鄭秉文,郭倩：拉脫維亞“名義賬戶制”運(yùn)行十年的政策評(píng)估

　　【內(nèi)容提要】拉脫維亞是世界上第一個(gè)實(shí)行名義賬戶制改革的國(guó)家。改革前拉脫維亞傳統(tǒng)的社會(huì)養(yǎng)老保障制度很慷慨，但財(cái)政不穩(wěn)定，養(yǎng)老金支出不斷上升；
為此，拉脫維亞進(jìn)行了“名義賬戶”制改革。新制度包括三支柱，第一支柱是名義賬戶制計(jì)劃，第二支柱是國(guó)家強(qiáng)制性積累制計(jì)劃，第三支柱是個(gè)人自愿性私人養(yǎng)老基金儲(chǔ)蓄計(jì)劃。本文對(duì)改革以來(lái)新制度的運(yùn)行情況做了評(píng)估，認(rèn)為新制度成功地保證了財(cái)政可持續(xù)性，增強(qiáng)了公平性和透明性；
但在實(shí)施前的準(zhǔn)備工作方面，三支柱改革次序和第二支柱監(jiān)管等方面還存在一些問(wèn)題。

　　【關(guān) 鍵 詞】拉脫維亞 名義賬戶制 財(cái)政可持續(xù)性 社會(huì)保障 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

　　雖然“名義賬戶制”（NDC）1994年最初是為瑞典設(shè)計(jì)的，但實(shí)際上拉脫維亞是世界上第一個(gè)引入這種制度的國(guó)家，而且是中東歐實(shí)行蘇聯(lián)式的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保障制度改革的第一個(gè)國(guó)家。拉脫維亞傳統(tǒng)的社保制度很慷慨，但財(cái)政很不穩(wěn)定。為了遏制社保制度支出不斷上升的趨勢(shì)，建立一個(gè)符合市場(chǎng)原則的可持續(xù)性多支柱制度，自1995年起，拉脫維亞開(kāi)始了養(yǎng)老保險(xiǎn)激進(jìn)式的改革。1996年拉脫維亞社保制度正式引入名義賬戶制（第一支柱），2001年引入國(guó)家強(qiáng)制性的完全積累制企業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃（第二支柱），1998年引入私人養(yǎng)老基金儲(chǔ)蓄計(jì)劃（第三支柱）。至此，拉脫維亞社會(huì)保障制度的整體框架確立起來(lái)，改革已基本完成，并發(fā)生了巨大變化。

　　一、改革的背景、原因及過(guò)程

　　（一）、改革的背景

　　與其他東歐國(guó)家一樣，改革前拉脫維亞的社會(huì)保障制度是從墳?zāi)沟綋u籃的社會(huì)主義模式的國(guó)家福利制度。

　　1.社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景

　　在蘇聯(lián)1990年解體后拉脫維亞便確立了向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的方向。與其他轉(zhuǎn)型國(guó)家一樣，拉脫維亞在改革的前幾年里經(jīng)濟(jì)相當(dāng)困難：GDP急劇下降，價(jià)格管制解除導(dǎo)致惡性通貨膨脹，失業(yè)率持續(xù)上升。從1996年開(kāi)始，拉脫維亞的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢(shì)，1997年GDP增長(zhǎng)率達(dá)到8.6%，但失業(yè)率仍然持續(xù)走高，從1996年的7.2%上升到1999年的9.1%（請(qǐng)參見(jiàn)表1）。

　　表1：
1991-1999年經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　資料來(lái)源：Schiff J., Hobdari A, Schimmelpfennig A., Zytek R. (2000). Pension Reform in the Baltics, Issues and Prospects. IMF Occasional Paper 200, Washington D.C.

　　2.1990－1992年改革不徹底

　　拉脫維亞傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制，絕大多數(shù)55歲以上的女性和60歲以上的男性享有各種保險(xiǎn)項(xiàng)目。此外，該制度還對(duì)某些特定群體提供隱性補(bǔ)貼，允許提前退休（從40歲開(kāi)始就可以領(lǐng)取養(yǎng)老金）和延遲退休（養(yǎng)老金可以額外增加）。此外，一方面是人口老齡化的壓力，另一方面是老年職工不斷離崗和養(yǎng)老金領(lǐng)取者數(shù)量的急劇上升，尤其是，女性勞動(dòng)參與率較低，逃稅不斷增加，地下經(jīng)濟(jì)猖獗，費(fèi)基受到了嚴(yán)重影響，在替代率較高的情況下，如果不降低養(yǎng)老給付水平，拉脫維亞勢(shì)必會(huì)陷入財(cái)政困境。

　　雖然拉脫維亞于1990－1992年首次進(jìn)行了改革，但此次改革后的制度同樣是蘇聯(lián)模式的現(xiàn)收現(xiàn)付制，改革不徹底，甚至其慷慨程度比傳統(tǒng)制度還有過(guò)之而無(wú)不及，在給付水平和預(yù)算的可能性及穩(wěn)定性之間無(wú)法達(dá)到平衡，不適應(yīng)社會(huì)人口狀況的變化以及轉(zhuǎn)型期間新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。為了削減開(kāi)支，拉脫維亞于1993年11月1日暫停該法案的執(zhí)行，建立了計(jì)算養(yǎng)老金的臨時(shí)規(guī)則。由于工齡的因素沒(méi)有考慮進(jìn)來(lái)，因此，伴隨著失業(yè)的增長(zhǎng)，這種制度顯然在公平性和可持續(xù)性等方面存在著較大的問(wèn)題，再次改革勢(shì)在必行。具體而言，改革的原因包括以下幾個(gè)方面。

　�。ǘ�）、1995年改革的動(dòng)因

　　1.改革前制度對(duì)努力工作和納稅具有負(fù)激勵(lì)

