遲福林：2007，走向全面的制度創(chuàng)新

　　我國的可持續(xù)發(fā)展，既有經(jīng)濟社會方面的基本任務(wù)，也有制度創(chuàng)新的內(nèi)在要求。進入2007年，全面制度創(chuàng)新具有重大的現(xiàn)實性和緊迫性。如何有策略地選擇改革新階段的基本目標，如何確定新階段改革的重點任務(wù)，已成為順利推進全面制度創(chuàng)新的重要前提。

　　一、確立改革新階段的兩大基本目標：在完善社會主義市場經(jīng)濟體制的同時，加快建立社會主義公共服務(wù)體制

　　改革開放初期，我國社會面臨的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。經(jīng)過28年的改革開放，這一社會主要矛盾的本質(zhì)雖然沒有發(fā)生變化，但具體表現(xiàn)形式已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。在走出短缺經(jīng)濟后，我國社會正面臨著日益突出的兩大矛盾：一是經(jīng)濟快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束之間的突出矛盾；
二是公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺之間的突出矛盾。要解決第一個矛盾，必須繼續(xù)堅持市場化改革，進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制；
要解決第二個矛盾，其根本途徑是加快建立社會主義公共服務(wù)體制。2006年中國改革調(diào)查問卷顯示，我院提出的“在完善社會主義市場經(jīng)濟體制的同時，加快建立社會主義公共服務(wù)體制”的建議已被大多數(shù)專家所接受：94.62%的專家對此表示贊同。這表明，把建立公共服務(wù)體制作為改革攻堅的基本目標之一，已成為廣泛共識。

　　從改革實踐看，公共服務(wù)短缺的問題不僅是總量不足、結(jié)構(gòu)失衡等問題，其根源在于體制機制不健全：一是公共服務(wù)供給中沒有形成規(guī)范的分工和問責(zé)制，在事實上造成了公共服務(wù)指標的軟化；
二是沒有形成公共服務(wù)可持續(xù)的財政支持體制，財政功能性支出比例最大的仍然是經(jīng)濟建設(shè)性支出。實踐證明，如果沒有一個制度化的約束，公共服務(wù)支出并不會隨著經(jīng)濟增長而同步增長；
三是城鄉(xiāng)二元分割的公共服務(wù)制度安排，進一步拉大了城鄉(xiāng)差距；
四是尚未形成公共服務(wù)的多元社會參與機制和有效的監(jiān)管機制。未來幾年，要切實地解決公共產(chǎn)品嚴重短缺的矛盾，應(yīng)當(dāng)從這些方面加快改革步伐，逐步構(gòu)建與我國國情適應(yīng)的社會主義公共服務(wù)體制。

　　現(xiàn)實情況越來越充分地表明，改革不僅需要解決好私人產(chǎn)品供給的體制機制問題，還需要解決好公共產(chǎn)品供給的體制機制問題。28年的改革實踐證明，市場經(jīng)濟可以在私人產(chǎn)品領(lǐng)域很好地發(fā)揮作用，但在公共產(chǎn)品領(lǐng)域中往往會出現(xiàn)“市場失靈”�！肮�共服務(wù)市場化”不僅難以解決基本公共產(chǎn)品短缺的問題，還會由此引發(fā)一系列的社會矛盾和社會問題。為此，建立社會主義公共服務(wù)體制，能夠妥善地協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟條件下的利益關(guān)系，使政府能夠迅速回應(yīng)利益主體多元化帶來的挑戰(zhàn)，為提高公共治理水平和黨的執(zhí)政能力提供制度保障。

　　無論是進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制還是加快建立社會主義公共服務(wù)體制，都是建設(shè)有中國特色社會主義的基本內(nèi)容。作為一個發(fā)展中的大國，我們不僅要通過進一步深化市場化改革做大“蛋糕”，還需要通過建立社會主義公共服務(wù)體制分好“蛋糕”。必須看到，完善社會主義市場經(jīng)濟體制是建立社會主義公共服務(wù)體制的基本前提，建立社會主義公共服務(wù)體制可以使市場化改革獲得更為廣泛的社會支持。二者相互關(guān)聯(lián)，相互促進。當(dāng)然，從下一步改革的總體趨勢看，通過積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，建立和完善社會主義民主法制、體制，也應(yīng)當(dāng)成為改革攻堅的基本目標之一。

