周飛舟：分稅制十年：制度及其影響

　　摘要：分稅制并沒有有效地均衡地區(qū)間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而帶來的區(qū)域差異。其中一個(gè)重要原因在于分稅制帶來的集權(quán)效應(yīng)引起地方政府行為的一系列變化。在這種形勢(shì)之下，地方政府開始積極從預(yù)算外、尤其是從土地征收中為自己聚集財(cái)力，"城市化"開始成為地方政府的新增長點(diǎn)。由此，分稅制集權(quán)化的改革帶來了一個(gè)意外后果，即形成了一種"二元財(cái)政"結(jié)構(gòu)格局。

　　關(guān)鍵詞：中央地方關(guān)系；
分稅制；
縣鄉(xiāng)財(cái)政；
分權(quán)

　　作者周飛舟，1968年生，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授（北京100871）。

　　1950年代，毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中總結(jié)了對(duì)當(dāng)時(shí)國計(jì)民生影響重大的"十大關(guān)系".盡管世易時(shí)移，其中仍有"三大關(guān)系"對(duì)時(shí)下國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

　　這"三大關(guān)系"是中央和地方的關(guān)系、東部和中西部的關(guān)系、政府和企業(yè)的關(guān)系，它們分別涉及政治構(gòu)架、經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和向市場經(jīng)濟(jì)的過渡問題，幾乎涵蓋了中國可持續(xù)發(fā)展的所有重要方面。這三個(gè)方面的關(guān)系表面上看來關(guān)聯(lián)不大，事實(shí)上，這些關(guān)系的形成、走向都與政府的制度構(gòu)架密切相關(guān)，財(cái)政制度便是其中的具有中心意義的一個(gè)面向。

　　財(cái)政制度包含兩個(gè)方面內(nèi)容。一個(gè)方面是"財(cái)"，即政府內(nèi)部對(duì)于稅收以及其他公共性收入的分配和支出；
另一方面是"政"，即政府在使用這些公共收入的時(shí)候，不但將其作為宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控手段，而且它也是用來平衡收入在地區(qū)、居民間的分配模式，更重要的它還是用來規(guī)范和控制政府官員的行為。在"三大關(guān)系"中，中央和地方關(guān)系的一個(gè)中心內(nèi)容就是中央政府與地方政府的財(cái)政分配關(guān)系，即財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分。現(xiàn)在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)界流行的"分權(quán)理論"的主要內(nèi)容便是財(cái)政分權(quán)。地區(qū)間的平衡關(guān)系也受到政府財(cái)政政策的巨大影響，這種影響除了來自中央與地方政府間的財(cái)政分配體制之外，還受到地區(qū)之間轉(zhuǎn)移支付的影響。中國缺少地區(qū)間橫向的轉(zhuǎn)移支付，絕大部分都是通過中央政府向地方政府下達(dá)的縱向轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)地區(qū)間政府的支出平衡的。因此，區(qū)域間的關(guān)系和中央-地方關(guān)系密切地聯(lián)系在一起。政府和企業(yè)的關(guān)系則主要受到財(cái)政制度內(nèi)稅收政策的影響，其中稅種、稅基和稅率的制定、企業(yè)稅收在不同級(jí)別政府間的分配都會(huì)影響到政府對(duì)企業(yè)發(fā)展的態(tài)度和熱情。所以，雖然"三大關(guān)系"中包含了遠(yuǎn)比財(cái)政制度更多的內(nèi)容，但是財(cái)政制度無疑構(gòu)成了我們理解中央和地方政府行為以及上述"三大關(guān)系"的鎖鑰。

　　具體而言，財(cái)政制度包括稅收、公共支出、轉(zhuǎn)移支付以及決定政府間分配關(guān)系的財(cái)政體制，其中后者又是財(cái)政制度的中心內(nèi)容。新中國的財(cái)政體制經(jīng)歷了一個(gè)比較復(fù)雜的變遷過程，大致由解放初期中央對(duì)地方實(shí)現(xiàn)高度集權(quán)的財(cái)政"統(tǒng)收統(tǒng)支"制度到1980年代中期逐漸過渡到比較分權(quán)的財(cái)政包干制度，又到90年代中期（1994年）實(shí)行了相對(duì)較為集權(quán)的分稅制體制。財(cái)政體制的變遷與影響國計(jì)民生的諸大關(guān)系無不密切相關(guān)。分稅制的施行至今已超過十年，而這十年是中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)以及政府間關(guān)系變化比較激烈的十年。本文對(duì)以分稅制為中心的財(cái)政制度及其影響作一個(gè)初步探索，重點(diǎn)討論分稅制對(duì)中央-地方關(guān)系的影響，并通過對(duì)地方政府行為的分析，討論分稅制對(duì)東-中西部關(guān)系以及政府-企業(yè)關(guān)系的影響。

　　一、背景：分稅制與中央-地方關(guān)系

　　為什么要實(shí)行分稅制改革？1990年代中期出版的一系列關(guān)于分稅制改革的論著都是圍繞著這個(gè)問題展開討論的，其中王紹光先生的論著最具代表性。在《分權(quán)的底線》[1]一書中，他認(rèn)為到90年代初期，財(cái)政"分權(quán)讓利"政策的結(jié)果便是使得中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控和行政管理能力大大下降，從而導(dǎo)致"國家能力"被嚴(yán)重削弱，已經(jīng)超過了"分權(quán)的底線".其他討論也主要關(guān)注"兩個(gè)比重"的下降問題，即財(cái)政收入在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重和中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重。1979年第一個(gè)比重為28.4%，到1993年已經(jīng)下降為12.6%；
第二個(gè)比重也由1979年的46.8%下降為1993年的31.6%，中央財(cái)政不但要靠地方財(cái)政的收入上解才能維持平衡，而且還在1980年代兩次通過設(shè)立"基金"（分別是"能源交通基金"和"預(yù)算調(diào)節(jié)基金"）向地方政府"借錢".這與80年代實(shí)行的財(cái)政體制改革有比較大的關(guān)系。

　　俗稱"分灶吃飯"的財(cái)政體制自1980年正式實(shí)施，其間經(jīng)歷了1985年和1988年兩次變革，總的趨勢(shì)是越來越分權(quán)。1988年實(shí)行的"劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干"的財(cái)政包干體制，其主要精神就是包死上解基數(shù)、超收多留。同時(shí)，由于各省情況差別很大，中央政府對(duì)全國37個(gè)下轄財(cái)政單位（包括各省、直轄市、自治區(qū)和一些計(jì)劃單列市）共實(shí)行了六類不同的包干辦法[2]，同時(shí)由于每一類的包干基數(shù)、分成比例、上解基數(shù)和遞增指標(biāo)都不相同，因此可以說中央對(duì)不同的下轄財(cái)政單位都有不同的包干辦法，而且由于年度間的情況變動(dòng)，中央與地方單位需要不停地就這些基數(shù)和指標(biāo)進(jìn)行談判，以至于財(cái)政體制的繁瑣復(fù)雜程度到了極點(diǎn)。財(cái)政包干制的另外一個(gè)特點(diǎn)是沿用了1949年以來傳統(tǒng)的稅收劃分辦法，按照企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅，按照屬地征收的原則劃分流轉(zhuǎn)稅，把工商企業(yè)稅收與地方政府的財(cái)政收入緊緊地結(jié)合在一起。這在很大程度上刺激了地方政府發(fā)展地方企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積極性[3]，同時(shí)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)隸屬于地方政府管轄，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收不但幾乎全部落入地方政府之手，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更加傾向于將稅收"縮水"、向地方政府交納"企業(yè)上繳利潤"作為后者可以更加自由支配、不受預(yù)算約束的預(yù)算外收入。這必然導(dǎo)致稅收在GDP 中的比重下降，而且中央預(yù)算收入并不能隨著地方政府財(cái)政收入的增加而增加，也導(dǎo)致"第二個(gè)比重"逐年下降。

