劉海波：從利益結(jié)構(gòu)的角度看中國(guó)地方政府

　　利益結(jié)構(gòu)是社會(huì)系統(tǒng)和政治系統(tǒng)的深層結(jié)構(gòu)，它構(gòu)成社會(huì)和政治運(yùn)行的內(nèi)在動(dòng)力。一個(gè)社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)若發(fā)生重大的變化，社會(huì)系統(tǒng)和政治系統(tǒng)便會(huì)受到極大的沖擊而引起震蕩。[1]分析一個(gè)社會(huì)不同層面的利益結(jié)構(gòu)，有助于解釋不同利益主體的行為，解釋和預(yù)測(cè)各種社會(huì)現(xiàn)象。形成利益結(jié)構(gòu)的一個(gè)最重要因素是制度結(jié)構(gòu)，[2]通過(guò)分析利益結(jié)構(gòu)，就能把制度結(jié)構(gòu)同制度下的社會(huì)后果聯(lián)系起來(lái)，從而為制度的改進(jìn)提供切入點(diǎn)：改變利益主體面臨的不合理的利益結(jié)構(gòu)。

　　中央與地方的關(guān)系是中國(guó)政治結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要的方面。改革開(kāi)放以后，中央與地方關(guān)系的格局發(fā)生了巨大的變化，地方政府的利益結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的非人們?cè)瓉?lái)所能想象的變化。這種變化，一方面是中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要原因，另一方面，也造成了各種嚴(yán)重的問(wèn)題。當(dāng)今中國(guó)一些最突出的社會(huì)問(wèn)題實(shí)際上都與中央與地方權(quán)力格局與利益結(jié)構(gòu)的狀況有密切的關(guān)系。為了建設(shè)和諧社會(huì)、解決嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，在涉及中央和地方關(guān)系的制度層面進(jìn)行改革，改變不合理的特別是地方政府面臨的利益結(jié)構(gòu)，已經(jīng)到了非常緊迫的地步。本文從財(cái)政體制、經(jīng)濟(jì)管理體制、干部管理體制等的變化入手，簡(jiǎn)要描述和分析了我國(guó)中央與地方關(guān)系的特點(diǎn)和地方政府的利益結(jié)構(gòu)，并指出了其中存在一些嚴(yán)重的弊端。

　　一、中央與地方關(guān)系的變化

　　1980年以后，我國(guó)在立法、干部管理、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)管理等領(lǐng)域進(jìn)行了廣泛的分權(quán)改革，使地方政府獲得了廣泛的自主權(quán)。在上述改革中，尤其以財(cái)政體制的變化最為重要，深刻影響了中央與地方關(guān)系和地方政府的利益結(jié)構(gòu)。

　　立法體制的變化。1982年《憲法》以及根據(jù)該憲法修改的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》，改革了中央一級(jí)立法體制，基本上形成了中央與地方“全國(guó)人大——國(guó)務(wù)院——省級(jí)人大和政府——省級(jí)政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人大和政府”的四級(jí)立法體制，擴(kuò)大了地方的立法權(quán)。

　　干部管理體制的變化。1984年中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于修訂中共中央干部管理的干部職務(wù)名稱(chēng)表的通知》，規(guī)定由過(guò)去的下管兩級(jí)變?yōu)橄鹿芤患?jí)，中央只管理中央國(guó)家機(jī)關(guān)和地方省一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部。這樣就擴(kuò)大了地方的干部管理權(quán)限。

　　經(jīng)濟(jì)和行政管理體制的變化。從80年代開(kāi)始，中央政府便采取措施將許多權(quán)力下放給地方政府，包括外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)、對(duì)各種資源的支配權(quán)、對(duì)建設(shè)與經(jīng)營(yíng)方面的一系列審批權(quán)、對(duì)劃歸地方政府的大型國(guó)有企業(yè)的管理權(quán)、稅收方面的優(yōu)惠權(quán)等。地方政府的權(quán)限在改革開(kāi)放中大大擴(kuò)大了。

