孫哲,劉建華：中國經(jīng)濟崛起和中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系：美國國會的認知與反應

　　[摘要]在美國國會部分議員看來，中國經(jīng)濟的崛起已經(jīng)、正在或?qū)�會對美國的國家利益造成損害；
中國持續(xù)高漲的經(jīng)濟對美國的"威脅"是真實而全方位的。為此，美國國會通過聽證和立法等手段對布什政府頻頻施壓，試圖在諸如"人民幣匯率"、"紡織品談判"、"知識產(chǎn)權(quán)保護"等一系列問題上對中國采取更加強硬的立場。本文結(jié)合美國最新一屆國會在對華問題上的聽證和立法材料，分析國會對中國經(jīng)濟崛起的認知與行為反應模式，探討美國"中國經(jīng)濟威脅論"背后的深層次動因。

　　[關(guān)鍵詞]中國經(jīng)濟威脅；
中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系；
美國國會；
國會聽證

　　最近一年來，美國國會在中美經(jīng)貿(mào)問題上頻頻施壓，先是抓住人民幣匯率與中美貿(mào)易不平衡問題不放，繼而在"中海油"（CNOOC ）收購美國尤尼科公司（UNOCl ）問題上大做文章，導致美國行政部門在對華經(jīng)濟政策上采取了較為強硬的態(tài)度。鑒于美國國會在管理美國對外貿(mào)易方面具有很大的決策權(quán)力，同時也因為國會的態(tài)度代表了美國各州、各不同利益集團的觀點，因此，我們有必要考察本屆國會相關(guān)的聽證和立法活動，分析美國國會對中國經(jīng)濟崛起的認知和反應模式，揭示國會行為背后美國國內(nèi)有關(guān)"中國經(jīng)濟威脅"爭論的深層次原因。

　　一、中國經(jīng)濟崛起和美國國內(nèi)的反應

　　過去的25年，中國經(jīng)濟保持了近9%的年均增長率�，F(xiàn)在，中國已成為世界第六大經(jīng)濟實體、第三大貿(mào)易國、全球投資的主要目的地之一[1].例如，2004年，中國與東亞一些國家和地區(qū)的貿(mào)易額已經(jīng)超越了美國。①「中國與東盟的貿(mào)易額為1000億美元，與日本的貿(mào)易額為790億美元，與韓國的貿(mào)易額為2140億美元；
而美國的相應數(shù)據(jù)則分別為1360、720與1830億美元。美方統(tǒng)計數(shù)字，見Christopher R.Hillps testimony of the hearing on"Emergenceof China in the Asia2Pacific Economic and Security Consequences for the United States"，June 7，2005.www.thomas.loc.gov.」與此同時，中國的對外投資和能源需求也年年增長，如中國最近成了印度尼西亞和柬埔寨等國最大的投資者之一[2]，2005年是僅次于美國和日本的第三大石油消費國，進口的石油占總需求的40%以上[3].

　　中國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長在美國國內(nèi)引起了巨大反響。美國國內(nèi)對中國經(jīng)濟崛起的反應和評論大致可以分為四種：一是認為中國經(jīng)濟對美國構(gòu)成了"威脅".美國的一些媒體熱炒這一話題。