　　二、以可持續(xù)發(fā)展為中心，深化以破除壟斷和要素市場化為重點的經(jīng)濟體制改革

　　歲末年初，中央經(jīng)濟工作會議提出要實現(xiàn)“又好又快”發(fā)展。新的一年，要以破除壟斷和要素市場化為重點推進市場化改革，建立有利于經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的體制機制。

　　1. 進一步完善市場經(jīng)濟體制是實現(xiàn)經(jīng)濟“又好又快”發(fā)展的內(nèi)在要求

　　按照中央經(jīng)濟工作會議精神，“又好又快”發(fā)展具體表現(xiàn)為“三個協(xié)調(diào)”：速度、質(zhì)量、效益相協(xié)調(diào)；
消費、投資、出口相協(xié)調(diào)；
人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。這三個協(xié)調(diào)都需要通過加快改革來保證。要實現(xiàn)速度、質(zhì)量、效益相協(xié)調(diào)，就必須加快國有企業(yè)改革，使微觀經(jīng)濟主體能夠在市場機制的激勵下，自覺地注重技術(shù)創(chuàng)新，追求增長質(zhì)量和效益；
要實現(xiàn)消費、投資、出口相協(xié)調(diào)，就必須加快利率和匯率的市場化進程，建立更為靈活的宏觀調(diào)控體系；
要實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，就必須推進要素市場化改革，使要素價格能夠反映資源稀缺程度，并以此來建設(shè)節(jié)約型社會。

　　2. 加快推進國有壟斷行業(yè)改革，為多種所有制企業(yè)共同發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境

　　應(yīng)盡快出臺反壟斷法。2006年6月的國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過了《中華人民共和國反壟斷法(草案)》，并在十屆全國人大常委會第22次會議上進行了首次審議。2007年，應(yīng)當(dāng)盡快成立國家反壟斷委員會，解決監(jiān)管方面的技術(shù)性難題，促成這項法律的盡快出臺，使國有壟斷行業(yè)的改革有法可依。

　　深化國有壟斷企業(yè)改革。一是抓緊解決大型國有壟斷企業(yè)政企不分的問題，加快推進壟斷行業(yè)國有企業(yè)的公司制改革，建立真正意義上的現(xiàn)代企業(yè)制度，促進其科學(xué)經(jīng)營和民主管理，增強其自我發(fā)展的能力；
二是解決行業(yè)組織結(jié)構(gòu)不合理帶來的問題。采取多種措施，鼓勵社會資本進入有關(guān)壟斷行業(yè)，適度建立起市場競爭機制。特別是一些盈利性的運輸、通信、能源等壟斷行業(yè)，應(yīng)根據(jù)條件成熟程度，逐步取消體制障礙和人為限制，引導(dǎo)社會資本的進入，促進有效競爭；
三是建立公開透明、監(jiān)管有力的壟斷行業(yè)監(jiān)管制度；
四是規(guī)范壟斷行業(yè)的收入分配。應(yīng)當(dāng)盡快通過利潤上繳、稅制改革等手段理順國家和壟斷企業(yè)之間的收入分配關(guān)系，規(guī)范壟斷企業(yè)同職工之間的收入分配關(guān)系。

　　切實落實非公經(jīng)濟36條，為民營發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。應(yīng)當(dāng)加快配套改革，重點解決民營經(jīng)濟在壟斷行業(yè)的準入，融資難等問題。要盡快統(tǒng)一內(nèi)外資所得稅。我院2006年改革調(diào)查結(jié)果表明，67.42%的專家認為，統(tǒng)一“兩稅”的時機與條件已經(jīng)成熟，必須盡快推行。

　　3. 加快推進要素市場化進程，充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用

　　應(yīng)積極探索土地要素市場化的可行途徑。為切實保護農(nóng)民的土地權(quán)益，今后幾年應(yīng)當(dāng)通過試點，盡快賦予農(nóng)民完整的土地使用權(quán)，使更多的農(nóng)民自主參與工業(yè)化、市場化、城市化進程，并以土地要素貢獻分享經(jīng)濟與社會發(fā)展成果。

