馬駿：中國公共預(yù)算改革的目標(biāo)選擇：近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)

　　［摘要］本文運(yùn)用凱頓的預(yù)算模式理論研究了中國公共預(yù)算改革的目標(biāo)選擇主要結(jié)論是，中國現(xiàn)階段仍然應(yīng)該以建立一種“控制取向”的現(xiàn)代公共預(yù)算體制為目標(biāo)，中國預(yù)算改革的當(dāng)務(wù)之急是將政治控制與行政控制納入預(yù)算過程。最后，雖然新績效預(yù)算是一種非常理想的預(yù)算模式，但是，中國目前并不具備實(shí)行的條件。即使對于實(shí)行新績效預(yù)算來說，先實(shí)行一種“控制取向”的預(yù)算體制也是有幫助的。

　　［關(guān)鍵詞］預(yù)算改革/目標(biāo)選擇/政治控制/行政控制

　　1999年，中國啟動了預(yù)算改革，將財政改革的重點(diǎn)從收入轉(zhuǎn)移到支出管理，重構(gòu)預(yù)算編制與執(zhí)行過程。從長遠(yuǎn)來看，如果這一改革成功，它將對中國政治與政府管理帶來意義深遠(yuǎn)的影響。但是，有一個非常重要的問題：對于中國目前正在進(jìn)行的預(yù)算改革來說，它的近期目標(biāo)是什么？遠(yuǎn)期目標(biāo)又是什么？運(yùn)用凱頓的預(yù)算模式理論并結(jié)合筆者最近兩年在地方預(yù)算方面的調(diào)研，本文準(zhǔn)備對這個問題進(jìn)行回答。

　　一、預(yù)算時代的劃分：一個理解的框架

　　一個國家的預(yù)算改革應(yīng)該如何確定改革的重點(diǎn)首先要考慮自己所處的預(yù)算發(fā)展階段。在不同的發(fā)展階段，預(yù)算體系最迫切需要解決的問題是不同的。對于中國預(yù)算改革來說也是如此。本文運(yùn)用著名公共預(yù)算專家凱頓（Caiden，1978）的預(yù)算模式理論來分析中國公共預(yù)算改革的目標(biāo)選擇。凱頓運(yùn)用三個變量將預(yù)算史劃分為前預(yù)算時代、預(yù)算時代和超預(yù)算時代：（1）收入汲取，即一個預(yù)算體制從社會中汲取資源的能力；
（2）公共責(zé)任，即一個預(yù)算體制對社會公眾是否承擔(dān)一種政治責(zé)任；
（3）行政控制，即在政府內(nèi)部是否有嚴(yán)格的財政控制�！扒邦A(yù)算時代”主要是指專制君主制時期（介于中世紀(jì)后期和19世紀(jì)初以前）。盡管這一時期的預(yù)算模式相對成功地汲取了大量的收入，其付出的代價則是非常低的公共責(zé)任和行政控制。在19世紀(jì)以來，隨著西方國家紛紛建立現(xiàn)代公共預(yù)算體制，政府預(yù)算進(jìn)入“預(yù)算時代”�，F(xiàn)代公共預(yù)算體制是一種“控制取向”的預(yù)算模式。它是設(shè)計出來解決“前預(yù)算時代”的政府預(yù)算存在的問題，將政治上的公共責(zé)任和有效的行政控制引入政府預(yù)算。19世紀(jì)形成的各種經(jīng)典預(yù)算原則最鮮明地反映了現(xiàn)代公共預(yù)算體制的“控制取向”。年度性原則意味著政府每年都要到議會去爭取政治支持，從而為議會控制政府預(yù)算創(chuàng)造了條件。在政府內(nèi)部，年度性原則意味著各個機(jī)構(gòu)每年都必須接受預(yù)算機(jī)構(gòu)的審查，從而加強(qiáng)了政府內(nèi)部的預(yù)算控制。但是，僅僅年度性原則并不能保證議會能夠有效地控制政府預(yù)算，也不能保證預(yù)算機(jī)構(gòu)能有效地控制各個機(jī)構(gòu)的預(yù)算。如果政府或各個機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立的不受議會或財政部門監(jiān)督的預(yù)算外資金，那么，議會對政府的預(yù)算控制和財政部門對各個政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算控制就會形同虛設(shè)。所以，全面性原則要求所有的政府收支都必須放進(jìn)預(yù)算內(nèi)，受預(yù)算過程約束。同樣地，一致性原則也是以預(yù)算控制為目的的。因?yàn)椋�如果預(yù)算體系內(nèi)有某些收入或支出是按某種不同于其它收入和支出的方式來處理的，那么，即使它們已經(jīng)被放進(jìn)預(yù)算內(nèi)，對它們的預(yù)算控制也會弱化。最后，嚴(yán)格性原則要求預(yù)算一經(jīng)同意必須嚴(yán)格執(zhí)行。它的主要目的是增加預(yù)算承諾的可靠性，約束政府或支出機(jī)構(gòu)的機(jī)會主義行為。在現(xiàn)代公共預(yù)算體制中，嚴(yán)格性原則通常是通過在政府內(nèi)部建立“外部控制”體制來實(shí)施的，即在預(yù)算執(zhí)行中由財政部門從外部對各個支出部門的支出決策進(jìn)行事前審計（希克，2000，第114頁）。19世紀(jì)形成的經(jīng)典預(yù)算原則在20世紀(jì)70年代逐漸受到挑戰(zhàn)，19世紀(jì)所強(qiáng)調(diào)的行政控制逐漸弱化，出現(xiàn)了一些預(yù)算過程難以控制的支出，例如各種賦權(quán)型預(yù)算和預(yù)算外財政。在這種情況下，各國預(yù)算開始出現(xiàn)一些新的特征：“預(yù)算的非彈性”、“預(yù)算的不可預(yù)測性”、“預(yù)算的零碎化”、“預(yù)算的私有化”。凱頓將這一時期概括為“超預(yù)算時代”（Caiden，1978，1988）。