　　如《華盛頓時報》于2005年6月26日發(fā)表一篇題為《中國龍的覺醒》的文章，認為中國經(jīng)濟在過去十年一直保持至少10%的增長率，這為中國加速軍事現(xiàn)代化提供了所必需的經(jīng)費來源，而中國軍力的提升將使美國干預臺灣問題變得風險巨大[5].《基督教科學箴言報》網(wǎng)絡版于同年8月19日刊發(fā)一篇題為《中國會成為日本嗎？》的文章，聲稱"亞洲新巨人中國決心要從轎車到軟件業(yè)等各領(lǐng)域挑戰(zhàn)美國，這越來越激起世人的擔憂".除媒體外，美國一些專家學者、政府官員也加入了"中國經(jīng)濟威脅論"的論證行列。2005年6月27日，著名經(jīng)濟學家克魯格曼在《紐約時報》發(fā)表專欄文章，稱今天的中國比日本精明，而且比日本更有威脅力[4].美國財政部長斯諾說："現(xiàn)行的中國匯率政策被高度扭曲，且對中國經(jīng)濟、它的貿(mào)易伙伴和世界經(jīng)濟增長造成威脅。"[5]二是認為中國經(jīng)濟的增長對美國來說也許是一個機遇。如美國硅谷的風險投資家約瑟夫。施恩道夫認為來自中國新興半導體產(chǎn)業(yè)的競爭將最終刺激美國新的和更大的革新[6].一位美國工程師則引用經(jīng)濟學的比較優(yōu)勢理論，說明中國向美國出口價廉物美的低端產(chǎn)品、從美國進口高附加值產(chǎn)品可以使中美兩國從貿(mào)易互補中獲益[7].三是認為中國經(jīng)濟的崛起對美國既是機遇也是挑戰(zhàn)。如美國東亞和太平洋事務助理國務卿克里斯托夫。希爾認為："從入世迄今，中國對其入世承諾的遵守為美國公司和出口創(chuàng)造了許多機會。美國對中國的出口增長了80%，與此同時，美國的全球出口增長僅僅是11%."[8]四是影響未定論。美國亞洲研究署能源安全項目組主任米卡爾。赫伯認為："中國向全球擴展影響是一個經(jīng)濟增長和發(fā)展的自然結(jié)果"；
"中國的能源驅(qū)動無疑對美國有著重要含義。然而，何種能源供給程度會成為中美關(guān)系摩擦、緊張或未來合作的一個來源，要知道這一點為時尚早。"[9]

　　在上述四種看法中，因為美國媒體熱炒中國政府操縱人民幣匯率和中海油收購尤尼科等話題，"中國經(jīng)濟威脅論"成為近期影響美國國內(nèi)的主流聲音，而國會則深受其影響，在2005年間頻頻出手，干涉美國對華貿(mào)易政策。

　　二、"龍的威脅"：美國國會對中國經(jīng)濟崛起的認知

　　華盛頓國會山是"中國威脅論"的發(fā)源地之一。中國經(jīng)濟的增長及中國在全球貿(mào)易和投資領(lǐng)域的活動，刺激了國會議員的神經(jīng)，相當一部分議員認為中國經(jīng)濟的擴展威脅到美國的國家利益。在他們看來，中國的威脅具體表現(xiàn)在如下三個方面：

　　第一個方面，中國經(jīng)濟的崛起直接威脅到了美國經(jīng)濟的健康發(fā)展。美國的經(jīng)濟健康一般被定義為："維持一個強大的制造業(yè)基地，強勁的研究開發(fā)能力，全球競爭能力，以及正常的就業(yè)水準和增長率。"[10]在這些議員看來，中國經(jīng)濟崛起首先是威脅到美國制造業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的競爭力。國會認為，美國制造業(yè)由于遭遇來自中國等國低價格產(chǎn)品的"不公平競爭"，正經(jīng)歷自"大危機"以來的最大一次失業(yè)打擊"，中國通過強制外匯在其中央銀行以釘住美元的固定匯率交易來維持低匯率。這一低匯率是導致中國在美國制成品貿(mào)易逆差中占最大份額的一個重要原因"[11].就中國經(jīng)濟崛起對美國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的影響而言，國會認為，"使中國發(fā)展成為一個高技術(shù)生產(chǎn)和研發(fā)的所在地一直是中國經(jīng)濟改革戰(zhàn)略的一個關(guān)鍵組成部分"，同時"，中國用這些技術(shù)的進展來排斥美國技術(shù)發(fā)展的競爭力是美國經(jīng)濟安全的一個至關(guān)重要的問題"[10].例如，中國聯(lián)想集團接管IBM 的PC業(yè)務被渲染為"威脅到美國的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)""，存在著利用交易竊取美國技術(shù)的潛在危險"[12].

　　其次是威脅美國的就業(yè)率。很多國會議員不愿意深入研究中美貿(mào)易的結(jié)構(gòu)性特點，反而一味根據(jù)美方數(shù)據(jù)抱怨中國經(jīng)濟的發(fā)展使美國失業(yè)人數(shù)增加。他們最喜歡列舉的一個數(shù)字就是：2004年美國對華貿(mào)易赤字高達1620億美元，美國因此失去了100萬個就業(yè)崗位[10].

