陳潭：旁聽、聽證與公共政策民主

　　公共政策是現(xiàn)代生活的重要政治成果，是公共意志和理性選擇的產(chǎn)出。它是根據(jù)公眾意志、滿足公眾利益，公共權(quán)力機構(gòu)對公共領(lǐng)域進行社會公共管理，維護社會公正，確保社會公平，協(xié)調(diào)公共利益，促進社會全面發(fā)展的措施和手段。［1］公共政策是民主的產(chǎn)物，同時又是民主的反映。公共政策民主是公共政策內(nèi)在的、應(yīng)然的要求，也是政治文明發(fā)展的必然訴求。而公共政策旁聽、公共政策聽證是達成公共政策民主的可靠路徑。

　　公共政策旁聽：一種可能的公共政策對話

　　公共政策對話就是圍繞一定的公共政策議題開展對話交流的活動過程，公共行政人員、立法人員、政策智囊機構(gòu)、政策專家、政黨組織、利益集團、公民都是政策對話的可能參與者。［2］而旁聽與聽證都是公共政策對話的主要形式，是開展公共政策對話的重要路徑。嚴格地說來，公共政策對話應(yīng)該是一種對等性的、公平性的對話方式，對話參與者排除了身份、地位、職業(yè)、年齡等方面的偏見，從而致力于公共政策共識的達成。旁聽制度的實施，其目的就是追求一種可能的公共政策對話，實現(xiàn)公共政策民主。

　　從沒有旁聽到開展旁聽，說明了中國“形式民主”的進步。近些年來，北京、河南、廣東、上海、湖南等地實行了人民代表大會常務(wù)委員會的旁聽制度［3］，以及今年福建廈門市政府首次實行政務(wù)會議公開旁聽，這些都標(biāo)志著中國“實質(zhì)民主”的開展，廣大公民以切身感受見證了“最直觀的民主形式”。旁聽制度的實施，體現(xiàn)了人民權(quán)力屬于人民的執(zhí)政作風(fēng)，使人民權(quán)力機構(gòu)更加密切地聯(lián)系人民群眾，也反映公共權(quán)力機構(gòu)的“公共性”。旁聽制度的實施，體現(xiàn)了權(quán)力機構(gòu)決策信息的公開，打破了“暗箱決策”的局面，使公眾能夠了解公共政策信息、見證公共政策的運作過程。旁聽制度的實施，培育了普通百姓的公民意識、政策意識、法律意識，體現(xiàn)了作為一個普通公民對重大公共事務(wù)所擁有的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時，旁聽制度的實施也開啟了公民意見表達的渠道，旁聽公民代表充當(dāng)了權(quán)力機構(gòu)與人民群眾的“傳聲筒”和“擴音器”：傾聽民間聲音，表達民眾觀點；
宣傳國家的路線、方針與政策。也就是說，公民在擁有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)之外，還有一項重要的權(quán)利——話語權(quán)即表達自由的權(quán)利。

　　但正因為是“旁聽”，所以從現(xiàn)實實際操作來看，其表現(xiàn)是有限度的：第一，參加旁聽人員的數(shù)量是有限度的。從相當(dāng)多的地方旁聽人員的數(shù)量來看都是20名，旁聽不是蕓蕓眾生、無所限制的隨意行為；
第二，旁聽公民活動的限定性�！芭月牎倍�字主要的落腳點在“聽”字上，旁聽公民主要側(cè)重于“看”和“聽”——耳聞目睹，而且還必須遵守權(quán)力機構(gòu)所頒發(fā)的規(guī)章制度；
第三，旁聽公民的意見表達也是有限的。一般參加的第一天，權(quán)力機構(gòu)個別領(lǐng)導(dǎo)與旁聽公民見個面，中途也專門召開一次1個小時左右的旁聽公民座談會；
第四，旁聽公民活動費用自理。權(quán)力機構(gòu)不承擔(dān)旁聽活動的一切費用，食宿費、交通費等開支均由旁聽者個人承擔(dān)，等等。當(dāng)然，我們必須承認旁聽是有限度的表達自由、間接的參政議政、有節(jié)制的政治行為，然而，作為民主政治的伴生物的旁聽制度既然走出了第一步，就有必要走好這一步。特別需要指出的是，一項公共政策的決定并非一蹴而就，而是要經(jīng)過調(diào)查研究、深思熟慮、字斟句酌的過程。因此，旁聽恰恰是了解情況、收集意見的一條重要途徑。但某些“人民代表”害怕旁聽成為“上訪專業(yè)戶”的“發(fā)泄窗口”，或者認為旁聽不能解決任何問題而不屑一顧，甚至把旁聽看作是上級部門迫于無奈的“政治作秀”，這些看法和做法實質(zhì)上堵死了公共政策的調(diào)查窗口和對話渠道，是有悖于旁聽的民主精神的。

