楊光：論中國的中央權(quán)威

　　1、中國似乎是一個(gè)特別離不開中央權(quán)威的國家。在中國人通常的政治概念中，中央權(quán)威的價(jià)值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他的政治價(jià)值：一個(gè)強(qiáng)大而穩(wěn)固的中央權(quán)威，幾乎一向被視為國之為國的根本特征。人們往往把中央權(quán)威看得太重，把中央權(quán)威的削弱看得太可怕；
人們甚至把國家的榮譽(yù)、民族的自尊心、社會的凝聚力和個(gè)人的愛國之情都寄托于中央的堅(jiān)強(qiáng)權(quán)威之上。比如，人們用“一盤散沙”這樣的貶義詞來形容一個(gè)缺乏中央權(quán)威的中國，并憤憤然引以為全體國民的巨大恥辱。

　　在晚清拖延憲政改革之際，在國民政府拒絕“還政于民”之際，在1978年以來民主化自由化進(jìn)程屢屢受阻之際，每當(dāng)中國要排斥或推諉自由民主的時(shí)候，人們就會經(jīng)常聽到這樣的一些高論，說中國不可能也不應(yīng)該實(shí)施多黨政治、聯(lián)邦體制、三權(quán)分立，因?yàn)閾?jù)說那樣必然會天下大亂，國家就得四分五裂分崩離析，重新成為“一盤散沙”，然后我們小老百姓們就什么都沒有了――就連“中國人”也沒有機(jī)會做了，死了做鬼也是背祖滅宗無處歸宿的無國籍游魂野鬼。自由民主中國的前景就是人權(quán)隨威權(quán)俱滅、玉與石俱焚，那是多么可怕啊！可不要小看這種針對普通民眾的恫嚇，它至今仍有相當(dāng)?shù)恼f服力――直到今天，相當(dāng)多數(shù)的愛國的民眾仍然相信以下的三條“真理”：對國家民族的存續(xù)壯大、對經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展來說，一是主權(quán)高于人權(quán)——中國當(dāng)下的這份主權(quán)就是憑著犧牲了億萬人民的人權(quán)才換來的，據(jù)說：“沒有主權(quán)，哪來人權(quán)！”這份來之不易的主權(quán)若是弄丟了，所有中國人的人權(quán)就要通通泡湯，一起跟著去殉葬，又據(jù)說若是人權(quán)太多了，主權(quán)便難免有些不穩(wěn)，所以，主權(quán)必須始終壓倒人權(quán)；
二是集權(quán)優(yōu)于分權(quán)——集權(quán)之弊無非是地方和個(gè)人受損，但損了小家肥了大家總歸還是劃算的買賣，而分權(quán)之害則大到不可想象，一不小心就可能國破族滅，所以，集權(quán)總歸是常規(guī)，分權(quán)只能是例外；
三是強(qiáng)中央好于弱中央——因?yàn)閺?qiáng)中央是國家統(tǒng)一、主權(quán)完整的象征，對民族主義來說，威權(quán)政府和“偉大領(lǐng)袖”正是國家民族最緊要的面子工程，甚至關(guān)乎“民族感情”，而弱中央則通常是國際反華勢力和國內(nèi)分離主義所期待的結(jié)果，那必定是親者痛仇者快的事情。簡而言之，為了保障政治系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會系統(tǒng)的長治久安，我們應(yīng)該而且必須無條件地?fù)碜o(hù)中央政府的至高權(quán)威。

　　2、在世界的其他地方，這種對中央權(quán)威高度信仰與極端依賴的態(tài)度是并不多見的。一般來說，小國的國民既不太在乎分疆裂土，又對“集中力量辦大事”缺少激情，因此一個(gè)強(qiáng)大的中央權(quán)威對他們根本沒有什么吸引力；
大國則通常需要一定的中央權(quán)威作為“政治粘合劑”之用（但這種粘合劑就象502膠，起初很牢，硬化后會突然斷裂），而在諸大國之中，大概也只有俄羅斯存在著某種與中國類似的威權(quán)情結(jié)，但仍以中國為甚。與世界上其他的民族相比，尤其是與除俄國之外的歐美白種民族相比，中國人明顯地更加鐘愛中央權(quán)威，有時(shí)候甚至達(dá)到了酷愛的程度――幾千年來，中國人屢屢名正言順地、理直氣壯地、甚至于得意洋洋地把中央集權(quán)強(qiáng)化到無以復(fù)加的地步（我說名正言順、理直氣壯、得意洋洋，不僅指集權(quán)當(dāng)局，也指在集權(quán)過程中被侵權(quán)的個(gè)人和小共同體。由于集權(quán)的政治文化始終占優(yōu)勢，以至于反對集權(quán)的人也常常不過是反對別人的集權(quán)阻礙了自己的集權(quán)。通常的情形是，幾乎絕大多數(shù)的中國人都把由“一盤散沙”通向絕對中央集權(quán)的完成與定型過程當(dāng)作國家強(qiáng)盛、民族興旺的必要之舉）。這種對中央權(quán)威、強(qiáng)權(quán)政治的偏愛，正如我們在俄羅斯的政治轉(zhuǎn)型過程中所看到的那樣，它會起到阻滯民主、削弱自由、為專制強(qiáng)人張目的作用。這是我們今天仍然不可回避的國情與民情（筆者一向厭惡“中國特色”這個(gè)詞，但竊以為國人對中央權(quán)威的偏愛或許算得上是一項(xiàng)真實(shí)的“中國特色”）。正因如此，在中國巨變的前夜，我們有必要對中央權(quán)威的問題作一番梳理。

