顧肅：論政治民主的制度保障

　　內(nèi)容提要:

　　民主并不是書齋里供人玩味的抽象符號，而具有一些經(jīng)驗可檢驗的特征。尤其是在２０世紀世界政治發(fā)展過程中，人們通常認為民主具有一些起碼的經(jīng)驗特征，它是多數(shù)議決的根本制度，意見的多樣性和利益表達的多元性，公民自覺表達的同意和候選人間的真正競爭等等都是民主不可缺少的要素。在當前中國，最重要的是憲政民主的制度保障，需要克服權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，進行恰當?shù)臋?quán)力制衡，并且在執(zhí)政黨內(nèi)外徹底廢除領(lǐng)導職務終身制，發(fā)展民主的競爭，加強制度性的民主監(jiān)督。

　　今天，政治民主已經(jīng)是文明社會的一種基本原則和制度。除了像阿富汗剛被打垮的塔利班政權(quán)這些極少數(shù)的頑固派以外，各類政治人物都不會公開地表示擁護專制而反對民主。我國早在２０多年前的改革開放之初即提出了政治體制改革的任務，認定了社會主義民主的基本奮斗目標。政治體制改革不只是在表面上改變一下行政官吏的錄用、任命和退休的方式（那只是行政制度改革），而是政治制度根本性的民主化。對這一點同樣不應當有什么懷疑或動搖。然而問題在于：什么樣的政治民主？民主決不是空洞的口號，而需要基本制度的保障。本文即從民主的基本制度特征入手，探討我國政治體制改革的一些根本性的緊迫的制度保障問題。

　　公民多數(shù)議決的根本制度

　　就本來意義而言，民主是指多數(shù)人的統(tǒng)治，或叫人民的統(tǒng)治，即一個社會的最終政治決定權(quán)不依賴于個別人或少數(shù)人，而是特定人群或人民全體中的多數(shù)。在古代希臘的共和國，民主是貴族與自由民中多數(shù)議決的體制。就形式而言，民主分為直接民主與間接民主，前者是指多數(shù)直接參與政治決定的制度，后者則是公民通過自己的代表進行決策的制度。由此而看一些特定的描述。“自由民主”在西方政治詞匯中指的是這樣一種政治體制，它賦予個人權(quán)利以特別的憲法保護，以防止以多數(shù)人的名義進行的侵犯；
“社會民主”描述的是這樣一種政治制度，它在通常意義上的自由權(quán)利之外，還存在著相當程度的集體行動以創(chuàng)造社會和經(jīng)濟平等。

　　民主并不是書齋里供人玩味的抽象符號，而具有一些經(jīng)驗可檢驗的特征。尤其是在２０世紀世界政治發(fā)展過程中，人們通常認為民主至少具有三大經(jīng)驗特征：一、定期舉行公共權(quán)力機構(gòu)首腦的選舉，其結(jié)果可實質(zhì)性（而不是表面上）改變政策及其制訂者；
二、采用普選方式，即公民一人一票進行的直接選舉；
三、保障對選舉過程具有實質(zhì)意義的公民自由權(quán)利。這三者缺一不可。先說第一點，統(tǒng)治者是否遵循人民的意志，不在于其口頭上的宣示，而在于在制度上是否允許人民通過真正的定期的選舉來表達自己的意志。而且，真正的選舉必須是有競爭者的選舉，是不同觀點間的競爭，從而使得選舉的結(jié)果能夠改變政策及其制訂者。再說第二點，一個國家如果出于道德或其他的理由而否定了相當數(shù)量的公民參與選舉的權(quán)利，比如不允許少數(shù)民族和婦女參與選舉，則算不上政治民主制度。第三點則是民主制度區(qū)別于簡單的多數(shù)統(tǒng)治制度之處。因為后者只是在一切政治問題上由多數(shù)人的選票、或由得到多數(shù)選票支持的官員來決定。但少數(shù)人的權(quán)利有可能在這種濫用的多數(shù)選票中遭受侵犯。因而憲政主義的歷史發(fā)展提出了保護少數(shù)人權(quán)利的問題，憲法和法律必須防止一個社會以多數(shù)人的名義隨意干涉和侵害個人的基本權(quán)利，也就是說，在像個人信仰、言論自由和選擇生活方式等方面，真正的民主制度設(shè)定了不予多數(shù)決定的界限，以防止蘇格拉底之死這樣的歷史悲劇重演。