　　分稅制改革力圖改變這種狀況。分稅制的幾項(xiàng)目標(biāo)都是針對(duì)財(cái)政包干制帶來的問題而設(shè)計(jì)的。其中最主要的有以下幾點(diǎn)。

　　第一，中央和地方的預(yù)算收入采用相對(duì)固定的分稅種劃分收入的辦法，避免了無休止的談判和討價(jià)還價(jià)。分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類。諸稅種中規(guī)模最大的一種——企業(yè)增值稅被劃為共享稅，其中中央占75%，地方占25%.另外中央稅還包括所有企業(yè)的消費(fèi)稅。通過這種劃分，第二個(gè)比重迅速提高，中央和地方由"倒四六"變?yōu)?正四六".此后十年間，一直保持在這個(gè)水平。

　　第二，分設(shè)中央、地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行分別征稅。同時(shí)，初步開始改變過去按企業(yè)隸屬關(guān)系上繳稅收的辦法。按分稅制的設(shè)計(jì)，所有企業(yè)的主體稅種（主要是增值稅、消費(fèi)稅和企業(yè)所得稅）都要納入分稅制的劃分辦法進(jìn)行分配。2002年開始的所得稅分享改革更是將企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅由地方稅變?yōu)橹醒?地方共享稅種。這些做法極大地影響了地方政府與企業(yè)的關(guān)系，它不但能夠保證中央財(cái)政收入隨著地方財(cái)政收入的增長而增長，而且能夠保證"第一個(gè)比重"——財(cái)政收入在GDP 中的比重隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷提高。

　　第三，實(shí)行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。為了保證稅收大省發(fā)展企業(yè)的積極性和照顧既得利益的分配格局，分稅制規(guī)定了稅收返還辦法。稅收返還以1993年為基數(shù)，將原屬地方支柱財(cái)源的"兩稅"（增值稅和消費(fèi)稅）按實(shí)施分稅制后地方凈上劃中央的數(shù)額（即增值稅75%+消費(fèi)稅-中央下劃收入），全額返還地方，保證地方既得利益，并以此作為稅收返還基數(shù)。為調(diào)動(dòng)地方協(xié)助組織中央收入的積極性，按各地區(qū)當(dāng)年上劃中央兩稅的平均增長率的1∶0.3的系數(shù)，給予增量返還。在分稅制運(yùn)行兩年后，中央財(cái)政又進(jìn)一步推行"過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法".即中央財(cái)政從收入增量中拿出部分資金，選取對(duì)地方財(cái)政收支影響較為直接的客觀性與政策性因素，并考慮各地的收入努力程度，確定轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額，重點(diǎn)用于解決地方財(cái)政運(yùn)行中的主要矛盾與突出問題，并適度向民族地區(qū)傾斜。稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度旨在調(diào)節(jié)地區(qū)間的財(cái)力分配，一方面既要保證發(fā)達(dá)地區(qū)組織稅收的積極性，另一方面則要將部分收入轉(zhuǎn)移到不發(fā)達(dá)地區(qū)去，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政制度的地區(qū)均等化目標(biāo)。

　　據(jù)此，我們看到分稅制的目的是在力圖改變和調(diào)整前述之"三大關(guān)系"，它使得中央財(cái)政在中央-地方關(guān)系中保持強(qiáng)勁的支配能力，使得國家財(cái)政收入能夠隨著工業(yè)化和企業(yè)繁榮的挺進(jìn)而不斷增長，使得地區(qū)間的財(cái)力逐漸趨向于均衡。分稅制實(shí)施至今已然超過十年，從這十年的變化情況來看，其主要目標(biāo)（主要是前兩個(gè)目標(biāo)）已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，但第三個(gè)目標(biāo)卻頗成問題，而且也產(chǎn)生了一些意外后果。

　　目前學(xué)界和政策研究界討論最多的就是分稅制對(duì)于目前基層縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的影響，由于縣鄉(xiāng)財(cái)政與農(nóng)民負(fù)擔(dān)緊密聯(lián)系在一起，所以分稅制似乎間接對(duì)1990年代中期以來趨于嚴(yán)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題負(fù)有責(zé)任[4].因?yàn)榉侄愔浦皇菍?duì)中央和省級(jí)財(cái)政的收入劃分作了規(guī)定，而省以下的收入劃分則由省政府決定，所以分稅制造成的收入上收的效應(yīng)就會(huì)在各級(jí)政府間層層傳遞，造成所謂的財(cái)權(quán)"層層上收"的效應(yīng)[5].目前流行一種這樣的說法："中央財(cái)政喜氣洋洋，省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)、縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹叫娘"，可以在一定程度上反映出中央和地方的狀況。其背后隱含的意思是，中央"拿走了"本來應(yīng)該屬于地方的財(cái)力，而使地方財(cái)政尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政陷入窘迫的境地。這種說法實(shí)際上是將問題過分簡化了：中央和地方的關(guān)系變成了一個(gè)簡單的分配游戲，而忽略了中央力圖作出的規(guī)范地方財(cái)政行為的努力。

　　關(guān)于財(cái)政集權(quán)和分權(quán)的討論是近十年來政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的熱點(diǎn)。世界上大部分國家，無論其財(cái)政體制是聯(lián)邦制的還是單一制的，都在致力于財(cái)政分權(quán)的改革，可以說分權(quán)是一個(gè)世界性的大趨勢(shì)。一般認(rèn)為，分權(quán)會(huì)給予地方政府更多的自主性，從而提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)和政治體系的運(yùn)作效率，同時(shí)分權(quán)引發(fā)的競爭機(jī)制也有可能使得資源分配更加平均[6].但與此同時(shí)，也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)了不同（或相反）的證據(jù)。例如Davoodi 和Zou 認(rèn)為分權(quán)和經(jīng)濟(jì)增長間沒有顯著關(guān)系，而De Mello則發(fā)現(xiàn)分權(quán)會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間的財(cái)力分配更加不平衡[7].有些學(xué)者指出，分權(quán)也是有條件和有代價(jià)的。在不具備一些必要前提條件的情況下，財(cái)政分權(quán)不但不能提高效率，而且會(huì)帶來一些意外后果。這些前提條件都與政府行為模式有關(guān)系，所以，最重要的并不在于分權(quán)還是集權(quán)，而在于政府行為。政府行為對(duì)于分權(quán)和集權(quán)來說，與其說是內(nèi)生的，不如說是外生的，它是我們理解分權(quán)框架的前提而不是結(jié)果。

