趙杰：換一換遏制礦難的思路

　　煤礦生產(chǎn)是高危行業(yè)。而由于機械化程度低、科技貢獻率低、安全技術和裝備水平低、從業(yè)人員素質低等原因，我國目前產(chǎn)煤百萬噸死亡率接近4，又遠遠高于世界平均水平。在產(chǎn)煤大國中，美國百萬噸死亡率為0.04，俄羅斯為0.34，南非為0.13。事故產(chǎn)生，有其客觀性。從安全生產(chǎn)監(jiān)管操作特點上講，由于深處地下作業(yè)，煤炭行業(yè)安全是最不容易在現(xiàn)場檢查落實的行業(yè)，對礦井安全的監(jiān)管，難度很大。勿庸置疑的是，無論是小煤窯還是國有煤礦，發(fā)生礦難都是因為安全生產(chǎn)的問題：安全設備投入不足，安全操作規(guī)程執(zhí)行不嚴，政府對安全生產(chǎn)的監(jiān)管不力。

　　年初，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督局向媒體披露，我國在煤炭安全方面的欠賬高達500億元。國家安監(jiān)局的思路是，用三年時間，采取正常提取煤礦安全費用和安排國債資金加大技術改造兩個思路，解決安全欠賬。這個辦法無疑是負責任的，必將大大改善煤礦安全生產(chǎn)狀況。但是，遠水解不了近渴，長期投入來不及治理正大干快上、搶抓市場機遇的煤礦生產(chǎn)的安全隱患。因此，還要在認識礦難的社會背景和歷史必然性上換思路找出路，在遏制礦難的制度改進上換思路找出路，在形成科學的安全治理體系上換思路找出路。

　　一、礦難是高能耗經(jīng)濟發(fā)展模式的副產(chǎn)品，礦難頻發(fā)有某種規(guī)律性

　　目前的煤礦生產(chǎn)的紅火和礦難頻發(fā)都是粗放式經(jīng)濟模式的反映：一方面是正向的利潤累積，另一方面是負的外部性——礦工生命的重大損失。對于嚴守作業(yè)安全生產(chǎn)規(guī)程、維持安全生產(chǎn)秩序的礦山企業(yè)來說，礦難是可以避免的；
對于制度嚴格、監(jiān)管有效的礦山事故的預防、預警、救助、控制體系來說，礦難損失的周期性特點是可以被監(jiān)管者把握的，礦難的損失是可控而且可以被最小化的。但是，面對經(jīng)濟利益的巨大誘惑，面對原材料價格節(jié)節(jié)攀升的市場環(huán)境，面對大干快上的“GDP競賽”的某些地方政府發(fā)展經(jīng)濟的巨大沖動，尤其是面臨并深陷其中、處于鎖定狀態(tài)的高能耗、粗放式的經(jīng)濟發(fā)展模式，礦難的發(fā)生又具有必然性，礦難頻發(fā)又具有令人痛心的某種規(guī)律性。煤礦在利潤的驅使下增加開采強度，超限超負荷開采是事故頻發(fā)的重要背景。

　　與原材料價格持續(xù)走高是觀測宏觀經(jīng)濟形勢的重要指標，原材料消耗占GDP的過高比重可以作為粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式的觀測指標一道，礦難頻發(fā)可以看作是高能耗、粗放式的經(jīng)濟發(fā)展模式的“市場反應”。受巨大的經(jīng)濟利潤驅使，一些礦產(chǎn)地企業(yè)和地方政府不放過難得的發(fā)展機遇，于是，超限開采、亂開濫采、置安全和生態(tài)保護于腦后的高密度開采大量開花，超負荷經(jīng)營，是目前采掘業(yè)事故頻發(fā)的根本原因。中國經(jīng)濟的發(fā)展未能擺脫粗放、外延的模式。結構不合理、效益不好、生態(tài)環(huán)境破壞等問題長期得不到改善，能源、原材料、交通運輸、土地供應短缺已構成發(fā)展的重要約束。在這種經(jīng)濟增長方式和發(fā)展模式下，煤的產(chǎn)量和價格成為宏觀經(jīng)濟的“體溫計”：投資熱，宏觀熱，帶動煤的價格上升；
宏觀面的投資降下來，會壓縮煤炭生產(chǎn)行業(yè)的利潤空間。巨大的經(jīng)濟利潤空間，促使企業(yè)和地方政府用增產(chǎn)增收策略代替了適度規(guī)模條件下的安全生產(chǎn)策略。