　　人們通常把民主與法治聯(lián)系在一起，這其實已經(jīng)看到了民主的制度保障的根本問題。也就是說，沒有法治的民主是缺少制度基礎(chǔ)的空中樓閣；
反過來，法治的真正體制基礎(chǔ)是民主，很難設(shè)想一個專制的政治體制之上可以建立法治。盡管法治與民主不是一回事，但法治中的立法民主即說明了兩者的緊密聯(lián)系。如果不是由人民或其代表在自由表達意愿的基礎(chǔ)上提出并通過立法，法律本身的民意基礎(chǔ)便很成問題，最好的結(jié)局也不過是開明君主的專制，而更壞的結(jié)局則可能是少數(shù)寡頭或僣主以法律的名義進行的殘暴統(tǒng)治。因此，法治與民主息息相關(guān)。當然就基本含義而言，法治說的是一個社會的統(tǒng)治手段和最高權(quán)威是一整套法律制度，而民主說的是其政治的最終決定方式在多數(shù)而非少數(shù)。

　　西方的功利主義者曾經(jīng)從功利角度論證了民主制度的重要性，這在制度保障方面仍然有其價值。但也存在一些弱點，主要是諸如個人權(quán)利、平等和公正等并不總是依賴于功利和效率的論證，因為這些構(gòu)成了支持民主的獨立論據(jù)。因此，把權(quán)力交給人民的最重要依據(jù)乃在于，政府公權(quán)力不應當是少數(shù)個人或集團的私產(chǎn)，它在本質(zhì)上屬于人民全體，而不能屬于任何個人、家族、宗法體制，因而由人民擁有權(quán)力實行自我治理乃是題中應有之義。公民在政治權(quán)力面前是平等的，而且從心理上來說，當公民覺得自己的確參與了政治決策的過程時，他才有主人的感覺，對于社區(qū)的責任心和心理上的滿足程度也最大。即使是著名的功利主義者密爾從結(jié)果論及民主時也并不完全訴諸功利的考量，而是強調(diào)公民個人參與民主的過程可發(fā)展其智慧和道德能力，而在其他政府形式中，公民或被統(tǒng)治者總是被動和惰性的。[1] 他強調(diào)，民主制度鼓勵人們理解問題，發(fā)展并表達其觀點，通過政治參與來滿足其欲求。而在專制制度下，公民是精英統(tǒng)治者的被動接受者。因此密爾堅持認為，那些看重個人發(fā)展的人必定重視最能促進這種發(fā)展的政府形式，這就是民主。顯然，密爾的這一論證已經(jīng)超出了古典功利主義的基本原則，因為個人的智慧、道德能力、全面發(fā)展和積極參與決策與個人或社會的功利并不存在必然的聯(lián)系，盡管這些能力的發(fā)展往往會促進社會功利的增加。因此，這種關(guān)于人的理性發(fā)展的目標實際上也接近自然權(quán)利的理論。

　　除了功利主義的論證以外，對民主還有其他方面的論證。多元論是其中之一，可以把多元論看作是從事分析的社會科學家對民主的描述性闡述，因為凡民主的制度都主張并支持文化多元論，但多元論也是對民主的一種辯護。其理論根源可追溯到美國開國之初的聯(lián)邦黨人，麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第１０篇中接受了霍布斯對人性的基本觀點，即人是自私的，總是利用機會來統(tǒng)治其追隨者。為了阻止主導的個人或團體控制政治秩序，麥迪遜認為有必要廣泛地分配權(quán)力。而民主正是可最好地服務于此目的的政府形式。麥迪遜的這一觀點之所以被稱為多元論，是因為他主張權(quán)力的多中心。在他看來，廣泛地分配權(quán)力，而不只是憲法上的牽制與平衡，可最好地防止暴君政治。多元社會可防止專制主義，而民主則通過允許競爭的權(quán)力中心間的討價還價來促進社會的多元化�？梢婝湹线d的多元論與功利主義的權(quán)力分配論有異曲同工之妙。而且，這種多元論與對民主政治中團體生活的作用和價值的強調(diào)結(jié)合在一起。[2]