　　中央與地方關(guān)系最深刻的變化發(fā)生在財(cái)政體制方面。

　　建國(guó)后，我國(guó)財(cái)政體制效仿蘇聯(lián)模式，實(shí)行了高度集中的管理體制。在過(guò)份集中的財(cái)政體制下，追求自身利益的地方政府往往顯得缺乏積極性。毛澤東試圖超越蘇聯(lián)模式的共產(chǎn)主義，相比于斯大林式的中央集權(quán)，在其1956年"論十大關(guān)系"的講話(huà)中提出了行政分權(quán)的思想。1958年的“大躍進(jìn)” 開(kāi)始下放財(cái)權(quán)、計(jì)劃管理權(quán)和企業(yè)管理權(quán)。1966年3月毛澤東在杭州提出“虛君共和” 的口號(hào)，認(rèn)為中央政府只應(yīng)是個(gè)象征性的“虛君”，經(jīng)濟(jì)實(shí)權(quán)仍應(yīng)分散到各地區(qū)去。他批評(píng)中央部門(mén)收權(quán)收得過(guò)了頭，指示凡是收回了的權(quán)力都要還給地方�！斑B人帶馬全出去” 。[3]在文化大革命之后的70年代初，中央再一次發(fā)起了分權(quán)運(yùn)動(dòng)，下放企業(yè)管理權(quán)和財(cái)政收支權(quán)。大躍進(jìn)和文革期間，以及文革以后，一個(gè)有效的中央計(jì)劃體制在中國(guó)不復(fù)存在。關(guān)于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的世界銀行發(fā)展報(bào)告（1996年）指出，中國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)與蘇聯(lián)相比，有少得多的中央計(jì)劃和管理；
地方政府有更大的權(quán)力，并發(fā)展起相當(dāng)大的管理能力，這一切為更加分權(quán)化的經(jīng)濟(jì)做了準(zhǔn)備。所以，歪打正著的是，作為一個(gè)整體，中國(guó)改革似乎比俄羅斯順利得多。

　　改革開(kāi)放后“放權(quán)讓利” 的財(cái)政體制改革是在保護(hù)地方既得利益的前提下,中央與地方討價(jià)還價(jià)、相互協(xié)商的結(jié)果。為克服"統(tǒng)收統(tǒng)支"的弊端，1980年起中央分頭與各地方簽訂財(cái)政承包合同，實(shí)行"分灶吃飯"。1980年以后實(shí)行的“分灶吃飯”，實(shí)際上是中央被迫向地方妥協(xié)的結(jié)果。因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)，國(guó)營(yíng)企業(yè)是主要納稅人，而大量的國(guó)營(yíng)企業(yè)歸屬地方政府管理，地方政府對(duì)所轄企業(yè)實(shí)際上擁有某種產(chǎn)權(quán)。這種產(chǎn)權(quán)使地方政府與所轄企業(yè)的利益息息相關(guān)。因此，不論是增加收入還是縮減支出，中央都必須與地方協(xié)商。[4]

　　在1994年以前，中國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)歷了1980、1985、1988年三次重大的結(jié)構(gòu)調(diào)整。調(diào)整的基本目標(biāo)是相同的，即調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，使之加強(qiáng)財(cái)力動(dòng)員的能力，同時(shí)維護(hù)并加強(qiáng)中央的財(cái)政能力。值得注意的是：收入分成是財(cái)政改革的核心。分成辦法和留成比例等收入分成的基本參數(shù)就需通過(guò)協(xié)商來(lái)解決。每省單獨(dú)就這些參數(shù)與中央政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，一對(duì)一談判，以確立與中央的特定財(cái)稅關(guān)系。[5]

　　1994年我國(guó)財(cái)政體制實(shí)行了具有重大意義的分稅制改革，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家處理中央與地方財(cái)政關(guān)系時(shí)較為普遍的制度安排。1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制進(jìn)一步確立了利益分立的財(cái)政格局：地方政府正式擁有14種地方稅收的支配權(quán)；
地方政府龐大的預(yù)算外資金由其自己支配，而毋需與中央財(cái)政分成；
按照1994年的《預(yù)算法》，地方財(cái)政預(yù)算卻正式脫離了中央政府的控制，地方財(cái)政的預(yù)算案不再由中央政府批準(zhǔn)而改由地方人大批準(zhǔn)；
省級(jí)政府對(duì)省級(jí)以下各級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付也完全由各省自行決定。

　　這一系列改革在增加中央財(cái)政收入、調(diào)動(dòng)地方積極性的同時(shí)，進(jìn)一步壯大了地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。地方政府經(jīng)濟(jì)和財(cái)政權(quán)力的增加，自主空間的擴(kuò)展，以及發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加地方財(cái)政收入責(zé)任的加重，創(chuàng)造了地方政府積極主動(dòng)地推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)有力的動(dòng)力機(jī)制。[6]放權(quán)改革的結(jié)果，首先是促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，同時(shí)地方利益迅速擴(kuò)展，地方政府從單純的中央政府代理人，轉(zhuǎn)化為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，特別是，在中央與地方之間形成了初步的談判關(guān)系。地方利益主體的雛形已備，中央頻繁調(diào)動(dòng)各省市負(fù)責(zé)人，卻不能避免新官到任后被地方利益俘虜。