在這些前提條件中，最重要的是官員行為問責(zé)制（Accountability）的不完備性以及由此帶來的軟預(yù)算約束問題（Soft Budget Problem ）。軟預(yù)算約束是一個(gè)被普遍使用的概念[8]，在財(cái)政領(lǐng)域，軟預(yù)算約束主要指下級(jí)政府的支出超過預(yù)算，而自己并不為其缺口負(fù)責(zé)，通常由上級(jí)政府的事后追加補(bǔ)助（Bailout ）或者借債來填補(bǔ)。對(duì)于借債而言，下級(jí)政府相信自己沒有或只有部分償還責(zé)任，包袱最終還是由上級(jí)政府來背。軟預(yù)算約束的存在，會(huì)鼓勵(lì)下級(jí)政府超額支出或者支出預(yù)算不合理從而缺乏效率[9].過度集權(quán)導(dǎo)致的低效率當(dāng)然與軟預(yù)算約束有關(guān)（參見科爾奈的經(jīng)典分析），不但如此，只要軟預(yù)算約束問題嚴(yán)重，分權(quán)的后果也不是效率而是腐敗現(xiàn)象的增長[10]，而且也達(dá)不到有些分權(quán)研究者發(fā)現(xiàn)的資源均等化分配目標(biāo)，反而會(huì)加劇不平等[11].也就是說，政治領(lǐng)域并不像經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域那樣，靠私有化、分權(quán)化可以比較有效地遏制軟預(yù)算約束。分權(quán)雖然會(huì)促進(jìn)地方政府間的競爭，但是這些競爭并不一定會(huì)消除軟預(yù)算約束。這些競爭可以表現(xiàn)為招商引資，也可以表現(xiàn)為大搞"形象工程"，因?yàn)樾�率從來都不是衡量地方政府表現(xiàn)的首要指標(biāo)。由此可見，籠統(tǒng)地討論分權(quán)和集權(quán)的利弊對(duì)于我們理解中央和地方關(guān)系、東部和中西部關(guān)系以及政府和企業(yè)關(guān)系是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，真正的分析應(yīng)該進(jìn)入到政府行為層面。在后面的分析中，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)我們從中央和地方的關(guān)系入手，逐步深入到政府行為層面，隨之展開分稅制對(duì)"三大關(guān)系"的影響的討論。

　　二、中央和地方：分稅制與地方財(cái)政缺口

　　作為帶有明顯集權(quán)化傾向的改革，分稅制的直接影響就是中央和地方的財(cái)力分配。那么，分稅制對(duì)地方財(cái)政的影響到底如何？分稅制到底要在多大程度上對(duì)基層財(cái)政的困難狀況負(fù)責(zé)？

　　初次分配

　　我們先來觀察分稅制前后中央和地方財(cái)政收入和支出的變化情況。為了說明的需要，我們將中央和地方財(cái)政收入劃分成兩個(gè)過程，第一個(gè)過程是"初次分配"過程，即按照稅種劃分中央和地方收入的過程，有些書中將初次分配的結(jié)果稱為"中央預(yù)算固定收入"、"地方預(yù)算固定收入"與"中央地方共享收入"[12]；
第二個(gè)過程是"再分配"的過程，即中央對(duì)地方實(shí)行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，而地方對(duì)中央實(shí)行上解。經(jīng)過再分配之后的收入分別稱為"中央預(yù)算收入"和"地方預(yù)算收入"或者"地方可支配財(cái)力"[13].下圖列出了分稅制前后15年間的中央-地方"初次分配"收入的比重變化情況。

　　從收入上看，地方財(cái)政收入在總財(cái)政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到1994年的45%左右，此后的十年間一直在這個(gè)水平徘徊。而地方財(cái)政支出的比重在過去15年中變化很小，1990年為68%左右，2004年則微升至75%左右。可以看出，通過分稅制改革，中央集中了大量的地方財(cái)政收入，約占財(cái)政總收入的20%-30%左右，這就是分稅制所造成的"財(cái)權(quán)上收"的效應(yīng)；
但與此同時(shí)，中央和地方的支出劃分幾乎沒有發(fā)生顯著變化，即分稅制沒有根本改變中央和地方的事權(quán)劃分格局；
這個(gè)圖的最鮮明特點(diǎn)是它展示了自分稅制以來形成的地方財(cái)政收入和支出間的巨大缺口，地方財(cái)政支出的20%-30%要依靠中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

　　雖然分稅制設(shè)計(jì)的是中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政之間的分配格局，但是這種格局對(duì)省以下財(cái)政，尤其是對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政也會(huì)產(chǎn)生巨大影響。首先，原來屬于縣鄉(xiāng)收入的部分企業(yè)稅收按分稅制規(guī)定劃為中央收入；
其次，按照中國目前的財(cái)政體制設(shè)計(jì)，每一級(jí)政府有權(quán)決定它與下一級(jí)政府采取的財(cái)政劃分辦法，所以省級(jí)財(cái)政自然會(huì)將財(cái)權(quán)上收的壓力向下級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移，從而造成財(cái)權(quán)層層上收的效應(yīng)。如果對(duì)比分稅制前后縣級(jí)財(cái)政的變化，就可以鮮明地看出這種上收效應(yīng)的向下傳遞（見表1）。

　　①表中以及圖中的數(shù)據(jù)除非經(jīng)過特殊說明，均來自財(cái)政部編《全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》（1993-2003）（共11冊(cè)，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社出版）。

　　分稅制實(shí)施當(dāng)年，中央從縣鄉(xiāng)兩級(jí)集中增值稅和消費(fèi)稅1072億元。如果按分稅制以前的體制來計(jì)算，則1994年縣鄉(xiāng)財(cái)政收入應(yīng)為2000億元左右（縣鄉(xiāng)地方收入+縣鄉(xiāng)中央收入），因此可以粗略認(rèn)為，通過分稅制，中央集中了縣鄉(xiāng)兩級(jí)50%左右的收入，這當(dāng)然只是就"初次分配"過程而言。

　　從縣鄉(xiāng)兩級(jí)的支出來看，改革前為1459億元，改革后為1703億元，所以地方支出的總量不但沒有減少，而且還有顯著的增加。對(duì)比分稅制前后的縣鄉(xiāng)地方支出和收入部分，我們可以算出改革前收入對(duì)支出的缺口是8614億元，而改革后這個(gè)缺口擴(kuò)大到73519億元。按照1994年的數(shù)據(jù)測(cè)算，這個(gè)缺口約占當(dāng)年縣鄉(xiāng)財(cái)政總收入（包括地方收入和中央劃走的收入）的37%左右。

　　這恰恰是圖1中的缺口在縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的反映。由此可以看出，分稅制所劃定的中央與省之間的關(guān)系幾乎被完整地傳遞到縣鄉(xiāng)基層財(cái)政。

　　再分配

　　事實(shí)上，分稅制改革以來，中央對(duì)地方開始實(shí)施大量的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助以彌補(bǔ)地方的支出缺口。這些補(bǔ)助包括稅收返還、體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、過渡期轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助等多種。1994年，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助（對(duì)省及省以下政府）為2386.4億元，到2002年增長到7351.8億元，年均增長率15%，2002年的總規(guī)模超過1994年的三倍。那么，這些補(bǔ)助有沒有"傳遞到"縣鄉(xiāng)級(jí)來彌補(bǔ)掉因改革造成的縣鄉(xiāng)財(cái)政收支的缺口呢？