　　按照多元論的觀點，民主過程是一套基礎(chǔ)規(guī)則，不同的社會團體可依據(jù)這些規(guī)則而追求自身的利益。沒有這些基礎(chǔ)，社會就會墮入人與人像狼一樣的逐組相互撕殺。在這些基礎(chǔ)規(guī)則之內(nèi)，團體的多元化對社會中任何一個成分的權(quán)力實施了制約。而此時的多數(shù)派是經(jīng)常變動的，即不同的少數(shù)派團體在追求自身目標、表達自己意志時臨時形成的投票的多數(shù)。由于這種多數(shù)不是恒久的，并不存在一個總是占有多數(shù)票的主導團體，因而各個少數(shù)團體在民主的制度中均可發(fā)出自己的聲音，并在決策中占一席之地。正如達爾所說：“憲法規(guī)則之所以是重要的，因為它們有助于在政治斗爭中決定哪些特定的團體處于優(yōu)勢或劣勢�！闭�是憲法之外的競爭性的權(quán)力平衡使我們免受專制主義之害。“因此，政府決定的作出不是圍繞基本政策的某些事務團結(jié)起來的絕大多數(shù)的勝利大進軍。而是對各個較小的團體的逐步讓步�！盵3]

　　意見的多樣性或者目標沖突本身是多元政體的一個必要條件。如果在政治決定之前總是千人一腔，多元民主就根本建立不起來。因為任何社會都不可能在所有政治問題上從一開始就意見高度一致。美國的開國思想家們也注意到了這一問題，指出盡量擴大不同意見的范圍，使之得到充分表達，才能作出正確的政治決定。

民主既是一種政治制度，也是一種生活方式和教育方式。胡克指出：“一個民主的社會是政府依靠被統(tǒng)治者自由地表示同意的一種社會�！盵4] 這里雖然是一個簡單的定義，卻需要經(jīng)驗的驗證。所謂被統(tǒng)治者自由表達的同意，即意味著不采用直接或間接的強制來影響被統(tǒng)治者表明他們的批準或不批準。一個依靠被統(tǒng)治者自由表示同意的政府，是在事實上遵從這種批準或不批準的表示的政府。當人們以選票表示了不批準之后，政府就必須更迭。當然，從經(jīng)驗上說，世界上沒有一個政府是完全達到這一要求的，因而完美的民主制度并不存在。但這并不妨礙人們對民主與專制制度作出原則性的區(qū)別。

　　“自由地表示同意”還需在其他領(lǐng)域推廣，包括反對教育方面的壟斷，這里的教育包括一切文化傳播的媒介，尤其包括報刊在內(nèi)。“對一種民主制來說，多數(shù)原則是很重要的，而大多數(shù)人如果不能接近消息的來源，如果只能讀到官方的解釋，如果在課堂、講臺和無線電廣播中只能聽到一種的聲音--總之，如果一切批判性的反對意見都被打上叛逆的烙印而為異端的審判、為集中營的思想發(fā)行和行刑隊所根除的話，他們的表示同意就不是自由的。當個人的心靈被有意地束縛于愚昧無知的時候，就同他的雙手被繩索捆綁的時候一樣，沒有行動的自由�！盵5] 民主對于人性的自由發(fā)展也起著重要的作用，因而發(fā)展民主的生活方式同樣是民主的制度建設(shè)重要內(nèi)容。