　　二、改革前的中國預(yù)算體制：“前預(yù)算時代”

　　從1949年建國到1978年經(jīng)濟(jì)改革是中央計劃占統(tǒng)治地位的時期。在這一時期，資源配置是由中央計劃決定的，預(yù)算只不過是計劃的反映，計劃委員會才是真正的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”。

　　而且，預(yù)算格式主要是一種功能預(yù)算，即將支出按照它們在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中所起的功能進(jìn)行組織，同時將收入按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類。1978年啟動的市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革逐漸瓦解了計劃體制在資源配置方面的支配性地位。從1978年到1999年預(yù)算改革的這一時期，雖然傳統(tǒng)的以計劃為主導(dǎo)的財政資金配置體制已經(jīng)開始衰落，但是，由于這一時期財政改革的重點(diǎn)是在財政收入方面，中國未能建立一個有效的預(yù)算體制來填補(bǔ)計劃體制衰落后留下的預(yù)算管理真空。所以，原來由計劃委員會集中的資金分配權(quán)逐漸碎片化。

　　在預(yù)算執(zhí)行中，這一時期繼續(xù)沿用計劃體制時期形成的分散型財政管理體制。該模式的主要特征有：（1）現(xiàn)金余額分散，即沒有一個單一帳戶，各個部門都在商業(yè)銀行開設(shè)帳戶，現(xiàn)金余額被分散在這些帳戶。（2）付款分散，即各個部門直接通過自己在商業(yè)銀行的帳戶向商品和服務(wù)的供給者支付款項。因此，政府采購也是分散的。（3）財政交易監(jiān)管和會計控制分散。中國傳統(tǒng)的政府會計包括相互分割的三套體系：行政單位會計、事業(yè)單位會計和代表政府整體的總預(yù)算會計，他們分別對不同類別的財政交易進(jìn)行不同的會計處理。在這種模式下，財政資金一旦通過撥款的形式離開財政部門，財政部門就無法獲得發(fā)生在行政和事業(yè)單位內(nèi)部的財政交易的信息，不能對發(fā)生在支出周期各個階段的財政交易進(jìn)行會計記錄和集中監(jiān)管。由于控制的弱化，過渡時期中國預(yù)算就存在著非常嚴(yán)重的財政腐敗、違規(guī)、低效率、浪費(fèi)等機(jī)會主義行為（王雍君，2003）。雖然1982年《憲法》和1994年《預(yù)算法》都明確規(guī)定了人民代表大會（以下簡稱人大）監(jiān)督和審批政府預(yù)算的權(quán)力，但是，由于沒有在預(yù)算體制方面進(jìn)行改革，人大的預(yù)算監(jiān)督職能就很難有效發(fā)揮�？梢�，在很大程度上來說，這一時期中國政府的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行都具有凱頓所說的“前預(yù)算時代”的特征：既在政府內(nèi)部缺乏行政控制，又缺乏外部的政治控制。