　　加快利率、匯率市場化進程。無論是完善央行利率調(diào)控體系還是進一步的國有商業(yè)銀行改革，都需要推進利率市場化，使利率水平能夠反映真實的市場供求關(guān)系，解決資金配置的低效率和扭曲現(xiàn)象。要按照投資、消費、出口相協(xié)調(diào)的原則，加快匯率市場化進程，引導(dǎo)企業(yè)從依靠低匯率出口轉(zhuǎn)變到依靠技術(shù)創(chuàng)新擴大出口的軌道上。

　　加快技術(shù)市場化進程。未來幾年，技術(shù)市場化將成為我國提高自主創(chuàng)新能力，建設(shè)創(chuàng)新型國家的一項基礎(chǔ)性工程。要建立嚴格規(guī)范的知識產(chǎn)權(quán)保護制度，建立以企業(yè)為主的技術(shù)創(chuàng)新體制。

　　建立統(tǒng)一、規(guī)范的勞動力市場。要打破阻礙勞動力流動的體制性障礙，消除就業(yè)過程中的不公平現(xiàn)象。在勞動力要素市場化進程中，應(yīng)采取有效措施保護勞動者權(quán)益。一方面要盡快建立覆蓋所有勞動者的失業(yè)保障體系；
另一方面，要健全現(xiàn)行工會制度，使工會能夠真正成為勞動者利益訴求表達的重要渠道。

　　4. 加快推進以國有商業(yè)銀行改革為重點的金融改革

　　當(dāng)前，我國金融業(yè)處在重要轉(zhuǎn)折期和重要發(fā)展期，為此，要努力推進以國有商業(yè)銀行改革為重點的金融改革，使金融業(yè)的發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，與對外開放程度全面提高相適應(yīng)。繼續(xù)深化國有銀行改革，加快建設(shè)現(xiàn)代銀行制度。應(yīng)當(dāng)充分估計國有商業(yè)改革的長期性、復(fù)雜性和艱巨性。已經(jīng)過股份制改造的國有銀行要繼續(xù)完善公司治理，深化內(nèi)部改革，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制。

　　建立適合我國國情的農(nóng)村金融體系。一是正在籌劃改制的農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)強化為“三農(nóng)”服務(wù)的市場定位；
二是要建立以農(nóng)民合作金融組織為主體的多種所有制金融組織公平競爭的制度環(huán)境，鼓勵現(xiàn)有農(nóng)村合作經(jīng)濟組織借鑒村民基金會的經(jīng)驗，開展集資、放貸、保險等金融業(yè)務(wù)，使其逐步成為農(nóng)村合作金融組織；
三是大力發(fā)展適合農(nóng)戶需求的小額信貸組織，使金融服務(wù)進村入戶；
四是制定縣域內(nèi)各金融機構(gòu)承擔(dān)支持“三農(nóng)”義務(wù)的政策措施，鼓勵商業(yè)性金融機構(gòu)支持新農(nóng)村建設(shè)；
五是建立健全為“三農(nóng)”服務(wù)的擔(dān)保機構(gòu)。

　　構(gòu)建多層次金融市場體系。擴大直接融資規(guī)模和比重。加強資本市場基礎(chǔ)性制度建設(shè)，著力提高上市公司質(zhì)量，嚴格信息披露制度，加大透明度。加快發(fā)展債券市場。擴大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，大力發(fā)展公司債券，完善債券管理體制。進一步推進保險業(yè)改革發(fā)展，拓寬保險服務(wù)領(lǐng)域，提高保險服務(wù)水平，增強防范風(fēng)險意識和能力。

　　三、加快推進以建立公共服務(wù)體制為重點的社會體制改革

　　縱觀整個2006年的改革，社會領(lǐng)域的改革很容易形成較為廣泛的共識。尤其是推進公共服務(wù)領(lǐng)域的改革，可以明顯地增強整個社會的承受力，從而為進一步完善市場經(jīng)濟體制創(chuàng)造有利的條件。因此，要加快推進以公共服務(wù)體制為重點的社會體制改革，形成經(jīng)濟體制改革和社會體制改革相互促進，相互促進的良好局面。

