黃德寬：對政府與大學(xué)法律關(guān)系定位的思考

　　深化我國大學(xué)制度改革，科學(xué)界定政府與大學(xué)之間的法律關(guān)系，并保證政府在管理大學(xué)的過程中依法行政，是一個不容回避的重要問題。本文從大學(xué)制度改革決策的法律化和大學(xué)與政府關(guān)系的法律化方面，對這個問題談一點粗淺看法。

　　一、大學(xué)制度改革決策的法律化

　　20世紀(jì)80年代以來的高等教育改革，已經(jīng)給我國的大學(xué)制度帶來了深刻的變化。在現(xiàn)代大學(xué)制度的改革與發(fā)展過程中，政府的決策發(fā)揮著重要的指導(dǎo)性甚至是決定性作用。由于政府的決策與政策之于大學(xué)制度改革的重要性，在強調(diào)全面推行依法行政的今天，探討政府重大政策的法律化也必然成為研究政府在高等教育領(lǐng)域管理行為法治化問題的起點。

　　在現(xiàn)代社會中，以法律形式來表現(xiàn)政府關(guān)于大學(xué)的重大決策、通過法律程序制定政策、實現(xiàn)重大政策的法律化，是發(fā)達國家的政府科學(xué)決策，保障政策出臺與實施的合法性和合理性的必由之路和突出特征。比如，英國高等教育史上的“一元化”結(jié)構(gòu)改革，就是以《教育改革法》（1988年）和《繼續(xù)教育與高等教育法》（1992年）為政策基礎(chǔ)的。英國這場大學(xué)制度改革的基本特征就是，以法律作為政府政策的載體去指導(dǎo)改革進程。20世紀(jì)90年代后期開始的日本“國立大學(xué)法人化”的大學(xué)制度改革，同樣體現(xiàn)了以法律引導(dǎo)改革實施的過程。這場改革在日本全國范圍內(nèi)經(jīng)歷4年的爭論之后，國會最終于2003年7月通過了《國立大學(xué)法人法》法案。根據(jù)法律的規(guī)定，2004年3月日本各國立大學(xué)建立起日本近代大學(xué)誕生以來從未有過的國立大學(xué)法人制度�？梢�，用法律的形式體現(xiàn)政府的重大政策，這是現(xiàn)代法治社會的主要特征之一。因為法律不僅是法治社會調(diào)節(jié)各種社會關(guān)系的基本依據(jù)，而且科學(xué)、民主、公開的法律制定程序，也是減少甚或避免政府政策失誤的制度保障。

　　我國高等教育管理是集權(quán)體制，中央或地方政府的政策在高等教育的發(fā)展與大學(xué)制度的改革中起著決定性的作用。在這種體制下，政策失誤對大學(xué)可能產(chǎn)生的影響將更為嚴(yán)重。因此，政策制定過程的科學(xué)、民主、公開，重大政策的法律化就顯得尤為必要。由于以法律形式制定重大政策的機制在我國尚未確立，在近年來的大學(xué)制度改革中，政府政策的隨意性或政策失誤造成不良影響與后果的情況是時有發(fā)生的。

　　政策的法律化不僅包含用法律形式體現(xiàn)政府的重大政策，而且還指政府的重大決策應(yīng)具有法律根據(jù)。20世紀(jì)90年代以來，我國的大學(xué)制度在許多方面發(fā)生了帶有根本性質(zhì)的變化，如高校收費制度的建立、以部分高校隸屬關(guān)系改變?yōu)樘卣鞯母叩冉逃�管理體制改革、以合并為主題的院校調(diào)整、高校人事與分配制度改革，等等。這些改革雖然有的已經(jīng)或正在成為歷史，但是改革的政策是否具有法律根據(jù)、是否需要法律根據(jù)、有法律依據(jù)而沒有依法決策等問題仍然是值得探討和反思的。對于今后可能發(fā)生的重大改革，其改革政策的法律化就更需要認真研究。即使是一般性的管理和改革措施，也應(yīng)當(dāng)遵循依法行政與依法定程序決策的法治精神和原則，否則，以“人治”為特征的決策將嚴(yán)重影響大學(xué)管理秩序的穩(wěn)定性和政府的公信力，進而甚至影響社會與公眾對政府執(zhí)政能力和大學(xué)管理水平的不良評價。如2004年對高校學(xué)生校外租房的“禁租令”，就是一個典型的決策法律依據(jù)不足的實例，由于執(zhí)行效果不佳，2005年不得不“解租”。