　　從表2可以看出，分稅制改革前后上級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助也顯著增加。改革前的凈補(bǔ)助幾乎為零，而改革的當(dāng)年凈補(bǔ)助規(guī)模達(dá)到了650億元，雖然不能完全彌補(bǔ)改革形成的缺口（735億元），但是基本維持了改革前的缺口水平。由此可見，雖然分稅制改革集中了縣鄉(xiāng)財(cái)力，擴(kuò)大了收支缺口，但是通過再分配過程，財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付幾乎完全彌補(bǔ)了因改革帶來的縣鄉(xiāng)財(cái)力減少部分，維持了與改革前相同的相對(duì)收支水平。

　　這是分稅制開始實(shí)施時(shí)的情況。由于稅收返還是按照有利于中央的比率設(shè)計(jì)的，所以有學(xué)者認(rèn)為隨著時(shí)間推移，中央集中的收入會(huì)越來越多，地方的收支缺口會(huì)越來越大。那么，分稅制的長期效應(yīng)如何？在地方產(chǎn)生的稅收中，中央劃走的部分是否會(huì)越來越大呢？

　　為了考察中央集中的收入和縣鄉(xiāng)地方收入的比重變化情況，我們?cè)谥醒爰�中收入中減去了稅收返還部分，而在縣鄉(xiāng)地方收入中加上了稅收返還的部分，得到圖2.從總的趨勢(shì)來看，中央從縣鄉(xiāng)兩級(jí)集中的收入是在不斷擴(kuò)大的。1995年這個(gè)比重略多于10%，到2002年，中央集中的兩稅收入比重已經(jīng)接近30%.

　　分稅制的這種收入集中效應(yīng)必然使得地方收支缺口擴(kuò)大。我們前面對(duì)比了分稅制前后兩年的情況，下面是分稅制實(shí)施后近十年的長期趨勢(shì)情況。

　　圖3鮮明地顯示出分稅制對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的長期效應(yīng)。首先，縣鄉(xiāng)地方收入和支出的缺口呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)，自1998年后尤其明顯。1994年的收支缺口約700億，1998年增加到1000億，2002年則迅速增加到3000億左右。2002年，縣鄉(xiāng)的地方財(cái)政收入為3225億元，支出高達(dá)6313億元，其缺口的規(guī)模恰好相當(dāng)于其自身財(cái)政收入的規(guī)模。其次，凈補(bǔ)助[14]的情況值得注意�？梢钥闯�，補(bǔ)助曲線幾乎與支出曲線的變化相一致。這說明，迅速增長的上級(jí)補(bǔ)助一直在彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)的財(cái)政缺口。最后，我們可以算出縣鄉(xiāng)財(cái)政的"凈缺口"（經(jīng)過上級(jí)補(bǔ)助以后的缺口）：

　　粗缺口=縣鄉(xiāng)地方收入-縣鄉(xiāng)地方支出

　　凈缺口=縣鄉(xiāng)地方收入-縣鄉(xiāng)地方支出+上級(jí)凈補(bǔ)助收入

　　對(duì)比表3的粗缺口和凈缺口，我們就可以看到上級(jí)補(bǔ)助的作用。由于分稅制造成的收入集中效應(yīng)，縣鄉(xiāng)財(cái)政的粗缺口是不斷擴(kuò)大的。1994年736億，到2002年已經(jīng)高達(dá)3088億元；
但加上上級(jí)凈補(bǔ)助后的凈缺口卻完全沒有增加，一直維持在50億元和150億元之間的水平。

　　以上是對(duì)分稅制影響的總量分析。從分析結(jié)果來看，雖然分稅制集中縣鄉(xiāng)收入的作用非常明顯，但是其所造成的不斷擴(kuò)大的收支缺口已經(jīng)被向下的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。從這個(gè)角度來說，分稅制本身不應(yīng)該為縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難狀況負(fù)責(zé)。但這只是總量分析，如果轉(zhuǎn)移支付的分配在地區(qū)間沒有實(shí)現(xiàn)均等化，則亦會(huì)造成某些地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難。下面就來分析轉(zhuǎn)移支付以及地區(qū)間關(guān)系。

　　三、東中西部的地區(qū)間關(guān)系與轉(zhuǎn)移支付

　　轉(zhuǎn)移支付的作用有兩個(gè)，一是通過轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)政支出的均等化，使得各個(gè)地區(qū)的居民能夠享有類似水平的公共服務(wù)；
另外是通過轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)地方政府的行為約制。值得注意的是，這種對(duì)于財(cái)政收入的再分配不同于現(xiàn)代企業(yè)制度中的報(bào)酬分配，后者遵循的是效率原則，力圖使得每個(gè)行動(dòng)者的所得與所付出相一致，而前者首先遵循的是均等化原則，效率原則相對(duì)次要。那么，分稅制起到了多大的均等化作用呢？

　　因?yàn)橹袊�的預(yù)算都是平衡預(yù)算，一般不允許赤字預(yù)算，所以在大部分地區(qū)：

　　預(yù)算支出=本級(jí)預(yù)算收入+凈補(bǔ)助

　　首先來看東中西部[15]三大地區(qū)自分稅制實(shí)施以來人均預(yù)算收入的變化情況。

　　從圖4可以看出，分稅制以來，中部和西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政增長十分緩慢，而且增長幅度基本相同，到2003年，中部地區(qū)的人均預(yù)算收入為212元，西部地區(qū)為210元，基本沒有差別。

　　東部地區(qū)則不同，由于工業(yè)化的迅速發(fā)展，東部地區(qū)縣鄉(xiāng)的人均預(yù)算收入由1994年的113元迅速增長到2003年的485元，十年之內(nèi)翻了四番還多。1994年東部與中西部的差距在35元左右，2003年差距則擴(kuò)大到270元左右。

　　從圖5中明顯可以看出，人均支出的地區(qū)差距小于人均收入。2003年，東部地區(qū)的人均支出為750元，中部和西部地區(qū)分別為500元和571元。最高的東部地區(qū)與最低的中部地區(qū)差距250元，比人均收入差距縮小了20元。人均支出的差異之所以小于人均收入的差異，是地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付起了作用。但是，還可以看到，即使存在這種不斷加大的地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付，地區(qū)間的人均支出差距還是在迅速擴(kuò)大。1994年，三個(gè)地區(qū)的人均支出差距不到50元，到2003年則擴(kuò)大到250元。這說明轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)遠(yuǎn)弱于由于地區(qū)發(fā)展不平衡帶來的不平等效應(yīng)。

　　對(duì)比圖4和圖5還可以看出，中部和西部地區(qū)的人均收入基本相等，但是人均支出水平卻有明顯的差異。這也主要是由轉(zhuǎn)移支付向西部地區(qū)傾斜造成的。中部地區(qū)人口稠密，大部分是農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)村的公共服務(wù)支出任務(wù)繁重，縣鄉(xiāng)兩級(jí)所供養(yǎng)的財(cái)政人口也多，但是相比之下，得到的中央轉(zhuǎn)移支付的水平卻是最低的。在支出不足的情況下，中部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府自然會(huì)想方設(shè)法增加預(yù)算外的收入，導(dǎo)致這些地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重以及社會(huì)緊張。