　　福利制度的過(guò)度慷慨對(duì)工作和納稅產(chǎn)生了較大的負(fù)向激勵(lì)：養(yǎng)老金領(lǐng)取者人數(shù)不斷上升，提前退休現(xiàn)象比較嚴(yán)重；
此外，繳費(fèi)率過(guò)高（38%），繳費(fèi)和給付之間微弱的聯(lián)系抑制了繳費(fèi)的積極性，雇主一般只根據(jù)最低工資繳納保險(xiǎn)費(fèi)，再加上婦女勞動(dòng)參與率較低，非正式經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng), 最終導(dǎo)致逃費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，參保人數(shù)逐年下降，地下經(jīng)濟(jì)日益猖獗；
據(jù)估計(jì)，20世紀(jì)90年代中期不繳費(fèi)的人數(shù)只占應(yīng)繳費(fèi)人數(shù)的20% [1]。

　　2.養(yǎng)老金支出占GDP的比重劇增，財(cái)政不可持續(xù)

　　在1985－1994年的10年間，拉脫維亞社會(huì)保障支出占GDP的比重急劇增長(zhǎng)，從1985年的5.5%激增至1994年的9.8%；
到1999年又攀升到12.3%（請(qǐng)參見(jiàn)表2）。

　　表2：
1991－1999年拉脫維亞養(yǎng)老金制度發(fā)展的指標(biāo)

　　資料來(lái)源：Schiff J., Hobdari A, Schimmelpfennig A., Zytek R. (2000). Pension Reform in the Baltics, Issues and Prospects. IMF Occasional Paper 200, Washington D.C.

　　為降低財(cái)政負(fù)擔(dān)和提高制度的可持續(xù)性，1993年拉脫維亞采取了降低養(yǎng)老金指數(shù)化水平等措施但拉脫維亞政府認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，財(cái)政上社會(huì)保障制度也是不可持續(xù)的，國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)預(yù)計(jì)會(huì)變得更加沉重，尤其是進(jìn)入2010年以后，20世紀(jì)50年代出生的人口退休時(shí)，社會(huì)保障制度在整體上便會(huì)陷入危機(jī)。

　　（三）、1995年“名義賬戶”改革的過(guò)程

　　1995年1月，政府向議會(huì)遞交了“名義賬戶”的改革方案。這個(gè)改革方案的基本思路是建立三支柱的養(yǎng)老制度，即第一支柱是名義賬戶制以加強(qiáng)繳費(fèi)與給付之間的聯(lián)系，設(shè)立最低保障養(yǎng)老金制度以避免終身貧窮；
第二支柱是企業(yè)舉辦的強(qiáng)制性市場(chǎng)化管理的積累制儲(chǔ)蓄賬戶制度；
第三支柱是自愿性私人管理的養(yǎng)老基金計(jì)劃，主要也是由雇主發(fā)起并設(shè)立。

　　在議會(huì)很快批準(zhǔn)了這份報(bào)告之后，第一支柱的新法案便進(jìn)入設(shè)計(jì)之中，隨后，新法案于1995年7月遞交給議會(huì)并于1995年11月作為一攬子福利制度改革的一部分受到批準(zhǔn)。新制度于1996年1月1日生效；
強(qiáng)制性的第二支柱即積累制企業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃從2001年7月開(kāi)始生效；
第三支柱私人養(yǎng)老基金計(jì)劃自1998年7月1日生效。

　　拉脫維亞1995年的改革進(jìn)展比較順利，其核心理念和原則一直沒(méi)有受到黨派團(tuán)體和社會(huì)輿論的指責(zé)和批評(píng)；
雖然改革期間也遇到了1998年國(guó)內(nèi)的政治壓力和俄羅斯的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，但總體上說(shuō)，拉脫維亞克服了這些困難，改革10年以來(lái)，成就顯著，基本實(shí)現(xiàn)了制度的平穩(wěn)過(guò)渡，達(dá)到了制度的設(shè)計(jì)目標(biāo)。

　　二、新制度的框架

　　拉脫維亞設(shè)計(jì)的以名義賬戶為其基本養(yǎng)老金制度的“大社�！笨蚣苁墙�立在代際團(tuán)結(jié)和個(gè)人責(zé)任相結(jié)合的原則之上。

　�。ㄒ唬�、第一支柱

　　第一支柱名義賬戶制主要是由舊的現(xiàn)收現(xiàn)付制改造而來(lái)。為保證養(yǎng)老金制度的平穩(wěn)過(guò)渡，第一支柱養(yǎng)老金與工資指數(shù)掛鉤，退休養(yǎng)老金給付根據(jù)名義賬戶上累積的金額以及退休時(shí)預(yù)測(cè)的平均壽命計(jì)算，沒(méi)有性別差異。

　　1.個(gè)人養(yǎng)老金賬戶中的名義資本

　　記入個(gè)人賬戶中繳費(fèi)率為20%。對(duì)于2001年以后的參與者，根據(jù)其對(duì)第二支柱支付的繳費(fèi)多少，對(duì)第一支柱的繳費(fèi)率可以降低，但自2010年起可最低降至10%。賬戶中的名義資本像儲(chǔ)蓄賬戶那樣掙得回報(bào)率�；貓�(bào)率等于繳費(fèi)工資總額的增長(zhǎng)率 [2]。

　　包括兵役、照顧小孩、疾病和產(chǎn)假、工傷和殘疾以及處于失業(yè)期間的參保者，他們?nèi)杂匈Y格享受個(gè)人賬戶名義資本的增值待遇，并且，國(guó)家預(yù)算中撥付款項(xiàng)代其繳費(fèi)，其數(shù)額根據(jù)最低工資計(jì)算。

　　2.養(yǎng)老金的給付水平

　　名義賬戶制養(yǎng)老金計(jì)劃年金的計(jì)算公式是 [3]：P=K/G，其中，P是名義賬戶制養(yǎng)老金計(jì)劃下的年金；
K是參保者終身積累的名義養(yǎng)老資本，根據(jù)個(gè)人賬戶中有關(guān)繳費(fèi)總額和資本年增長(zhǎng)的數(shù)據(jù)確定；
G是領(lǐng)取年金的年數(shù)，根據(jù)平均余命計(jì)算，沒(méi)有性別差異。