　　所以，調(diào)整對經(jīng)濟發(fā)展模式的認識，形成逐步走出現(xiàn)有發(fā)展模式困境的共識，并從政府活動績效評價、干部任用體系等方面，讓科學發(fā)展觀扎根于各級政府的經(jīng)濟社會事務的管理活動，是治理礦難的更為根本、更需要長期努力的工作。

　　二、對煤礦生產(chǎn)的物質需求過旺和財政需求過旺，是礦難頻發(fā)的“需求方”原因

　　煤礦生產(chǎn)的物質需求過旺是宏觀經(jīng)濟環(huán)境決定的，短期難以扭轉。我國的能源結構對煤的依賴，來自于經(jīng)濟發(fā)展模式對現(xiàn)有能源結構的依賴。我國煤炭產(chǎn)量世界第一（去年是17億噸，今年預計19億噸），煤的消費占了能源總量的74％，估計今后20年也將維持在70％左右。值得指出的是，20多年的發(fā)展造就了經(jīng)濟增長的奇跡，然而這個增長過度依賴資源消耗，尚未能夠以勞動生產(chǎn)率的提高為支撐。2003年GDP總量達11萬億，占全球GDP的不到3％，而同年消耗的鋼材、水泥、煤炭、電分別占世界消耗量的30％、40％、30％、13％。而對能源使用的效率之低更是讓人觸目驚心。據(jù)報道，每增加1美元GDP，中國所耗能源為世界平均量的3倍、美國的4.7倍、德國的7.7倍、日本的11.5倍。能源利用方式的高消耗、粗放利用，導致了原材料生產(chǎn)、開采中的重產(chǎn)量、輕綜合利用的濫開濫采行為。只要我國能源結構中對煤炭消耗依存度的降不下來，只要經(jīng)濟增長中能源消耗比例降不下來，一句話，只要對煤的需求降不下來，礦難的發(fā)生就會防不勝防，“煤吃人”的現(xiàn)象就難以銷聲匿跡。

　　產(chǎn)煤區(qū)地方政府由于財政能力捉襟見肘，也對高密度超限量開采不持反對意見。就是說，采煤企業(yè)對高密度、高強度采掘方式的依賴，又來自于一些地方政府財政結構和經(jīng)濟發(fā)展沖動對GDP的依賴。由于油氣能源緊張，煤炭生產(chǎn)利潤空間加大，超負荷生產(chǎn)是順利完成財政指標、突破GDP數(shù)字的便利而不費事的選擇。對利潤、GDP指標的迷信，被難得的“市場機遇”進一步放大。這樣，政府部門與煤礦企業(yè)的直接利益聯(lián)系，就會影響安全生產(chǎn)監(jiān)管的質量。據(jù)《第一財經(jīng)日報》報道，到2002年，阜新礦務局已欠債31.8億元，安全欠賬3.2億元，生產(chǎn)欠賬2.72億元，幾個主力礦井采掘嚴重失調(diào)。多年來，阜新礦區(qū)一直靠海州露天礦支撐，每年用海州礦2億多元的盈利來彌補井工礦的虧損。這樣，在煤價高企情況下，煤炭企業(yè)的高產(chǎn)量決定了來自煤炭企業(yè)的政府稅收增量的節(jié)節(jié)攀高，煤礦生產(chǎn)的高位運行又決定了煤炭企業(yè)脫困自救的經(jīng)濟支撐能力的增強。一個方面增收，一個方面節(jié)支，所以說，對政府來說，煤炭生產(chǎn)的高位運行是一個減輕政府社會轉型財政壓力，而將這種社會管理和公共服務責任“內(nèi)部化”到企業(yè)的一種“市場”機遇。只不過，這種機遇伴隨著巨大風險隱患，是以礦工群體生命安全作賭注的，造成的社會影響是及其消極的。切斷政府增收與煤礦增產(chǎn)這種不計安全風險的簡單利益關系，將這種“內(nèi)部化”到企業(yè)的社會責任轉移回政府，政府真正承擔起經(jīng)濟轉型的社會責任，是減輕國有煤炭企業(yè)生產(chǎn)超負荷生產(chǎn)壓力，從而強化安全責任的根本措施。