　　憲政民主的制度設(shè)計

　　前面論述的民主的基本內(nèi)涵不只是抽象的規(guī)范性的理論，而是根據(jù)多年民主的制度發(fā)展進行的經(jīng)驗總結(jié)。以此為基礎(chǔ)，后起的政治現(xiàn)代化國家和社會可以借鑒許多東西，盡管不可能全盤接受。一些研究者往往以所謂東方社會的特色而拒絕接受普適的基本標準和制度，因而把民主任意切割得支離破碎，似乎這個世界上有多少種文化，就會有多少種不同的民主制度，而且相互之間不存在共同點。這種頗具浪漫情調(diào)的思維方式影響了相當一些人，照此推論，可以不借鑒世界上各國基本類似或日益趨同的民主制度設(shè)計而實現(xiàn)真正的民主。

　　然而，這只是一種一廂情愿的看法。在今天這樣信息化的時代，不同國度與文化間的相互影響達到空前的程度，無論是在經(jīng)濟體制還是政治制度方面，拒絕普適制度幾乎是不可能的。這同樣不是理論的問題，而是現(xiàn)實的經(jīng)驗的問題。任何一種制度標準都不可能離基本的常識太遠，否則就只能成為少數(shù)人在書齋里玩味而無法說服基本人群的空洞的概念游戲。正因如此，我們在此只討論經(jīng)驗上可以檢驗或探討的制度因素。并且以此思維方式對政治體制作相應的檢驗。比如，一些人仍然把文化大革命時期中國的政治制度看作是一種特殊形式的民主制度，其理由是普通群眾組成的造反組織加入了政權(quán)（革命委員會），并且存在批評的自由（如大字報），工人也參與了工廠的管理。但這些只是似是而非的現(xiàn)象，并不存在實質(zhì)的民主。在文化大革命期間，盡管民眾可以組成自己的組織，但卻從來不存在任何實質(zhì)性的民主選舉，既無一人一票的公開嚴格競選制度，各級政權(quán)也毫無制度保障來維護選舉的程序，諸如如何產(chǎn)生候選人，哪些人參選才是合法的選舉，多少票當選才有效，當選人任期有無限制，等等，均毫無程序和制度上的規(guī)定。實際存在的情形類似“有槍就是草頭王”，一種封建時代的幫會和黑社會性質(zhì)的控制方式，群眾自發(fā)產(chǎn)生的組織誰的聲勢大、誰擁有更多的廣播和威嚇手段，并且得到當時紅極一時的中央文革等權(quán)威機構(gòu)的支持，誰就可以獨霸一方。民眾根本不存在實質(zhì)性的有效的選擇。而所謂的批評自由也與此類似，誰都引用毛澤東的“最高指示”證明自己是唯一正確的一方，以此來壓倒對方。一點小小的口誤足以將人打成“現(xiàn)反”，甚至處以死刑。張志新只是因為對文革的基本政策提出根本性的質(zhì)疑，便被無情地在肉體上消滅掉，甚至連其同情者都受到牽連。這哪有言論和批評自由可言？只是徒具外表而已。民眾及其真正的代表并無權(quán)提出自己的政治主張并且通過公平競選而得到多數(shù)擁護，因而根本無法和平地改變基本政策取向，因而也就不存在真正的民主。所存在的只是最高權(quán)威不容置疑的個人統(tǒng)治下混亂爭斗、以強凌弱的爭權(quán)奪利。因此，無論如何也不能把文化大革命看作是一種民主政治形式。