　　1. 以基本公共服務(wù)均等化為重點，縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、貧富差距

　　從我院2006年對西北三省調(diào)研的情況看，由于各種自然條件的局限，西部地區(qū)要在經(jīng)濟總量上趕上東南沿海地區(qū)，并不現(xiàn)實。問題在于，“因受教育程度低致貧”和“因病返貧”在西部農(nóng)村帶有一定的普遍性，成為制約西部農(nóng)民脫貧的直接因素。因此，縮小地區(qū)差距，重要的是縮小區(qū)域之間基本公共服務(wù)的過大差距。近些年來，國家已經(jīng)在西部基礎(chǔ)設(shè)施方面進行了大量的投資。下一步的西部大開發(fā)，應(yīng)當(dāng)把政策的重點放在基本公共服務(wù)均等化上。當(dāng)前，城鄉(xiāng)之間的差距不僅反映在經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服務(wù)方面。2005年，我國名義城鄉(xiāng)收入差距為3.22：1，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實際收入差距已經(jīng)達到5～6：1。按照這個分析，公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)收入差距中的影響為30%～40%。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，關(guān)鍵在于加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體制，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給之間的過大差距�？陀^地分析，我國要有效緩解不斷擴大的收入分配差距，一方面要靠進一步的市場化改革來規(guī)范初次分配；
另一方面，必須高度重視政府的再分配功能。這些年，基本公共服務(wù)的個人承擔(dān)費用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，這是貧富差距不斷擴大的重要原因之一。為城鎮(zhèn)困難群體提供義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會保障等基本公共服務(wù)，不僅可以直接緩解并縮小貧富差距，還可以通過提高他們的自身素質(zhì)，增強其獲取收入的能力。

　　2. 完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化

　　我國現(xiàn)行的財政框架設(shè)計主要是以經(jīng)濟上的分權(quán)為主，在大的格局上已經(jīng)朝著有利于中央宏觀調(diào)控上邁出了關(guān)鍵的一步。中央適當(dāng)集中財力是必要的，也是符合市場經(jīng)濟的基本規(guī)律的。在這種情況下，不宜簡單地強調(diào)過去計劃經(jīng)濟時代的財權(quán)、事權(quán)對稱。下一步要以提供基本公共服務(wù)為重點完善公共財政體制，關(guān)鍵的問題是盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度，使各級政府的財權(quán)與公共服務(wù)職責(zé)相匹配、財力與公共服務(wù)的支出相匹配。與此同時，把新增財政收入主要用于公共服務(wù)上，實現(xiàn)由經(jīng)濟建設(shè)型財政向公共財政的轉(zhuǎn)型。

　　3 .以參與公共服務(wù)為主要目標，促進民間服務(wù)組織發(fā)展，進而探索多元的社會參與機制

　　隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會資源的占有和支配呈現(xiàn)多元化的特點，各種不同的利益主體正在形成，各種不同的利益群體和社會成員生存和發(fā)展的社會空間逐漸擴大。由此，社會治理主體必然呈現(xiàn)多元化的特點。在我國社會發(fā)展的新階段，政府不可能、也沒有必要對社會性公共服務(wù)和社會事務(wù)實行全方位的直接管理，相當(dāng)部分社會性、公益性的公共服務(wù)職能，應(yīng)當(dāng)也可以從政府的職能中分離出來，以形成多元廣泛的社會主體參與公共服務(wù)的格局和有效的公共服務(wù)社會責(zé)任機制。當(dāng)前，要充分發(fā)揮民間組織在某些公共服務(wù)領(lǐng)域中的重要作用，注重并發(fā)揮民間組織在協(xié)調(diào)利益關(guān)系、緩解利益矛盾方面的重要作用。

