季衛(wèi)東：雜談“有產(chǎn)政府”思路對(duì)稅制的影響

　　前提條件：公共物品不能指望私人配置

　　任何社會(huì)都需要公共物品，比如國(guó)防軍、治安警察、解決糾紛的司法制度、基本福利、社會(huì)保障，等等。因?yàn)楣�共物品的生產(chǎn)和供給大都無(wú)利可圖，所以不能指望由私人來(lái)配置。即使有企業(yè)或民間組織熱心公益和慈善事業(yè)，也未必能長(zhǎng)期地、充分地、普遍公正地滿足民眾的需求。在這樣的狀況下，政府、也只有政府才適合承擔(dān)供應(yīng)公共物品的使命。

　　關(guān)于稅制設(shè)計(jì)的兩條思路

　　誰(shuí)都知道，餡餅是不會(huì)從天空掉下來(lái)的。公共物品也做不到免費(fèi)供應(yīng)。從生產(chǎn)到消費(fèi)的整個(gè)過(guò)程，都會(huì)出現(xiàn)誰(shuí)來(lái)承擔(dān)其成本的問(wèn)題。我認(rèn)為，如何解決這個(gè)問(wèn)題，實(shí)際上存在兩種完全不同的思路。

　　一種是向公民征收稅金，作為政府提供公共物品的財(cái)源，最基本的邏輯是羊毛出在羊身上；
取之于民，用之于民。沿著這條思路走下去，即使有些曲折，最終會(huì)達(dá)到現(xiàn)代法治國(guó)家的目標(biāo)。

　　在這里，顯而易見(jiàn)，政府本身沒(méi)有私心雜念非常重要。如果政府也有自己的產(chǎn)業(yè)和獨(dú)特利益，那就很有可能假公濟(jì)私、熱衷于巧取豪奪。如果政府對(duì)某個(gè)社會(huì)集團(tuán)偏心眼兒，那就很難保證在公共物品分配方面的公平。當(dāng)然，要完全避免尋租活動(dòng)或者政策性?xún)A斜也不大可能。但是，可以通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫劝才艁?lái)盡量減少這樣或那樣的偏頗和錯(cuò)誤。例如，承認(rèn)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的不可侵犯性、通過(guò)立法程序決定征稅項(xiàng)目和比率、使稅金的用途透明化以便納稅人監(jiān)督、讓公民享有政治決策上和關(guān)鍵性人事安排上的投票權(quán)，等等。

　　另一種思路是政府自己也有生財(cái)之道，通過(guò)國(guó)營(yíng)企業(yè)或者高利行業(yè)的經(jīng)營(yíng)特許權(quán)來(lái)克服財(cái)源不足的困難。用桑弘羊、王安石們的話來(lái)說(shuō)，就是“民不加賦而國(guó)用饒”。毫無(wú)疑問(wèn)，政府不可能實(shí)現(xiàn)徹底的自力更生，還是要征稅的。這條思路只是在制度設(shè)計(jì)上不完全依賴(lài)于租稅徭賦，不受制于從民間征收的金額而已。其好處是，假如一個(gè)富于遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的國(guó)策目標(biāo)不能立刻獲得民眾理解，自備財(cái)力的政府也有可能推行之、實(shí)現(xiàn)之。

　　“有產(chǎn)政府”所面臨的特殊問(wèn)題

　　但危險(xiǎn)也在此并存，獨(dú)斷專(zhuān)行因而獲得較充分的物資條件。為了避免這樣的弊端，必須加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，并使權(quán)力劇增的國(guó)資委之類(lèi)的機(jī)構(gòu)本身也能夠得到有效的制度化監(jiān)管――例如貫徹信息公開(kāi)原則、并使人民代表和常委的審議監(jiān)督落到實(shí)處。