　　新制度下的平均給付一般高于或等于舊制度的水平，其名義資本的回報(bào)率取決于養(yǎng)老金領(lǐng)取者的實(shí)際余命、繳費(fèi)工齡以及繳費(fèi)工資增長(zhǎng)等情況。如果一個(gè)人60歲退休，替代率不少于其正常工齡稅前收入的40%，如果推遲到65歲退休，替代率將在60%左右。

　　表3舉例說(shuō)明了名義賬戶制度下的給付水平。假設(shè)某人22歲開(kāi)始工作，每年收入1400拉特 [4]，其個(gè)人收入與平均工資增長(zhǎng)率相同即假定年增長(zhǎng)率為2%；
還假設(shè)61歲后他的收入保持不變，那么，69歲時(shí)的給付水平差不多是60歲的兩倍；
如果預(yù)期壽命提高10%，其給付水平將減少9%。因此可推算出，如果希望獲得同樣的年均給付水平，并且60歲后的余命比老一代提高10%，那么，他們將須多工作一年以上。

　　表3：
名義賬戶和養(yǎng)老金模型

　　資料來(lái)源：Fox, L. and Palmer, E. (1999) Latvian Pension Reform. Social Protection Discussion Paper No 9922, Washington D.C.: The World Bank.

　　此外，拉脫維亞還提供最低保障養(yǎng)老金。自2002年1月以后，最低保障養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)與繳費(fèi)工齡掛鉤：在工齡少于20年、20－30年之間和30年以上這三種情況下，分別用系數(shù)1.1、1.3和1.5乘以當(dāng)年國(guó)家社會(huì)保障津貼的標(biāo)準(zhǔn)即為國(guó)家老年保障養(yǎng)老金的金額。

　　3.退休年齡

　　拉脫維亞還（逐步）把最低養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡從女性55歲和男性60歲統(tǒng)一提高到62歲。對(duì)新的退休年齡規(guī)定，男性從2003年開(kāi)始實(shí)行，女性從2008年開(kāi)始實(shí)行。改革最初規(guī)定男女的最低退休年齡都為60歲。1999年規(guī)定逐步提高到62歲，每年增加6個(gè)月，并要求至少具有10年的參保時(shí)間才能領(lǐng)取養(yǎng)老金，即男性在2003年1月1日達(dá)到這個(gè)退休年齡，而女性則于2008年7月1日達(dá)到。

　　在2005年以前，至少具有30年參保時(shí)間的女性能夠在最低退休年齡前兩年退休；
達(dá)到此條件的男性則能在60歲退休。

　　4.養(yǎng)老金的指數(shù)化

　　在新制度下，養(yǎng)老金與通脹指數(shù)掛鉤。雖然1996年改革前舊制度下的養(yǎng)老金并不根據(jù)名義賬戶制的規(guī)則修正，但新舊制度下的養(yǎng)老金都采取指數(shù)化的規(guī)則。根據(jù)新法案，2002－2011年之間，養(yǎng)老金將同時(shí)與消費(fèi)指數(shù)和繳費(fèi)工資基數(shù)掛鉤，其中繳費(fèi)工資基數(shù)按實(shí)際增長(zhǎng)的25%計(jì)算。從2011年開(kāi)始將按實(shí)際繳費(fèi)工資增長(zhǎng)比例的50%計(jì)算；
更長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮是將來(lái)有可能增加到100%。

　　5.同時(shí)擁有養(yǎng)老金和其他工資收入

　　退休后若繼續(xù)工作并繼續(xù)繳費(fèi)，其名義養(yǎng)老金資產(chǎn)將繼續(xù)增加。新增加的名義資產(chǎn)在未來(lái)即將退休時(shí)將重新核算其名義收益率。在最初的設(shè)計(jì)中，繼續(xù)留在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的養(yǎng)老金領(lǐng)取者沒(méi)有權(quán)利領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，但由于后來(lái)最高法院宣布這個(gè)規(guī)定違憲，因此從2002年4月起，他們享有領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的權(quán)利。

　　6.征稅

　　拉脫維亞的保費(fèi)是免稅的，所以老年養(yǎng)老金被視為應(yīng)納稅收入。當(dāng)養(yǎng)老金金額超過(guò)免稅的最小值時(shí)，養(yǎng)老金將征收稅率為25%的收入稅。目前養(yǎng)老金的非應(yīng)稅額是178 歐元，是其他應(yīng)稅收入免稅額的5倍。

　　7.增加透明度

　　1997年7月以來(lái)，拉脫維亞養(yǎng)老金年度報(bào)告始終是對(duì)全社會(huì)公布的。最初它們只包括繳費(fèi)收入與支付等信息，后來(lái)所有關(guān)于服務(wù)年限的歷史信息均包括在內(nèi)，還包括當(dāng)前賬戶余額及其在60、65及70歲退休時(shí)可獲得的養(yǎng)老金水平等信息。此外，每年還公布下一年的G值（預(yù)期壽命系數(shù)）。

　�。ǘ�）、第二支柱

　　第二支柱是強(qiáng)制性完全積累制計(jì)劃�，F(xiàn)行法案規(guī)定，2003年以前，第二支柱的繳費(fèi)支付一直由國(guó)家管理。從2003年初開(kāi)始，參加者可以自由選擇保險(xiǎn)基金。國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)局（簡(jiǎn)稱“SSIA”）負(fù)責(zé)監(jiān)管基金投資及審批基金管理人。