　　為此，要使公共政策科學(xué)化，就必然需要公共政策民主化；
要使公共政策民主化，就必然需要公共政策對話。而旁聽制度恰恰是開展公共政策對話的一條重要制度路徑。因此，要使旁聽成為可能的公共政策對話，完善旁聽制度就顯得很有必要。筆者認為：第一，旁聽公民代表的選擇應(yīng)具有非隨機性。旁聽人員的選擇要有針對性，要考慮階層結(jié)構(gòu)、職業(yè)狀況、地域分布、黨派構(gòu)成，特別是基于一定的公共政策議題選擇一定比例的、相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、律師和具有相關(guān)領(lǐng)域知識背景的基層執(zhí)行工作者；
第二，明確旁聽公民的權(quán)利和義務(wù)。要求明確旁聽公民調(diào)查研究和收集信息的權(quán)利、與人大代表或政府領(lǐng)導(dǎo)溝通協(xié)商的權(quán)利、調(diào)查研究和意見表達受保護的權(quán)利、遵守國家法律的義務(wù)、保守國家機密的義務(wù)等；
第三，盡可能多地安排交流對話的時間。能夠就相關(guān)的公共政策議題召開座談會，或者安排旁聽者參與小組討論，使他們的意見和建議得以充分的表達，打破職位、權(quán)勢、職業(yè)、年齡、性別等人為阻隔，剔除交流上的“門戶偏見”；
第四，引導(dǎo)旁聽公民有效形成非正式公共政策提案。每次會議宜提前公布會議內(nèi)容，容許旁聽者有15－20天的信息收集和調(diào)查時間，旁聽者形成的非正式提案應(yīng)當(dāng)是與參加旁聽會議內(nèi)容一致的或相關(guān)的，等等。

　　公共政策聽證：一種對稱性的公共政策論辯

　　公共政策聽證就是在公共政策出臺之前或?qū)嵤┲�后，就公共政策問題、公共政策方案或公共政策效果等方面聽取相關(guān)人員的意見。聽證（Hearing）一詞，本意為訴訟上應(yīng)聽取他方當(dāng)事人意見的制度。也就是說，法院在審查事實或法律問題時，要以公開舉行的方式聽取證人和當(dāng)事人的意見，以保證審判的公平，從而實現(xiàn)正義。［4］隨著司法聽證的廣泛應(yīng)用和不斷發(fā)展，公共決策領(lǐng)域愈來愈感覺到有移植的必要，于是科學(xué)而民主的決策聽證制度應(yīng)運而生了。據(jù)不完全統(tǒng)計，最近幾年中國已有20余個省、市、區(qū)舉行過價格聽證會［5］。聽證作為公眾參與的決策制度，正在走進中國普通百姓的生活。