　　3、若要追根溯源，中國人這種中央權(quán)威至上的觀念大多來自于孔孟儒學(xué)與官修史學(xué)�？鬃邮且�求“君君臣臣”、“禮樂征伐自天子出”的；
當(dāng)“望之不似人君”的梁襄王問孟子“天下惡乎定”時(shí)，孟子斬釘截鐵地回答說：“定于一！”可見，先賢孔孟都是明確主張一個(gè)國家、一個(gè)權(quán)威、一個(gè)領(lǐng)袖、一個(gè)人說了算的。

　　官方史學(xué)更是極大地強(qiáng)化了“定于一”的中央權(quán)威主義，二十四史所記載的漫長歲月給我們留下了無數(shù)的正反兩方面的例證。歷史上凡是所謂的盛世、治世，如“貞觀之治”、“康乾盛世”，莫不是君王英明神武、朝廷威風(fēng)八面，于是乎才有了河清海晏、江山一統(tǒng)、四海賓服、萬邦來朝；
漢景帝平息了七國之亂，藉機(jī)大舉擴(kuò)充中央權(quán)威，“文景之治”便得以圓滿收場，而唐玄宗搞不定安史之亂，中央權(quán)威大受削弱，“開元之治”便只好由盛轉(zhuǎn)衰；
一旦大權(quán)旁落、朝廷暗弱，缺少了國家中樞的雷霆天威，也就到了所謂“君不君臣不臣”的時(shí)候，接下來，必然就是亂世、末世的來臨。這方面的史實(shí)也數(shù)不勝數(shù)：周天子自顧不暇倉皇東竄，就導(dǎo)致了春秋戰(zhàn)國，東漢末年外戚宦官輪番專政，就演變出三國演義，晉朝一堆弱智皇帝搞出個(gè)八王之亂，就換來了五胡亂華南北朝，唐帝國兵權(quán)地方化造就了藩鎮(zhèn)割據(jù)格局，就衍生出五代十一國，……，總而言之，如果沒有一個(gè)強(qiáng)大而穩(wěn)固的中央權(quán)威，必定會有人趁機(jī)作亂、惹事生非，必定要鬧得群雄蜂起、民不聊生、內(nèi)憂外患、天下大亂、國將不國。我們不妨替幾千年的國史做一個(gè)政治總結(jié)：大凡圣明君主大權(quán)獨(dú)攬必是盛世（只不過，大權(quán)獨(dú)攬的不算少，圣明君主卻罕見），明君與賢臣共掌大權(quán)便是治世，外戚、宦官、奸臣、藩臣竊取權(quán)威便是衰世，中央權(quán)威無處可施的時(shí)候便是亂世、末世。全部的官修史學(xué)對治亂盛衰興亡所做的結(jié)論，大約也不過如此。