　　所以，現(xiàn)有的將生產(chǎn)能力開足、甚至超負荷高位運行仍是長期存在的現(xiàn)象，緊繃的煤礦生產(chǎn)要歸于正常仍是一個長期過程。降低煤炭生產(chǎn)對地方政府財政增收的刺激，多種渠道緩解產(chǎn)煤區(qū)財政困難，是從控制煤炭的需求方面，減少礦難的治本之策。

　　三、解決安全生產(chǎn)的制度失靈要靠改善制度供給

　　從陜西陳家山礦難到遼寧阜新礦難，社會影響的最大區(qū)別就在于山西省提高了礦難的賠償標準，全社會關注到用加大成本的方式來降低事故發(fā)生率，是一種值得肯定的抑制礦難的改進思路。山西省政府規(guī)定：因煤礦事故造成的人員死亡賠償金不得低于每人20萬元；
發(fā)生一次死亡3人以上事故的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，將被依法吊銷其有關證照，由政府收回采礦權重新公開拍賣。這是一個重大的制度改進，大大增強了煤炭企業(yè)生產(chǎn)的風險意識，增加了企業(yè)主的成本，高揚了人的價值。但是，山西的標準并未來得及成為全國的標準。讓煤礦開采企業(yè)在死人的風險與安全生產(chǎn)設備投入、安全操作流程的遵守方面，算一算經(jīng)濟賬，還缺乏一個全國統(tǒng)一的制度。就此而言，陳家山礦難的制度革新還需要借阜新礦難之力推動和深化，將風險“內(nèi)部化”為高危企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本的工作還需要形成共識，形成制度。

　　將安全生產(chǎn)風險轉化為企業(yè)的成本而不是讓它成為“社會成本”，是從制度供給角度遏制礦難的重要思路：通過“讓煤礦死不起人”的制度建設，推動煤礦企業(yè)將安全設備投入、安全操作規(guī)程的遵守與采掘人員的培訓都計入其經(jīng)營成本。這勢必加大煤礦企業(yè)的安全投入，甚至引發(fā)安全生產(chǎn)條件不足或者沒有經(jīng)濟能力達到條件的煤礦的倒閉，但存活下來的煤礦企業(yè)就是能夠承擔安全生產(chǎn)責任的企業(yè)，存活下來的企業(yè)就被逼成為恪守安全規(guī)程的具有社會責任的企業(yè)。這種將高危行業(yè)安全生產(chǎn)的社會成本“內(nèi)部化”改進，必將引發(fā)煤炭行業(yè)因政府社會性管制的強化導致的行業(yè)重組和洗牌。我認為，這種安全成本加大引致“優(yōu)勝劣汰”的供給革命，是在中國經(jīng)濟增長高能耗模式難以逆轉趨勢條件下，遏制礦難所必須進行的�？梢栽O想，如果那么多在危險的“高壓線”邊上徘徊的企業(yè)，不承擔或是能夠逃脫其安全風險成本約束的話，再密集、再高調(diào)的安全檢查也難以落實。首長負責制也不能保證首長自己在井下監(jiān)測瓦斯?jié)舛龋�首長也不可能派親信或下屬代替自己監(jiān)督煤礦安全的落實呀！關鍵要靠有效約束的制度，讓企業(yè)出于對自己利益的關注，來承擔其社會責任。

　　制定由煤礦對職工進行高額度強制保險的法律，使保險公司介入煤礦安全，是改善煤礦安全制度供給的另一個積極思路。煤礦是高危行業(yè)，設計針對安全事故導致的人身傷害保險的保險產(chǎn)品是個難事。但是通過法律制度合理確定賠償?shù)南孪藓蜕舷蓿�明確保險公司的免責條款，就能為保險公司參與煤礦安全日常監(jiān)測和監(jiān)督提供激勵。這樣，因為運用了保險公司擁有的安全賠償?shù)膶ｉT知識和專業(yè)人員，誘發(fā)礦難的不安全因素會因為保險公司對其經(jīng)營利潤的關心而大大減少。保險公司能證明其指出過安全隱患問題但煤礦未整改導致事故的，可以減輕保險公司賠償責任。差額部分由煤礦承擔或者由保險公司承擔后向煤礦追償。如此這般，保險公司就更關注煤礦安全生產(chǎn)，保險公司可向安全監(jiān)管部門舉報安全隱患。煤礦生產(chǎn)就多了一個專業(yè)化、能負責的安全“監(jiān)理”。