　　公共政策聽證制度是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物，是公共決策科學(xué)化和民主化的客觀要求。公共政策聽證制度有三個方面的重要意義：首先，它可以在相當(dāng)程度上保證政策的合理性，有效地避免重大的政策漏洞；
其次，政策聽證過程本身就是一個利益相關(guān)者參與決策的過程，是一個民主的過程，它能夠在相當(dāng)程度上保證政策的代表性，不至于在政策出臺后面臨多數(shù)利益相關(guān)者的反對和抵觸；
最后，它可以及時發(fā)現(xiàn)政策在實施過程中的重要不足，以便不斷調(diào)整和完善相關(guān)政策。［6］聽證制度是西方發(fā)達國家普遍推行的制度，重大的內(nèi)外政策出臺之前必須經(jīng)過相應(yīng)的聽證，必須經(jīng)過長時間的論辯。因此，公共政策的形成過程就是利益相關(guān)者的博弈過程，是就各方利益的公共政策論辯過程，反應(yīng)了一定程度的公共政策民主。

　　重大公共事務(wù)決策要求遵循客觀求實和信息完備的原則，要求運用并服從人類的知識和理性。但實際上處理大多數(shù)決策時，決策者擁有完全的信息是不可能的，一方面因為決策本身的復(fù)雜性，另一方面因為決策者知識和能力的有限性，這也說明公共決策“公共”參與的必要。同時，階層意識、行業(yè)意識、社團意識、地域意識等所導(dǎo)致的利益分化和多元格局的存在，因而，聽證過程基于信息的不對稱和利益的非均衡必然就會出現(xiàn)“針尖對麥芒”的激烈爭論。從形式上講，公共政策聽證就是公共政策論辯。

　　但從目前現(xiàn)實實際情況來看，以價格聽證為例，透明度不高、公正性不足、平等性缺位現(xiàn)象的存在，致使當(dāng)下的一些價格聽證成為非對稱的、不充分的論辯，嚴格地說來還不能稱之為“論辯”。在價格聽證會上，消費者和經(jīng)營者的談判或論辯地位是否平等主要體現(xiàn)在以下兩個方面：其一，聽證會是否能夠保證雙方發(fā)言的機會均等，這又表現(xiàn)在發(fā)言的人數(shù)和每個人發(fā)言的時間是否相同；
其二，雙方是否都能夠提出舉行價格聽證會的請求。［7］從第一方面來講，在已有的聽證場合中，每個代表的發(fā)言機會是均等的且每個人的發(fā)言時間被限制在五分鐘之內(nèi)，表面上看來是平等的。但由于消費者掌握的信息不充分和時間的相對限定性，難以掌握一些行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的真實情況，只能從感性認識方面發(fā)表意見，致使雙方話語權(quán)淪為事實上的不平等，論辯地位呈現(xiàn)非對稱狀況，甚至出現(xiàn)消費者“虛位”現(xiàn)象。從第二方面來講，按照《政府價格決策聽證辦法》，三類機構(gòu)可以要求舉辦聽證會，一類是欲調(diào)價的經(jīng)營者，一類是欲調(diào)價的政府主管部門，還有一類就是消費者。但實際上，單個的消費者沒有足夠的激勵去提出舉行價格聽證會的請求，提出申請的基本上是前兩類。而經(jīng)營者在提出申請之前就已經(jīng)做好了詳細的準(zhǔn)備工作，消費者只有在聽證會組織者發(fā)出公告之后才知道聽證會要舉行，他們能用來作準(zhǔn)備的時間比申請者要少得多。因此，這種情形下的公共政策聽證只能是一種非對稱的公共政策論辯。