　　然而，上述儒學(xué)與官修史學(xué)關(guān)于中央權(quán)威的觀念與當(dāng)代的主流政治價(jià)值有很大的距離，也與諸多或近或遠(yuǎn)的事實(shí)不相吻合。古人說“興，百姓苦，亡，百姓苦”，可見中央權(quán)威的盛衰與百姓福祉的多寡并沒有明確的因果關(guān)系。舉例來說，堯舜禹湯文武的英明統(tǒng)治究竟有多么好恐怕沒有人能說得清楚，但周室衰微之后的經(jīng)典亂世春秋戰(zhàn)國卻并不見得就更加糟糕——眾所周知的事實(shí)是，春秋戰(zhàn)國乃是中國有史以來學(xué)術(shù)發(fā)達(dá)、文化昌明、人才興旺、巨人輩出的難得時(shí)代，誰能證明燦爛輝煌的春秋戰(zhàn)國時(shí)代竟然比不上神神鬼鬼莫名其妙的堯舜禹三代？在我們比較熟悉的有清一代，最弱勢的皇帝是光緒帝，他倒是個(gè)難得的好皇帝，可惜實(shí)際掌權(quán)的時(shí)間太短（如果長期掌權(quán)變得強(qiáng)勢了，大概也就未必還是好皇帝了），而清朝最強(qiáng)大的康雍乾三代，雖然號稱盛世，卻也是殺人如麻、文字獄達(dá)到頂峰的時(shí)代；
辛亥革命之后，最缺少中央權(quán)威、最不可能產(chǎn)生“偉大領(lǐng)袖”的政府是臭名昭著的“北洋政府”，但正是在這個(gè)差強(qiáng)人意的弱勢政府治下，中國人民卻擁有了近代歷史上最多的言論、集會、結(jié)社自由（五四運(yùn)動就產(chǎn)生于那個(gè)時(shí)期，而且政府居然就懾于民意讓步了，此后還有哪個(gè)政府對學(xué)生運(yùn)動如此善意過？桀驁不馴的大師魯迅、胡適、陳獨(dú)秀們也產(chǎn)生于那個(gè)時(shí)期，而且既沒有遭關(guān)押也沒有被流放海外；
以顛覆中央政府為己任的國共兩大黨在北洋政府的眼皮子底下不僅艱難生存著，而且發(fā)展壯大了），比起它之前的袁世凱政府和它之后的國民黨、共產(chǎn)黨政府來，少有中央權(quán)威、缺乏統(tǒng)治自信的“北洋政府”倒不知道要開明和寬容多少倍！“北洋政府”大約也希望國人都團(tuán)結(jié)在以大軍閥們?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)的中央周圍、與中央保持高度一致，但它終究沒有能力那么霸道過。我們還不能不提到，專制大一統(tǒng)時(shí)代以來兩個(gè)最強(qiáng)大的中央權(quán)威是一頭一尾的嬴政政府和毛政府，秦始皇政府首開絕對集權(quán)之先河，毛澤東政府將絕對集權(quán)發(fā)揮到登峰造極，在這兩個(gè)強(qiáng)人中央的“一元化領(lǐng)導(dǎo)”之下，權(quán)威大如天、人命如螻蟻，政權(quán)對人民生殺予奪、為所欲為，戰(zhàn)死、斗死、餓死、整死、冤死、累死的人民不計(jì)其數(shù)！這樣的中央權(quán)威于我中華民族又何益之有？幸而毛政府未能蕩平港澳臺一統(tǒng)中華，在分裂分治的情形下，倒恰恰是中央權(quán)威無法企及的港澳臺地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)與社會民生狀況大大優(yōu)于大陸地區(qū)，這不也是意味深長的嗎？

　　4、歐洲人素有自治的傳統(tǒng)，雅典民主制、城市共和國、市民社會、基督教會、乃至封建領(lǐng)主制都為各色自治單位抵抗絕對中央權(quán)威提供了制度和組織資源。這也使大的歐洲未能最終統(tǒng)一為一個(gè)形態(tài)穩(wěn)固、權(quán)威巨大的超級大國。歐洲人似乎比中國人更加好戰(zhàn)，他們曾經(jīng)因?yàn)轭I(lǐng)土、宗教或商業(yè)利益的原因而不斷地相互攻伐，另一方面，歐洲人也象中國人一樣地渴望和平與安定，但他們卻沒有將對和平與安定的渴望寄托于“禮樂征伐自天子出”的“定于一”的中央權(quán)威主義。在戰(zhàn)爭與結(jié)盟、互利與互害的長期互動過程中，他們已樂于接受并完全習(xí)慣了列國林立、小國寡民的狀態(tài)。而在歐洲超過二百年的君主專制歷史中，即使是在那些王權(quán)最為鼎盛的國家里，中央權(quán)威也從來沒有象中國那么厲害過，從來也不曾厲害到徹底淹沒或毀滅掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨(dú)立和城市的自治，更不曾厲害到將宗教精神轉(zhuǎn)化為專制政治的專用工具。今日之歐盟的成長與擴(kuò)張，則讓我們看到了一種超國家的新型政治體的曙光。