　　還有必要指出的問(wèn)題是，一旦出現(xiàn)“有產(chǎn)政府”，就難免引發(fā)那種對(duì)與民爭(zhēng)利的非議。如果政府的權(quán)力不受限制，事態(tài)還會(huì)惡化，從爭(zhēng)利發(fā)展到侵權(quán)，甚至于完全壟斷資金、勞動(dòng)、利潤(rùn)以及產(chǎn)品交易。政府一旦覺(jué)得是憑自己的力量解決了國(guó)用之需，還會(huì)產(chǎn)生由公民購(gòu)買(mǎi)行政服務(wù)之類(lèi)的念頭嗎？還會(huì)考慮公共物品是否保質(zhì)保量、財(cái)政再分配是否公正之類(lèi)的問(wèn)題嗎？恐怕是不會(huì)的。相反，倒很容易產(chǎn)生一個(gè)誤會(huì)：以為是政府出錢(qián)養(yǎng)活了百姓，人民應(yīng)該對(duì)各種制度化的救濟(jì)活動(dòng)感恩戴德。

　　均富的本質(zhì)：從“無(wú)產(chǎn)階級(jí)的政府”到中立化的“無(wú)產(chǎn)政府”

　　按照我的理解，本來(lái)稅金就是一個(gè)社會(huì)的公有資本，稅制就是一個(gè)政府的公有設(shè)施。如果公有企業(yè)占優(yōu)勢(shì)，那么征稅的意義就會(huì)下降，用稅的方案也就基本上取決于政府的主觀愿望。私人沒(méi)有什么選擇自由，與此同時(shí)，也不承擔(dān)什么公共責(zé)任――不必納稅、也無(wú)從參與政治決策過(guò)程。反過(guò)來(lái)，政府如果基本上處于無(wú)產(chǎn)化的狀態(tài)，征稅而用的意義就變得非常大，向誰(shuí)征收多少稅金、為誰(shuí)開(kāi)支多少預(yù)算就是至關(guān)重要的大問(wèn)題。在這個(gè)意義上，稅法的發(fā)展顯然是以“無(wú)產(chǎn)政府”的假設(shè)為出發(fā)點(diǎn)以及前提條件的。

　　什么叫“無(wú)產(chǎn)政府”？歸根結(jié)底就是政府基本上放棄對(duì)生產(chǎn)資料的所有權(quán)和營(yíng)利性活動(dòng)，避免自己淪為一個(gè)獨(dú)特的既得利益集團(tuán)，迷失在熙熙攘攘中。與此相應(yīng)的是天下人有恒產(chǎn)、有恒心，藏富于民。在這樣的基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)該在不同的利益集團(tuán)之間最大限度保持不偏不倚的中立性，真正成為全體公民的代表。也就是說(shuō)，政府無(wú)產(chǎn)化的目的在于稅制中立化。而只有中立化的稅制才能真正防止稅負(fù)過(guò)重或者苦樂(lè)不均的問(wèn)題，才能有效地避免公民生計(jì)和企業(yè)財(cái)務(wù)被稅制所扭曲。

　　“為人民服務(wù)”的邏輯結(jié)論是納稅人雇用公仆

　　在外表上，政府不外乎有權(quán)強(qiáng)制公民服從的機(jī)關(guān)。它的作用主要表現(xiàn)為行政活動(dòng)。但政府的強(qiáng)制力量不是當(dāng)然的、無(wú)限的。遵守法律規(guī)則是對(duì)政府的最基本的限制。代表人民意志是公民服從政府的最基本的理由。因此，一個(gè)理想的政府絕不應(yīng)該以強(qiáng)制作為本質(zhì)因素，而必須經(jīng)得起合法性和群眾承認(rèn)的檢驗(yàn)。從這樣的角度來(lái)看政府，那么為人民謀幸福、或者說(shuō)“為人民服務(wù)”就勢(shì)必成為國(guó)家權(quán)力的主要功能。這是所謂“公仆型”政府觀。

　　從這樣的角度來(lái)理解稅制，那么納稅的本質(zhì)也不應(yīng)該僅僅是政府的強(qiáng)制力表現(xiàn)，而是公民雇請(qǐng)公仆、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所交付的費(fèi)用。稅率意味著政府供應(yīng)公共物品的標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格，增稅不得不以增加服務(wù)項(xiàng)目、或者提高服務(wù)質(zhì)量為前提條件。