　　二、大學(xué)與政府關(guān)系的法律化

　　我國要建立真正意義上的現(xiàn)代大學(xué)制度，大學(xué)是基礎(chǔ)，政府是關(guān)鍵，法治是根本。因此，對大學(xué)與政府關(guān)系必須予以準(zhǔn)確的法律定位，要明確大學(xué)的法律地位，使大學(xué)與政府的關(guān)系構(gòu)筑在法律的基礎(chǔ)之上，這是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的前提。

　　隨著大學(xué)在現(xiàn)代社會的地位和作用的日益增強，大學(xué)與政府的關(guān)系日顯重要。在大學(xué)制度的改革與發(fā)展過程中如何依法調(diào)整大學(xué)與政府的關(guān)系、如何在大學(xué)與政府的關(guān)系間保持一種必要的張力，成為許多國家的政府與大學(xué)需要面對和處理的課題。在西方國家的大學(xué)制度中，大學(xué)與政府關(guān)系法律化的核心則是從法律上確立大學(xué)的自治地位。如德國1975年頒布的《聯(lián)邦大學(xué)大綱法》規(guī)定：“大學(xué)既是公法上的社團，同時又為國家機構(gòu)。在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，大學(xué)享有自治權(quán)�！痹谖覈�，1998年的《高等教育法》雖然首次賦予了高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，其外延可概括招生權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)、科學(xué)研究權(quán)、教學(xué)權(quán)、校內(nèi)人事權(quán)、資產(chǎn)權(quán)和對外交往權(quán)等，但這些法定的高校辦學(xué)自主權(quán)在實踐中并沒有完全真正地得到落實。我國大學(xué)與政府的關(guān)系雖具有法律文本意義上的界定，但現(xiàn)實中其行政色彩仍然占主要方面。長期以來形成的大學(xué)與政府間的行政關(guān)系仍然沒有發(fā)生什么實質(zhì)性的改變。例如，近年來部分大學(xué)“行政級別”的提升從一定意義上強化了大學(xué)與政府之間的行政色彩。

　　我國政府與大學(xué)的行政關(guān)系突出表現(xiàn)為大學(xué)無論在形式上還是實質(zhì)上仍然是政府的隸屬機構(gòu)，大學(xué)的辦學(xué)在很大程度上仍然是執(zhí)行政府的行政指令。這種行政關(guān)系的存在甚至強化，無疑將會對大學(xué)在市場經(jīng)濟體制下面向社會依法獨立自主辦學(xué)產(chǎn)生直接或間接的影響，有時有可能與《高等教育法》中高校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定發(fā)生矛盾。比如，最近教育部決定2007年碩士研究生招生考試將試行歷史學(xué)、教育學(xué)和醫(yī)學(xué)三個學(xué)科門類的專業(yè)基礎(chǔ)課統(tǒng)考，這種將碩士研究生招考專業(yè)初試權(quán)上收的做法，不僅有決策形成機制的法律問題，又有政府與大學(xué)在研究生教育的事權(quán)劃分方面的法律問題；
既觸及落實大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)法律實施問題，又涉及高等教育改革背后的政府與大學(xué)之間深層次的利益機制問題。因此，淡化大學(xué)與政府間的行政關(guān)系，將大學(xué)與政府的關(guān)系置于法律的基礎(chǔ)之上，實現(xiàn)大學(xué)與政府關(guān)系的法律化，這是我國大學(xué)制度改革和政府在高等教育領(lǐng)域依法行政所必須解決的又一重要課題。

　　我們認為，問題的關(guān)鍵是政府真正切實地依法治教，尊重和保障大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。法治理論要求政府是有限政府，由此應(yīng)當(dāng)將政府的權(quán)責(zé)法定化，明確政府的角色定位：政府在高等教育管理中的角色不是高等教育的直接行政領(lǐng)導(dǎo)者，而應(yīng)是高等教育事業(yè)的規(guī)劃者和協(xié)調(diào)者；
政府對高等教育的管理方式，應(yīng)由過去以行政手段直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接管理為主，通過法律來規(guī)范教育行為和活動；
政府對高校的管理關(guān)系也應(yīng)由過去的行政關(guān)系轉(zhuǎn)向法律關(guān)系和服務(wù)關(guān)系。

　　重視高等教育法治以保障和推動高等教育事業(yè)的發(fā)展，是戰(zhàn)后發(fā)達國家的成功經(jīng)驗。世紀(jì)之交我國高等教育雖然實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，但是高等教育領(lǐng)域的法治化程度并不高，尚不能適應(yīng)高等教育改革和發(fā)展的需要。在我國走向依法治國的背景下，高等教育改革與發(fā)展過程中政府管理出現(xiàn)的一些問題，已經(jīng)到了必須提到法律層面上來研討和規(guī)范的時候了，這也是對政府提高執(zhí)政能力和堅持依法行政提出的新要求。

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