　　美國是一個(gè)后來居上的大國。在從邦聯(lián)到聯(lián)邦、從較弱的聯(lián)邦到較強(qiáng)的聯(lián)邦的過程中，美國的中央權(quán)威也越來越大。但是，美國是世界上第一個(gè)真正奉行三權(quán)分立制衡的國家，聯(lián)邦政府的權(quán)力由不同的部門和人員分別掌管，根據(jù)固定的民主程序予以周期性的人事更新，所以中央權(quán)威雖大，被濫用的機(jī)會并不多；
更重要的是，聯(lián)邦的集權(quán)絕不是以削弱個(gè)人的人權(quán)、公民社會與州的自治權(quán)為代價(jià)，而恰恰是建立在基本人權(quán)和地方自治的基礎(chǔ)之上。托克維爾在《論美國的民主》中反復(fù)強(qiáng)調(diào)美國是將“主權(quán)分成兩部分”（美國先賢絕不認(rèn)可“主權(quán)不可分割”的鬼話，聯(lián)邦的中央政府并不是國家主權(quán)的唯一載體或終極載體），托克維爾說，美國的政治構(gòu)成方式一方面是“行政分權(quán)”，而另一方面又是“政府集權(quán)”——托氏所謂“行政分權(quán)”是指代表全國的中央政府無權(quán)干涉州的內(nèi)部行政（凡憲法未列示的權(quán)力均由各州與人民保有），更不能越級干涉縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及企業(yè)、社團(tuán)的內(nèi)部事務(wù)，聯(lián)邦總統(tǒng)既無權(quán)撤換一個(gè)平庸無能的鎮(zhèn)長（那是該鎮(zhèn)人民自己的“內(nèi)政”），中央各部亦無權(quán)對地方性的事務(wù)下批文、作指示；
而所謂“政府集權(quán)”是指人民、各州及所有的自治單位又都必須服從聯(lián)邦政府執(zhí)行全國性法律、管理全國性事務(wù)的權(quán)威。托克維爾說，在歐洲人看來，有時(shí)候美國顯得比歐洲最集權(quán)的君主國更集權(quán)，有時(shí)候又仿佛處于混亂不堪的無政府狀態(tài)（不熟悉美國政治的毛澤東和鄧小平也都曾抱怨說，和美國人打交道不知道誰能夠說了算），但他對這種美國特色的“無政府狀態(tài)”卻不無贊賞：“我確信公民的集體力量永遠(yuǎn)會比政府的權(quán)力創(chuàng)造出更大的社會福利�！�…當(dāng)中央的行政部門一心要完全取代下級機(jī)構(gòu)的自由競賽時(shí)，它不僅在自誤，也是在誤人�！蔽覀兇笾律峡梢哉f，盡管兼具大國之強(qiáng)大與小國之靈活的美國政體也會偶有偏差，但它在中央權(quán)威的問題上仍是處理得極其成功的，其成功之處在于：一是聯(lián)邦的中央權(quán)威由總統(tǒng)、參眾兩院和最高法院分享，權(quán)威雖大卻不至于因高度集中于一個(gè)機(jī)構(gòu)或一人之手而禍患社會，二是在應(yīng)該擁有中央權(quán)威的地方確保足夠的和不容地方挑戰(zhàn)的中央權(quán)威，而在不應(yīng)該擁有中央權(quán)威的地方則絕不允許行使一絲一毫的中央權(quán)威�？梢赃@么說，應(yīng)該由法院說了算的總統(tǒng)說了肯定不算，應(yīng)該由鎮(zhèn)長說了算的總統(tǒng)說了也肯定不算，而應(yīng)該由總統(tǒng)說了算的，別人說了自然也都不能算。

　　在中國的亞洲鄰國中，印度有歧視性種姓政治和中央權(quán)威渙散的傳統(tǒng)，獨(dú)立以來它的經(jīng)濟(jì)社會狀況不如東亞國家但民主制度卻十分穩(wěn)固，這與上述兩種傳統(tǒng)不無關(guān)系。而其他的鄰國均有較長的專制集權(quán)歷史。日本、韓國及東南亞諸國深受中國傳統(tǒng)政治的熏染，長期熏染所導(dǎo)致的結(jié)果是，即使在形成民主體制之后也仍然容易出現(xiàn)地方政治發(fā)育不良、一黨獨(dú)大、人治主義、強(qiáng)人當(dāng)政等現(xiàn)象，他們的民情與政情似乎也更加傾向于強(qiáng)國家、強(qiáng)政府、強(qiáng)中央、強(qiáng)領(lǐng)袖的政體形式。這與強(qiáng)調(diào)責(zé)任輕視權(quán)利、強(qiáng)調(diào)紀(jì)律輕視自由、強(qiáng)調(diào)秩序輕視平等的“儒家價(jià)值觀”也有間接的因果關(guān)系。東亞的民主進(jìn)程頗多波折，除了日本因?yàn)閼?zhàn)敗被占領(lǐng)反而因禍得福民主體制比較鞏固之外（以二戰(zhàn)前日本的情況推論，若民主體制全靠“內(nèi)力”、全憑“內(nèi)政”而展開，其鞏固期一定會長得多），其他的國家則常常陷于“民主亂象”之中，或反過來陷于“威權(quán)壓倒民主”的反動之中。而一旦不成熟的民主在東亞國家遭遇暫時(shí)困難、受到局部挫折，強(qiáng)人干政、軍事政變就比較容易發(fā)生且比較容易成功。之所以軍事政變這一類反民主、反憲政的非常行為屢屢發(fā)生并能夠獲得成功，是因?yàn)檫@些非常行為的當(dāng)事者和相當(dāng)一部分民眾認(rèn)可其“正面價(jià)值”，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　他們認(rèn)為這種非常行為對于消除亂象、穩(wěn)定政局、重建權(quán)威、重振綱紀(jì)有益。這種情形或多或少與上世紀(jì)二三十年代中國的情形相仿佛，當(dāng)年，在中國的“北洋政府”時(shí)期，民主憲政雖極度脆弱但并未完全毀壞，中央權(quán)威雖極度渙散但并非徹底崩潰，在那種情況下，激進(jìn)的進(jìn)步人士們便主張通過內(nèi)戰(zhàn)以締造強(qiáng)勢政府，雖然內(nèi)戰(zhàn)不免殺人放火且徹底毀壞了脆弱不堪的憲制秩序，但由于它淘汰了缺乏權(quán)威的“北洋政府”并重建了新政府的中央權(quán)威，內(nèi)戰(zhàn)行為也就獲得了政治上的合法性。