　　再次是威脅美國人的實際生活水平和投資者的相關(guān)利益。例如，美國百姓抱怨國際油價上漲，國會議員卻把原因歸結(jié)到中國。他們聲稱："中國上升的能源需求已經(jīng)向全球石油供應和價格增加了新的壓力。最近美國汽油價格的上漲的部分原因是由于中國對世界石油供應所增加的壓力".關(guān)于中國公司在國際資本市場的行為及其對美國投資者的影響，國會"美中經(jīng)濟安全評估委員會"也錯誤地認為："中國政府有選擇地挑選公司（大部分是國有企業(yè)）在國際資本市場（主要是香港和紐約）上市，獲取約240億美元的資金"，目的是為了維護國內(nèi)的銀行體系，因為"中國銀行系統(tǒng)根基脆弱。壞帳已估計高達5000億美元之巨"，這樣的情況，"即使是最有經(jīng)驗的投資者也無法了解中國上市公司的債務和資產(chǎn)凈值情況"，"美國投資者很可能在中國金融體系崩潰時血本無歸"[10].在不少議員看來，中國還大量購買美國國債，試圖控制美國經(jīng)濟的命脈，這也嚴重威脅著美國的經(jīng)濟安全。

　　最后是威脅到美國的出口利益。國會的普遍觀點是：中國入世以后，在削減關(guān)稅與非關(guān)稅貿(mào)易壁壘、保護知識產(chǎn)權(quán)、維護外國商品直銷權(quán)利和管制透明等方面，尚未認真履行其相應的"國際貿(mào)易責任"."特別是中國在過去的10年中，中國的軟件盜版率從未下降到90%以下"；
"猖獗的盜版活動與歧視性的中國政府采購管理法（草案）相結(jié)合，將給美國軟件業(yè)進入中國市場設(shè)置一道幾乎不可逾越的障礙"[14].

　　第二個方面，中國經(jīng)濟的崛起威脅了美國的國家安全。國會所持的主要"證據(jù)"有兩個：一個是國會基本認可美國國防部關(guān)于中國正在將經(jīng)濟實力大規(guī)模地轉(zhuǎn)化為軍事力量的觀點，認為經(jīng)濟的增長使中國軍費開支以兩位數(shù)的年均增長率擴大，而且由于"多年來中國的防務開支一直不透明"，中國實際軍費開支是其官方公布的數(shù)字2477億元（299億美元）的兩倍多，是世界"第二大防務開支國"[15].另一個"證據(jù)"是在能源問題上，中國為確保從波斯灣經(jīng)南中國海到中國的海上能源運輸安全通道（SLOCs ）而開始打造"藍水"海洋軍事戰(zhàn)略，威脅到美國對從印度洋到東亞海上交通線的傳統(tǒng)控制。部分議員甚至認為，中國"新重商主義"的能源安全戰(zhàn)略導致了其與某些美國不喜歡的國家的"危險合作"，一旦中國達到目的，便能"采取威脅損害美國國家安全的行動"[16].

　　第三個方面，中國經(jīng)濟的崛起威脅到美國的地緣政治影響力。中國獨立自主的經(jīng)濟外交政策也引起了美國國會一些議員的猜忌和恐慌。例如，美國國會有關(guān)報告就指出：在東南亞地區(qū)，中國與東盟國家開展的區(qū)域經(jīng)濟合作使"美國在亞洲的長期影響和至關(guān)重要的長期利益正受到挑戰(zhàn)"[10]；
在非洲地區(qū)，中國"貿(mào)易勝過透明度"的交往原則，深受一些非洲國家的歡迎。中國的經(jīng)濟外援不附加政治條件，這與美英政策相沖突，也使美國國會片面地認為中國在利用世界各地對美國的不滿而開展"富有魅力的商業(yè)外交"[17]，已經(jīng)"悄然"侵蝕、撼動美國的海外利益[12]；
在拉丁美洲，國會也特別渲染中國在西半球的"擴張"，認為中國"在過去幾年里以進取的姿態(tài)進入這一地區(qū)"，與本地區(qū)"幾個已倒退到獨裁或威權(quán)統(tǒng)治"的國家簽訂貿(mào)易協(xié)定，"中國在西半球上升的政治、經(jīng)濟和軍事影響，將會在未來對美國構(gòu)成嚴重的挑戰(zhàn)"[18].

