丁元竹,江汛清：我國(guó)社會(huì)公共服務(wù)供給不足原因分析

　　提供社會(huì)公共服務(wù)是服務(wù)型政府的重要職責(zé)。我國(guó)的公共需求正處于由消費(fèi)型向發(fā)展型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，而現(xiàn)行的政府模式與這一趨勢(shì)很難適應(yīng)。社會(huì)發(fā)展的內(nèi)容具有公共物品、自然壟斷和外部經(jīng)濟(jì)等特征，因而是市場(chǎng)無(wú)法有效提供的。在這里，教育和衛(wèi)生最為典型，它們?yōu)槿�社�?huì)所需求，可以通過(guò)市場(chǎng)提供，具有外部性，要保持基本教育和基本公共衛(wèi)生的公平性，政府必須介入。掌握公共權(quán)力的政府必須承擔(dān)起提供社會(huì)公共服務(wù)的責(zé)任與功能。

　　國(guó)家干預(yù)是與市場(chǎng)失靈聯(lián)系在一起的。英國(guó)古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人威廉·配第在其１９６２年出版的《賦稅論》中，明確提出了適應(yīng)產(chǎn)業(yè)資本發(fā)展需要的國(guó)家職能項(xiàng)目：軍事，司法，行政，宗教，教育，救濟(jì)貧窮，殘疾和失業(yè)，維修公路、橋梁、運(yùn)河、港口以及其他有益于一般福利的項(xiàng)目。典型的自由放任主義者亞當(dāng)·斯密也提出了相同的觀點(diǎn)，他認(rèn)為政府主要是從事公用事業(yè)和公共設(shè)施項(xiàng)目。庸俗資產(chǎn)階級(jí)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人薩伊雖然竭力反對(duì)國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，但他也認(rèn)為由于個(gè)人利益與社會(huì)利益存在差異，政府應(yīng)該在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)揮作用。只要能夠構(gòu)成很大的公共利益，公共工程的費(fèi)用就應(yīng)該由整個(gè)社會(huì)來(lái)償付。薩伊還極力主張教育公辦，因?yàn)閷?duì)個(gè)人的教育也有利于整個(gè)社會(huì)，并不只是有利于受教育者本人。德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家李斯特極力主張應(yīng)該強(qiáng)化國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，認(rèn)為國(guó)家必須對(duì)農(nóng)工商業(yè)、航運(yùn)事業(yè)等按比例發(fā)展，加強(qiáng)指導(dǎo)和干預(yù)；
必須加強(qiáng)藝術(shù)和科學(xué)教育事業(yè)以及一般文化事業(yè)的發(fā)展；
國(guó)家應(yīng)建立足以給本國(guó)人民提供高度安全和自由的政體、法律和制度，以促進(jìn)宗教、道德和繁榮等。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物庇古認(rèn)為，為了維護(hù)社會(huì)福利的極大化，客觀上需要國(guó)家出面加以干預(yù)，以謀求最佳的資源配置。２０世紀(jì)３０年代西方資本主義經(jīng)濟(jì)的大危機(jī)使凱恩斯的國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論應(yīng)運(yùn)而生，他主張政府應(yīng)擴(kuò)大公共工程等方面的開支，增加貨幣供應(yīng)量，實(shí)行赤字預(yù)算來(lái)刺激國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以增加國(guó)民收入，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。此后，把政府視為市場(chǎng)制度合理的調(diào)節(jié)者和干預(yù)者已成為主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家的信條。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際理論，政府對(duì)公共領(lǐng)域的介入主要通過(guò)以下幾個(gè)途徑：第一，通過(guò)政府財(cái)政投入來(lái)提供公共服務(wù)；
第二，補(bǔ)貼，如對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼和對(duì)進(jìn)入私立學(xué)校學(xué)生的補(bǔ)貼，這種情況在不同國(guó)家情況各異；
第三，政府立法，規(guī)范市場(chǎng)和公共服務(wù)供給。

　　從歷史看，當(dāng)前和“十一五”時(shí)期，我國(guó)之所以會(huì)出現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展滯后，總量供應(yīng)不足，分配不平衡，根本原因是，長(zhǎng)期以來(lái)我們?nèi)狈φ�確的社會(huì)管理理念，政府在發(fā)展領(lǐng)域缺位，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