　　鑒于文化大革命的慘痛教訓，鄧小平在政治復出以后，在提出經(jīng)濟改革開放政策的同時，也認真思考了政治體制改革的問題。長期戰(zhàn)爭環(huán)境下形成的務實作風使他不是抽象地提出民主概念和原則，而是十分強調(diào)組織制度和工作制度的重要性：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以至對黨和國家對他個人都造成了很大的不幸。我們今天再不健全社會主義制度，人們就會說，為什么資本主義制度所能解決的一些問題，社會主義制度反而不能解決呢？這種比較方法雖然不全面，但是我們不能因此而不加以重視。斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領(lǐng)導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的。不是說個人沒有責任，而是說領(lǐng)導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視�！薄叭绻�不堅決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)過的一些嚴重問題今后就有可能重新出現(xiàn)。只有對這些弊端進行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革，人民才會信任我們的領(lǐng)導，才會信任黨和社會主義，我們的事業(yè)才有無限的希望�！盵5]

　　鄧小平1980年的這些話直到今天仍然很具有啟發(fā)意義，他甚至把制度比較置于國際政治和經(jīng)濟的大環(huán)境下，指出在民主制度建設(shè)的英美等西方國家不會出現(xiàn)斯大林那樣的嚴重政治錯誤。盡管毛澤東在五十年代對此有較深刻的認識，但由于政治制度縱容對他的個人崇拜和高度集權(quán)，以致到了六十年代，他自己又重復了斯大林的錯誤，在某種意義上所造成的后果更為嚴重。在彭德懷、劉少奇等黨內(nèi)相當有限的制約力量全部被非法打成反黨集團之后，已經(jīng)無人可以對毛澤東的政治決定提出哪怕是十分微弱的批評。一切以他個人的意志為轉(zhuǎn)移，以致隨心所欲到非理性的程度。在這樣的政治制度下，最高層一人犯錯，就是整個民族的災難。黨內(nèi)高層也有人明明知道毛澤東錯了，但制度卻堵塞了一切批評和糾錯的渠道，最終是全民族的十年浩劫和災難。這場悲劇只能隨著最高領(lǐng)導人自然生命的結(jié)束，黨內(nèi)高層的開明改革力量聯(lián)合起來逮捕了不得人心的“四人幫”極左政治集團才告結(jié)束。我們不妨設(shè)想一下，假如存在正常的限制最高領(lǐng)導人任期、定期更迭的制度（毛澤東則可在1959年彭德懷執(zhí)言上書時正常退休），假如黨內(nèi)外存在不受限制的公開批評、真正“言者無罪”的制度，假如執(zhí)政黨的核心層包括中央委員會和中央政治局是用民主競選的方式定期產(chǎn)生的，假如普通黨員和廣大人民對國家的政治大政方針存在哪怕是相當有限的發(fā)言權(quán)和選擇權(quán)，假如從國家主席到普通公民都可以在法院或憲法委員會面前就自己的正當權(quán)利受到侵害而公開地為自己辯護并訴諸公正的裁決，這樣的民族災難也許都不會發(fā)生，或者即使發(fā)生了，也可以在較短時間內(nèi)得到糾正。然而非常遺憾，所有這些“假如”在過去的制度因素中都是不存在的。

　　這場大悲劇離開我們并不遠，鄧小平作為其受害者早在２０多年前即認真總結(jié)了政治制度改革的重要性，并提出了改革的基本目標：“政治上，充分發(fā)揚人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權(quán)和各項企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有各項公民權(quán)利”，這也就是民主與法治相結(jié)合的政治目標。[6]他強調(diào)“重要的是政治體制不適應經(jīng)濟體制改革的要求”，“我們提出改革時，就包括政治體制改革�，F(xiàn)在經(jīng)濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性�！薄斑M行政治體制改革的目的，總的來講是要消除官僚主義，發(fā)展社會主義民主，調(diào)動人民和基層單位的積極性。要通過改革，處理好法治與人治的關(guān)系，處理好黨和政府的關(guān)系。黨的領(lǐng)導是不能動搖的，但黨要善于領(lǐng)導，黨政需要分開，這個問題要提上議事日程。”“我想政治體制改革的目的是調(diào)動群眾的積極性，提高效率，克服官僚主義。改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位。第二個內(nèi)容是權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系，同時地方各級也都有一個權(quán)力下放問題。第三個內(nèi)容是精簡機構(gòu)，這和權(quán)力下放有關(guān)。”他認為此事不能拖，“我們越來越感到進行政治體制改革的必要性和緊迫性”。[7]