　　進一步來說，從礦難賠償推而廣之到建筑工人由于安全原因的非正常死亡，甚至到擦玻璃的清潔工的墜樓身亡，都需要有包括一定賠償標準的風險干預和賠償制度。確定一個合理的賠償標準，同時引進商業(yè)保險的參與，讓企業(yè)經(jīng)營者、包工頭、清潔工的雇主，都能有一個風險防范意識，都能權衡降低人的意外傷害概率的投入與承擔風險損失支出，哪一個對自己合算，那么我們社會的風險意識會大大增強，整個社會的安全生產(chǎn)環(huán)境會大大改善。

　　四、改監(jiān)管者與被監(jiān)管對象的單邊治理為多邊治理，是安全生產(chǎn)監(jiān)管變革的方向

　　我們應該清醒的看到，現(xiàn)在討論礦難的立足點是煤炭生產(chǎn)高位運行態(tài)勢在近期難以逆轉。通過增加賠償金來增加礦難發(fā)生的成本仍然只是權宜之計。單獨依靠賠償?shù)摹皟?nèi)部化”，由企業(yè)獨立承擔安全生產(chǎn)責任，忽視政府作用的檢討是不行的。抑制礦難，還需要政府對自己在社會管理方面的角色和效率有一個新的認識思路。

　　“管制者俘虜”理論用在煤礦安全生產(chǎn)方面也許是較合適。在社會性管制方面，監(jiān)管者與被監(jiān)管者都可能處在利益共同體中，可能導致被監(jiān)管者被收買，從而致使社會性管制失靈。這種“政府被俘獲”，既會導致煤礦企業(yè)的長遠利益受損，也會導致人的損失，即人員生命安全的損失。具體到礦難治理而言，除了行業(yè)監(jiān)管部門和媒體的監(jiān)督之外，由于缺乏利益相關者的監(jiān)督，礦工作業(yè)安全狀況很難及時隨時檢測和反映這是大型礦難的一個共性根源。政府監(jiān)管部門是否具有獲得煤礦安全生產(chǎn)信息的能力，進而政府監(jiān)管部門的監(jiān)管效率如何，是我們在礦難后屢屢追問的一個老話題。

　　所以，解決管制失靈問題仍要靠治理體系的完善：不僅僅是在事故發(fā)生后的善后賠償過程，而且在日常的生產(chǎn)過程中，需要在政府引導下發(fā)育發(fā)展礦工的維權組織，需要吸收律師事務所等社會中介機構提供法律服務和法律援助。關鍵是要培育在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局之外的另一個外部監(jiān)管力量，改政府監(jiān)管的單邊治理為政府監(jiān)管部門和社會監(jiān)管組織的多邊治理。這樣的立體監(jiān)管體系的建立，既有利于維護礦工的權益，也有助于從礦工群體的利益相關者角度參與煤礦安全措施的監(jiān)督和檢查。

　　在礦難發(fā)生后，政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門往往成為事故處理者，各級政府則成為社會穩(wěn)定的維護者。事故發(fā)生后處理難度之大，社會關注程度之高，是可想而知的。但是一樁接一樁、防不勝防的礦難，總是將政府在安全生產(chǎn)方面的努力沖得干干凈凈。我認為，通過將賠償內(nèi)部化企業(yè)成本，同時通過政府監(jiān)管方式得變革，逐漸把政府從直接救助者、無限責任的承擔者的角色中解脫出來，成為規(guī)則的制訂者、重大事故的獨立調(diào)查者、安全監(jiān)管信息舉報的接受者，必將有力地控制和減少事故發(fā)生的頻度，大大減輕事故的善后處理難度。

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