　　三、1999年以來的預(yù)算改革：走向控制取向的“預(yù)算時代”

　　從根本上看，1999年的預(yù)算改革就是要建立一種控制取向的預(yù)算體制。這一改革主要包括部門預(yù)算改革、國庫集中收付體制改革和政府采購。這些改革一旦成功將在中國建立起一種“控制取向”的預(yù)算體系。一方面是在政府內(nèi)部建立行政控制，即將財政部門轉(zhuǎn)變成真正意義的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”，由它來集中資源配置的權(quán)力并對每個支出部門的支出行為施加“外部控制”。另一方面是由人大對政府施加外部的政治控制。這主要是因?yàn)椴块T預(yù)算改革使得政府提交給人大審議的政府預(yù)算報告包括了比原來更加詳細(xì)的預(yù)算信息（各個部門的信息），從而有助于人大從外部對政府預(yù)算進(jìn)行政治控制，促使政府預(yù)算履行公共責(zé)任。改革以來，在中央和某些地方（如深圳）都已經(jīng)出現(xiàn)了人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力加強(qiáng)的現(xiàn)象。不過，目前預(yù)算改革的重點(diǎn)主要是加強(qiáng)行政控制而不是人大的政治控制，預(yù)算民主仍未真正進(jìn)入中國預(yù)算改革的日程表。表1描繪了目前正在進(jìn)行的預(yù)算改革的重點(diǎn)。

　　當(dāng)然，一種控制取向的預(yù)算模式可能很難同時兼顧支出的績效，也可能會制約各個部門的創(chuàng)造性和靈活性。但是，對于中國來說，這個控制階段是不可逾越的。首先，實(shí)行控制取向的預(yù)算體制有助于累積預(yù)算信息和培養(yǎng)預(yù)算分析能力。無論實(shí)行什么樣的預(yù)算模式，都必須擁有基本的預(yù)算信息，都需要預(yù)算機(jī)構(gòu)和各個部門具備一定的預(yù)算分析能力。長期以來，由于各個部門的收支行為是在財政部門的控制之外的，財政部門并不需要為了預(yù)算審查而收集與分析各個部門生產(chǎn)公共服務(wù)的過程、成本、技術(shù)等方面的信息，各個部門也沒有壓力和動機(jī)去收集和分析這些預(yù)算信息，因此，預(yù)算信息是非常分散和匱乏的，財政部門和各個支出部門也沒有發(fā)展出必需的預(yù)算分析能力。在過去五年中，隨著預(yù)算改革的推進(jìn)，財政部門和各個支出部門在預(yù)算信息的收集和分析方面都有所進(jìn)步。但是，整體上看，仍然比較落后。