　　那么，轉(zhuǎn)移支付的分配存在什么樣的問題呢？為什么沒有起到明顯的均等化效果？

　　我們將中央對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付分成三類，分別是增值稅和消費(fèi)稅的稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助和其他補(bǔ)助。稅收返還是與分稅制內(nèi)容相關(guān)的制度設(shè)計(jì)；
專項(xiàng)補(bǔ)助則是上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政下達(dá)的一些臨時(shí)性、專門性的補(bǔ)助，這些補(bǔ)助每一筆數(shù)量雖然不大，但是種類眾多，一年之中，可達(dá)100-200多種；
所謂"其他補(bǔ)助"，在2000年以前主要是指原體制補(bǔ)助，是為了部分保留分稅制以前各地方對(duì)中央的補(bǔ)助和上解關(guān)系而設(shè)立的，數(shù)量不大，2000年以后，中央財(cái)政加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，設(shè)立了數(shù)量大、種類多的為實(shí)行地區(qū)均等化的轉(zhuǎn)移支付，例如一般性轉(zhuǎn)移支付、稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、增加工資轉(zhuǎn)移支付等以及2002年以來設(shè)立的所得稅基數(shù)的稅收返還。

　　在這里統(tǒng)統(tǒng)歸于"其他補(bǔ)助"，不免分類過粗，但這些轉(zhuǎn)移支付并非此文討論的重點(diǎn)。

在三大類轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助中，稅收返還的比重是隨著時(shí)間的推進(jìn)而不斷下降的，這與分稅制的制度設(shè)計(jì)有關(guān)系。隨著中央自2000年開始下達(dá)多種轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，專項(xiàng)補(bǔ)助的比重也迅速下降。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)1994年這兩大類超過了轉(zhuǎn)移支付總量的90%，十年之后，稅收返還的比重由1994年的61%下降到2003年的18%左右，專項(xiàng)補(bǔ)助的比重也由31%下降到23%左右。其他補(bǔ)助的比重則上升到59%.在這59%的份額中，16%是用于補(bǔ)助地方財(cái)政日常運(yùn)轉(zhuǎn)的增發(fā)工資補(bǔ)助，7.9%是稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，7.3%是用于平衡地區(qū)財(cái)力的一般性轉(zhuǎn)移支付。也就是說，在"其他補(bǔ)助"的范疇中，大部分都是用于平衡財(cái)力的，理論上主要面對(duì)中西部地區(qū)。由此看來，隨著整個(gè)轉(zhuǎn)移支付制度的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)移支付越來越向中西部地區(qū)傾斜了。

　　但是如果真正分地區(qū)進(jìn)行考察，實(shí)際情況卻不是如此明顯。下面三個(gè)圖（圖6-8）分別是分地區(qū)的三大類轉(zhuǎn)移支付的年度變化情況，圖中的數(shù)據(jù)都是人均數(shù)據(jù)。

　　有意思的是，在這三大類補(bǔ)助中，東部和西部地區(qū)"輪流坐莊"，中部地區(qū)在每一類補(bǔ)助中幾乎都是處于最低位。東部地區(qū)的稅收返還遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，而西部地區(qū)則得到了最多的專項(xiàng)和其他補(bǔ)助。比較令人驚訝的是，中部地區(qū)即使在專項(xiàng)和其他補(bǔ)助中，也低于東部地區(qū)。

　　2003年，中部地區(qū)的人均稅收返還是44元（低于東部的97元和西部的45元）；
人均專項(xiàng)補(bǔ)助是75元（低于東部的81元和西部的96元）；
其他補(bǔ)助是194元（低于東部的199元和西部的250元），可以說全部都處于下風(fēng)，這很好地說明了為何中部地區(qū)的人均財(cái)政支出處于一個(gè)最低的水平。

　　至此，可以看出，分稅制在集中了地方財(cái)政的收入、提高了中央財(cái)政占財(cái)政總收入的比重之后，通過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的形式來彌補(bǔ)地方財(cái)政的支出缺口。從全國總的形勢(shì)來看，基本是成功的。但是分地區(qū)來看，則存在著比較嚴(yán)重的地區(qū)不均衡現(xiàn)象。這無疑與分稅制制度設(shè)計(jì)的初衷是有差距的。因此可以說，分稅制實(shí)行十年以來，提高"兩個(gè)比重"和"國家能力"的目的基本達(dá)到了，但是弱化地區(qū)間因發(fā)展速度帶來的財(cái)力不均、公共服務(wù)水平不均的問題卻不但沒有能夠解決，反而在一定程度上更加嚴(yán)重了。這主要是指中部地區(qū)嚴(yán)重落后于東部和西部地區(qū)而言。

　　這只是分稅制的直接效應(yīng)，還不包括這個(gè)制度的間接效應(yīng)。轉(zhuǎn)移支付雖然分配不均，但是從經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象上來看，東中西部的實(shí)際差距要比轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)差異大得多。雖然東部地區(qū)的稅收返還比重在逐步減小，中西部地區(qū)接受的均等化轉(zhuǎn)移支付的比重在逐步加大，但是地區(qū)間的公共服務(wù)水平卻有天壤之別。東部地區(qū)的政府大量投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：修路架橋、蓋豪華學(xué)校、醫(yī)院，號(hào)稱"一百年不落后"，而中西部地區(qū)的政府則維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)尚有困難，有許多地區(qū)的教育醫(yī)療、水利交通更是每況愈下，這難以用轉(zhuǎn)移支付的分配情況全部加以解釋。正如我們?cè)诰C述文獻(xiàn)時(shí)所指出的那樣，單純的討論財(cái)政的收入、支出和轉(zhuǎn)移支付的分配，只是財(cái)政的一個(gè)方面即"財(cái)"的方面，要真正全面理解這些收入分配背后的影響因素，還應(yīng)深入到政府行為的層面即"政"的方面。分稅制作為一次意義深遠(yuǎn)的制度變革，在集中財(cái)政收入、加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，還對(duì)政府和企業(yè)的關(guān)系以及地方政府的預(yù)算外收入產(chǎn)生了巨大影響，這在很大程度上重新塑造了過去十年來地方政府的行為模式。

　　四、政府、企業(yè)與預(yù)算外資金：分稅制的"驅(qū)趕"效應(yīng)

　　政府和企業(yè)關(guān)系是中國市場轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵問題，這其中最為重要的部分又是產(chǎn)權(quán)改革，即如何將國家、集體產(chǎn)權(quán)的企業(yè)轉(zhuǎn)型為私人產(chǎn)權(quán)企業(yè)，以提高企業(yè)的生產(chǎn)效率。我們既可以將此過程從市場經(jīng)濟(jì)的角度進(jìn)行理解，即一個(gè)以私營企業(yè)家為主的群體如何興起的過程，也可以將此過程從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的角度去理解，即政府如何從市場中"淡出"的過程。在這個(gè)過程中，財(cái)政改革尤其是分稅制改革的作用被普遍忽視。本文從財(cái)政制度方面來討論政府和企業(yè)的關(guān)系，以求對(duì)地方政府行為模式的轉(zhuǎn)變形成一個(gè)初步的理解，并回答上文提出的中央和地方、東部和中西部關(guān)系的問題。