　　要在制度和法律上明確民間組織在公共服務(wù)體制中的地位和作用。目前除了《社團登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》之外，民間組織發(fā)展到現(xiàn)在還沒有專門的法律法規(guī)�，F(xiàn)行的《社會團體登記管理條例》等程序性法規(guī)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　對公民結(jié)社行為的實體內(nèi)容還缺乏系統(tǒng)規(guī)范，還沒有很好地解決民間組織在公共服務(wù)體制中的地位和作用問題。目前我國民間組織的審批注冊制度與雙重管理制度安排，從實踐來看也不利于民間組織的發(fā)展，這使獲得注冊的民間組織的總體數(shù)量還比較少。

　　把事業(yè)機構(gòu)改革與民間組織發(fā)展結(jié)合起來。事業(yè)機構(gòu)改革，需要適應(yīng)我國的基本國情和市場化改革進程的實際需求。在我國公共服務(wù)體系方案設(shè)計沒有出臺前，事業(yè)機構(gòu)改革不宜全面推開，搞不好，在實踐中難免以“減少開支、縮減人員”為目標。若是這樣，這個改革難以達到建立完善公共服務(wù)體制的新目標。如果能夠把事業(yè)機構(gòu)改革置于整個公共服務(wù)體制建設(shè)框架下統(tǒng)籌設(shè)計安排，例如把一部分事業(yè)機構(gòu)轉(zhuǎn)型為公益性的民間組織，這項改革就有可能在建立我國的公共服務(wù)體制起到重大作用。

　　加快推進政社分開，鼓勵民間非贏利機構(gòu)自主發(fā)展。政府、企業(yè)和民間組織是現(xiàn)代社會不可或缺的三大支柱。政府與民間組織不是簡單的管理與服從、控制與被控制的關(guān)系，而是協(xié)商關(guān)系、合作關(guān)系。因此，要把政社分開作為政府轉(zhuǎn)型的一項重要任務(wù)，盡快把某些公益性、服務(wù)性、社會性的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)給具備條件的民間非贏利組織。由此，在政府和民間組織之間建立起一種取長補短的平衡關(guān)系和合作關(guān)系，為構(gòu)建和諧社會提供推動力和合力。

　　4. 盡快形成各個社會群體，尤其是困難群體的利益表達和訴求機制，使改革決策建立在廣泛的社會基礎(chǔ)之上

　　當(dāng)前，我國各個社會群體都需要一個表達自己改革意愿的渠道，但是困難群體對建立自身利益表達和訴求機制的要求更為迫切。自20世紀90年代后期以來，隨著改革進程的加快，社會上出現(xiàn)了大量的困難群體。比如國有企業(yè)下崗職工、城市新增失業(yè)人口、失地農(nóng)民、尚未脫貧的農(nóng)民等。困難群體的利益表達能力與其他社會群體有很大的差距。這一問題如果得不到充分的重視和有效的解決，他們就有可能被整個社會邊緣化。我國改革本身就是一個廣大老百姓追求富裕，不斷增加中高收入群體的過程。但是，如果困難群體的利益長期被改革忽視，不僅改革本身會陷入合法性困境，整個社會財富積累的過程還有可能因社會矛盾和沖突中斷。

　　因此，應(yīng)當(dāng)從緩解社會最突出的矛盾出發(fā)，探索建立困難群體的利益表達和訴求機制。比如在征用農(nóng)民土地、國有企業(yè)裁員等環(huán)節(jié)，為困難群體開辟能夠充分反映自己利益要求的常規(guī)性途徑，使改革決策和改革方案能夠充分體現(xiàn)困難群體利益。要建立健全政策與法規(guī)的聽證制度，讓決策過程吸納盡可能多的民間智慧，反映主流民意。與此同時，應(yīng)推動具有公信力的民意調(diào)查機構(gòu)和民間獨立政策研究機構(gòu)的發(fā)展，使改革政策研究本身盡可能地避免既得利益的干擾。

　　四、全面推進以基本公共服務(wù)為主線的農(nóng)村綜合改革

　　我院2006中國改革調(diào)查問卷報告顯示，有84.27%的專家認為當(dāng)前農(nóng)村改革中面臨最突出的問題是農(nóng)村基本公共服務(wù)的短缺。隨著農(nóng)村公共需求的全面快速釋放，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)不僅成為廣大農(nóng)民最迫切、最現(xiàn)實的期盼，也是進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，確保社會和諧穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。