　　市場(chǎng)和ＧＤＰ迷信

　　相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，人們對(duì)市場(chǎng)和ＧＤＰ過(guò)于迷信，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)自動(dòng)提供社會(huì)公共服務(wù)，政府未能真正承擔(dān)起政府應(yīng)該做而且可以做，市場(chǎng)卻無(wú)法做到的事情。在中國(guó)，“社會(huì)管理”作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的概念及其所涵蓋的知識(shí)體系，形成于２０世紀(jì)８０年代初期。它首先是隨著改革開放的深化從國(guó)外引進(jìn)的。這個(gè)時(shí)期的社會(huì)管理帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的濃厚色彩和價(jià)值取向，也代表了前蘇聯(lián)及東歐計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家社會(huì)管理的基本思路和價(jià)值取向。按照這種路徑政府可以計(jì)劃一切事務(wù)，管理一切事務(wù)。在這種體制中，政府綜合消費(fèi)者的偏好，組織和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)的生產(chǎn)，作為壟斷的提供者向社會(huì)提供服務(wù)。這種社會(huì)管理理念相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期影響了我國(guó)的社會(huì)公共服務(wù)供給。還有一些人過(guò)分崇拜市場(chǎng)，并把市場(chǎng)化簡(jiǎn)單地引入公共服務(wù)領(lǐng)域，結(jié)果導(dǎo)致了日益擴(kuò)大的社會(huì)差距和日益嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)的迷信，造成了指導(dǎo)思想的偏差。

　　　　如果說(shuō)在２０世紀(jì)８０年代，指導(dǎo)思想的偏差還沒(méi)有明顯后果的話，隨著時(shí)間的推移，其惡果已越來(lái)越明顯。結(jié)果，雖然經(jīng)濟(jì)繁榮了，種種危機(jī)卻此起彼伏。具體到公共衛(wèi)生領(lǐng)域，前一種迷信導(dǎo)致了政府失職，即該由政府承擔(dān)的責(zé)任政府沒(méi)有承擔(dān)起來(lái)；
后一種迷信導(dǎo)致了市場(chǎng)失靈，即市場(chǎng)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生資源的配置既違反公平原則，又效率低下。而且，長(zhǎng)期以來(lái)，我們一直強(qiáng)調(diào)發(fā)展是硬道理。本來(lái)，這里“發(fā)展”二字的含意是經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面的進(jìn)步，絕不僅僅是指經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但在實(shí)際工作中，各級(jí)政府往往把“發(fā)展是硬道理”理解為“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是硬道理”；
更進(jìn)一步，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是硬道理”又往往被理解成，為了追求經(jīng)濟(jì)盡快增長(zhǎng)，其他一切都要讓步，都可以犧牲，包括生態(tài)環(huán)境、就業(yè)、職工權(quán)益、公共衛(wèi)生。當(dāng)一些人說(shuō)希望“用發(fā)展的辦法解決前進(jìn)中的問(wèn)題”時(shí)，他們往往假設(shè)只要經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、餅越做越大，其他一切問(wèn)題都會(huì)迎刃而解。

　　毫無(wú)疑問(wèn)，發(fā)展是黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，也是政府的第一要?jiǎng)?wù)。２０多年來(lái)，我們?cè)邳h和政府的領(lǐng)導(dǎo)下取得了巨大的成就。經(jīng)歷２０多年改革以后的今天，如何公平地使更多的人享受改革成果已經(jīng)成為矛盾的新焦點(diǎn)。換句話說(shuō)，改革開放２７年，我國(guó)的體制已經(jīng)發(fā)生很大變化，但某些方面還適合于傳統(tǒng)的發(fā)展模式。適合傳統(tǒng)發(fā)展模式的體制有很多內(nèi)涵依然在發(fā)揮作用，包括：各級(jí)政府擁有對(duì)重要經(jīng)濟(jì)資源的配置權(quán)力，如土地、信貸等；
雖然中央政府和一些地方政府開始考慮把社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)納入政績(jī)考核體系，但是ＧＤＰ增長(zhǎng)依然是各級(jí)政府政績(jī)的主要標(biāo)志；
中央政府和地方政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)上缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致地方政府關(guān)注地方經(jīng)濟(jì)事務(wù)重于地方公共事務(wù)；
價(jià)格體制沒(méi)有真正理順，導(dǎo)致企業(yè)不關(guān)注資本的投入產(chǎn)出和環(huán)境資源效率。最近幾年實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，旨在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高發(fā)展質(zhì)量，但是一些地方政府、部門和企業(yè)依然我行我素，繼續(xù)不惜環(huán)境和資源代價(jià)，進(jìn)行粗放型開發(fā)，把“結(jié)構(gòu)調(diào)整”理解為大量投入土地、信貸等資源，營(yíng)建“形象工程”和“政績(jī)工程”。