　　分稅制改革在將稅務(wù)征收與財(cái)政分開之后，更進(jìn)一步規(guī)定中央和地方政府共享所有地方企業(yè)的主體稅種——增值稅（中央占75%、地方占25%）。也就是說，中央和地方對(duì)企業(yè)稅收的劃分不再考慮企業(yè)隸屬關(guān)系——無論是集體、私營企業(yè)，或者是縣屬、市屬企業(yè)，都要按照這個(gè)共享計(jì)劃來分享稅收。而在此之前，中央和地方是按照包干制來劃分收入的，只要完成了任務(wù)，無論是什么稅種，地方政府可以保留超收的大部分或者全部稅收。由于中央并不分擔(dān)企業(yè)經(jīng)營和破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，所以與過去的包干制相比，在分稅制下地方政府經(jīng)營企業(yè)的收益減小而風(fēng)險(xiǎn)加大了。而且，由于增值稅屬于流轉(zhuǎn)稅類，按照發(fā)票征收，無論企業(yè)實(shí)際上營利與否，只要企業(yè)有進(jìn)項(xiàng)和銷項(xiàng)，就要進(jìn)行征收。對(duì)于利潤微薄、經(jīng)營成本高的企業(yè)，這無疑是一個(gè)相當(dāng)大的負(fù)擔(dān)。再者，增值稅由完全垂直管理、脫離于地方政府的國稅系統(tǒng)進(jìn)行征收，使得地方政府為保護(hù)地方企業(yè)而制定的各種優(yōu)惠政策統(tǒng)統(tǒng)失效。在這種形勢(shì)下，雖然中央出臺(tái)的增值稅的稅收返還政策對(duì)于增值稅貢獻(xiàn)大的地區(qū)有激勵(lì)作用，我們可以合理地推想地方政府對(duì)于興辦工業(yè)企業(yè)的積極性會(huì)遭受打擊。

　　在此之前，各級(jí)政府是按照企業(yè)隸屬關(guān)系組織稅收收入，導(dǎo)致地方政府熱衷于多辦"自己的企業(yè)"，對(duì)于省市級(jí)政府，國有企業(yè)是其關(guān)注的重點(diǎn)，而對(duì)于縣鄉(xiāng)級(jí)政府，集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則是政府扶助的重點(diǎn)。這些國有和集體企業(yè)一方面由于和政府存在千絲萬縷的聯(lián)系而難以搞活，另一方面也搞不"死"，企業(yè)經(jīng)營不善虧損嚴(yán)重，照樣由政府搭救。另外，由于政府和企業(yè)聯(lián)系緊密，地方政府大多懷有"藏富于企業(yè)"的傾向，即對(duì)組織財(cái)政收入不積極，有意讓企業(yè)多留利潤，然后再通過收費(fèi)攤派等手段滿足本級(jí)財(cái)力的需要[16].這不但造成國有企業(yè)嚴(yán)重的"軟預(yù)算約束"問題，也造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所謂"關(guān)系合同"帶來的一系列問題[17].而分稅制改革是影響這些關(guān)系的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。國有企業(yè)的股份制改革自1992年發(fā)動(dòng)，到90年代中期開始普遍推開，而此時(shí)也是地方政府紛紛推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制的高潮時(shí)期。到90年代末，雖然國有企業(yè)的改革并不十分成功，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)幾乎已經(jīng)名存實(shí)亡，完全變成了私營企業(yè)。

　　與此過程相伴隨的是地方政府的財(cái)政收入增長方式也發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變，即由過去的依靠企業(yè)稅收變成了依靠其他稅收尤其是營業(yè)稅。從分稅制實(shí)行十年的情況來看，對(duì)于縣鄉(xiāng)級(jí)的財(cái)政而言，增值稅收入在財(cái)政收入中的比重是呈下降的趨勢(shì)的。我們將增值稅、營業(yè)稅和"其他收入"在稅收收入中的比重變化情況做成下面的圖表，這樣可以一目了然地看出這種變化趨勢(shì)。

　　圖9的三個(gè)大類是占財(cái)政收入比重最大的三類收入。值得說明的是在統(tǒng)計(jì)口徑上，"其他收入"在1998年有一個(gè)比較大的變化，即在此之前，"其他收入"不包括各種雜項(xiàng)稅收（如印花稅、筵席稅等等），而在1998年以后則包括了各種雜項(xiàng)稅收和納入預(yù)算的非稅收入，所以在1998年，這個(gè)類別有一個(gè)非常明顯的增長。對(duì)比增值稅和營業(yè)稅的變化情況，我們看到這兩者呈現(xiàn)出一種替代關(guān)系：1994年改革之初，兩者的比重差不多，增值稅占22%，營業(yè)稅占20%；
到2003年，營業(yè)稅已經(jīng)上升，占地方財(cái)政收入25%的比重，而增值稅下降到18%.

　　與增值稅不同，營業(yè)稅主要是對(duì)建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)征收的稅收，其中建筑業(yè)又是營業(yè)稅的第一大戶。所以，地方政府將組織稅收收入的主要精力放在發(fā)展建筑業(yè)上是順理成章的事情。

　　這種狀況在2002年以后尤其明顯。其中一個(gè)重要的原因在于，2002年開始中央進(jìn)一步實(shí)行所得稅分享改革，即將原來屬于地方稅收的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅變?yōu)楣蚕硎杖耄ㄖ醒胝?0%、地方占40%），這使得地方政府能夠從發(fā)展企業(yè)中獲得的稅收收入進(jìn)一步減少，同時(shí)使得地方政府對(duì)營業(yè)稅的倚重進(jìn)一步加強(qiáng)。在圖9中可以看到，2002年以來營業(yè)稅的比重迅速上升。從經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象上看，地方政府在2002年以來對(duì)于土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施投資和擴(kuò)大地方建設(shè)規(guī)模的熱情空前高漲，其中地方財(cái)政收入增長的動(dòng)機(jī)是一個(gè)重要的動(dòng)力機(jī)制[18].

　　除了預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的地方財(cái)政增長方式的轉(zhuǎn)變之外，分稅制改革對(duì)地方政府的預(yù)算外和非預(yù)算收入也有極大的影響。分稅制作為一種集權(quán)化的財(cái)政改革，使得地方政府開始尋求將預(yù)算外和非預(yù)算資金作為自己財(cái)政增長的重點(diǎn)。預(yù)算外資金的主體是行政事業(yè)單位的收費(fèi)，而非預(yù)算資金的主體是農(nóng)業(yè)上的提留統(tǒng)籌與土地開發(fā)相關(guān)的土地轉(zhuǎn)讓收入。與預(yù)算內(nèi)資金不同，這些預(yù)算外和非預(yù)算的資金管理高度分權(quán)化。對(duì)于預(yù)算外資金，雖然需要層層上報(bào)，但是上級(jí)政府一般不對(duì)這部分資金的分配和使用多加限制。而對(duì)于非預(yù)算資金，上級(jí)政府則常常連具體的數(shù)量也不清楚。分稅制改革以后，為了制止部門的亂攤派、亂收費(fèi)現(xiàn)象，中央出臺(tái)了一系列預(yù)算外資金的改革辦法，其中包括收支兩條線、國庫統(tǒng)一支付制度改革等等，力圖將行政事業(yè)性收費(fèi)有計(jì)劃、有步驟地納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)行更加規(guī)范的管理，但是對(duì)于非預(yù)算資金，卻一直沒有妥善的管理辦法，因此非預(yù)算資金開始成為地方政府所主要倚重的財(cái)政增長方式。