　　從上述三個方面綜合來看，美國國會對中國經(jīng)濟認知的兩個最主要的錯誤邏輯推理是：其一，國會認為，必將導致中國國有公司在海外的經(jīng)營行為損害美國國家利益的根本原因是中國仍在實行"非市場"經(jīng)濟體制，因此，中國不可信賴。在相當一部分美國議員眼里，中海油的商業(yè)收購行為實際上是一種政府行為，他們擔心中海油收購優(yōu)尼科公司后會將該公司生產(chǎn)的石油運往中國國內(nèi)，而不是像美國石油公司一樣運往國際市場。況且，該收購案涉及到"威脅"美國國家安全和產(chǎn)業(yè)競爭力的核心敏感技術(shù)的轉(zhuǎn)讓。這讓相當部分的美國國會議員對此持否定態(tài)度。其二，國會認為，中國經(jīng)濟發(fā)展對美國的政治挑戰(zhàn)有兩個，即：（1）中國經(jīng)濟發(fā)展之后必然走地區(qū)擴張的老路，在亞洲范圍內(nèi)與美國展開激烈的競爭。這就是為什么不少國會議員相信：隨著中國外貿(mào)的擴大、海外投資的增長而來的中國政治影響力的擴展，必然挑戰(zhàn)美國對地區(qū)政治的影響力，其結(jié)果是中國必然"挑戰(zhàn)"美國主導的現(xiàn)行國際秩序。在國會參議院的一次聽證會上，有議員想當然地提醒美國政府和民眾："中國人想以一種將他們置于地區(qū)政治中心的方式將東亞組織起來"，以便"達到排擠美國，恢復古代以中國為中心的東亞體系的目的"[12].（2）中國獨特而成功的發(fā)展模式可能為廣大的發(fā)展中國家樹立新的榜樣。中國不附條件的外援與以美國為首的西方國家的經(jīng)援原則相悖，"妨礙"了美國在全球推廣西方式民主、企圖增加發(fā)展中國家政治透明度的努力。中國不附條件的經(jīng)濟援助被美國視為中國拉攏發(fā)展中國家并以經(jīng)濟援助為誘餌在國際上孤立"民主臺灣"的政治手段。這種情形不利于美國在全球擴展民主。

　　說到底，只要中國仍然是一個堅持走自己道路的社會主義國家，美國對中國就不信任。中國經(jīng)濟實力的增長就會被解釋成為必然給美國的經(jīng)濟健康、國家安全和霸權(quán)控制帶來威脅的可怕現(xiàn)實。

　　三、從認知到行動：國會對中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的"管理性干涉"活動

　　2005年內(nèi)，美國第109屆國會采取了一些行動，督促美國行政部門對中國施壓。例如，6月17日，兩位共和黨議員彭博和亨特率先寫信給美國總統(tǒng)布什，要求政府審查中海油提出的對優(yōu)尼科的收購案。其后，不少國會議員也都通過直接給總統(tǒng)寫信的方式表達類似的看法。當然，國會更多的是通過頻繁地舉行對華聽證和立法等功能性活動，來表達國會對中國經(jīng)濟崛起的強烈關(guān)注。

　　1.國會對華聽證情況

　　國會聽證往往被說成是"獲取真相和事實"及"聽取各方面意見的最佳途徑，也是國會加強與一般民眾的聯(lián)系、向民眾宣講法案要義的渠道，是議員表達人民心聲的重要方式"[19-p205].(點擊此處閱讀下一頁)

　　然而，在聽證中，國會常常不能扮演公正的"檢察官"的角色，反而傾向于支持特定的利益集團的觀點，"每位議員來聽證之前似乎就對問題有了既定的答案"[20-p128].

　　以國會對華聽證為例，在2005年1-9月，圍繞著中國的崛起對美國的影響，國會參、眾兩院及美中安全評估委員會舉行了多場涉及中國經(jīng)濟的聽證會，充滿了對中國的誤解和誤判。有關(guān)聽證會情況，請參見下表：