　　例如，關(guān)于各個部門具體擁有多少資產(chǎn)，財政部門都不是很清楚的。迄今為止，幾乎沒有一個政府能夠提供一個真正的、完整的政府財務(wù)報告。在這種狀況下，實(shí)行一種控制取向的預(yù)算模式就非常有必要。其次，實(shí)行控制取向的預(yù)算模式將有助于培養(yǎng)財經(jīng)紀(jì)律以及在預(yù)算領(lǐng)域落實(shí)法治原則。無論實(shí)行何種預(yù)算模式都必須首先落實(shí)財經(jīng)紀(jì)律和預(yù)算領(lǐng)域的法治原則，如果沒有這兩個條件，那么，任何預(yù)算模式都很難成功。正如希克（2000）指出的，在建立現(xiàn)代公共預(yù)算體制的早期，所有的政府都致力于建立有效的外部控制體系。只是在預(yù)算體制比較發(fā)達(dá)之后，為了改進(jìn)管理效率，一些政府才開始轉(zhuǎn)向內(nèi)部控制乃至管理責(zé)任。通過長期實(shí)施預(yù)算控制，支出機(jī)構(gòu)所面臨的制度環(huán)境就會發(fā)生變化，管理者就會慢慢地將這些外部的預(yù)算約束“內(nèi)在化”為一種職業(yè)習(xí)慣，從而就會弱化他們采取機(jī)會主義行為的動機(jī)。正如希克所說的，即使外部控制確實(shí)會影響管理績效，但是，“當(dāng)法治根植于公共管理制度之中的時候，這種代價就顯得物有所值了”（第120頁），而這正是中國預(yù)算改革最急需的。在預(yù)算體制的過渡時期，由于缺乏內(nèi)部的行政控制和外部的政治控制，財經(jīng)紀(jì)律的弱化已經(jīng)到了極點(diǎn)，預(yù)算領(lǐng)域充滿了各種非正式制度而不是法治原則，財政機(jī)會主義行為（浪費(fèi)、腐敗等）

　　不勝枚舉。所以，在現(xiàn)階段，我國仍然應(yīng)該以建立“控制取向”的部門預(yù)算、國庫集中收付體制及政府采購為主要目標(biāo)。如果不能在中國的預(yù)算領(lǐng)域重新確立財經(jīng)紀(jì)律的約束，不能落實(shí)法治原則，那么，無論采取何種預(yù)算模式都不可能改進(jìn)資源配置效率和控制支出，也不可能改進(jìn)財政管理效率和杜絕浪費(fèi)與腐敗。

　　三、政治控制：亟待加強(qiáng)的控制目前預(yù)算改革的重點(diǎn)是行政控制而不是政治控制。然而，政治控制問題對于落實(shí)預(yù)算的公共責(zé)任來說是至關(guān)重要的。中國的預(yù)算改革應(yīng)該適時地加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督，推進(jìn)預(yù)算民主。從財政國家的類型來看，1978年以前，中國是一個“自產(chǎn)國家”，國家的財政收入主要來自于國家自己擁有的財富所形成的收益，國家自己生產(chǎn)財政收入。1978年以來實(shí)行的經(jīng)濟(jì)改革不僅改變了中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而且也改變了國家的“收入生產(chǎn)模式”，中國逐漸地從“自產(chǎn)國家”向“稅收國家”過渡（Ma

　�。ㄒ唬┕�民的角度。從公民的角度出發(fā)，隨著中國逐漸過渡到稅收國家，預(yù)算必須民主。

首先，在籌集財政收入時，國家不應(yīng)該單方面決定稅收政策，而應(yīng)該讓納稅人在稅收政策的形成過程中有發(fā)言權(quán)。在自產(chǎn)國家中，國家的財政收入主要來自于國家自己的財產(chǎn)所形成的收益，因此，國家在制定收入政策時可以不用征求國家之外的任何部門和個人的意見。隨著中國逐漸過渡到稅收國家，國家財政收入主要來自于私人部門所繳納的稅收。由于這種轉(zhuǎn)變，國家財政已經(jīng)從自產(chǎn)國家的“取自己之財”轉(zhuǎn)向“取眾人之財”。既然是取“眾人之財”，就應(yīng)該征求“眾人”的同意。在中國現(xiàn)有的制度框架下，在收入方面實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主的最佳途徑是由人大審查、批準(zhǔn)政府的稅收、收費(fèi)與債務(wù)政策。同時要約束國家在收入汲取方面的權(quán)力，尤其是征稅的權(quán)力。一種能夠有效地約束國家征稅權(quán)力的政治制度就是憲政制度。其次，國家應(yīng)該在支出政策的形成過程中實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主，確保稅收最后被用來生產(chǎn)納稅人所需要的公共服務(wù)，真正做到“取之于民、用之于民”。在自產(chǎn)國家，廣泛的國家所有權(quán)使得國家賴以生存的經(jīng)濟(jì)資源很少被控制在其他的社會團(tuán)體和國家的政治競爭者手中；
恰恰相反，幾乎所有的個人和社會團(tuán)體賴以生存的經(jīng)濟(jì)資源都被控制在國家手中。其結(jié)果是，國家并不依賴于任何群體，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)而是所有的個人和群體都依賴于國家。因此，在自產(chǎn)國家，無論是國家還是人民都容易產(chǎn)生一種“國家養(yǎng)人民”的“財政幻覺”。自產(chǎn)國家的這種財政幻覺使得國家與人民之間極易形成一種依賴與等級制關(guān)系。但是，在稅收國家，隨著包括個人在內(nèi)的私人部門擁有的財富越來越多，國家的財政收入越來越依賴于私人部門，“國家養(yǎng)人民”的財政幻覺將逐漸消失，納稅人意識將逐漸形成。人民將意識到是他們在養(yǎng)國家，而不再是國家在養(yǎng)他們。在這種情況下，中國的納稅人就會問：我們?yōu)槭裁匆�養(yǎng)國家？我們將自己財富的一部分交給國家后，國家給了我們什么？國家應(yīng)該拿什么來交換我們的稅收？這意味著，在稅收國家，國家與社會之間的關(guān)系將逐漸從自產(chǎn)國家的依賴與等級關(guān)系轉(zhuǎn)變成一種市場交換關(guān)系，國家在征稅之后應(yīng)該將納稅人所交的稅收用來生產(chǎn)納稅人需要的公共服務(wù)。