　　要使公共政策聽證成為真正意義上的對稱性公共政策論辯，體現(xiàn)充分的公共政策民主，需要做好以下幾個方面的工作：第一，建構(gòu)多方參與、互相制約的公共決策格局。要完善聽證代表產(chǎn)生機制，形成經(jīng)營者、消費者、監(jiān)管者、咨詢者等多方制約格局，建立代表咨詢、專家論證、民意調(diào)查的決策系統(tǒng)，特別是針對某一公共政策議題的相關(guān)專家和律師代表的組成顯得很有必要的；
第二，盡可能多地獲取公共政策聽證相關(guān)信息。獲得充分信息的好處，就是獲得充分的發(fā)言權(quán)，為此就要求多花時間、多花精力去進行調(diào)查研究，廣泛聽取不同行業(yè)、不同階層、不同地域等各方面的意見，以使自己的發(fā)言更全面、更充分、更有代表性、更符合實際；
第三，提高公共政策聽證的透明度。要增強公共政策聽證的內(nèi)容和程序的公開和透明，這既有利于提高公眾的認同度和參與度，又有利于聽證相關(guān)利害人獲取充分的信息，同時也能夠使公共政策決策成本和執(zhí)行成本大大降低，因而聽證舉辦者或監(jiān)管者有必要把聽證方案提前1個月交給參與者，也有必要通過多種新聞媒體把聽證方案公之于眾，并能現(xiàn)場直播或跟蹤報道；
第四，作為監(jiān)管者的政府及其主管部門要保持獨立性。要求廉潔自好，作出公正的決策，不能偏袒任何行業(yè)、任何利益集團，等等。

　　公共政策調(diào)查：公共政策民主的技術(shù)基礎(chǔ)

　　旁聽和聽證，是公眾參與公共決策的路徑依賴，是公共政策民主的制度基礎(chǔ)。從“關(guān)起門來決策”、一紙通知執(zhí)行到舉行旁聽和聽證，讓公眾知情參政，應(yīng)該說中國在引進民主議政機制、推進民主法制建設(shè)跨出了重要一步，這是政治文明的重大發(fā)展。旁聽和聽證是實踐“三個代表”重要思想的載體和切入點，也是政治文明發(fā)展的民主訴求。代表最廣大人民群眾的根本利益，必須了解民情，反映民意，集中民智。旁聽制度和聽證制度保障了人民群眾參與公共事務(wù)的決策過程，從而真正行使當(dāng)家作主的權(quán)利。從憲法的角度來說，旁聽制度和聽證制度是保障公民知情權(quán)的一種制度，是一種公權(quán)力對私權(quán)利的制約，因為凡作出可能要影響他人權(quán)利的決定時，決策方有義務(wù)聽取他人的意見。然而，我們應(yīng)該看到，中國的旁聽制度和聽證制度尚處于起步階段，在實踐中還存在這樣或那樣不盡如人意的地方。這就是說，公共政策民主還有一個不斷完善的過程。其中，公共政策調(diào)查就顯得尤其重要。

　　如前所述，旁聽制度要真正發(fā)揮作用，就需要旁聽代表有一定的時間就所討論和決策的公共政策議題展開調(diào)查研究，充分聽取相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者、律師、基層執(zhí)行工作者、普通老百姓等多方面分散型公眾的意見，了解不同行業(yè)、不同地域、不同階層、不同利益集團等若干群體型公眾的看法，這樣有利于開展有質(zhì)量、平等的、并能提高公共政策決策水平的公共政策對話。從現(xiàn)實狀況來看，旁聽代表的公民意識、參政意識都是相當(dāng)強烈的，參與旁聽的積極性非常高；
但從一些地方的旁聽制度規(guī)定來看，對旁聽公民的義務(wù)規(guī)定遠大于權(quán)利，且旁聽的目的性不甚明確，因而旁聽公民頗多怨言。旁聽公民的調(diào)查研究和信息收集顯得意義不大，不可能形成正常的公共政策對話，因此也就表現(xiàn)得“形式多于內(nèi)容”。要能真正地體現(xiàn)公共政策民主，就有必要明確旁聽公民的調(diào)查研究權(quán)利。