　　國會對中國的誤解和誤判表現(xiàn)在為了達到特殊目的而在聽證會的召開過程中做出特別性的安排上。在上表列出的有關(guān)中國經(jīng)濟的系列聽證會中，國會在聽證議題的選擇、出席證人的安排、利用開場白給聽證會定調(diào)等方面均帶有一定的傾向性。如在議題的選擇上，幾乎所有的聽證會都圍繞中國的崛起對美國的影響這一主題。所選議題不僅覆蓋了中國在對外貿(mào)易、匯率政策、投資（直接和間接）、技術(shù)開發(fā)、能源安全等經(jīng)濟領(lǐng)域的所有層面，而且涉及中國經(jīng)濟"擴張"對美國所產(chǎn)生的全球、區(qū)域、次區(qū)域的地緣政治影響。幾乎每個證人都在自己的發(fā)言中大談特談中國在海外的經(jīng)濟擴張所導致的政治、安全影響及其對美國產(chǎn)生的政策含義。①「如米克爾。赫伯（Mikkal Herberg）從中國能源安全戰(zhàn)略的角度談中國在海外尋求能源進口穩(wěn)定給美國安全和中美關(guān)系帶來的影響，見Mikkal E.Herbergps testimony ofthe hearing on"The Emergence of China Throughout Asia ：Security and Economic Conse2quences for U.S."，June ，7，2005.www.thomas.loc.gov.」在證人安排上，國會除了一般傳喚相關(guān)問題的行政官員外，還特意安排了一些保守智庫和機構(gòu)的成員出席聽證，目的是為了達到向社會宣傳"中國威脅論"的效應。如在參議院2005年4月舉行的關(guān)于"中國日益擴展的全球影響"的聽證會上，一位證人就毫無根據(jù)地指稱"北京表達的目標之一是削弱它所認為的美國超級大國的主導，支持建立一個北京在其中與美國平起平坐的多級強權(quán)結(jié)構(gòu)"[12].在2005年6月參議院外委會舉行的"中國在亞洲的凸現(xiàn)及對美國的經(jīng)濟后果"的聽證會上，保守智庫遺產(chǎn)基金會亞洲研究中心主任彼得。布魯克斯也危言聳聽地說："中國的大戰(zhàn)略是一種"機遇主義"的外交政策，目標指向國際體系的主要競爭對手美國。中國正在盡可能犧牲美國利益，利用其高漲的經(jīng)濟實力獲得國際政治和經(jīng)濟影響力，努力取代美國作為世界上最強大的國家的地位。"[21]因為這樣的安排，看似公正的聽證會，基本上都受到了誤導。

　　2.國會對華經(jīng)濟的立法活動

　　2005年1月至7月，美國第109屆國會在有關(guān)中美經(jīng)貿(mào)問題上提出或通過了多項議案、決議案，國會希望能以立法手段，對美國行政當局施加壓力，在與中國的貿(mào)易談判中采取更為強硬的立場。有關(guān)立法情況列表如下：

　　國會的上述議案情況，也為我們進一步分析同一時期中美經(jīng)貿(mào)發(fā)展中出現(xiàn)的一些波折提供了思考問題的角度。

　　第一，在2005年1-7月間，國會提出或通過了多項涉華經(jīng)濟議案，涉及人民幣匯率、"非市場經(jīng)濟"歧視、貿(mào)易不平衡、能源、知識產(chǎn)權(quán)保護、政府采購、軍民兩用物品出口等領(lǐng)域，尤以人民幣和與人民幣相關(guān)的所謂"貿(mào)易不平衡"議案居多。國會對行政部門頻頻施壓，且力度不斷加大，正因為如此，導致布什政府最終于2005年5月17日采取措施，在人民幣匯率問題上改變了以往的政策，選擇了寧愿"得罪中國"而不愿"得罪國會"的做法，對中國提出了要求人民幣升值的強硬建議。

　　第二，此期國會關(guān)心的其他重點問題集中在能源問題和知識產(chǎn)權(quán)方面。由于能源問題的被炒作，國會直接干預了"中海油"對"尤尼科"公司的收購。國會的政治壓力是最后導致收購一案夭折的最主要原因。另外，有關(guān)國會對中國"違反知識產(chǎn)權(quán)"關(guān)注的議案一直以來也是國會用來批評中國的政策性工具。在國會的壓力下，美國的商務部在2005年7月份再次就中國的表現(xiàn)表達不滿情緒：希望中國能夠認識到美國有75萬人因為盜版活動而喪失了工作，中國應該把知識產(chǎn)權(quán)的盜版看成是一種與制造假幣一樣的刑事犯罪行為。布什總統(tǒng)在和中國國家主席胡錦濤在2005年9月會晤時，也重申了美方對這個問題的關(guān)切。①「轉(zhuǎn)引自2005年11月14-16日在北京召開的"中美關(guān)系"研討會上"中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系"分論壇美國商務部副部長桑普森的發(fā)言，中美友協(xié)會議記錄�！�

　　四、國會渲染"中國經(jīng)濟威脅論"的動因及分析

　　20世紀90年代，美國開始借"華盛頓共識"（Washington Consensus）的名義，以各種手段向發(fā)展中國家推銷"新自由主義"經(jīng)濟理念[22]，但是一旦感覺發(fā)展中國家在與美國的經(jīng)貿(mào)交往中"危害"到美國的利益，美國便不斷使用各種貿(mào)易保護主義的手段，②「這些手段包括借口公平貿(mào)易，推行"戰(zhàn)略性貿(mào)易管理政策".例如，通過對"非市場經(jīng)濟"發(fā)展中國家強化實施反傾銷法、關(guān)稅平衡法、WTO 的門檻條款、"例外條款"、"特保條款"等建立起美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)救援機制，利用國內(nèi)有組織的利益集團游說向?qū)Ψ捷斔筒粚Φ鹊恼�治壓力�?br>強化"301"條款、"超級301條款"的實施以打開國外市場�！箒砭S護自己的貿(mào)易霸權(quán)。

　　從這個角度看，筆者分析導致國會"中國經(jīng)濟威脅論"的主要動因如下：

　　第一，從美國人自己認定和引以為豪的多元主義角度來看"，分享權(quán)力"的憲政體制使美國貿(mào)易政策的制定和執(zhí)行過程始終處于一種特有的平衡之中，而美國對外經(jīng)濟政策也因此而一直左右搖擺，徘徊在民族主義和國際主義兩端。過去，美國對外經(jīng)濟政策常常取決于美國國內(nèi)兩股政治力量的博弈：一股是以國務院和美聯(lián)儲為代表的"國際派"勢力，另一股是以商務部和國會為代表的"民族派"勢力，前者要求擴大國際參與，承擔國際責任，而后者要求國內(nèi)利益為先，堅持孤立主義。而這兩股勢力的背后，都有著強大的利益集團的支撐，前者的背后是華爾街的大金融集團和出口產(chǎn)業(yè)，這些部門經(jīng)濟已經(jīng)國際化；
后者的背后是傳統(tǒng)的遭到國際競爭威脅的制造業(yè)者[23-p60～90].時至今日，美國國內(nèi)不同政府部門、不同經(jīng)濟利益集團仍然從不同層面主導著美國對外經(jīng)濟政策的走向，美國正是通過這樣的手段來保持其貿(mào)易政策的總體協(xié)調(diào)和前后一貫性，同時利用對外貿(mào)易達到國內(nèi)某些政治目的。

　　第二，從美國行政部門和國會為爭奪對華貿(mào)易主導權(quán)相互爭斗的過程來看，國會作為一個立法機構(gòu)對選區(qū)利益和來自利益集團的壓力比較重視，一心追求連任的議員們常常肆無忌憚地以咄咄逼人的口氣責怪、辱罵外國的"經(jīng)濟侵略".除了選票壓力之外，他們也比較在乎持保護主義立場的利益集團。而獨立機構(gòu)和民間部門正是利用國會是個自由論壇的特點，不斷通過對國會的游說和對輿論的左右來對國會的決策施加影響。目前，國會內(nèi)部無論是宣稱代表工會、維護勞工利益的民主黨還是為制造商們搖旗吶喊的共和黨最終都殊途同歸，在合力對付中國問題上達成了較為一致的立場[24].

　　例如，維護利益是選舉政治的邏輯，人們常常把游說國會的人員比作"影子政府"，其所代表的力量（利益集團）在美國已經(jīng)形成了一種把持"朝政"的"無形帝國"[25-p198].在2005年中美紡織品爭端問題上，代表美國紡織企業(yè)利益的美國紡織品制造商協(xié)會（ATMl）①「創(chuàng)建于上世紀50年代。紡織品游說是美國國內(nèi)與石油和制藥行業(yè)旗鼓相當?shù)挠握f力量。2001年秋，該協(xié)會爭取到布什的首席白宮律師波義登。格雷為其服務。參見"The Textile Lobbyvs.the War on Terrorism，"by Franklin Foer ，New Republic ；
March 4，2002，Vol .226issue 8/9，p19.」便充當了貿(mào)易保護主義的急先鋒，通過發(fā)表聲明、報告、文章、出席聽證、與其他利益集團聯(lián)合、游說等方式不斷向國會施壓，②「如早在2003年6月25日，該協(xié)會向美國小企業(yè)委員會聽證會提交了題為《外幣的人為操縱對美國紡織業(yè)的影響》的證詞，認為"中國將其貨幣貶值40%，然后其他亞洲競爭對手的貨幣也貶值約40%，最終導致美國制造業(yè)經(jīng)歷美國經(jīng)濟大蕭條以來最嚴重的衰退".參見"中美紡織品貿(mào)易之爭背后的政治因素"《了望》，2003年9月8日�！孤暦Q如果不及早、全面地采取特保措施，中國將控制美國紡織品和服裝市場。在該協(xié)會的強大壓力下，國會中"紡織連線"議員動議并采取行動使美國參議院于2005年4月通過了專門針對人民幣問題的《舒默修正案》，荒謬地認為人民幣與美元的掛鉤使得中國出口商品得到了平均27.5%的競爭優(yōu)勢；
并以此為依據(jù)，要求中國在6個月內(nèi)調(diào)高人民幣匯率，否則將對進口的中國商品征收27.5%的特別關(guān)稅。