　　稅金的討價(jià)還價(jià)里出民主政治

　　為此，要容許公民與公仆就稅金問(wèn)題進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。政府要征稅，必須與人民商量，征得大家的同意。政府怎樣使用稅款，也必須讓人民了解，并為公民個(gè)人提供監(jiān)督和表達(dá)異議的機(jī)會(huì)。這意味著按照稅收法定的原則和公開(kāi)民主的程序來(lái)決定稅種、稅率以及審查財(cái)政預(yù)算案是對(duì)現(xiàn)代政府的起碼要求。只有在這樣的前提條件下，我們才能理直氣壯地說(shuō)征稅是合法政府的權(quán)力、納稅是所有公民的義務(wù)。

　　以上所闡述的道理，被制度派經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯•諾斯概括為這樣一個(gè)公式，即：政府可以被理解為一個(gè)通過(guò)向人民提供財(cái)產(chǎn)保護(hù)和司法救濟(jì)而獲得年收的組織或者制度安排。也就是說(shuō)，從經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)來(lái)看，只有政府才能界定資源配置、賦予和執(zhí)行與所有相關(guān)的權(quán)利，作為這種服務(wù)的報(bào)償，政府也就有資格向本國(guó)公民征收稅賦。在這里，政府的強(qiáng)制力固然是形成、維持和實(shí)施財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要條件，但同時(shí)也必須接受法律規(guī)則的制約以防止它反過(guò)來(lái)踐踏財(cái)產(chǎn)權(quán)。

　　從征管看第二次稅制改革的必要性和基本目標(biāo)

　　如果政府是有產(chǎn)的，人民對(duì)自己應(yīng)承擔(dān)的稅負(fù)很難進(jìn)行評(píng)估，容易產(chǎn)生依賴(lài)國(guó)家出錢(qián)辦事、自己免費(fèi)搭車(chē)的心理，也容易對(duì)征稅產(chǎn)生抵觸情緒，感到自己受到剝削。如果稅制沒(méi)有充分的中立性，公民之間難免有不平之氣郁結(jié)，勢(shì)必助長(zhǎng)逃稅漏稅的傾向。由于政府本身也理不直、氣不壯，對(duì)規(guī)避納稅義務(wù)的公民就很難實(shí)施嚴(yán)厲的制裁。長(zhǎng)此以往，公民很難產(chǎn)生出作為納稅者的自覺(jué)。

　　在這樣的狀況下，稅制建設(shè)不得不面對(duì)如何加強(qiáng)征管活動(dòng)、培養(yǎng)納稅意識(shí)的課題。在對(duì)稅種稅率進(jìn)行比較分析之前、首先必須更多地重視稅務(wù)監(jiān)督的實(shí)效性，這是現(xiàn)階段中國(guó)的一大特點(diǎn)。

　　由于征管機(jī)制存在缺陷，從工資扣除稅負(fù)就成為征稅的基本方式。其結(jié)果，工薪階層成為納稅者的多數(shù)，負(fù)擔(dān)稅收的大約百分之六十，而在新富階層中逃稅漏稅現(xiàn)象很普遍。稅負(fù)不公，這是現(xiàn)階段中國(guó)的另一大特點(diǎn)，引起了許多不滿和非議。

　　另外，人口結(jié)構(gòu)的變化引起了關(guān)于“未富先老”的擔(dān)憂，二、三十年之后如何避免養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)、護(hù)理以及援助等保障制度的破產(chǎn)，是從今以后必須認(rèn)真考慮的問(wèn)題。為了確保高齡化社會(huì)福利的財(cái)源，即使加強(qiáng)保險(xiǎn)制度的建設(shè)，適當(dāng)增加公民的平均稅負(fù)還是在所難免的。這也是現(xiàn)階段中國(guó)的重要特點(diǎn)。

　　要解決上述三項(xiàng)基本問(wèn)題，有必要進(jìn)行另一次稅制改革，在完善監(jiān)管機(jī)制、加強(qiáng)征稅力度的同時(shí)，調(diào)整稅負(fù)分布，矯正稅種比率，開(kāi)辟新的穩(wěn)定稅源。在適當(dāng)減輕中低收入者稅負(fù)的同時(shí)，可以考慮合理的增稅措施，包括高收入者稅負(fù)的多樣化――但要堅(jiān)決擯棄那種通過(guò)稅制“劫富濟(jì)貧”的觀念，要采取有效措施保護(hù)富人的合法權(quán)益、防止資本逃逸對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)體的破壞。