　　1.繳費(fèi)與給付

　　2001年6月的規(guī)定的繳費(fèi)率是2%，這個(gè)比率將逐漸上升，到2010年將提高到10%。覆蓋率是強(qiáng)制性的即30歲以下者必須參保，30-49歲者可以自愿加入，50歲及以上者不需參見(jiàn)第二支柱。退休時(shí)賬戶資金不允許一次性提取?點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　而必須從私人提供商或政府那里購(gòu)買一個(gè)年金產(chǎn)品。如果繳費(fèi)者在退休前死亡，賬戶余額將轉(zhuǎn)移到第一支柱。

　　2.投資與管理

　　在投資上，參保者可在公共和私人資產(chǎn)管理人中做出選擇。

　　最初基金只能投資于拉脫維亞，其他波羅的海國(guó)家，G10和其他歐盟國(guó)家政府保障的證券。在拉脫維亞特定的收支平衡哲學(xué)下，大多數(shù)錢必須投資海外。但后來(lái)拉脫維亞放松了對(duì)私人管理賬戶的這些限制。第二支柱法案還要求內(nèi)閣大臣的下級(jí)委員會(huì)每年回顧審查投資計(jì)劃。

　　第二支柱的投資運(yùn)營(yíng)由國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)局和證券監(jiān)督委員會(huì)共同管理。國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)局負(fù)責(zé)收集參保人選擇基金的信息，與資產(chǎn)管理人交割保費(fèi)，根據(jù)資產(chǎn)管理人提供的信息，向參保人定期報(bào)告其資產(chǎn)組合的價(jià)值，并對(duì)年金給付承擔(dān)最終擔(dān)保人，提供與第一支柱相同基點(diǎn)的年金，包括相同的指數(shù)化。繳費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，然后轉(zhuǎn)交給國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)局。

　　證券監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)審批資產(chǎn)管理人資格和整個(gè)行業(yè)的監(jiān)督工作，監(jiān)控交易并且干預(yù)任何違法亂紀(jì)的行為，確保機(jī)構(gòu)和參保者獲取完善而準(zhǔn)確的信息。

　　（三）、第三支柱

　　私人養(yǎng)老基金（簡(jiǎn)稱“PPF”）制度的監(jiān)管機(jī)器雖然建立于1997年，但于1998年7月正式開(kāi)始運(yùn)行。拉脫維亞的私人養(yǎng)老基金分為開(kāi)放式基金和封閉式基金，前者為所有人提供服務(wù)，而后者只能是養(yǎng)老基金發(fā)起人本企業(yè)的雇員。封閉式私人養(yǎng)老基金的發(fā)起人沒(méi)有嚴(yán)格的資格限制，而開(kāi)放式私人養(yǎng)老基金的發(fā)起人只能是在拉脫維亞境內(nèi)注冊(cè)的商業(yè)銀行和壽險(xiǎn)公司。

　　在拉脫維亞，商業(yè)銀行、壽險(xiǎn)公司、經(jīng)紀(jì)公司或投資公司等均可成為管理養(yǎng)老基金資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)，其審批機(jī)構(gòu)為金融和資本市場(chǎng)委員會(huì)（the Finance and Capital Market Commission）。

　　在養(yǎng)老基金投資方面規(guī)定了比較嚴(yán)格的限制條件，如對(duì)同一有價(jià)證券的投資不得超過(guò)養(yǎng)老基金資產(chǎn)總值的10%及該證券總規(guī)模的25%(政府和地方證券除外)，對(duì)同一不動(dòng)產(chǎn)的投資不得超過(guò)養(yǎng)老基金資產(chǎn)總值的15%，對(duì)海外證券和不動(dòng)產(chǎn)的投資不得超過(guò)養(yǎng)老基金資產(chǎn)總值的15%，等等 [5]。

　　拉脫維亞為鼓勵(lì)發(fā)展私人養(yǎng)老基金，制定了稅收政策：雇員繳費(fèi)水平在其收入10%以內(nèi)的可以列入成本中扣除；
雇主繳費(fèi)也有10％的稅收政策，這其中包括健康和意外保險(xiǎn)。

　　雇員可以在以下幾種情況下提前支付：第一，養(yǎng)老金計(jì)劃的成員被鑒定為終身1級(jí)傷殘；
第二，養(yǎng)老金計(jì)劃的應(yīng)允機(jī)構(gòu)宣布破產(chǎn)；
第三，雇員在法定退休年齡之前死亡；
第四，雇員將養(yǎng)老資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到另一養(yǎng)老計(jì)劃時(shí)。

　　拉脫維亞私人養(yǎng)老基金的給付形式可有三種選擇：第一，一次性支付；
第二，退休時(shí)到壽險(xiǎn)公司購(gòu)買一個(gè)終身年金產(chǎn)品；
第三，轉(zhuǎn)移到國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)算之中即納入到第一支柱中來(lái)，按照名義賬戶制的規(guī)則計(jì)算雇員養(yǎng)老金的待遇。

　　三、拉脫維亞改革后養(yǎng)老金制度的運(yùn)行情況和政策評(píng)估

　　（一）、運(yùn)行情況

　　總的來(lái)說(shuō)，雖然目前養(yǎng)老金領(lǐng)取者的境況并未得到顯著改善，但拉脫維亞的養(yǎng)老金改革已經(jīng)成功地保證了養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性。

　　1.第一支柱的運(yùn)行情況

　　盡管拉脫維亞存在著規(guī)模巨大的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門，但由于加強(qiáng)了繳費(fèi)與給付之間的密切聯(lián)席，社保制度繳費(fèi)的費(fèi)基逐年擴(kuò)大：1997年提高了3%，1998年是12%，1999年11.7%，2000年6.8%，2001年是8.4% [6]。雖然1998年是個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，收支條件開(kāi)始明顯改善，但是從正是1998年開(kāi)始，拉脫維亞面臨著嚴(yán)峻的政治和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的考驗(yàn)：當(dāng)年下半年開(kāi)始拉脫維亞即受到俄羅斯經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，情勢(shì)急轉(zhuǎn)直下，制度收入開(kāi)始下跌，失業(yè)率急速上升；
此外，在1998年秋季的選舉中，政府不得不耗盡所有的收入盈余以提高養(yǎng)老金的給付水平，甚至不得不進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，到2001年底，社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算赤字增至1.32億歐元即GDP的1.6%[7]。盡管存在如上這些經(jīng)濟(jì)困難，養(yǎng)老金的支付確一直按時(shí)支付，從未拖延。