　　這些話對今天的政治體制改革仍然具有很強的針對性�？梢哉f，我們在民主制度建設(shè)方面還存在著諸多薄弱環(huán)節(jié)，甚至還有不少空白，離發(fā)揚人民民主，保證全體人民真正享有管理國家和各級地方政權(quán)乃至企業(yè)事業(yè)的權(quán)力差之甚遠。民主的制度不是空談，而首先是選舉制度中存在真正的選擇空間。即使目前還不具備各級政權(quán)組織負責人直接由選民選舉的條件，也應當允許民眾代表進行符合自身意愿的真正的選擇。這就是說，各級政府正職負責人由人大代表的等額選舉與民主的要求存有距離。沒有選擇的空間，很難說存在實質(zhì)性的民主。今天無論是黨代表還是人民代表，他們的選票可以選擇的范圍只是一定級別以下的黨委委員和政府副職不超過百分之二十的差額選舉。在中央一級，黨代表大會上的代表們對正式中央委員目前仍然是等額選舉，只有候補委員才是差額選舉。從道理上說，中央委員是一定的方面、部門和地方的最重要的代表，他們將決定并且從他們中產(chǎn)生黨的最高領(lǐng)導層，包括政治局及其常委會。顯然具有投票權(quán)的中央委員本身應當由競選產(chǎn)生，其黨內(nèi)民主的份量才重。目前各級政府和黨委成員的候選人幾乎全部由組織部門和黨委常委提出，如此有限的部門提出的候選人如果再以等額選舉，其民主的代表性顯然是成問題的。從更長遠和實質(zhì)性的意義上說，中央和地方黨的委員會的委員應當由合理劃分出的相關(guān)方面、部門和地方范圍內(nèi)競選產(chǎn)生，其提名權(quán)和選舉都應是自下而上的。也就是說，如果江蘇省有一個中央委員的名額，其提名和產(chǎn)生過程均應在江蘇省的黨員當中進行，一定數(shù)量的黨員提名即可成為候選人，然后進行不受限制的自由競選，最終在江蘇省的黨員或其代表中得票最多者即可成為中央委員。如果該省有兩個中央委員名額，也應當將江蘇省劃為兩個選區(qū)，各產(chǎn)生出一名委員。而假如西藏也有一名中央委員名額，江蘇省的黨員及其代表對其候選人的了解程度一定相當有限，在原則上此人又不是江蘇省的中央委員，因而由江蘇省的代表來投票決定西藏的中央委員顯然是不合理的，甚至是不公正的。經(jīng)過這種選區(qū)內(nèi)競選產(chǎn)生的中央委員會作為一個高度代表性的團體，以委員若干人提名候選人和不受限制的競選、多輪選舉最終產(chǎn)生最高領(lǐng)導層。同理，全國人民代表大會的代表、人大常委會的委員也應當由相應的選民群或其代表團體競選產(chǎn)生。這才能在制度上保證民主的代表性。而地方行政首長的競選和產(chǎn)生也應當采取類似的程序，這是防止權(quán)力過分集中的制度要求。