　　圍繞稅種稅率的立法與政治

　　可以考慮盡早開(kāi)征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，對(duì)與股票、證券交易以及利息有關(guān)金融收入應(yīng)實(shí)行單項(xiàng)課稅并規(guī)定不同的稅率，容許各城市對(duì)自然人和法人開(kāi)征居民稅，逐步建立以非生活必需品的個(gè)人消費(fèi)稅為軸心的間接稅體系，對(duì)奢侈品、嗜好品等的消費(fèi)行為不妨課以較重的“罪感稅（ Sin Tax）”，等等。在對(duì)高收入者適當(dāng)增稅的同時(shí)，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對(duì)他們的慈善捐款、設(shè)立教育基金、對(duì)公益事業(yè)進(jìn)行贊助等高尚行為適用免稅措施。

　　這樣的稅制改革要落到實(shí)處，還必須滿足稅收法定化以及財(cái)政透明化這兩個(gè)前提條件。

　　稅外有費(fèi)，外加各種攤派，這樣的狀況使得稅負(fù)難以計(jì)算。看上去稅率不高，但實(shí)際上老百姓負(fù)擔(dān)極重。大量的征收項(xiàng)目和款額并沒(méi)有充盈國(guó)庫(kù)，而是中飽了官吏的私囊。這樣一來(lái)，納稅的數(shù)量變化并不能反映到公共物品和行政服務(wù)的數(shù)量或質(zhì)量上去。于是人們沒(méi)有納稅的自覺(jué)性、積極性。于是政府有關(guān)部門(mén)不得不加強(qiáng)監(jiān)督和管理活動(dòng)。這就勢(shì)必增大稅制的成本。

　　一般而言，稅制越復(fù)雜，公民就越不容易理解納稅的意義，越需要有關(guān)部門(mén)提供技術(shù)性服務(wù)，征稅的成本就越高。另外，法定稅率以外的繳費(fèi)攤派越多、越重，政府也就越不容易量入為出、量出定入，稅種、稅率會(huì)頻繁出現(xiàn)混亂。因此，要降低稅收成本、爭(zhēng)取公民同意，首先應(yīng)該做、也比較現(xiàn)實(shí)可行的是簡(jiǎn)化稅制，使稅金的來(lái)龍去脈變得非常清晰易懂。

　　簡(jiǎn)明的稅收機(jī)制能吸引公民更充分的注意。如果大家都能理解稅金的意義和用途，知道與自己享受的福利以及其他公共服務(wù)密切相關(guān)，納稅的積極性就會(huì)增加，征管的成本就會(huì)較少。例如征收３％的消費(fèi)稅，所有收入都作為建設(shè)公立養(yǎng)老設(shè)施的資金專(zhuān)款專(zhuān)用，那么反對(duì)增稅的人就不會(huì)很多。

　　以納稅人訴訟作為撬動(dòng)稅改的杠桿

　　例如１９６６年，京都的同志社大學(xué)商學(xué)部教授大島正以對(duì)工薪階層征收所得稅不公平、職員稅負(fù)過(guò)重為由提起稅金訴訟，要求承認(rèn)工薪階層納稅的扣除額度、糾正工資收入、營(yíng)業(yè)收入以及農(nóng)業(yè)收入之間在稅負(fù)上的苦樂(lè)不均、廢除對(duì)企業(yè)家征稅的不合理優(yōu)惠措施。當(dāng)時(shí)的日本有點(diǎn)像當(dāng)今的中國(guó)，稅款的相當(dāng)大部分征自工薪階層，而富人反倒負(fù)擔(dān)較輕。所以這個(gè)案件一報(bào)道，就激起了強(qiáng)烈反響。

　　從起訴開(kāi)始算，八年后京都地方法院作出一審判決，十五年后大阪高等法院作出上訴審判決，十九年后日本最高法院大法庭作出終審判決，承認(rèn)工資所得扣除制度的合理性，也承認(rèn)征稅率分布上存在偏頗，應(yīng)該通過(guò)稅務(wù)行政加以糾正，但是否認(rèn)所得稅法制有違憲性。