　　5、《聯(lián)邦黨人文集》的中心思想是說服美國人民和各州給予聯(lián)邦中央必要的授權(quán)。它不厭其煩、苦口婆心地向人民訴苦陳情，讓各州的人民相信中央的權(quán)威不會妨害到地方自治和個(gè)人的自由�？梢韵胍姡�在聯(lián)邦草創(chuàng)之時(shí)，讓美國人民心悅誠服地信賴一種掌握大權(quán)的中央政治，比讓他們信賴已經(jīng)成為他們生活一部分的基層地方政治要困難得多。原因在于，在有聯(lián)邦之前，州已經(jīng)是現(xiàn)存的，而“鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神”、自治社區(qū)、公民社會則似乎從首批移民起就“自然天成”般地現(xiàn)存著，聯(lián)邦的權(quán)威是否會越過界限去壓制或包辦、取代這些現(xiàn)存的權(quán)利和可信的權(quán)威，人們不太放心，所以，聯(lián)邦黨人要證明聯(lián)邦恰恰能夠在可能的外敵入侵或內(nèi)亂危險(xiǎn)中更好地保衛(wèi)這些現(xiàn)存的權(quán)利和權(quán)威。一個(gè)超級強(qiáng)國是這樣創(chuàng)生的。

　　中國的立國方式就要簡單明快得多。只需有足夠的軍事優(yōu)勢，某某開國皇帝就會擇機(jī)宣布登基，某某中央政府便摩拳擦掌自行宣告成立，然后，它會發(fā)一個(gè)皇帝詔書或中央文告以“通令全國”，命令各地立即獻(xiàn)表歸降、就地臣服，否則便不管三七二十一，就要發(fā)兵進(jìn)剿、一鼓蕩平、十日三屠、武裝解放全中國了。雖然也間或會有政府與人民、中央與地方之間的討價(jià)還價(jià)，但政府對人民、中央對地方居高臨下的凌駕之勢終究是不容討論的（1989年時(shí)的中國總理不是還聲稱學(xué)生要“平起平坐”地與政府對話是“天真幼稚”嗎）。原因在于，在統(tǒng)治全國的強(qiáng)大的中央權(quán)威正式確立之前，人們一般會認(rèn)為現(xiàn)存的一切地方性或自治性權(quán)威都是臨時(shí)的、過渡性的，只有當(dāng)它受到了中央的加封承認(rèn)才能合法成立。也就是說，中國與美國正好相反，在美國，個(gè)人和地方的授權(quán)被當(dāng)作中央權(quán)威的真正本源，而在中國，中央的委任或冊封才被當(dāng)成是其他一切權(quán)威的合法源泉。至于為什么中國會有這樣的觀念與民情，這恐怕免不了還要拷問歷史、追究古人。反正，這種觀念與情勢如今仍然擺在我們的面前，由不得我們?nèi)ミx擇。

　　6、若從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看 ，世界上大概只有納粹主義的“公共經(jīng)濟(jì)”理論和社會主義的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理論是堅(jiān)決支持中央權(quán)威主義的。自亞當(dāng)斯密以來的絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論大都對強(qiáng)權(quán)政府持堅(jiān)定的反對立場，主張限權(quán)的“小政府”，僅將政府的權(quán)威限定在充當(dāng)“守夜人”上。