　　1. 基本公共服務(wù)嚴重不到位已成為制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的突出矛盾

　　2006年中央農(nóng)村工作會議提出，推進新農(nóng)村建設(shè)，首要任務(wù)是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)�，F(xiàn)在的問題是，在農(nóng)村基本公共服務(wù)不到位的情況下，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)將面臨農(nóng)民投資積累能力不足、農(nóng)村人口素質(zhì)低下、土地制度變革滯后等諸多問題，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)何在？

　　建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，首先是要求有大量高素質(zhì)的農(nóng)民作為建設(shè)主體。而現(xiàn)實情況是，農(nóng)村基本公共服務(wù)的長期嚴重缺失大大制約了農(nóng)村人口整體素質(zhì)的提高。我國農(nóng)村15歲及以上人口平均受教育年限不足7年，在15至64歲農(nóng)村勞動力人口中，受過大專以上教育的不足1%，農(nóng)村目前還有8500萬文盲半文盲。這樣的人口素質(zhì)遠遠不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求。據(jù)測算,“十五”期間，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的科技含量僅為35%，而農(nóng)業(yè)發(fā)達國家達到60-80%。由于農(nóng)民文化水平偏低，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率僅為30~40%，轉(zhuǎn)化成果普及率僅為30~40%。因而，強化農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的出發(fā)點是授農(nóng)民以“漁”，而不僅僅是授農(nóng)民以“魚”�；�本公共服務(wù)供給水平限定了農(nóng)戶投資于農(nóng)業(yè)的規(guī)模。在市場經(jīng)濟條件下，從我國基本國情看，農(nóng)戶仍將是農(nóng)業(yè)投資的重要力量。但農(nóng)戶的投資能力與基本公共服務(wù)直接相關(guān)。2005年農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)為45.5%。按照保守的估計，農(nóng)民的子女義務(wù)教育支出平均約占家庭純收入的20%，每戶農(nóng)村家庭年均醫(yī)療醫(yī)藥費用約占農(nóng)村家庭純收入的16.8%，[JP]兩項支出是除食物支出外比例最大的部分，加起來約為36.8%。扣除食物、義務(wù)教育、醫(yī)療三項支出，農(nóng)民每年純收入的剩余為16.7%，按2005年人均純收入3255元計算，每個農(nóng)民全年僅有約576元的剩余收入可供其它消費或投資。在西部一些地區(qū)，因教育、醫(yī)療費用高而致貧和返貧的農(nóng)民還相當(dāng)普遍，根本沒有能力追加農(nóng)業(yè)投資。基本公共服務(wù)供給狀況決定了土地制度變革的速度。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要土地適度集中，這就要求農(nóng)村土地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)、可抵押。當(dāng)前只所以很難實現(xiàn)這一點，主要的擔(dān)憂是土地還承載著億萬農(nóng)民的生存保障功能。為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)可以以現(xiàn)代社會保障的形式取代土地的保障功能，這樣，即便是失去土地的農(nóng)民也能夠維持最低的生活保障。中央農(nóng)村工作會議已經(jīng)提出，2007年在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度。在此基礎(chǔ)上，有條件的地區(qū)可以進一步完善農(nóng)村社會保障制度，不斷地弱化和取代土地的傳統(tǒng)保障功能；
同時，變革現(xiàn)行的土地制度，使農(nóng)村土地可流轉(zhuǎn)、可抵押，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)�；�經(jīng)營創(chuàng)造條件。

　　基本公共服務(wù)供給狀況還直接影響農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的規(guī)模。實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的國家，農(nóng)業(yè)人口一般都低于10%，而我國主要依靠農(nóng)業(yè)生活的人口大致占總?cè)丝诘?0%�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展意味著要實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，意味著勞動生產(chǎn)率需要大幅度提高，在這種情況下，農(nóng)業(yè)承載的就業(yè)將大幅度減少。從這樣一個基本國情出發(fā)，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不得不關(guān)注的全局性問題。目前，阻礙農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的主要問題是城鄉(xiāng)二元的戶籍制度。但從現(xiàn)實情況看，在城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)制度的安排下，一些地方雖然取消了名義上的戶籍差別，卻不能為進城農(nóng)民提供與原有城市居民同等的基本公共服務(wù)，使得這項改革大打折扣或被迫停止。事實上，城鄉(xiāng)戶籍的實質(zhì)性區(qū)別就在于兩種戶籍中基本公共服務(wù)的“含金量”不同。因此，消除戶籍制度的不平等，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于打破城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)體制，縮小城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)的差距。