　　大島稅金訴訟的意義是喚起了政府和社會(huì)對(duì)工薪階層成為主要納稅者的稅負(fù)不公平現(xiàn)象的關(guān)注，推動(dòng)了稅制改革運(yùn)動(dòng)以及各地納稅人訴訟。在這樣的背景下，日本從１９６９年開(kāi)始先后幾次修改稅法，提高了工資所得納稅扣除的額度，并削減了稅收上的優(yōu)惠措施。

　　可以說(shuō)，稅制設(shè)計(jì)或改革的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平。從公民個(gè)人行為的角度來(lái)看，最妨礙征稅公平性的是逃稅。為了防止這樣的不公平現(xiàn)象蔓延，必須充分保障納稅者的程序性權(quán)利，必須建立和健全關(guān)于稅務(wù)制裁的法規(guī)體系。因此，除了納稅人訴訟外，稅務(wù)制裁也是很重要的司法救濟(jì)手段。

　　在日本，對(duì)于逃稅現(xiàn)象主要有兩種制裁方式。一種是行政的，稱(chēng)為“加算稅”，對(duì)申報(bào)過(guò)少甚至不申報(bào)的公民增加懲罰性的附帶稅負(fù)。另一種是刑事的，稱(chēng)為“租稅犯”，對(duì)各種逃稅漏稅的犯罪行為科以或輕或重的刑罰。

　　誰(shuí)來(lái)設(shè)計(jì)和決定稅制改革方案？

　　鑒于稅負(fù)牽涉到各階層的復(fù)雜的害關(guān)系，專(zhuān)業(yè)技術(shù)性又很強(qiáng)，歐美在設(shè)計(jì)稅制或改革稅制時(shí)往往聘請(qǐng)少數(shù)德高望重、學(xué)識(shí)淵博的專(zhuān)家組成方案起草委員會(huì)，經(jīng)過(guò)若干年深入的調(diào)查研究之后發(fā)表稅務(wù)意見(jiàn)書(shū)。這樣的專(zhuān)家意見(jiàn)書(shū)經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)審議和輿論批評(píng)后最終轉(zhuǎn)化成法案。日本的做法不同，是政府主導(dǎo)。盡管如此，還是由作為總理咨詢(xún)機(jī)關(guān)的政府稅制調(diào)查會(huì)進(jìn)行深入而充分的調(diào)查討論后提出權(quán)威性專(zhuān)家建議，由國(guó)會(huì)辯論通過(guò)。

　　直接由政府部門(mén)來(lái)決定稅收問(wèn)題不符合法治原理。直接讓代議機(jī)構(gòu)介入稅制設(shè)計(jì)雖然符合稅收法定原則，但容易受到政治力量對(duì)比關(guān)系的影響，或忽略少數(shù)人的正當(dāng)訴求，或輕視長(zhǎng)遠(yuǎn)的整體的利益，或流于無(wú)原則的妥協(xié)。實(shí)際上，現(xiàn)代歐美代議民主制面臨的一個(gè)最大難題就是政治家為了選票而競(jìng)相提出脫離實(shí)際的減稅口號(hào)，導(dǎo)致政策短視以及財(cái)政赤字累積。但愿中國(guó)不會(huì)在有關(guān)改革的起步階段就未得其利而先得其弊。因此，為了實(shí)現(xiàn)稅收法定和稅收合理的均衡，改革稅制的方案應(yīng)該出自那些獨(dú)立的、富于遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的專(zhuān)家。也就是說(shuō)，先讓學(xué)者精心構(gòu)思，再讓民意審議通過(guò)。

　　公民不知道究竟是誰(shuí)、在哪里、怎樣決定稅收的，就會(huì)心生疑慮。公民不知道自己繳納的稅款究竟怎樣用、用到哪里、用得是否得當(dāng)，也難免對(duì)稅負(fù)產(chǎn)生不滿情緒。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　強(qiáng)調(diào)稅制簡(jiǎn)明化，就是要讓公民僅憑直覺(jué)和常識(shí)就能了解納稅的意義和公平性。而強(qiáng)調(diào)與稅收有關(guān)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)則更進(jìn)一步，通過(guò)制度化舉措吸引公民對(duì)稅制的關(guān)注、加強(qiáng)征稅的公正性以及納稅的積極性，意味著稅制透明化。