　　在世界各國，凡是偏愛集權(quán)的政體總會標(biāo)榜政府比個(gè)人、中央比地方更英明、更無私、更公平、更正義，前者比后者不僅有知識和能力上的優(yōu)勢，更有倫理道德上的優(yōu)勢。在經(jīng)濟(jì)方面，除了“集中力量辦大事”之外，集權(quán)政體還以“市場失靈”的理論和關(guān)于公共物品的理論作為權(quán)威主義的依據(jù)：由于在公共物品上的“市場失靈”，政府便獲得了壟斷經(jīng)營公共物品的經(jīng)濟(jì)學(xué)理由，又由于要預(yù)防和克服地方保護(hù)主義，中央政府便得以自封為最稱職、最合格的公共物品壟斷者。然而，這種壟斷最終不過在政治上成為中央政府自我提升權(quán)威的辦法，在經(jīng)濟(jì)上卻是成事不足敗事有余。其實(shí)，以“市場失靈”和公共物品經(jīng)濟(jì)學(xué)作為集權(quán)政治的理由是十分牽強(qiáng)的：一是政府并非公共物品唯一的或最好的供給者，在市場不容易發(fā)揮作用的地方，政府未必就一定能更好地發(fā)揮作用，更未必就能撇開市場獨(dú)撐天下，即使是象國防和外交這樣典型的公共物品，市場、民間組織、公益性自治團(tuán)體仍然可以同政府一道發(fā)揮各自的作用，比如，美國的私人軍火商就并不比中國官營的軍工企業(yè)差，各國都有卓有成效的民間外交團(tuán)體，抗日戰(zhàn)爭時(shí)自發(fā)打鬼子的鄉(xiāng)勇、民團(tuán)、義勇軍以及土匪武裝不也是中國國防的生力軍嗎？誰敢說國防和外交就必須是中央政府的禁臠？二是中央政府并非一定就是比地方政府更公平更稱職的公共物品提供者，正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格勒（Stigler）和特里西（Tresch）所說，由于地方政府更接近公眾、更了解轄區(qū)內(nèi)民眾的需求及偏好，對所需公共物品的種類和數(shù)量信息掌握得更加準(zhǔn)確，因此，由地方政府供給本地所需的公共物品更有利于避免浪費(fèi)和不足。財(cái)政聯(lián)邦主義中著名的“奧茨（Oates）定理”認(rèn)為，即使不同地方的人們完全同等地需求某種公共物品，而且該公共物品每一個(gè)產(chǎn)出量的提供成本對中央政府和地方政府是相同的，也還是由地方政府來供給會有效得多。

　　如果是在投資自由、就業(yè)自由、遷徙自由的國內(nèi)環(huán)境下，由地方政府提供公共物品還有一個(gè)極大的好處，就是可以激發(fā)地方政治之間的相互競賽，民眾通過“用腳投票”的方式，選擇一個(gè)對個(gè)人而言稅率最優(yōu)（或公共物品性價(jià)比最優(yōu)）的地方去投資、就業(yè)或居住，而這些“看得見的腳”將產(chǎn)生一種類似于“政治市場”的自發(fā)機(jī)制，從而對各個(gè)地方政治的供應(yīng)商（即地方政府）實(shí)行更公正更高效的治理形成動力和壓力。按照由蒂博特（Tiebout）所闡述的這一“用腳投票”理論，高度集權(quán)的中央權(quán)威顯然是自縛手腳、不足稱道的。

　　7、最后，讓我們切入當(dāng)下中國的現(xiàn)實(shí)。自上世紀(jì)九十年代以來，屢屢有官方、非官方和反官方的資深人士驚呼“中央權(quán)威嚴(yán)重流失”、“政令不出中南�！�，而針對地方主義、“經(jīng)濟(jì)諸侯”的警告更多不勝數(shù)。聽起來，中國的中央權(quán)威恐怕是大有問題了。這到底是怎么一回事呢？

　　中國的前期改革以“放權(quán)讓利”為特征。所謂“放權(quán)”，只是讓地方、企業(yè)、農(nóng)民多一些管理本地、本企業(yè)、本人之內(nèi)部事務(wù)的微觀權(quán)力，并不是要下放國務(wù)大權(quán)，把國防、外交和全國性的大政方針交給各地和國民大眾去共同定奪。請注意，是“放權(quán)”而不是“分權(quán)”，這是大有差別的，“放權(quán)”是將自己的權(quán)力臨時(shí)委托一些出去，交給自己放心的臣屬，今日可放，明日也就可收，它表明權(quán)力的終極所有者仍然是中央，而“分權(quán)”則不同了，它至少暗示權(quán)力本來是、或者應(yīng)該是人人有份、共同行使、大家分享的。