　　目前，我國正處于工業(yè)化中期，進一步的工業(yè)化仍然需要廣大農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移。為此，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大局出發(fā)，盡快樹立科學(xué)發(fā)展的理念，為農(nóng)民提供義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)，使農(nóng)村的人口數(shù)量壓力盡快轉(zhuǎn)化為人力資源優(yōu)勢。

　　2. 把基本公共服務(wù)供給作為新階段農(nóng)村綜合改革的主線

　　隨著農(nóng)村公共需求的全面快速釋放，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)不僅成為廣大農(nóng)民最迫切、最現(xiàn)實的期盼，也是進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，確保社會和諧穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。在這個特定背景下，新階段農(nóng)村綜合改革應(yīng)當(dāng)抓住農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展進程中的突出矛盾，變革農(nóng)村的上層建筑，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，并以此為起點，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制。

　　全面推進以落實教育經(jīng)費保障機制為重點的農(nóng)村義務(wù)教育改革。中央已明確，“十一五”的前兩年全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段的學(xué)雜費，這是向?qū)嵭忻赓M義務(wù)教育邁出的重要一步。以此為起點，還需要進一步明確各級政府在農(nóng)村義務(wù)教育方面的支出責(zé)任，在建立農(nóng)村義務(wù)教育穩(wěn)定的投入機制方面盡快取得突破。要把原來的學(xué)雜費規(guī)范地轉(zhuǎn)換為中央、省、市縣的政府投入，通過中央和省級政府進一步的經(jīng)費追加，逐步縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件和教育質(zhì)量的差距。以保證鄉(xiāng)村學(xué)校穩(wěn)定的教師隊伍為重點，將鄉(xiāng)村教師津貼嚴格納入政府財政預(yù)算，確保按時足額發(fā)放。對于貧困縣，中央和省級財政應(yīng)當(dāng)增加轉(zhuǎn)移支付比例，確保經(jīng)費落實。加大審計和檢察力度，杜絕挪用、占用國家補助資金的現(xiàn)象，杜絕農(nóng)村義務(wù)教育亂收費的回潮。

　　要全面推行新型合作醫(yī)療制度。新型合作醫(yī)療是一項系統(tǒng)工程，需要從多方面加大改革力度。各級政府要繼續(xù)增加投入，減輕農(nóng)民籌資壓力，增強農(nóng)民對政府長期發(fā)展農(nóng)村合作醫(yī)療的信心。出臺優(yōu)惠政策，免除農(nóng)村五保戶、特困家庭的參合交費，提高參合率。進一步完善保障辦法，在保大病的同時，兼顧常見病、多發(fā)病的預(yù)防和治療，滿足大多數(shù)農(nóng)民的基本醫(yī)療衛(wèi)生需求。逐步擴大定點醫(yī)療機構(gòu)，使參保農(nóng)民有更多的選擇余地，促進醫(yī)療機構(gòu)改善服務(wù)質(zhì)量和降低價格。對外出的參保農(nóng)民，允許其在外地符合定點醫(yī)療機構(gòu)條件的醫(yī)院先行就醫(yī)，然后憑相關(guān)證明至參合地報銷，以提高經(jīng)常外出農(nóng)民的參合積極性。加強對新農(nóng)合基金的管理和監(jiān)督。要建立健全新農(nóng)合管理組織、參保者和醫(yī)療單位三方制約機制，規(guī)范新農(nóng)合保險的運作，提高資金的使用效率。