　　20世紀(jì)80年代以來，隨著中國逐步轉(zhuǎn)向稅收國家，國家也開始意識到它的收入政策是在將“眾人之財”的一部分轉(zhuǎn)變?yōu)閲�家財政收入，因此必須將財政收入用于辦“眾人之事”。

　　在征稅過程中，國家也一直用“取之于民、用之于民”的口號來爭取納稅人的合作�！叭≈�于民、用之于民”可以視為國家對社會的一種政治承諾。但是，政治承諾的可靠性一直是政治市場上面臨的一個難題。如果沒有一種“事前承諾機(jī)制”（Levi，1988，p.61），政治承諾經(jīng)常是不可靠的。要使得國家所做的“取之于民、用之于民”的政治承諾是可靠的，必須改革預(yù)算制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主，讓納稅人或者社會能夠約束政府的支出行為。正如布倫南和布坎南（2003）指出的，“如果對收入的用途沒有約束，收入就變得等同于政府決策者的私人收入”（第31頁）。在支出領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)預(yù)算民主，首先要公開政府預(yù)算。在自產(chǎn)國家，國家的支出主要是來自于國家自己所擁有的財產(chǎn)的收益，因此，政府預(yù)算可以不用公開。但是，對于一個稅收國家來說，國家是取“眾人之財”做“眾人之事”，因此，政府預(yù)算應(yīng)該公開。

　　其次，當(dāng)國家從自產(chǎn)國家轉(zhuǎn)向稅收國家后，在維持基本的政治框架不變的前提下，應(yīng)該讓人民的代表在預(yù)算支出的安排中有發(fā)言權(quán)。要做到這一點(diǎn)，應(yīng)該進(jìn)行預(yù)算改革，真正落實(shí)人大的預(yù)算權(quán)力。

　�。ǘ�）國家的角度。從國家的角度看，實(shí)行預(yù)算民主雖然會對國家的預(yù)算權(quán)力形成一些限制，但是，它也會給國家?guī)�來財政和政治收益。前者是指預(yù)算民主將有助于國家獲得納稅人的合作，從而有助于增加稅收收入。后者是指預(yù)算民主將有助于增加政權(quán)的合法性。