　　從2002年秋開(kāi)始，養(yǎng)老金給付與價(jià)格和工資指數(shù)掛鉤，這項(xiàng)舉措雖然增加了支出的壓力，但年度赤字還是開(kāi)始減少，并且呈現(xiàn)出逐年降低的趨勢(shì)。

　　這個(gè)制度將如何實(shí)現(xiàn)收支平衡，這取決于很多因素，例如主要取決于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、實(shí)際退休年齡的變動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的征收等。鑒于經(jīng)濟(jì)良好的發(fā)展趨勢(shì)和人口暫時(shí)的“紅利期”，社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算的赤字預(yù)計(jì)是可以消除的。圖1顯示了2005年以后當(dāng)期現(xiàn)金流的盈余情況。

　　圖1：2002--2030年積累的儲(chǔ)蓄/以相同價(jià)格計(jì)量社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算債務(wù)（單位：歐元）

　　資料來(lái)源：Vanovska I. (2002). Pension Reform in Latvia: Achievements and Challenges. Discussion paper for the conference Practical Lessons in Pension Reform: Sharing the Experiences of Transition and OECD Countries. 27-28 March, Warsaw.

　　2.第二支柱的運(yùn)行情況

　　截止到2002年4月4日，拉脫維亞財(cái)政部征繳的總額是900萬(wàn)歐元，資產(chǎn)持有形式主要是政府債券（89%），年收益率大約是6%。托管銀行主要有三家——“Latvijas Unibanka”, “Pirma banka” and “Parex banka。

　　表4：
第二支柱的運(yùn)行指標(biāo)（截止到2002年4月4日）

　　資料來(lái)源：Vanovska I. (2002). Pension Reform in Latvia: Achievements and Challenges. Discussion paper for the conference Practical Lessons in Pension Reform: Sharing the Experiences of Transition and OECD Countries. 27-28 March, Warsaw.

　　如上所述，隨著第二支柱的建立，第一支柱養(yǎng)老金的預(yù)算壓力得以減輕，可持續(xù)性得以加強(qiáng)。據(jù)預(yù)測(cè)，雖然當(dāng)前第二支柱資產(chǎn)只相當(dāng)于GDP的0.1%，但預(yù)計(jì)到2035年將大約是GDP的20-40% [8]。

　　3.第三支柱運(yùn)行情況

　　第三支柱（PPF）養(yǎng)老金計(jì)劃可以提高退休后私人儲(chǔ)蓄，是國(guó)內(nèi)投資的重要來(lái)源之一，可以促進(jìn)金融市場(chǎng)的繁榮與發(fā)展。最初幾年拉脫維亞第三支柱的規(guī)模非常小，只有為數(shù)不多的中高收入家庭建立了第三支柱，所以，當(dāng)時(shí)第三支柱并沒(méi)有得到大多數(shù)國(guó)民的支持，參與的興趣不大。但在其運(yùn)行幾年之后，第三支柱表現(xiàn)出相當(dāng)高的活躍性，參與者的人數(shù)在逐漸增加，到2002年2月底，其參與人數(shù)大約達(dá)到1.8萬(wàn)人，盡管如此，這個(gè)數(shù)字僅僅是參與國(guó)家基本社會(huì)保險(xiǎn)人數(shù)的2%。

　　第三支柱雖然有一些稅收優(yōu)惠條件，但在中小型企業(yè)中也仍不流行。目前運(yùn)行的只有一支為拉脫維亞兩家最大企業(yè)(“Lattelecom” and State electric energy enterprise “Latvenergo”)的雇員服務(wù)的封閉式養(yǎng)老基金－"Pirmais slegtais pensiju fonds”和三支開(kāi)放式基金(“Baltikums", "Parex" and “Unipensija”)，總共提供了8個(gè)養(yǎng)老金計(jì)劃，到2001年底，資本總量高達(dá)到1700萬(wàn)歐元，約為GDP的0.2%（請(qǐng)參見(jiàn)圖2）。

　　圖2：
積累的養(yǎng)老金資本（單位：歐元）

　　資料來(lái)源：Vanovska I. (2002). Pension Reform in Latvia: Achievements and Challenges. Discussion paper for the conference Practical Lessons in Pension Reform: Sharing the Experiences of Transition and OECD Countries. 27-28 March, Warsaw.

　　拉脫維亞的養(yǎng)老基金投資相當(dāng)保守，92%的資產(chǎn)投資于政府有價(jià)證券和存款。但在2001年投資于股票的資產(chǎn)數(shù)量大約增加了6倍，在資產(chǎn)組合中從1.3%增加至4.4%。正如上文提到的，養(yǎng)老金計(jì)劃總資產(chǎn)的15%可以投資于海外。截止2001年底，資產(chǎn)的4%投資于OECD國(guó)家，3%投資于愛(ài)沙尼亞和立陶宛。

　　雖然拉脫維亞的PPF運(yùn)行時(shí)間非常短，但是其很大一部分資本為年齡在41-55歲之間的參與者所持有。與拉脫維亞的平均總工資284歐元相比，PPF的參與者和雇主的繳費(fèi)水平（22歐元）非常低。此外，大多數(shù)PPF成員參與養(yǎng)老基金的持續(xù)時(shí)間不超過(guò)2年，資產(chǎn)所占養(yǎng)老基金總資本的99%。因此，每個(gè)參與者平均養(yǎng)老金資本價(jià)值僅為973歐元 [9]。