　　第三，美國國會在涉及關(guān)稅、非關(guān)稅壁壘、政府采購、市場準入、國際爭端解決機制等方面具有不可挑戰(zhàn)的立法權(quán)力，但是決策的"分散化"造成國會內(nèi)部在貿(mào)易政策制定過程中受到的牽制比較多，有時難免立法效率低下，無法像行政當局那樣直接介入對中國的貿(mào)易談判。例如，由于委員會之間的管轄重疊現(xiàn)象明顯，因此各委員會之間也會在貿(mào)易政策問題上產(chǎn)生權(quán)限劃分的"內(nèi)耗"現(xiàn)象。針對同一個問題，在美國國會經(jīng)常出現(xiàn)多個委員會分別參與討論并出臺議案的情況，這種美國國內(nèi)政治的特性一次又一次地對中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展產(chǎn)生負面的干擾性影響。

　　第四，在后PNTR、后WTO 時代的美國對華貿(mào)易政策問題上，國會正試圖采用其他手段，如繼續(xù)加強國內(nèi)貿(mào)易法的執(zhí)行力度和建立新的貿(mào)易規(guī)則來在微觀層面上影響對華貿(mào)易政策。例如，美國國會在通過PNTR法時，刻意保留了一些歧視中國的條款和內(nèi)容并設(shè)立了專門的委員會來"監(jiān)督"中國，這些都為中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的健康發(fā)展設(shè)置了人為的障礙。PNTR法規(guī)定，國會可以繼續(xù)通過審查各委員會有關(guān)中國人權(quán)、勞改產(chǎn)品出口、履行多邊或雙邊條約和協(xié)議情況的報告而影響美國的公眾輿論和對華政策。目前，國會把有關(guān)經(jīng)濟貿(mào)易糾紛，如對華貿(mào)易逆差、知識產(chǎn)權(quán)保護、人民幣匯率問題、紡織品談判以及進口檢疫規(guī)則等升格為對華貿(mào)易政策的主要焦點問題，對行政當局施加了諸多壓力。而行政部門的貿(mào)易政策制定權(quán)僅僅是國會授權(quán)的結(jié)果，所以，行政當局為了對國會的意見表示出一定的尊重和妥協(xié)，反過來對中國采取了更為強硬的立場。

　　第五，國會利用經(jīng)貿(mào)問題大做文章還有一個目的，即想"通過全球商業(yè)協(xié)定輸出它的自由市場價值觀念"[26]，利用與中國的經(jīng)貿(mào)交往來促使中國政治發(fā)生變化，這是典型的以經(jīng)濟手段促"和平演變"的表現(xiàn)。從后冷戰(zhàn)初期階段的情況來看，不少美國國會議員從波蘭、捷克共和國和匈牙利等經(jīng)濟改革并成為WT0成員國的經(jīng)驗中受到某種啟示，認為中國加入WT0后的經(jīng)濟改革同樣會促進政治"自由化"的發(fā)展。國會當初通過給予中國PNTR，不僅是想讓美國從中國經(jīng)濟的快速發(fā)展中獲得經(jīng)濟收益，而且也企望中國在融入美國主導的世界貿(mào)易體系后，市場經(jīng)濟的發(fā)展終將導致一個"更加開放的社會"的出現(xiàn)。這堪稱是美國部分國會議員精心設(shè)計的"一套行動方案"，目標是"影響中國未來的方向"[27].而作為一個大國，中國選擇走和平發(fā)展的道路，以合作共贏的姿態(tài)一心一意搞經(jīng)濟建設(shè)，謀求自身的發(fā)展，所以在軍事和政治方面也一直保持低調(diào)、自我約束。但是，中國經(jīng)濟的崛起在客觀上對美國經(jīng)濟、政治、安全帶來了一定的影響，這使美國國會一些議員開始把中國的發(fā)展和世界歷史一些其他國家特別是發(fā)展后走向侵略道路的國家作機械的類比，從而對中國的前途充滿疑慮和不安。鑒于此，國會認為有必要利用與中國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，對中國實施"實質(zhì)性的、可持續(xù)的和有增無減的壓力"，以求中國"采取決定性的措施，實施更有意義的經(jīng)濟和政治改革"[12].國會在人民幣匯率上的立法活動充分證明了這一點。在中海油競購優(yōu)尼科一案中，盡管優(yōu)尼科公司所生產(chǎn)的石油只占美國石油消費總額的約1%，中國公司高價對其收購，不僅不會威脅到美國的能源供應安全，而且還為美國公司帶來巨大利益。但正如美國人指出的："你能明白為什么這一觀點不能在國會中占據(jù)主導嗎？因為畢竟中國是一個共產(chǎn)主義專制國家，(點擊此處閱讀下一頁)