　　建立農(nóng)民工基本公共服務(wù)供給制度。為農(nóng)民工提供基本公共服務(wù)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點，也是難點，需要采取多方面的綜合配套措施，區(qū)分不同情況加以解決。要將征地過程中的失地農(nóng)民和具有固定謀生手段的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)保障體系。失地農(nóng)民失去了土地提供的基本生活保障，只能納入城市社會保障。一部分農(nóng)民工經(jīng)過在城鎮(zhèn)的長期積累，開始從事個體經(jīng)營活動，成為城市納稅人，政府應(yīng)責(zé)無旁貸地按照城市相關(guān)標準為其提供基本公共服務(wù)。一部分農(nóng)民工具有一技之長，并有比較穩(wěn)定的工作和收入來源。如果城鎮(zhèn)能夠為其提供基本公共服務(wù)，他們就能夠在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)。對低技能、收入無保障的農(nóng)民工，宜考慮先在農(nóng)村解決他們的基本公共服務(wù)問題�？梢圆扇〈胧┨岣咂浼寄�，待其有了穩(wěn)定的工作崗位和收入來源時，再按照城鎮(zhèn)居民的標準為其提供基本公共服務(wù)。引導(dǎo)農(nóng)民工在區(qū)域?qū)哟紊系奶荻绒D(zhuǎn)移。我國需要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口數(shù)量巨大，不可能都進入大中城市，相當(dāng)一部分要在縣及縣以下城鎮(zhèn)生活和就業(yè)。應(yīng)當(dāng)著力發(fā)展縣域經(jīng)濟，振興小城鎮(zhèn)經(jīng)濟。積極引導(dǎo)農(nóng)民向大中小城市和小城鎮(zhèn)漸次轉(zhuǎn)移，擴大農(nóng)村富余勞動力的就地轉(zhuǎn)移。這樣，就可以緩解大中城市為農(nóng)民工提供基本公共服務(wù)的壓力。

　　3. 以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革為重點，優(yōu)化基層公共資源配置，創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)體系

　　隨著農(nóng)業(yè)稅的全面取消，農(nóng)村基本公共服務(wù)嚴重缺失形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革巨大的現(xiàn)實壓力。“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能有所改善，但與創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)體系的基本要求還有很大的距離。

　　以為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)為重點，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位。我院2006年中國改革問卷調(diào)查的統(tǒng)計結(jié)果顯示，有近九成的專家認為為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的最主要的職能。面對農(nóng)村基本公共服務(wù)的現(xiàn)實壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與農(nóng)民最接近的一級政府，應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本要求，把為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)作為自己的主要職能。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置、組織形式的調(diào)整，還是管理機制、運作機制的改變，都要有利于保障基本公共服務(wù)職能的履行。以發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)為重點，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)農(nóng)民的水平，通過有效地提供公共服務(wù)來調(diào)節(jié)農(nóng)村各種利益關(guān)系，逐步形成惠及農(nóng)民的基本公共服務(wù)體系。健全農(nóng)村社會治安防控體系，創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理方式，保持鄉(xiāng)村安定有序。以提高農(nóng)村公共服務(wù)效率和公共服務(wù)質(zhì)量為中心，整合農(nóng)村各種資源，以低廉的行政成本為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)。

　　從我院2006年在西北三省調(diào)研情況看，可以考慮以計生系統(tǒng)為主要平臺，整合基層公共組織資源。農(nóng)村基本公共服務(wù)供給往往是個案性的工作，需要政府掌握大量的信息資源，需要有一個與農(nóng)民聯(lián)系密切的組織渠道來完成。我國已建立了一個扎根農(nóng)村基層、同千家萬戶建立起密切聯(lián)系的農(nóng)村人口計生網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮這個工作網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，有利于在農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)方面盡快取得突破。

　　按照“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的原則，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革。合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效履行基本公共服務(wù)職能的關(guān)鍵。稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入環(huán)節(jié)已經(jīng)開始規(guī)范。在這個前提下，一些地方開始采取“鄉(xiāng)財縣管”的試點。試點情況表明，這種模式對從支出環(huán)節(jié)上約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相當(dāng)有效，也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型，有利于節(jié)約鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)人員膨脹等問題。要按照基本公共服務(wù)均等化的要求，規(guī)范和加大縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行基本公共服務(wù)的事權(quán)與財力相匹配。在重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的過程中，要采取有效措施化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遺留的債務(wù)問題。?

　　作者為中國（海南）改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長。授權(quán)天益發(fā)布。

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