　　二、中央與地方關(guān)系體制上的特點(diǎn)

　　一方面，我國(guó)的分權(quán)改革特別是財(cái)政體制的改革已經(jīng)基本形成財(cái)政聯(lián)邦主義的局面，地方政府和地方官員成了獨(dú)立的利益主體。另一方面，我國(guó)實(shí)行的依然是典型的行政中央集權(quán)制。

　　我國(guó)對(duì)地方上的主政官員實(shí)行的是層層任命體制，上級(jí)以政績(jī)考核為依據(jù)決定官員的升遷，地方人民除了輿論武器，很難對(duì)地方官員有效制約。任命體制造成“鐵打的百姓流水的官”，地方主政官員實(shí)際上是地方的過(guò)客。

　　我國(guó)中央政府缺少自己的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，地方政府是中央政府的行政執(zhí)行下級(jí)。我國(guó)中央行政機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院自1998年機(jī)構(gòu)改革以后，共設(shè)置29個(gè)部、委、行、署，一個(gè)辦公廳，15個(gè)直屬機(jī)構(gòu)和6個(gè)辦事機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院的部、委、行、署是依法分別履行國(guó)務(wù)院基本的行政管理職能的機(jī)關(guān)。這些部門(mén)的職責(zé)主要是政策的制定以及宏觀規(guī)劃與指導(dǎo)，幾乎都沒(méi)涉及到政策的執(zhí)行，如專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的職責(zé)是：制定行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)政策，進(jìn)行行業(yè)管理；
引導(dǎo)本行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，維護(hù)行業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)秩序。另外，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)，國(guó)家部委管理的國(guó)家局以及國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)都是分管某項(xiàng)業(yè)務(wù)，為領(lǐng)導(dǎo)工作服務(wù)或者起協(xié)調(diào)作用的，都沒(méi)有在全國(guó)設(shè)立其直屬的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因此從我國(guó)中央行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)看是沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)存在的。實(shí)際上，我國(guó)的中央政府主要起一個(gè)政策的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)以及總的最高的監(jiān)督職能，中央的政策是通過(guò)中央---省---市---縣---鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種金字塔式的層級(jí)逐級(jí)向下執(zhí)行的。這樣一來(lái)，中國(guó)的中央和地方政府，在機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置上一一對(duì)應(yīng)，各級(jí)政府相互纏繞在一起，一個(gè)縣也代表了政權(quán)所有的權(quán)威。地方政府違法的時(shí)候，不正當(dāng)?shù)厍址妇用窭�益的時(shí)候，它也能假借中央政府的權(quán)威行事。

　　我國(guó)的司法權(quán)幾乎徹底地方化，我國(guó)司法區(qū)域與行政區(qū)域完全重合，每一級(jí)法院都是同級(jí)政府的一個(gè)組成部分，中央在地方?jīng)]有獨(dú)立的司法分支。我國(guó)的二審終審制使對(duì)普通公民關(guān)系重大的案件封閉于一個(gè)地級(jí)市的法院。

　　我國(guó)的地方政府官員，用一個(gè)形象的比喻來(lái)說(shuō)，是 “暫時(shí)的諸侯”，有諸侯的權(quán)力和利益，位置卻是流動(dòng)的。

　　中國(guó)地方政府有了獨(dú)立的利益，與此同時(shí)也形成了各種地方利益集團(tuán)。但是我國(guó)地方政府制度結(jié)構(gòu)一些特點(diǎn)卻造成了這樣一種利益結(jié)構(gòu)：地方政府和利益集團(tuán)的利益卻不總是甚至經(jīng)常與地方人民的利益不一致，也與全國(guó)范圍的公共利益經(jīng)常不一致。

　　三、地方政府利益結(jié)構(gòu)的后果

　　上述制度結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)，造成我國(guó)地方政府逐利行為的短期化、掠奪化，侵害地方人民利益時(shí)候很難出現(xiàn)有效的救濟(jì)措施。自古以來(lái)，我國(guó)的基層政府，對(duì)普通人民都有令人恐懼的加害能力，古代有“滅門(mén)的知縣”的著名格言；
今天，大量的上訪(fǎng)者，控訴的也都是鄉(xiāng)、縣、市三級(jí)政府。這也造成中央政令不通，有時(shí)侯政策出不了中南海。