　　為了實現(xiàn)這種制度，就不僅由憲法和黨章寫明公民和黨員自下而上批評自由的條款，而且還要有透明度和信息流通方面相應的制度保障。例如黨報應當有專門版面供黨內(nèi)不同意見的自由爭鳴，而各級人代會也應當有自己的專門報紙發(fā)表任何選民及其代表的批評和建議，可以對黨和政府的官員進行公開的批評和建議。凡對批評進行打擊報復者，受報復的對象可以訴諸黨的紀律委員會或法院來討回公道。應當鼓勵就這些基本權(quán)利進行憲法性質(zhì)的公開訴訟，以杜絕黨員和公民的后顧之憂。人民代表和黨代表在會議期間的言論免職權(quán)應當?shù)玫綇娀�。民主的選擇以信息的充分流動為前提，而自由的批評是信息充分流動的必要條件。試想，人們對候選人的基本情況、政治態(tài)度和表現(xiàn)、作風是否清廉、家屬的情況一無所知，將如何作出公正的選擇？有些政府機構(gòu)的主要負責人在更迭的時候，新的候選人遠從外地直接派來，當?shù)氐娜嗣翊�表對其基本情況幾乎一無所知，只是在臨投票之前才匆忙拿到數(shù)百字的個人簡歷。即使是相當有限的差額選舉也沒有候選人之間的公開辯論，不向代表們公開表示自己的施政綱領(lǐng)，甚至在當選以后都懶得開公開的記者招待會，無需在聽證會上公開接受代表們的質(zhì)詢，在此制度基礎(chǔ)上的投票的效果究竟能否代表一種明智的選擇，顯然是個巨大的疑問。

　　政治體制改革的另一個對象是權(quán)力過分集中。“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領(lǐng)導的口號下，不適當?shù)�、不加分析地把一切�?quán)力集中于黨委，黨委權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導，往往因此而變成個人領(lǐng)導，全國各級都不同程度地存在這個問題。權(quán)力過分集中于個人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導、民主集中制、個人分工負責制等等。這種現(xiàn)象，同我國歷史上封建專制主義的影響有關(guān)，也同共產(chǎn)國際時期實行的各國黨的工作中領(lǐng)導者個人高度集權(quán)的傳統(tǒng)有關(guān)�！盵8]這里相當清晰地剖析了嚴重的官僚主義和權(quán)力高度集中的積弊之深刻的制度根源。事實上，行政官員的自然趨勢是不斷地集中自己的權(quán)力，缺少自下而上的批評、監(jiān)督和平衡，以致權(quán)力日積月累，成了一種癮癖。上下級關(guān)系成了貓和老鼠的關(guān)系，黨委的委員并不享有平等的一票，而是一切由第一把手說了算，其他人都是唯唯諾諾的陪襯，稍有自己的見解和主張便被穿上小鞋、趕走了事。權(quán)力高度集中的局面不可能實現(xiàn)真正的民主，多元民主制度的前提之一就是社會生活和決策體系的多元化。中國自秦始皇開始即實行高度中央集權(quán)的官員任命制度，這在今天已經(jīng)不能適應經(jīng)濟現(xiàn)代化的要求。應當通過憲政改革有意識地、有步驟地把權(quán)力轉(zhuǎn)移到地方和社會，除了經(jīng)濟的民營化以外，媒體、教育、科研、文化等等事業(yè)的非官方壟斷也是非做不可的事情。政府官員可以從多元化的社會各界產(chǎn)生，在任職一兩屆以后又回到社會。否則多元民主的社會基礎(chǔ)就難以實現(xiàn)。

　　干部領(lǐng)導職務終身制是鄧小平長期思考并著力解決的問題，他認為這與封建主義有一定的關(guān)系，但也同中國共產(chǎn)黨一直沒有妥善的退休解職辦法有關(guān)系�！耙�健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領(lǐng)導干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當?shù)摹⒚鞔_的規(guī)定。任何領(lǐng)導干部的任職都不能是無限期的�！盵9] 事實上鄧小平晚年在中共歷史上第一次不是因為權(quán)力斗爭被迫、而是主動辭去黨內(nèi)外一切職務，不僅在復出之后不再擔任黨的總書記和國務院的總理，而且在1990年代初不顧眾多黨內(nèi)外人士的勸留，主動辭去了黨和國家中央軍委主席的職務。他以自己的行動作出了榜樣，而在他之前毛澤東等領(lǐng)導人都是在職位上辭世的。