　　我們必須深刻認(rèn)識(shí)到，如果政府的主要精力仍然停留在單純地主導(dǎo)ＧＤＰ增長(zhǎng)上，忽視社會(huì)問(wèn)題，特別是弱勢(shì)群體的利益訴求，將會(huì)激化社會(huì)矛盾，產(chǎn)生懷疑和阻礙改革的力量，延緩改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我們也必須看到，２０世紀(jì)９０年代以來(lái)，各國(guó)在討論發(fā)展的核心問(wèn)題時(shí)，最關(guān)心政府與市場(chǎng)的相互作用。大多數(shù)國(guó)家取得的共識(shí)是，要重新考慮國(guó)家的作用，政府在那些市場(chǎng)可以發(fā)揮作用或可以使其較好地發(fā)揮作用的領(lǐng)域要少干預(yù)；
在不能僅靠市場(chǎng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)多做些工作。這首先意味著政府要對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)、計(jì)劃生育和消除貧困工作的投資；
建立質(zhì)量較好的規(guī)章制度和法律環(huán)境；
為公共開支的融資動(dòng)員資源，以及提供穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　在我們現(xiàn)在看來(lái)，政府社會(huì)管理職能是一個(gè)十分簡(jiǎn)單的道理，但長(zhǎng)期以來(lái)，它一直被人忽視，造成政府社會(huì)管理職能缺位，造成目前我國(guó)社會(huì)公共服務(wù)供給不足和不能滿足不同群體對(duì)教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)的基本需要。

　　政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)

　　我國(guó)政府社會(huì)管理職能之所以非常薄弱，還在于政府的主要精力和大部分財(cái)力還沒(méi)有用到社會(huì)發(fā)展事業(yè)和社會(huì)公共服務(wù)供給方面。以公共財(cái)政為例，我國(guó)社保、救濟(jì)、教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)性支出只占去１６．１％；
而經(jīng)濟(jì)建設(shè)高達(dá)２４％，行政公務(wù)費(fèi)用為１７％。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，以美國(guó)為例，經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，美國(guó)社會(huì)管理已經(jīng)由早期社會(huì)組織自我管理轉(zhuǎn)向由政府、社會(huì)組織和企業(yè)共同治理的模式。而且，政府主要承擔(dān)公共服務(wù)職能。美國(guó)聯(lián)邦政府所有福利項(xiàng)目，包括社會(huì)保障、衛(wèi)生、各種福利項(xiàng)目，占其政府財(cái)政開支的一半以上。自１９６０年以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府在收入保障、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、退伍軍人安置等社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目領(lǐng)域的投入逐年增加，總計(jì)超過(guò)６０％。即便如此，聯(lián)邦政府的投入還是不能滿足社會(huì)需求，希望得到幫助的美國(guó)人不得不轉(zhuǎn)向其他福利資源――私人、慈善和志愿組織。美國(guó)政府，聯(lián)邦和州政府，以及地方政府，也直接或間接支持這些慈善和志愿組織提供各類社會(huì)服務(wù)，主要方式包括：建立和完善法律和法規(guī)體系；
通過(guò)免稅或減稅鼓勵(lì)私人、公民慈善和志愿組織捐贈(zèng)；
通過(guò)政府資金直接支持慈善和志愿組織；
通過(guò)對(duì)使用慈善和志愿組織所提供服務(wù)者的個(gè)人補(bǔ)貼、稅收返還等，對(duì)慈善和志愿組織提供間接支持。

　　挪威政府１９９５年通過(guò)轉(zhuǎn)移支付形式支付的勞動(dòng)者福利、養(yǎng)老金及其對(duì)家庭的經(jīng)濟(jì)扶持占政府支出的６５％。世界上發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法是逐步加大公共支出結(jié)構(gòu)中社會(huì)性支出的比重，減少經(jīng)濟(jì)性支出的比重，不斷提高社會(huì)性公共服務(wù)的地位與作用。

　　社會(huì)協(xié)同缺乏，公眾參與不充分

　　如同市場(chǎng)有時(shí)會(huì)失靈一樣，政府有時(shí)候也會(huì)失靈。社會(huì)公共服務(wù)是指那些不以營(yíng)利（不以追求利潤(rùn)最大化）為目的，旨在有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)。其實(shí)，政府管理是公共管理的主角，但社會(huì)公共事務(wù)管理，還需要若干配角。西方國(guó)家２０世紀(jì)７０年代的行政改革給人們的啟迪之一是：隨著社會(huì)進(jìn)步，特別是科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，人們?cè)絹?lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到，在處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公眾的關(guān)系上，傳統(tǒng)意義上的政府職能將發(fā)生變化，政府會(huì)把更多職能以多種形式下放給那些非政府、非營(yíng)利性組織承擔(dān)。這些組織不僅要提供公共服務(wù)，而且要承擔(dān)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。