　　現(xiàn)代社會(huì)日益復(fù)雜，政府的職能和社會(huì)需求也日益復(fù)雜，在這樣的背景下，無(wú)論如何注重稅務(wù)的精簡(jiǎn)，有關(guān)制度設(shè)計(jì)也還是帶有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性的。因此，僅僅強(qiáng)調(diào)稅制簡(jiǎn)明原則還不夠、還需要進(jìn)一步通過(guò)知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)來(lái)切實(shí)保障稅制合理、公正。另外、還有必要培養(yǎng)大批自由職業(yè)化的稅務(wù)師來(lái)為公民享用知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)提供充分的法律服務(wù)。

　　征稅權(quán)與預(yù)算案是目前政治改革的兩大棋眼

　　如果說(shuō)對(duì)征稅權(quán)的知情和監(jiān)督屬于國(guó)家財(cái)政系統(tǒng)的輸入控制，那么也不妨認(rèn)為對(duì)預(yù)算案的知情和監(jiān)督屬于財(cái)政的輸出控制，兩者不可偏廢。稅收是財(cái)源，財(cái)政是開(kāi)支。稅收過(guò)少，就會(huì)引起財(cái)政恐慌。開(kāi)支過(guò)大，就會(huì)引起稅負(fù)苛重。怎樣適當(dāng)調(diào)整兩者之間的關(guān)系，牽涉到千家萬(wàn)戶的切身利益，需要充分聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。因此，稅務(wù)財(cái)政在本質(zhì)上是要求按照民主程序作出決策。社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化后，不同的群體或階層之間的協(xié)調(diào)作業(yè)變得更加重要了。這時(shí)為了穩(wěn)妥地確定收和支的均衡點(diǎn)，為了使征稅得到公民自覺(jué)支持、使財(cái)政分配充分滿足實(shí)際需要，必須加強(qiáng)審議程序，為各種訴求提供表達(dá)和討價(jià)還價(jià)的場(chǎng)所和基本游戲規(guī)則。否則根本消除不了那種“端起碗來(lái)吃肉，放下筷子罵娘”的怪現(xiàn)象。

　　關(guān)于預(yù)算案的審議，憲法和人民代表大會(huì)組織法上都有明文規(guī)定。目前的問(wèn)題是缺乏透明化的程序以及具體操作規(guī)則來(lái)保障這樣的審議具有實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容、不流于走過(guò)場(chǎng)。也就是說(shuō)，預(yù)算審議應(yīng)該真正反映不同利益集團(tuán)的訴求和互動(dòng)，應(yīng)該仔細(xì)推敲具體內(nèi)容的合理性和公平性。

　　“預(yù)算議會(huì)”的實(shí)踐不妨從基層起步

　　對(duì)財(cái)政制度以及預(yù)算案審議方式的改革不妨從基層做起，在村務(wù)公開(kāi)之后應(yīng)該把政府收支的公開(kāi)化逐級(jí)上推。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣這兩級(jí)的開(kāi)支項(xiàng)目比較簡(jiǎn)明，涉及的利害關(guān)系也比較直接、比較清晰，與征稅活動(dòng)有著密切的因果聯(lián)系。因此，公民對(duì)這種近距離的預(yù)算審議既有強(qiáng)烈的興趣，也有足夠的判斷能力。我曾經(jīng)提出以技術(shù)性的“預(yù)算議會(huì)”作為政治改革突破口的思路，其基本特征是首先盡量讓代議制的討論范圍側(cè)重于那些在不同利益群體之間進(jìn)行公平分配的租稅和財(cái)政事務(wù)，而暫時(shí)對(duì)其他政治性問(wèn)題進(jìn)行一定程度的非政治化的冷卻處理——擱置爭(zhēng)議，留待今后的適當(dāng)時(shí)候去解決。這樣做的好處是，可以把政治改革與經(jīng)濟(jì)改革直接銜接起來(lái)，有利于各種政治勢(shì)力和利益群體在編制和審議單純的財(cái)政預(yù)算程序中學(xué)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)和妥協(xié)的技巧，也有利于加強(qiáng)民意代表對(duì)行政權(quán)的監(jiān)控�，F(xiàn)在有必要補(bǔ)充一下，這樣的嘗試在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣可以立即推行。

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