　　為了從根本上解決最高領(lǐng)導職務終身制的問題，改革開放以后的中國憲法明確規(guī)定國家主席、國務院總理、全國人大委員長、最高人民法院院長和檢察院檢察長的連續(xù)任期不得超過兩屆（十年），這是一項重要的進步，也與國際政治的發(fā)展進程相適應。例如美國由于羅斯�？偨y(tǒng)在二戰(zhàn)的特殊條件下連續(xù)任期到第四屆開始不久即在任上逝世，從而通過了總統(tǒng)任期不得超過兩屆的憲法修正案。事實上，克林頓總統(tǒng)在第二屆任期結(jié)束時還不到６０歲，但也不得再競選連任。中國改革開放以后的二十余年執(zhí)行了關(guān)于領(lǐng)導任期的憲法規(guī)定，為廢除領(lǐng)導職務終身制邁開了重要的一步。但是必須看到，由于中共第二代領(lǐng)導核心的特殊歷史狀況而沒有在1982年憲法中規(guī)定國家軍委主席的任期限制，鄧小平本人由于自覺地辭職而沒有超過兩屆國家軍委主席的任期。今天顯然是到了明確規(guī)定國家軍委主席任期限制的時候了，否則在憲法規(guī)定的最高職位任期限制中便維持著例外。更為重要的是，中國共產(chǎn)黨的章程竟然對于最高職位沒有任何任期限制，包括總書記、黨的中央軍委主席、常委均沒有任期限制。對此顯然需要認真地加以探討。一般來說，西方政黨對主要召集人有的不設(shè)任期限制，有的只能任一屆，甚至還有一年任期的規(guī)定，并不存在統(tǒng)一的定論。但由于這些政黨是在殘酷的政治競爭中生存的，隨時都可能成為在野黨，外部的競選必然促使其領(lǐng)導人任期不可能實行終身制。中國共產(chǎn)黨則是一個長期的執(zhí)政黨，對其最高領(lǐng)導人的任期限制顯然就具有了特殊的意義。在國家領(lǐng)導人受到任期限制的憲法體制下，執(zhí)政黨的最高領(lǐng)導人卻不存在任期限制，這在理論和實踐上都是一種疏漏或遺憾。黨章和憲法都規(guī)定了黨必須在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)活動，但在領(lǐng)導人的任期上卻存在如此重要的漏洞，顯然已經(jīng)不合時宜，因而有必要修改黨章，規(guī)定中央政治局常委、總書記和軍委主席的任期均不得超過兩屆，這是解決黨的最高領(lǐng)導職務終身制的制度保障。至于中央委員和政治局委員的任期則不一定設(shè)限，因為這是范圍相對廣泛些的領(lǐng)導職位，政治局常委從中央委員和政治局委員中產(chǎn)生，對后兩者的任期限制有可能出現(xiàn)候選人政治才能處于顛峰狀態(tài)又年富力強卻被排除在常委之外的情況。但常委只有數(shù)人，屬于黨的最高權(quán)力機關(guān)，為了避免最高領(lǐng)導權(quán)長期掌握在少數(shù)人之手,應當規(guī)定常委的任期不得超過兩屆，否則黨的最高職務的年齡老化和實際上的終身制就難以避免�？傊�，今天我們必須從２０年前鄧小平提出的政治體制改革的目標向前推進，而不是倒退，以此來實現(xiàn)扎實的真正的民主制度建設(shè)。

　　本文發(fā)表于《江蘇行政學院學報》2002年第2期

　　注 釋

　　[1] John S. Mill, Considerations on Representative Government(1861), in Marshall Cohen, ed., The Philosophy of John Stuart Mill, New York: Modern Library, 1961, pp401-406.

　　[2]《聯(lián)邦黨史人文集》中譯本，商務印書館1980年版，第10篇。

　　[3]Robert Dahl, A Preface to Democratic Theory, University of Chicago Press, 1956, pp.137, 146.

　　[4][5] 悉尼·胡克《理性、社會神話和民主》中譯本，上海人民出版社1965年版，第285，286-287頁。

　　[5][6][7][8][9]《鄧小平文選》,人民出版社1993年版，第二卷第333,322頁, 第三卷第176-179頁，第二卷第329,331-332頁。

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