　　我們不能肯定它的意圖是友善的。"[28]

　　五、結(jié)語

　　貿(mào)易政策常常涉及到國際、國內(nèi)的眾多政治和經(jīng)濟因素，尤其是國內(nèi)經(jīng)濟中的出口和就業(yè)因素，所以，貿(mào)易政策一般也包含更寬泛的行為角色和政治利益。在政治公開化和信息技術(shù)發(fā)達的現(xiàn)代美國社會，就更是如此。國內(nèi)有些學者認為美國國會不應當將對華貿(mào)易政策政治化。但是要求美國對華貿(mào)易政策的完全"脫政治化"是不現(xiàn)實和不可能的，因為貿(mào)易政策的政治化是世界范圍內(nèi)的一個普遍現(xiàn)象，而且更是美國政治理念和現(xiàn)實的一個必然結(jié)果。所以，單純批評美國貿(mào)易政策的"政治化"并沒有任何實際意義，重要的是我們?nèi)绾蜗敕皆O(shè)法避免受到貿(mào)易政策政治化的負面影響，同時又能利用這種政治化達到我們的目的。

　　2000年國會圍繞PNTR的游說活動印證了中國也可以從積極意義上有效地利用美國國內(nèi)政治和貿(mào)易政策政治化，來合理合法地參與到美國貿(mào)易政策的政治化過程中去，并力爭使政治化的結(jié)果有利于中國的國家利益。當時，如果沒有行政部門的努力游說，沒有廣大工商業(yè)、農(nóng)業(yè)、自由貿(mào)易支持者等團體和個人的積極政治參與，PNTR就不可能在2000年獲得通過。

　　不可否認，從歷史上看，美國國會曾在中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展中扮演了非常積極的角色，為中美兩國關(guān)系的健康發(fā)展作出了巨大的貢獻。例如，1979年中美建交后，美國國會堅定主張發(fā)展與中國的經(jīng)貿(mào)往來；
在2000年是否給予中國PNTR中的大辯論中，國會多數(shù)有識之士也投下了贊成票，從法律層面為中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的良性發(fā)展創(chuàng)造了條件。然而，隨著中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長以及中國越來越深地卷入國際市場，美國國會對中國經(jīng)濟的崛起和海外發(fā)展開始提高"警惕"，從維護美國的國家利益角度出發(fā)，通過一系列的聽證和立法活動表達了對中美經(jīng)濟貿(mào)易"不平衡"的關(guān)注。國會希望能夠以"干涉性管理"的方式，進一步鼓動和監(jiān)督美國行政部門采取更為強硬的措施，從而迫使中方在人民幣匯率、雙邊貿(mào)易、能源和資本市場等問題上對美國做出讓步。我們建議中國在發(fā)展經(jīng)濟、堅持依法治國、遵守國際義務的同時，有必要考慮采取適當?shù)拇胧﹣矸e極加強和改善對美國國會的工作，通過包括國會、行政、媒體、學術(shù)等多種途徑，繼續(xù)推動美國對華貿(mào)易政策的完全正常化過程。

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　　[作者簡介]孫哲（1966-），男，北京市人，復旦大學美國研究中心教授，博士生導師。劉建華（1964-），男，湖北仙桃人，復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院博士生。

　　來源：《復旦學報》（社會科學版）2006年第3期

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