　　對(duì)于中西部地區(qū)而言，在分稅制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制之后，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)的提留統(tǒng)籌以及其他的集資收費(fèi)成為政府財(cái)政工作的重點(diǎn)。縣鄉(xiāng)財(cái)政也逐漸發(fā)展出了明確的"內(nèi)部分工"，即縣政府保留大部分乃至全部的農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要依靠提留統(tǒng)籌和其他的集資收費(fèi)。這導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)在90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉、轉(zhuǎn)制之后突然變成了嚴(yán)重的社會(huì)問題。對(duì)于大部分中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府而言，農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌以及其他面對(duì)農(nóng)民的集資收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其他稅收，成為其財(cái)政收入的主體。這成為2002年全國農(nóng)村稅費(fèi)改革的直接背景。

　　對(duì)于東部地區(qū)而言，非預(yù)算資金的主體是土地開發(fā)和土地轉(zhuǎn)讓收入。這些收入是地方政府通過征地、開發(fā)、出讓之后得到的收入。由于按照《土地管理法》的規(guī)定給予農(nóng)民的補(bǔ)償并不高，而商業(yè)開發(fā)的地價(jià)可以很高，所以在東部地區(qū)的許多地方，土地開發(fā)收入是地方政府的主要生財(cái)之道。對(duì)于土地開發(fā)收入的管理主要由地方政府決定，根據(jù)筆者的調(diào)查，不同的縣市對(duì)于土地開發(fā)收入的管理非常不同。有的地方是土地管理部門進(jìn)行收繳和管理，有的地方則是由財(cái)政局負(fù)責(zé)。但總而言之，資金的分配和使用權(quán)幾乎完全歸地方政府進(jìn)行支配。這些資金的規(guī)模到底有多大，一直是一個(gè)謎。筆者于2004年在浙江省的一個(gè)市、兩個(gè)縣做過實(shí)地調(diào)查，得到的結(jié)果見表4.

　　①由于浙江實(shí)行的是"省管縣"的財(cái)政體制，所以在財(cái)政收入的分配和支出方面，地級(jí)市與縣屬于相同級(jí)別的省管單位。

　　另外，兩個(gè)縣的土地凈收益分別在4億元和10億元左右，這三個(gè)單位（兩縣一市）在2003年的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的規(guī)�；�本上都在10億元到13億元左右，所以我們可以粗略估計(jì)，地方政府通過土地開發(fā)得到的凈收益少則相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入四分之一，多則幾乎可以與預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入規(guī)模相當(dāng)。這種土地開發(fā)的凈收益與企業(yè)上繳的稅收不同，其管理和使用相對(duì)自由得多，而且規(guī)模也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)稅收，在如此巨大的利益驅(qū)動(dòng)之下，我們可以很容易理解地方政府的行為模式為何由發(fā)展企業(yè)轉(zhuǎn)移到以土地開發(fā)為主的城市化上面來。

當(dāng)然這并非是說東部地區(qū)的地方政府不再熱衷于發(fā)展企業(yè)。工業(yè)化始終是城市化的基礎(chǔ)力量。沒有迅速增加的企業(yè)投資，就不可能進(jìn)行大規(guī)模的"圈地"和城市化建設(shè)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)所以招商引資一直是地方政府工作的重點(diǎn)。但是與分稅制改革之前的情況不同之處在于，地方政府發(fā)展企業(yè)不再主要是為了直接從企業(yè)稅收和利潤中得益，而是從隨著工業(yè)化展開的城市化中獲得好處。

　　至此為止，我們可以看到，分稅制改革在重塑中央-地方關(guān)系的同時(shí)，間接影響了地方政府的行為模式。分稅制的一個(gè)目的在于規(guī)范地方政府與企業(yè)的關(guān)系，這個(gè)目的是通過稅收系統(tǒng)的獨(dú)立、中央和地方對(duì)企業(yè)稅收的分享兩個(gè)手段實(shí)現(xiàn)的。但是，由于分稅制只是規(guī)范了預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入的運(yùn)作方式，而沒有對(duì)預(yù)算外和非預(yù)算資金進(jìn)行更加規(guī)范化的管理，所以預(yù)算外和非預(yù)算資金的"軟預(yù)算約束"仍然存在：地方政府并不在意這些資金的支出和使用是否有效率。

　　所以，伴隨著分稅制的推進(jìn)和逐步完善，我們看到了這個(gè)制度對(duì)地方政府的一種"驅(qū)趕"效應(yīng)：地方政府逐步將財(cái)政收入的重點(diǎn)由預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)到預(yù)算外、由預(yù)算外轉(zhuǎn)到非預(yù)算，從收入來源上看，即從依靠企業(yè)到依靠農(nóng)民負(fù)擔(dān)和土地征收，從側(cè)重"工業(yè)化"到側(cè)重"城市化"，這種行為模式改變的結(jié)果就是東中西部地區(qū)的財(cái)政收入差距預(yù)算外比預(yù)算內(nèi)更大。

　　五、結(jié)論

　　分稅制是改革開放以來最重要的一次財(cái)政制度改革。通過這個(gè)改革，中央財(cái)政有效提高了"兩個(gè)比重"，增強(qiáng)了財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入分配的能力，規(guī)范了中央和地方的關(guān)系，走出了中央和地方就財(cái)政收入的再分配不斷討價(jià)還價(jià)的困境。與此同時(shí)，分稅制改革對(duì)中央和地方關(guān)系、區(qū)域間關(guān)系以及政府和企業(yè)的關(guān)系也產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響，這些影響在分稅制實(shí)行十年以來逐步呈現(xiàn)出來。本文試圖分析這些影響，其表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

　　首先，在中央和地方的關(guān)系上，中央財(cái)政的實(shí)力以及所謂的"國家能力"不斷加強(qiáng)。中央財(cái)政不但獨(dú)立于地方財(cái)政，而且地方財(cái)力的近三分之一需要中央財(cái)政撥付轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)助。通過這種先集中財(cái)力、再進(jìn)行補(bǔ)助的方式，中央實(shí)際上掌握了對(duì)財(cái)政收入的再分配權(quán)力，加強(qiáng)了中央權(quán)威，比較徹底地消除了財(cái)政上"諸侯割據(jù)"的潛在危險(xiǎn)。另一方面，通過設(shè)立獨(dú)立于財(cái)政、垂直管理的稅收征管系統(tǒng)，在一定程度上解決了改革前"利稅"不分、地方政府"藏富于企業(yè)"的老問題，能夠有效地保證經(jīng)濟(jì)增長帶來的收益被國家財(cái)政分享。與此同時(shí)，地方政府尤其是中西部地區(qū)的地方政府在財(cái)政上對(duì)中央的依賴性也大大增強(qiáng)。分稅制實(shí)行以來，中西部地區(qū)的地方政府可支配財(cái)力中中央補(bǔ)助所占的比重不斷提高，中部地區(qū)有些縣市這個(gè)比重超過50%，而西部的有些貧困地區(qū)中央補(bǔ)助能夠高達(dá)地方自身財(cái)政收入的10倍甚至20倍。在這些補(bǔ)助中，專項(xiàng)資金占了相當(dāng)大的比例，這些專項(xiàng)資金分配的隨意性較強(qiáng)，所以在這些地區(qū)，"跑項(xiàng)目、跑專項(xiàng)"的"跑部錢進(jìn)"成了地方財(cái)政工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