　　首先，預(yù)算民主將有助于生產(chǎn)納稅人的“準(zhǔn)自愿服從”，從而有助于增加國家的稅收收入。一旦國家開始從自產(chǎn)國家過渡到稅收國家，納稅人的服從對于國家實(shí)現(xiàn)收入最大化來說就是一個關(guān)鍵性問題。如果納稅人自愿服從國家的稅收政策，那么，國家如何設(shè)計稅收體系和政治體系都是無關(guān)緊要的。然而，由于納稅對于納稅人來說是一種負(fù)效用，追求個人效用最大化的納稅人選擇自愿服從的可能性是非常低的。正如萊微（1988，Levi）所說的，對于實(shí)現(xiàn)收入最大化來說，準(zhǔn)自愿服從更為重要。準(zhǔn)自愿形態(tài)服從是納稅人理性選擇的結(jié)果。在準(zhǔn)自愿服從下，納稅人自己選擇了納稅，所以他們的納稅行為是自愿的；
但是，這不是一種完全的自愿服從，因?yàn)槿绻�他們不納稅而被發(fā)現(xiàn)的話他們就會被懲罰。對于生產(chǎn)“準(zhǔn)自愿服從”來說，政治制度是最重要的，為此，國家必須在制度上設(shè)計和實(shí)施一種使得國家的這種承諾可信的事前承諾機(jī)制。事前承諾是“一種確保個人會在將來實(shí)施在以前同意的決策的機(jī)制”，它包括使得行動者服從于各種規(guī)則的選擇以及各種使得行動者不可能偏離事前承諾來采取行動的懲罰。如果沒有這種事前承諾機(jī)制，在支出過程中，政府決策者存在將稅金用于個人目的而不是事先規(guī)定的目的的動機(jī)（Levi，pp.32，52-64，68，181）�，F(xiàn)代公共預(yù)算體制就是這樣一種事前承諾機(jī)制。在這種預(yù)算體制下，預(yù)算批準(zhǔn)權(quán)是掌握在納稅人代表組成的代議制機(jī)構(gòu)手中。政府預(yù)算形成之后，必須提交代議制機(jī)構(gòu)審查。預(yù)算通過后必須嚴(yán)格根據(jù)同意的支出方向和數(shù)額執(zhí)行。

　　其次，預(yù)算民主將有助于增加政權(quán)的合法性。在整個20世紀(jì)80年代和90年代前期，國家選擇了政績合法性的合法性建設(shè)模式，將執(zhí)政的合法性建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，通過改善人民的生活水平，換取人民的支持和信任。應(yīng)該說，政績合法性建設(shè)在這一時期取得了相當(dāng)大的成功。然而，進(jìn)入90年代后期，“政績合法性”開始出現(xiàn)亨廷頓所說的“政績合法性困境”。在威權(quán)體制下，人民無法在執(zhí)政者的合法性和政權(quán)的合法性之間做出明確的區(qū)分。

　　一旦執(zhí)政者的政績差，那就不僅會威脅他們執(zhí)政的合法性，也會威脅制度本身的合法性。此外，隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度的提高，政績合法性建設(shè)模式的效果會變得越來越不穩(wěn)定。不管世界經(jīng)濟(jì)因?yàn)槭裁丛�因而出現(xiàn)衰退，都將對中國經(jīng)濟(jì)造成沖擊。一旦經(jīng)濟(jì)增長放緩，失業(yè)率劇烈上升，那么，執(zhí)政的合法性就會受到威脅。而且，雖然中國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)增長，但是，社會公正問題開始變得越來越嚴(yán)重。在這種情況下，以經(jīng)濟(jì)增長為核心的政權(quán)合法性建設(shè)就開始出現(xiàn)收益遞減，在經(jīng)濟(jì)增長中不僅不能受益反而要承擔(dān)成本的社會團(tuán)體將質(zhì)疑政權(quán)的合法性。

　　在政績合法性建設(shè)已經(jīng)呈現(xiàn)出收益遞減征兆的情況下，中國的政績合法性建設(shè)必須另辟蹊徑。

　　為此，就必須進(jìn)行預(yù)算改革，推進(jìn)預(yù)算民主，將政府的收支行為置于人民及其代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下。這種預(yù)算制度將對政府預(yù)算從外部進(jìn)行政治控制，促使政府預(yù)算履行公共責(zé)任。如果人大能夠在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下對政府預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的政治控制，人大就能夠成為一種制衡政府的力量，促使政府預(yù)算做到“取之于民、用之于民”。