　�。ǘ�）、政策評(píng)估

　　拉脫維亞是第一個(gè)引進(jìn)名義賬戶制的國(guó)家。削減養(yǎng)老金成本的急迫性使改革不得不迅速啟動(dòng)，但也為此付出了較大的代價(jià)，那就是給付低標(biāo)準(zhǔn)比較低，改革方案不太透明，公眾不太知情；
盡管如此，與舊制度相比，新制度保證了養(yǎng)老金支出的穩(wěn)定性，更加公平、透明而且增強(qiáng)了可負(fù)擔(dān)性；
第二和第三支柱刺激了資本市場(chǎng)的發(fā)展。具體而言，我們可從以下幾個(gè)方面予以評(píng)估：

　　1.可負(fù)擔(dān)性

　　據(jù)預(yù)測(cè)，改革后的養(yǎng)老金支出占GDP的比重在未來(lái)10年內(nèi)將穩(wěn)步下降。新制度鼓勵(lì)延遲退休的措施在短期內(nèi)也有利于產(chǎn)生較大的盈余。但由于舊制度下很多人提前退休，而且仍然保留著對(duì)制度有較大的政治和經(jīng)濟(jì)要求權(quán)，因此制度成本仍將很高，這就不得不依賴代際間的重新分配來(lái)負(fù)擔(dān)這些成本。即使實(shí)施了一些改革措施，工薪稅依舊很高。最初正常的工薪稅率是37%，到2002年下降到33%。然而，拉脫維亞的工薪稅率和未來(lái)10年的支出預(yù)期仍將低于波蘭和匈牙利這兩個(gè)中東歐改革的先鋒國(guó)家，并且，拉脫維亞的養(yǎng)老制度提供的替代率還是可以接受的，這對(duì)于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)是非常重要的。

　　總體來(lái)說(shuō)，拉脫維亞改革后在支出方面的穩(wěn)定性和可持續(xù)性要好于舊制度，這主要是因?yàn)槊�義賬戶制應(yīng)對(duì)人口沖擊得以自動(dòng)調(diào)節(jié)的結(jié)果，從而可以降低制度的總體系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。世界銀行的研究還表明，即使最悲觀地假定在今后5年內(nèi)工作年齡人口將減少50％，名義賬戶制在財(cái)政上也是穩(wěn)健的 [10]。

　　2.社會(huì)保護(hù)

　　即使預(yù)期壽命提高了10%，新制度也能給40年工齡以上的人們提供較好的收入替代率（稅前75%，稅后凈收入為50%）。同時(shí)，由于對(duì)失業(yè)期、疾病期和照顧兒童時(shí)期也實(shí)行了養(yǎng)老金優(yōu)惠政策，所以，相當(dāng)一部分人口也得到了社會(huì)保護(hù)。

　　由于純粹的繳費(fèi)確定型（DC）養(yǎng)老計(jì)劃對(duì)終身貧窮的人很難提供充足的收入保障，所以，拉脫維亞規(guī)定，所有的繳費(fèi)超過(guò)5年以上且超過(guò)60歲的人都可獲得一個(gè)“最低保障養(yǎng)老金”，保障水平由政府決定，目前大約是平均工資的28%。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于最低工資，因此不會(huì)抑制低收入工人繳費(fèi)的積極性。

　　3.平等性

　　毫無(wú)疑問(wèn)，新制度的再分配因素弱于舊制度，這是名義賬戶制的一個(gè)缺陷。但是，它的另一個(gè)特征是，在新制度中，較高收入的工人獲得的待遇水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于蘇聯(lián)式舊制度下的水平，這從另一個(gè)方面也體現(xiàn)了名義賬戶制新的公平觀：制度面前人人平等，多勞多得。這是拉脫維亞新制度追求公平性的一個(gè)重要特點(diǎn)。

　　盡管拉脫維亞制定了慷慨的轉(zhuǎn)型規(guī)則，但是蘇聯(lián)式舊制度下曾擁有優(yōu)厚待遇的某些特殊群體仍然受損較多，例如，芭蕾舞演員，飛行員和其他享有提前退休權(quán)利的群體。新制度下選擇提前退休的婦女損失最多，她們?cè)谕诵莺笞畛醯?0多年的生活中是比較貧窮的。為了減少這類貧窮問(wèn)題，拉脫維亞及時(shí)地廢除了提前退休的規(guī)定。

　　4.代際間更公平

　　新制度允許根據(jù)預(yù)期壽命的變化靈活的調(diào)整給付。這對(duì)于像拉脫維亞這樣的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)是非常重要的。新制度的特征之一是可以隨著人口老齡化的變化進(jìn)行自動(dòng)調(diào)整，支付能力的彈性得到了較大的提高。

　　在新制度下，人口變化帶來(lái)的成本由退休人口支付。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　人們退休購(gòu)買年金時(shí)，如果預(yù)期壽命提高，相應(yīng)的給付水平也會(huì)隨之下降。然而，如果預(yù)期壽命提高了但給付水平卻沒(méi)有下降，那么下一代的負(fù)擔(dān)將會(huì)加重，甚至?xí)��?dǎo)致財(cái)政可持續(xù)性出現(xiàn)問(wèn)題。從這個(gè)角度講，拉脫維亞的制度設(shè)計(jì)者認(rèn)為，這意味著名義賬戶制可以使代際之間更為公平，有助于保護(hù)未來(lái)一代。

　　5.初始資本的計(jì)算與解決

　　拉脫維亞為了很好地實(shí)現(xiàn)制度轉(zhuǎn)型，在改革之初就較好地解決了初始資本的計(jì)算問(wèn)題，其初始資本計(jì)算公式為：初始資本＝個(gè)人繳費(fèi)工資×個(gè)人服務(wù)年限×0.20，其中0.20是用來(lái)計(jì)算初始資本和名義賬戶計(jì)劃從1996年實(shí)施以后的資本的繳費(fèi)率。