　　中國改革的實(shí)踐表明，放權(quán)是正確和有效的，必須放權(quán)，才能“搞活”。不足之處是權(quán)放得還不夠徹底——比如農(nóng)民只有土地的“承包經(jīng)營權(quán)”而沒有土地所有權(quán)，地方的立法權(quán)還太有限（所以只能靠亂七八糟的紅頭文件濫竽充數(shù)），也沒有真正可以由地方當(dāng)局負(fù)全部責(zé)任的地方行政，司法權(quán)對條條和塊塊都不能夠相對獨(dú)立；
權(quán)也還放得不夠牢靠——比如農(nóng)民老是擔(dān)心上面的政策要變，中央對地方的收放權(quán)游戲更是不足為憑，政出多門、朝令夕改，使個(gè)人和地方對中央政府的收放行為缺乏穩(wěn)定的預(yù)期。

　　以目前情形論，中央顯然并沒有放權(quán)過度的憂慮：第一，中國老百姓可憐巴巴的人權(quán)絕對擠壓不到中央政府的超級強(qiáng)權(quán)，個(gè)人無論做什么，都還得等中央開恩、看政府臉色，根本就沒有任何一項(xiàng)真正受到嚴(yán)格保護(hù)的民事、政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利；
第二，地方政府沒有人事權(quán)——在“黨管干部”之下，各地的主要官員均由上級物色、任命，省里的前若干把手屬于“中央管干部”、市里的前若干把手屬于“省管干部”，以此類推，層層效忠，所以，嚴(yán)格地說，中國不僅沒有什么民選官員，甚至可以說根本就沒有真正的“地方政府”，有大權(quán)掌實(shí)權(quán)的官員大約都是“朝廷命官”；
地方政府更沒有軍權(quán)——軍隊(duì)是由黨中央“絕對領(lǐng)導(dǎo)”的；
省級以下低層政府的財(cái)權(quán)也明顯不足——地方不能象中央一樣借款舉債、囤積美元，分稅制把有油水的優(yōu)質(zhì)稅種都留給了中央財(cái)政，而且中國的分稅制在實(shí)質(zhì)上也是真統(tǒng)而假分，所謂“地方稅”的稅基稅率決定權(quán)都在中央而不屬地方；
還有，中國最重要的經(jīng)濟(jì)資源、行政壟斷性的大中型國有企業(yè)也全都直屬中央，地方只能看著干瞪眼。

　　既然如此，為什么中國的中央權(quán)威還會不夠用、不好用呢？

　　是的，我們不能否認(rèn)，中國的地方保護(hù)主義已經(jīng)非常嚴(yán)重，異省異地之間人財(cái)物的流動比歐盟二十五國更加繁瑣、更多障礙，戶籍不同的人口、產(chǎn)地不同的產(chǎn)品、來源不同的投資在各地都會受到三六九等的待遇、遇到五花八門的壁壘。不僅有地方保護(hù)主義，明眼人都能看到，中國也有處于暗流潛流的地方分離主義。中南海的政令不能暢通無阻，黨的“好政策”（或壞政策）被封鎖、被肢解、被扭曲的現(xiàn)象也是日新月異、屢見不鮮。無疑，中央權(quán)威確實(shí)出現(xiàn)了非常嚴(yán)重的問題。

　　二十多年前就流行一句順口溜：一放就活、一活就亂、一亂就收、一收就死，難道政治秩序條條失靈、塊塊失衡的紊亂和經(jīng)濟(jì)市場人為分割、畫地為牢的壁壘是放權(quán)之過嗎？我的看法恰恰相反。拜改革開放所賜，中國的個(gè)人、企業(yè)與地方政府已經(jīng)擁有了越來越大的獨(dú)立于中央當(dāng)局的利益，但總體而言，他們并沒有得到與其獨(dú)立利益相匹配的權(quán)力，因此，他們的既得利益處于不安全、不可靠、不穩(wěn)定的權(quán)力秩序之下。于是，他們只能關(guān)注眼前利益、傾向短期行為，他們希望在中央權(quán)威鞭長莫及的情況下盡量地將眼前利益最大化，把能撈到手的趕快撈到手，把能用能分的盡量用光分光。當(dāng)這種不良傾向轉(zhuǎn)變?yōu)閭�(gè)人、企業(yè)和地方官員的普遍行為時(shí)，擁有法律意義上的全能權(quán)威的中央政府便只能處處陷于被動。