　　四、中國預(yù)算改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)：新績效預(yù)算

　　新績效預(yù)算是一種結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算。這是一種非常理想的預(yù)算模式，它使得預(yù)算體制的重點(diǎn)從“手段”到“目的”，它有助于改變支出機(jī)構(gòu)的動機(jī)，有助于鼓勵管理者進(jìn)行創(chuàng)新與節(jié)約。對于中國目前正在進(jìn)行的預(yù)算改革來說，新績效預(yù)算是非常具有啟發(fā)性的。一種以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算模式也應(yīng)該是中國預(yù)算改革的最終目標(biāo)。部門預(yù)算改革已經(jīng)實(shí)施了五年，并取得了一些成績，但是，各級政府在編制預(yù)算和分配資金時仍然很少考慮績效，更很少考慮資金使用后應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。所以，應(yīng)該在以后的改革中逐步引入結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算。然而，這并不等于說中國現(xiàn)在就應(yīng)該（就可以）采取新績效預(yù)算。

　　首先，中國仍然處在建立現(xiàn)代公共預(yù)算體制的早期，一方面，政治控制仍未納入預(yù)算改革的日程，另一方面，雖然進(jìn)行了幾年的預(yù)算改革，但是，即使在行政控制方面仍然存在許多問題需要解決。預(yù)算外資金雖然逐漸被納入部門預(yù)算，但是，絕大部分預(yù)算外資金最后還是以“項目”的形式返回原來的征收部門。正如2004年“審計風(fēng)暴”反映的，在預(yù)算執(zhí)行中各種機(jī)會主義行為仍然非常盛行，嚴(yán)格的“外部控制”體系仍然沒有建立起來。所以，在現(xiàn)階段，我國仍然應(yīng)該以建立“控制取向”的部門預(yù)算、國庫集中收付體制、政府采購為主要目標(biāo)。同時，逐步將政治控制引入預(yù)算過程。如果十年左右能夠建立起這樣的公共預(yù)算體制，那么就可以開始逐步地推進(jìn)新績效預(yù)算。

　　其次，實(shí)行新績效預(yù)算需要一些基礎(chǔ)條件。由于中國預(yù)算體制仍然處在從前預(yù)算時代向預(yù)算時代過渡的階段，所以，整體上來看，仍然不具備實(shí)行新績效預(yù)算的各種條件。

　�。�1）缺乏必需的預(yù)算信息和預(yù)算分析能力。相對于零基預(yù)算和計劃———項目預(yù)算等理性預(yù)算模式來說，新績效預(yù)算對于預(yù)算信息和預(yù)算分析能力的要求都比較低。但是，它仍然需要許多基本的預(yù)算信息，包括測量結(jié)果的相關(guān)信息以及對于實(shí)現(xiàn)協(xié)商的績效目標(biāo)來說應(yīng)該給部門多少預(yù)算的成本信息等，同時也需要必要的預(yù)算分析能力。然而，如前所述的，中國各級政府目前并不具備新績效預(yù)算所需要的預(yù)算分析能力和預(yù)算信息。在這種條件下實(shí)行新績效預(yù)算將會非常困難。即使是為了實(shí)施新績效預(yù)算，現(xiàn)階段仍然應(yīng)該繼續(xù)堅持實(shí)行控制取向的現(xiàn)代公共預(yù)算體制，并在這個過程中逐漸累積預(yù)算信息并發(fā)展出相應(yīng)的預(yù)算分析能力。

　�。�2）缺乏支持績效責(zé)任的預(yù)算環(huán)境。新績效預(yù)算需要一個支持公共責(zé)任與追求績效的預(yù)算環(huán)境。只有在這樣的環(huán)境中，決策者和管理者才會有壓力和動機(jī)去接受和使用結(jié)果測量所提供的信息。由于目前預(yù)算改革的重點(diǎn)在于行政控制，雖然人大預(yù)算監(jiān)督有所加強(qiáng)，但是，從整體上來看，仍然不能確保政府預(yù)算履行公共責(zé)任。在缺乏公共責(zé)任的預(yù)算環(huán)境中，是很難形成一種追求績效的氛圍的。即使是為了實(shí)行新績效預(yù)算，也必須先落實(shí)人大的預(yù)算權(quán)，推進(jìn)預(yù)算民主。然而，這不是一個在短期內(nèi)能夠解決的問題。