　　初始資本計(jì)算公式中的工資是由記錄的服務(wù)年限和個(gè)人繳費(fèi)工資決定的。最開(kāi)始用于確定個(gè)人繳費(fèi)工資的規(guī)則是這樣的：1996年退休者按所有參保人的平均繳費(fèi)工資計(jì)；
1997年退休者按1996年個(gè)人自己的平均繳費(fèi)工資計(jì)；
1998年退休者按個(gè)人在1996－97年期間的平均繳費(fèi)工資計(jì)；
1999退休者按個(gè)人在1996－98年期間的平均繳費(fèi)工資計(jì)；
2000年以后申領(lǐng)待遇者按個(gè)人在1996－99年期間的平均繳費(fèi)工資計(jì)。

　　1995年以后，拉脫維亞又選擇了以個(gè)人工資作為把改革前服務(wù)年限轉(zhuǎn)換為初始資本的基礎(chǔ)，目的是為了激勵(lì)人們申報(bào)個(gè)人收入，以懲罰逃費(fèi)行為。但為了解決那些20世紀(jì)90年代在勞動(dòng)力市場(chǎng)上面臨實(shí)際困難的人，拉脫維亞采用了一種轉(zhuǎn)型擔(dān)保和額外轉(zhuǎn)型規(guī)則來(lái)計(jì)算初始資本，這些擔(dān)保和額外規(guī)則于1996年被國(guó)會(huì)采納，并將實(shí)行到2010年 [11]。

　　四、拉脫維亞養(yǎng)老金改革存在的問(wèn)題

　　作為執(zhí)行名義賬戶制的第一個(gè)國(guó)家，拉脫維亞的養(yǎng)老金改革也存在一些問(wèn)題，其教訓(xùn)是可資借鑒的。

　　1.實(shí)施過(guò)程中的困難

　　向新制度過(guò)渡還需要信息管理方面的大量投資，而拉脫維亞在改革啟動(dòng)很長(zhǎng)一段時(shí)間后才建立起必要的信息系統(tǒng)。

　　此外，改革之初拉脫維亞沒(méi)有很好地向人們解釋養(yǎng)老金改革，宣傳工作極不到位。法律通過(guò)的時(shí)候，通訊和培訓(xùn)計(jì)劃都沒(méi)進(jìn)行。宣傳小冊(cè)子，電視和廣播短片都是后來(lái)準(zhǔn)備的，而且地方職員的培訓(xùn)在法律通過(guò)1年以后才開(kāi)始。沒(méi)有進(jìn)行及時(shí)的信息傳遞和政策解釋工作是導(dǎo)致公眾對(duì)改革不滿并進(jìn)行抗議和反對(duì)改革的重要因素之一。波蘭正好與之相反，在制度設(shè)計(jì)完成之前波蘭的通訊信息系統(tǒng)就已完成，宣傳工作也做得非常到位。

　　2.三支柱的改革次序

　　拉托維亞首先啟動(dòng)第一支柱名義賬戶制的改革以應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力，但是改革的下一階段沒(méi)有及時(shí)到位。這可能與三支柱改革的次序不當(dāng)有關(guān)。匈牙利首先啟動(dòng)第三支柱改革，然后同時(shí)準(zhǔn)備第二和第一支柱。波蘭首先啟動(dòng)第三和第二支柱的改革，把第一支柱留在最后。然而，這兩個(gè)國(guó)家準(zhǔn)備和實(shí)施其第一支柱的改革落后于拉脫維亞，他們不能像拉脫維亞一樣對(duì)最近十年的給付進(jìn)行大幅度的削減。將波蘭和匈牙利的“大爆炸”式改革方法與拉脫維亞的階段性漸進(jìn)式改革方法現(xiàn)在進(jìn)行比較評(píng)論可能為時(shí)尚早，但是，毫無(wú)疑問(wèn)的是，拉脫維亞在第一支柱改革后就失去了繼續(xù)深入改革的動(dòng)力，造成的問(wèn)題使整個(gè)改革進(jìn)程都受到了一定影響。

　　3.第二支柱的監(jiān)管

　　在具有成熟的金融和資本市場(chǎng)和存款文化深入人心的發(fā)達(dá)國(guó)家（如瑞典），強(qiáng)制性資本化個(gè)人賬戶可能十分令人滿意。但對(duì)一個(gè)金融和資本市場(chǎng)面臨轉(zhuǎn)型和不斷完善的國(guó)家來(lái)說(shuō)，由于缺乏公共養(yǎng)老金計(jì)劃先前的投資經(jīng)驗(yàn)，這種強(qiáng)制性計(jì)劃的執(zhí)行在沒(méi)有任何保障的情況下是具有較大風(fēng)險(xiǎn)的。公共養(yǎng)老金計(jì)劃中的儲(chǔ)蓄是強(qiáng)制性的，其預(yù)計(jì)規(guī)模頗為可觀，它作為國(guó)內(nèi)投資的來(lái)源之一而極具吸引力。因此在引入強(qiáng)制性積累制養(yǎng)老金計(jì)劃時(shí)，國(guó)家必須對(duì)這個(gè)計(jì)劃的良好運(yùn)營(yíng)負(fù)完全責(zé)任。因此，徹底改善金融和資本市場(chǎng)以及第二支柱的監(jiān)管都是值得十分重視的問(wèn)題。

　　五、小結(jié)

　　拉脫維亞的名義賬戶制改革解決了一個(gè)重要的財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)性問(wèn)題，并且它削減未來(lái)給付的方式被廣泛認(rèn)為是公平的。給付取決于終身繳費(fèi)的機(jī)制提高了繳費(fèi)的積極性，因而減少了勞動(dòng)力市場(chǎng)的扭曲。