　　因此，中央權(quán)威所遭遇到的問題絕不在于放權(quán)太多，而在于沒有適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的巨大變化、沒有隨著利益格局的劇烈演變，將政策性、權(quán)宜性的放權(quán)演進(jìn)到憲政意義上的實(shí)質(zhì)性的分權(quán)。不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性分權(quán)的結(jié)果，便是中央雖然名義上擁有一大堆大權(quán)，但這些權(quán)力多數(shù)已超出其有限的駕馭能力，不可能得到正確有效和恰如其分的行使，而地方和個(gè)人擁有了比以前多得多的利益，卻缺乏對其利益的權(quán)力保障。真實(shí)的情形是，并非個(gè)人和地方要與中央的權(quán)威“分庭抗禮”，倒恰恰是仍然過大的中央權(quán)威常常要與個(gè)人和地方的既得利益“分庭抗禮”。簡而言之，因?yàn)闄?quán)力的格局與利益的格局不相匹配，所以，失衡的權(quán)力幾乎處處與失控的利益相沖突。從這個(gè)意義上說，地方保護(hù)主義正是對中央權(quán)威主義的消極抵抗，雖然這兩者都是于國有害、于民無益的。

　　從江朱政府時(shí)起，中央開始陸續(xù)實(shí)施一些收權(quán)、削藩的動作，胡溫政府大力推行“宏觀調(diào)控”、上收固定資產(chǎn)投資審批權(quán)和土地審批權(quán)等經(jīng)濟(jì)集權(quán)措施，但這些措施能夠真正有效嗎？就我們目前的觀察而言，過熱的依然還在過熱，不合理的投資結(jié)構(gòu)依然還是不合理，胡作非為的地方政府依然也還在胡作非為。我們有理由不看好這些集權(quán)舉措。

　　8、中國是一個(gè)沒有憲政的專制國家。在我們這個(gè)國家，盡管中央與地方的權(quán)力合法性來源均與民意無關(guān)，但是，在地方與中央之間，中國的民情仍然更傾向于相信中央的權(quán)威。部分原因可能是民眾對地方當(dāng)局的腐敗與蠻橫有著切膚之痛，而中央的腐敗與蠻橫則一向被“輿論導(dǎo)向”、“主旋律”所刻意包裝和掩蓋著。十多年前我們經(jīng)常會聽到這樣一句話，“中央的經(jīng)是好經(jīng)，只是被下面的歪嘴和尚念歪了”。目前的情形也沒有太多的改變，當(dāng)?shù)讓用癖娛艿交鶎庸賳T的欺凌盤剝時(shí)往往會到中央去申告、上訪，人民有了冤屈就會盼望“青天”，為了能夠反貪官，則似乎必定要支持皇帝。人們以為，只要中央是個(gè)好中央，只要這個(gè)好中央擁有制服一切壞地方官員的強(qiáng)大權(quán)威，中國就必然會是一個(gè)好中國。這種根深蒂固的想法，其實(shí)是完全不切實(shí)際的。

　　在中國，支持強(qiáng)大中央權(quán)威的思想、組織與制度資源是這樣的豐富，要想把中央權(quán)威強(qiáng)化到“堅(jiān)如磐石”的地步，無疑是要比別國容易得多。依此國情，我們就可以順理成章地作出一個(gè)推論：在中國這個(gè)中央權(quán)威得天獨(dú)厚的國家里，如果仍然出現(xiàn)了中央權(quán)威運(yùn)轉(zhuǎn)不靈的情況，那多半不是因?yàn)橹醒爰瘷?quán)不夠，而往往是因?yàn)檫^于集權(quán)的中央辜負(fù)了人民的信任，它太不成器、太不稱職。解釋一下，所謂不成器，是說它瞎用亂用誤用濫用了中央的權(quán)威——即鄧小平所說的“管了很多不該管、管不了、管不好的事情”，所謂不稱職，是說它在應(yīng)該管和必須管的時(shí)候又裝聾作啞無動于衷——比如對信任他們的上訪者不聞不問，對踐踏人權(quán)和破壞統(tǒng)一市場的地方僭越行為佯裝不知。瞎管亂管了不該管和管不好的事，又不管好不管夠應(yīng)該管和必須管的事，中央的權(quán)威當(dāng)然會出問題。這個(gè)推論尚待有識之士們的檢驗(yàn)。

　　阿克頓勛爵關(guān)于權(quán)力導(dǎo)致腐化的名言為集權(quán)政體敲響了長鳴的警鐘。任何權(quán)威都應(yīng)該是適度的、受限制的和相互制約的。限定于全國性事務(wù)的適度的中央權(quán)威將有利于國家的安全與社會的穩(wěn)定，而可以任意干涉?zhèn)�人、社會和地方性事務(wù)的過大的中央權(quán)威將有利于專制獨(dú)裁而不利于自由民主、有利于掌權(quán)者為私利恣意妄為而不利于無權(quán)力者的人權(quán)，這是無疑的。而什么是適度？什么是過大？對這個(gè)問題的解答正是立憲契約的關(guān)鍵條款。

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