　　同時，聽證制度要真正發(fā)揮作用，真正體現(xiàn)公共政策民主，也必須要求開展細致而又深入的調(diào)查研究。因為聽證代表的發(fā)言不是其個人的發(fā)言，而是代表整個群體的發(fā)言，因而有必要廣泛聽取其他有關(guān)人士的意見和建議，使其發(fā)言更具代表性、更全面、更符合實際。大眾傳播媒介也必須配合聽證代表，公正、客觀地反映民意，進行科學(xué)的民意調(diào)查。就價格聽證會來說，消費者代表針對聽證內(nèi)容更應(yīng)該開展公共政策調(diào)查，要了解和熟悉行業(yè)的成本狀況與經(jīng)營實際，從而有利于改變信息不對稱和地位不平等的狀況。監(jiān)管者也有必要聘請專家智囊機構(gòu)和行業(yè)中介機構(gòu)進行調(diào)查與質(zhì)詢，這樣更能保證公共政策聽證的客觀公正性、可信度和質(zhì)量。有了公共政策調(diào)查作基礎(chǔ)，就更能形成對等性的公共政策辯論，更能發(fā)揮和體現(xiàn)公共政策民主。

　　公共政策調(diào)查是公共政策的民主技術(shù)。公共政策調(diào)查從形式上劃分，可以分為直接調(diào)查和間接調(diào)查。直接調(diào)查是指直接接觸而開展的面對面調(diào)查，如面談等；
間接調(diào)查是指通過中介而開展的非面對面的調(diào)查，如委托調(diào)查等。從調(diào)查方法上劃分，公共政策調(diào)查可以分為全面調(diào)查、重點調(diào)查、抽樣調(diào)查和典型調(diào)查四種。全面調(diào)查即普遍調(diào)查（普查），是一種專門組織的一次性資料收集方法；
重點調(diào)查是在調(diào)查的對象總體中選取一部分重點對象進行的調(diào)查；
抽樣調(diào)查是從調(diào)查對象總體中抽出一部分作為樣本進行的調(diào)查，又分為隨機抽樣和非隨機抽樣；
典型調(diào)查是在對調(diào)查對象進行初步分析的基礎(chǔ)上選擇有較高代表性對象進行的系統(tǒng)而深入的調(diào)查。具體說來，在公共政策調(diào)查中我們一般較多使用訪問、問卷、電話與E－mail等形式而開展重點調(diào)查、抽樣調(diào)查和典型調(diào)查。這些公共政策調(diào)查形式與方法極大地豐富了作為民主手段的旁聽與聽證內(nèi)容，更好地落實公共政策民主，從而加速推動中國政治現(xiàn)代化建設(shè)進程。

　　注釋：

　�。�1］陳潭：《公共政策學(xué)》，湖南師范大學(xué)出版社2003年版，第9頁。

　　［2］陳潭等：《公共政策案例分析：基于理論的與實證的視角》，湖南師范大學(xué)出版社2003年版，前言第6頁。

　　［3］作者于2002年9月22－28日作為旁聽代表參加了湖南省人民代表大會常務(wù)委員會第31次會議，這是湖南省首次舉行的公民旁聽，是湖南省民主法制建設(shè)重要的里程碑。關(guān)于旁聽制度建設(shè)的若干建議，參見作者在《湖南日報》2002年9月24日第一版“見證民主――我省首次公民旁聽省人大常委會會議側(cè)記”、《東方新報》2002年9月25日第二版“旁聽聲音”等的有關(guān)言論及作者旁聽調(diào)查筆記。

　�。�4］丁煌：《聽證制度：決策科學(xué)化和民主化的重要保證》，《政治學(xué)研究》1999年第1期。

　�。�5］作者于2002年8月20日作為旁聽專家參加了長沙市出租車運營價格調(diào)整聽證會，有關(guān)言論參見《當(dāng)代商報》、《長沙晚報》2002年8月21日相關(guān)報道及作者聽證調(diào)查筆記。

　�。�6］俞可平：《增量民主與善治》，社會科學(xué)文獻出版社2003年版，第247－248頁。

　�。�7］黃少安、宮明波：《價格聽證會的效率分析：以中國首次鐵路客運價格聽證會為例》，《消費經(jīng)濟》2002年第4期。

　　（該文原載于《理論探討》2003年第6期，為全國政策科學(xué)研究會2003年年會暨科學(xué)民主決策責(zé)任制研究會宣讀論文，2003.8.17，中國貴州）

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