　　以2002年開(kāi)始的新一輪經(jīng)濟(jì)過(guò)熱和中央的宏觀調(diào)控的困難為例。

　　在分稅制改革中，地方政府并沒(méi)有獲得獨(dú)立的稅收自主權(quán)，界定稅基和制定稅率的權(quán)限屬于中央政府，地方政府不能通過(guò)選擇特定稅種的稅率在一定程度上提供地方收入。因此，地方政府高度依賴(lài)預(yù)算外收入和負(fù)債。預(yù)算外收入的一個(gè)重要特點(diǎn)就是與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平更加高度相關(guān)。

　　目前，東部地區(qū)的地方政府普遍依靠“圈地”和城市化帶來(lái)的土地收入，這些主要是土地出讓金和各種圍繞土地開(kāi)發(fā)的收費(fèi)，幾乎全部都屬于預(yù)算外收入。從近幾年的一些經(jīng)驗(yàn)研究來(lái)看，許多地區(qū)以土地收入為主的預(yù)算外收入遠(yuǎn)高于預(yù)算內(nèi)的稅收收入。這一方面使得地方政府超國(guó)民收入搞基本建設(shè)，出現(xiàn)城市的短期繁榮；
另一方面也使得地方政府與房地產(chǎn)業(yè)形成利益同盟。1990年代中期的宏觀調(diào)控中停止征占耕地的時(shí)候，中國(guó)耕地面積是19.51億畝，到2004年中央政府下命令停止征占耕地的時(shí)候，中國(guó)耕地面積減少到18.51億畝。其中政府公布的非農(nóng)建設(shè)用地被批準(zhǔn)的是5076萬(wàn)畝，但僅2002－2003年的建設(shè)用地就占用了3806萬(wàn)畝。一般情況下，中國(guó)內(nèi)地非法征用土地通常是合法數(shù)字的20％－30％，實(shí)際上農(nóng)民被政府征用土地可能達(dá)到6600萬(wàn)畝。如果按每畝地價(jià)30萬(wàn)元計(jì)，則有19.8萬(wàn)億。農(nóng)民得到的補(bǔ)償平均3萬(wàn)－5萬(wàn)元，也就是說(shuō)自從1998年政府恢復(fù)征占土地以后，有至少15萬(wàn)億的土地增值收益被各地政府和企業(yè)獲取。[7]

　　在2003年地方政府大規(guī)模征占土地的同時(shí)，農(nóng)民因土地被征占而反抗的事件也增長(zhǎng)，有資料顯示，占群體性治安事件的比重的三分之二，同期，被查出屬于非法或違規(guī)征占土地的案件超過(guò)10萬(wàn)件。

　　從2002年下半年開(kāi)始，以地方政府為主導(dǎo)的普遍的投資擴(kuò)張?jiān)僖淮纬霈F(xiàn)，并以信貸膨脹和外資猛增為主要表現(xiàn)方式。投資沖動(dòng)主要表現(xiàn)與民營(yíng)、外資等企業(yè)結(jié)成“利益同盟”，為企業(yè)提供優(yōu)惠政策、廉價(jià)土地、隱形擔(dān)保，甚至直接干預(yù)銀行貸放，在明知違規(guī)、明知與國(guó)家宏觀政策相背離的情況下越權(quán)審批項(xiàng)目。

　　從已經(jīng)披露的眾多事例來(lái)看，一些地方政府的軟頂硬扛，是宏觀調(diào)控最終落實(shí)的主要障礙。由“鐵本事件”、“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”以及“出口退稅” 等案例中可以看出,地方政府的政績(jī)沖動(dòng)、GDP誘惑甚而權(quán)力尋租,是投資過(guò)熱乃至經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的主要推動(dòng)力之一。

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　　[1]李景鵬：“當(dāng)代中國(guó)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的變化與政治發(fā)展”，載《天津社會(huì)科學(xué)》1994年第3期。

　　[2]指一個(gè)社會(huì)實(shí)在的、實(shí)際發(fā)生作用的制度而不是字面上的規(guī)定。

　　[3]趙德馨：《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)史:1949—1966》，鄭州:河南人民出版社,1988。

　　[4]龐明川：“中央與地方政府間博弈的形成機(jī)理及其演進(jìn)”，載《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》，2004年第12期。

　　[5]同上。

　　[6]在上世紀(jì)90年代初，經(jīng)濟(jì)學(xué)家錢(qián)穎一等人就對(duì)中國(guó)改革的獨(dú)特動(dòng)力進(jìn)行了理論探討，其結(jié)論正是中國(guó)獨(dú)特的分權(quán)結(jié)構(gòu)，讓基層地方政府有充分的動(dòng)力，也逼迫地方政府主動(dòng)來(lái)推進(jìn)改革，領(lǐng)頭辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

　　[7]“中國(guó)四次經(jīng)濟(jì)低谷備忘”，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2005年5月23日。

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