　�。�3）缺乏預(yù)算透明度，難以落實(shí)結(jié)果責(zé)任。對于政府部門在支出一定數(shù)量的資金之后是否實(shí)現(xiàn)了承諾的結(jié)果，只有公民最有發(fā)言權(quán)。只有當(dāng)公民擁有了容易理解的關(guān)于政府項目的結(jié)果和成本的信息，他們才能有效地判斷政府支出是否實(shí)現(xiàn)了社會希望實(shí)現(xiàn)的結(jié)果（Martin，2003）。但是，目前中國政府的預(yù)算仍然是“秘密”級文件，有些地方還是“機(jī)密”級文件。

　　預(yù)算改革以來，在某些地方政府（如廣東�。┑牟块T預(yù)算已經(jīng)向人大代表公開，但是，仍然不對社會和公民公開�？傊�，只有在預(yù)算公開、透明后，才有可能實(shí)行新績效預(yù)算。但是，由于預(yù)算民主的進(jìn)程仍然比較滯后，因此，短期內(nèi)采用新績效預(yù)算的條件并不成熟。

　　（4）財經(jīng)紀(jì)律松弛、法治原則仍未確立，難以落實(shí)結(jié)果責(zé)任。無論何種類型的預(yù)算責(zé)任，它的落實(shí)都需要一個財經(jīng)紀(jì)律約束力強(qiáng)、法治原則確立的預(yù)算環(huán)境。在財經(jīng)紀(jì)律松弛、法治原則尚未確立的預(yù)算環(huán)境中，部門管理者遵守預(yù)算承諾以及各種正式制度的動機(jī)是非常弱的。在這樣的環(huán)境中，落實(shí)預(yù)算責(zé)任是非常困難的，實(shí)行一種以結(jié)果責(zé)任為核心的新績效預(yù)算則更加困難。在預(yù)算過渡時期，由于缺乏內(nèi)部的行政控制和外部的政治控制，財經(jīng)紀(jì)律已經(jīng)弱化到了極點(diǎn)，預(yù)算領(lǐng)域充滿了各種非正式制度。目前的預(yù)算改革正在逐漸強(qiáng)化財經(jīng)紀(jì)律的約束力，同時重構(gòu)正式預(yù)算制度并確立其權(quán)威地位，但是，正如2004年的“審計風(fēng)暴”

　　所反映的，財經(jīng)紀(jì)律弱化仍然是中國預(yù)算面臨的一大問題，而且，各種非正式制度仍然很盛行。所以，在現(xiàn)階段，預(yù)算改革的主要任務(wù)是將政治控制與行政控制引入預(yù)算過程，重新樹立財經(jīng)紀(jì)律和正式制度的權(quán)威。

　　五、總結(jié)

　　在進(jìn)行預(yù)算改革的過程中，一個國家應(yīng)該根據(jù)自己所處的預(yù)算發(fā)展階段確定改革目標(biāo)、選擇預(yù)算模式，不能不顧自己國家所處的預(yù)算發(fā)展階段選擇預(yù)算模式。預(yù)算改革前，中國預(yù)算體制是處于“前預(yù)算時代”。最近的預(yù)算改革雖然取得了一些成績，但是，現(xiàn)代公共預(yù)算體制仍未確立。一方面，政治控制仍沒有真正納入改革的日程，另一方面，即使在行政控制方面仍然存在許多問題。因此，現(xiàn)階段中國仍然應(yīng)該堅持建立一種以控制為核心的現(xiàn)代公共預(yù)算體制，繼續(xù)推進(jìn)控制取向的部門預(yù)算改革、國庫體制改革和政府采購改革。同時，要盡快但是穩(wěn)妥地將政治控制納入預(yù)算過程，推進(jìn)預(yù)算民主，進(jìn)一步加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。這實(shí)際上也意味著，雖然新績效預(yù)算是一種非常理想的預(yù)算模式，但是，中國現(xiàn)在還不適于實(shí)行新績效預(yù)算，新績效預(yù)算只是中國預(yù)算改革的下一個目標(biāo)。

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　　作者聯(lián)系：廣州市新港西路135號中山大學(xué)行政管理研究中心（510275）

　　來源：http://cpac.zsu.edu.cn/library.asp?id=559

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