　　毫無(wú)疑問(wèn)，政府對(duì)社會(huì)發(fā)展負(fù)有主要責(zé)任。但是進(jìn)入公共管理時(shí)代，政府只是公共管理的核心主體，非政府的公共組織與更大范圍的公眾參與一起構(gòu)成公共管理中不可或缺的公共管理主體。社會(huì)組織和公眾參與將彌補(bǔ)政府在一定條件下的失靈。公共性、公共精神是公共管理的本質(zhì)特征和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形式。而公共精神既包括平等也包括參與。許多國(guó)家，例如英國(guó)等西歐國(guó)家的政府都是通過(guò)非營(yíng)利組織來(lái)向社會(huì)遞送公共服務(wù)，充分發(fā)揮非營(yíng)利組織在社會(huì)公共服務(wù)中的作用。所以，政府社會(huì)管理還應(yīng)當(dāng)包括制定政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)包括非政府公共組織在內(nèi)的社會(huì)組織的積極參與。

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)民間組織發(fā)展迅速。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至２００４年底，全國(guó)注冊(cè)登記的社會(huì)團(tuán)體為１４萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位為１２萬(wàn)個(gè)。但是，從現(xiàn)狀看，無(wú)論是人們的觀念，還是社會(huì)組織數(shù)量、規(guī)模，以及更為重要的其整體能力和作用，都還跟不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。大多數(shù)現(xiàn)有的非營(yíng)利組織，特別是社團(tuán)，存在以下一些問(wèn)題：（１）官辦和行政色彩太濃，缺乏應(yīng)有的民間性、自治性、自愿性和自主性�，F(xiàn)有的社會(huì)團(tuán)體大多數(shù)是自上而下建立的，這在一定程度上影響了其自發(fā)性、自愿性，導(dǎo)致其創(chuàng)新精神和開拓性的不足；
（２）自律機(jī)制不夠健全，對(duì)于非營(yíng)利組織所應(yīng)具備的透明度、公信度和良好行為準(zhǔn)則，許多組織還不甚了解；
（３）人員年齡老化、觀念老化、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化，運(yùn)作方式不能適應(yīng)市場(chǎng)化的環(huán)境和社會(huì)治理方式；
（４）結(jié)構(gòu)失衡。真正能適應(yīng)市場(chǎng)化環(huán)境，及時(shí)回應(yīng)和滿足民間需求，又能充分利用社會(huì)資源和民間資源的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和組織所占比重太小。

　　我國(guó)社會(huì)組織力量之弱，已經(jīng)不能適應(yīng)多元階層、多元利益并存的需要。在許多矛盾中，政府已直接處在百姓的對(duì)立面，并在一定程度上造成政府作用“失靈”。社會(huì)組織的發(fā)展對(duì)社會(huì)矛盾的調(diào)適，涉及一種大的社會(huì)管理思路的調(diào)整。即讓社會(huì)組織和居民以主體姿態(tài)、以自助、自治的方式組織起來(lái)，參與公共事務(wù)，參與社會(huì)矛盾的解決；
國(guó)家采用稅收政策，支持社會(huì)組織活動(dòng)，通過(guò)發(fā)展一些低稅與無(wú)稅部門，調(diào)節(jié)社會(huì)資源的分配，給弱勢(shì)群體以關(guān)懷，并在此過(guò)程中擴(kuò)大就業(yè)、緩解社會(huì)矛盾。例如，美國(guó)４６％的非營(yíng)利部門的就業(yè)是在衛(wèi)生保健領(lǐng)域，高等教育也是美國(guó)非營(yíng)利部門的主導(dǎo)領(lǐng)域，客觀上促進(jìn)了社會(huì)資源的合理調(diào)節(jié)，促進(jìn)了對(duì)人力資本的投資。通過(guò)非營(yíng)利組織來(lái)加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同和公眾參與，是“十一五”時(shí)期完善社會(huì)公共服務(wù)體系的一個(gè)重要方面。

　�。ㄗ髡邌挝唬簢�(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院；
中國(guó)青年政治學(xué)院社會(huì)工作系，中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)）

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