　　雖然名義賬戶制并不是解決財(cái)政問(wèn)題的唯一途徑，但是對(duì)于像波蘭、蒙古和吉爾吉斯坦等轉(zhuǎn)型國(guó)家來(lái)說(shuō)，尤其對(duì)拉脫維亞來(lái)說(shuō)，他們?cè)诟母镞^(guò)程中出現(xiàn)了社會(huì)、管理、技術(shù)和政治等各方面的困難，最終選擇了名義賬戶制，其目的無(wú)非是兩個(gè)，一個(gè)是為了避免巨大的轉(zhuǎn)型成本等問(wèn)題，另一個(gè)目的就是為了避免其金融市場(chǎng)不成熟的巨大障礙�？偟膩�(lái)說(shuō)，他們是在一個(gè)正確的道路上選擇了名義賬戶制度。

　　正如世界銀行最近對(duì)拉脫維亞實(shí)施名義賬戶制的評(píng)價(jià)那樣 [12]，它是第一個(gè)、迄今為止也是唯一一個(gè)在名義賬戶制實(shí)施的第一年就覆蓋了所有工人的名義賬戶制改革案例。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，拉脫維亞克服了如何把舊制度的既得權(quán)利轉(zhuǎn)換成名義賬戶制下的權(quán)利這個(gè)最大的技術(shù)困難。在舊制度下，拉脫維亞只有過(guò)去服務(wù)記錄而沒(méi)有繳費(fèi)記錄，這是在改革之初發(fā)生混亂的一個(gè)重要原因。世界銀行的研究還表明，即使最悲觀地假定在今后5年內(nèi)工作年齡人口將減少50％，名義賬戶制在財(cái)政上也是穩(wěn)健的。據(jù)預(yù)測(cè)，拉脫維亞的改革將需要32年的時(shí)間才能完全過(guò)渡完畢 [13]。

　　主要參考文獻(xiàn)：

　　霍爾茲曼與帕默爾主編：《養(yǎng)老金改革：名義賬戶制的問(wèn)題與前景》，鄭秉文等譯，中國(guó)勞動(dòng)保障出版社，2006年6月。

　　Fox, L. and Palmer, E. (1999) Latvian Pension Reform. Social Protection Discussion Paper No 9922, Washington D.C.: The World Bank.

　　Maija Groduma.( November 2002) Social insurance in Latvia:seeking balance between financial stability and equity.Budapest.

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　　Social Report 2000 and 2001. Ministry of Social Affairs, Riga, Latvia, 2001. http://www.lm.gov.lv/saturs_jaunumi?jaunumi_pub_un_petijum.html

　　. Schiff J., Hobdari A, Schimmelpfennig A., Zytek R. (2000). Pension Reform in the Baltics, Issues and Prospects. IMF Occasional Paper 200, Washington D.C.

　　těpánka Pollnerová.（December 2002）Analysis of Recently Introduced NDC Systems.

　　Vanovska I. (2002). Pension Reform in Latvia: Achievements and Challenges. Discussion paper for the conference Practical Lessons in Pension Reform: Sharing the Experiences of Transition and OECD Countries. 27-28 March, Warsaw.

　　World Population Prospects: The 2000 Revision. Volume I: Comprehensive Tables; Volume II: The Sex and Age Distribution of Populations. UN, 2001.

　　注釋：

　　[1] Fox, L. and Palmer, E. (1999) Latvian Pension Reform. Social Protection Discussion Paper No 9922, Washington D.C.: The World Bank.

　　[2] 繳費(fèi)工資是指職工繳納保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)基。由于免繳費(fèi)額和最高限額等因素，通常它低于平均工資。

　　[3] Vanovska I. (2002). Pension Reform in Latvia: Achievements and Challenges. Discussion paper for the conference Practical Lessons in Pension Reform: Sharing the Experiences of Transition and OECD Countries. 27-28 March, Warsaw.

　　[4] 拉特（Lats）是拉脫維亞的本國(guó)貨幣名稱，于1993年6月28日起發(fā)行。1995年拉特與美元的匯率為0.537:1。

　　[5] Vanovska I. (2002). Pension Reform in Latvia: Achievements and Challenges. Discussion paper for the conference Practical Lessons in Pension Reform: Sharing the Experiences of Transition and OECD Countries. 27-28 March, Warsaw.

　　[6] Vanovska I. (2002). Pension Reform in Latvia: Achievements and Challenges. Discussion paper for the conference Practical Lessons in Pension Reform: Sharing the Experiences of Transition and OECD Countries. 27-28 March, Warsaw.

　　[7] Vanovska I. (2002). Pension Reform in Latvia: Achievements and Challenges. Discussion paper for the conference Practical Lessons in Pension Reform: Sharing the Experiences of Transition and OECD Countries. 27-28 March, Warsaw.

　　[8] Vanovska I. (2002). Pension Reform in Latvia: Achievements and Challenges. Discussion paper for the conference Practical Lessons in Pension Reform: Sharing the Experiences of Transition and OECD Countries. 27-28 March, Warsaw.

　　[9] Vanovska I. (2002). Pension Reform in Latvia: Achievements and Challenges. Discussion paper for the conference Practical Lessons in Pension Reform: Sharing the Experiences of Transition and OECD Countries. 27-28 March, Warsaw.

　　[10] 霍爾茲曼與帕默爾主編：《養(yǎng)老金改革：名義賬戶制的問(wèn)題與前景》，鄭秉文等譯，中國(guó)勞動(dòng)保障出版社，2006年6月，第14-15頁(yè)。

　　[11] 上述資料引自霍爾茲曼與帕默爾主編：《養(yǎng)老金改革：名義賬戶制的問(wèn)題與前景》，鄭秉文等譯，中國(guó)勞動(dòng)保障出版社，2006年6月，第263-265頁(yè)。

　　[12] 霍爾茲曼與帕默爾主編：《養(yǎng)老金改革：名義賬戶制的問(wèn)題與前景》，鄭秉文等譯，中國(guó)勞動(dòng)保障出版社，2006年6月，第14-15頁(yè)。

　　[13] 霍爾茲曼與帕默爾主編：《養(yǎng)老金改革：名義賬戶制的問(wèn)題與前景》，鄭秉文等譯，中國(guó)勞動(dòng)保障出版社，2006年6月，第199頁(yè)。

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