　　其次，在東中西部的區(qū)域間關(guān)系上，分稅制對(duì)地區(qū)間的財(cái)力平衡也起著越來越深刻的影響。通過本文的分析，我們發(fā)現(xiàn)，認(rèn)為分稅制是造成中西部地區(qū)基層財(cái)政困難的原因的說法有一定的片面性。分稅制雖然通過稅收共享從地方政府集中了收入，但是轉(zhuǎn)移支付制度又將大部分集中的收入撥付到地方政府進(jìn)行支出，所以說地方政府由于稅收分享造成的財(cái)政缺口大部分得到了彌補(bǔ)。但是，由于轉(zhuǎn)移支付的分配存在區(qū)域間的不平衡，使得地區(qū)間的財(cái)力差距不但沒有越來越小，反而呈現(xiàn)出逐漸拉大的趨勢(shì)。從全國趨勢(shì)上來看，在過去的十年里，東部地區(qū)靠工業(yè)化、西部地區(qū)靠中央補(bǔ)助使得人均財(cái)力都有明顯而迅速的增長，唯有中部地區(qū)基層政府、尤其是縣鄉(xiāng)政府的人均財(cái)力增長緩慢，也與東部與西部的差距越來越大，這說明轉(zhuǎn)移支付制度還有待進(jìn)一步完善。

　　最后，在政府和企業(yè)的關(guān)系上，分稅制產(chǎn)生了間接的、潛在的影響，這在一定程度上重塑了地方政府的行為模式。分稅制之前，企業(yè)按隸屬關(guān)系上繳稅收，使得地方工業(yè)化帶來的收益大部分保留在地方政府手中。我們也看到自80年代到90年代中期全國興盛一時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。眾所周知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為一種集體產(chǎn)權(quán)的企業(yè)組織，其競爭能力在很大程度上來自于地方政府的大力扶持。分稅制改革之后，所有企業(yè)的稅收都要與中央分享，而且稅收系統(tǒng)獨(dú)立于地方政府，這導(dǎo)致地方政府能夠從企業(yè)中得到的財(cái)政收入大為減少，辦集體企業(yè)的熱情迅速下降，我們看到90年代中期以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)制的現(xiàn)象。雖然對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的轉(zhuǎn)制和衰落有各種各樣的解釋，但是財(cái)政體制變革的影響無疑被大為忽視了。在企業(yè)稅收收益減少的情況下，地方政府開始尋求新的收入增長方式，所以十年來我們看到的幾種現(xiàn)象在一定程度上可以用分稅制來加以解釋，這包括農(nóng)民負(fù)擔(dān)的迅速增加、地方擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政績工程的勃興、土地開發(fā)和土地轉(zhuǎn)讓高潮的出現(xiàn)。這三種現(xiàn)象帶來的收入，包括農(nóng)村的提留統(tǒng)籌、建筑業(yè)過熱帶來的巨額營業(yè)稅、土地轉(zhuǎn)讓收入或者屬于地方稅收，或者屬于預(yù)算外或非預(yù)算收入，中央均不參與分享。

　　由此我們看到，分稅制在集中企業(yè)收入的同時(shí)，將地方政府的關(guān)注重點(diǎn)"驅(qū)趕"到了另外一些領(lǐng)域，即農(nóng)民負(fù)擔(dān)和城市化，當(dāng)然這也可以說成是地方政府在現(xiàn)行分稅制制度安排下主動(dòng)尋求的一些行為模式。

　　在這些新的行為模式中，農(nóng)民負(fù)擔(dān)和土地轉(zhuǎn)讓的收入都屬于預(yù)算外和非預(yù)算的范疇。與高度集權(quán)化的預(yù)算內(nèi)資金管理體制相比，這些資金的管理是高度分權(quán)化的。對(duì)于下級(jí)政府非預(yù)算財(cái)政資金的總量，上級(jí)政府也無從確知。所以對(duì)于地方政府而言，軟預(yù)算約束的現(xiàn)象不但沒有通過分稅制得到解決，而是更加嚴(yán)重了。預(yù)算外和非預(yù)算資金可以說是地方政府的"第二財(cái)政"，這個(gè)財(cái)政幾乎沒有真正意義上的預(yù)算約束，地方政府不但用來補(bǔ)充預(yù)算內(nèi)的實(shí)際支出，甚至將部分資金調(diào)入預(yù)算內(nèi)充當(dāng)預(yù)算內(nèi)的稅收收入。我們看到無論東中西部的基層政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政總是處于一種"吃飯財(cái)政"的狀態(tài)，其財(cái)政收入幾乎全部用于行政事業(yè)人員的工資支出，在許多地區(qū)連辦公經(jīng)費(fèi)都付諸闕如。但是預(yù)算內(nèi)財(cái)政并非地方政府財(cái)政的全部，許多地區(qū)的地方政府擁有巨大的預(yù)算外和非預(yù)算財(cái)政資金。在這種"二元財(cái)政"的結(jié)構(gòu)之下，中央政府對(duì)預(yù)算內(nèi)財(cái)政愈加規(guī)范，地方政府對(duì)預(yù)算外財(cái)政就愈加重視。所以在這種情況下，分稅制帶來的財(cái)政集權(quán)并沒有起到真正規(guī)范地方財(cái)政行為的目的。過去描述的所謂中央與地方"一放就亂、一收就死"的關(guān)系在最近幾年里已經(jīng)不再適用，中央盡可以加強(qiáng)規(guī)范、集中收入，但是地方政府和地方經(jīng)濟(jì)并不會(huì)因此被"管死"，而是不斷挖掘出新的生財(cái)之道。所以，分稅制帶來的集權(quán)效應(yīng)并非全面而有效的，除去集中了部分地方的預(yù)算內(nèi)收入之外，最多只能算作"表面集權(quán)化".所以如果只討論分權(quán)和集權(quán)的優(yōu)劣之處而不討論預(yù)算約束，對(duì)于中國這樣一個(gè)大國來說意義是非常有限的。

　　注釋：

　　[1]王紹光：《分權(quán)的底線》，中國計(jì)劃出版社，1997年。

　　[2]這六種辦法分別是收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額上解和定額補(bǔ)助。

　　[3]J ean Oi ，F(xiàn)iscal Reform and the Economic Foundations of LocalState Corporatism.Worl d Pol i tics 45（1）（October 1992），pp.99-126.

　　[4]趙陽、周飛舟：《農(nóng)民負(fù)擔(dān)和財(cái)稅體制：從縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)稅體制看農(nóng)民負(fù)擔(dān)的制度原因》，《香港社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2000年秋季卷。

　　[5]閻坤、張立承：《中國縣鄉(xiāng)財(cái)政困境分析與對(duì)策研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2003年第90期。

　　[6]關(guān)于分權(quán)和集權(quán)的優(yōu)缺點(diǎn)，可以參看王紹光《分權(quán)的底線》第三章"分權(quán)與集權(quán)的利弊".此書之后，分權(quán)和集權(quán)討論又有發(fā)展，觀點(diǎn)與王不盡相同，可以參看Yingyi Qian ，and Barry R.Weingast，F(xiàn)eder2alism As a Commitmentto Preserving Market Incentives ，J ournal of Economic Pers pecti ves11（4）（Fall 1997），pp .83-92；
J .Litvack，J .Ahmad，and R.Bird，Rethinking Decent ral i z ation，Washington ：World Bank，1998.

　　[7]Hamid Davoodi，and Heng2fu Zou，F(xiàn)iscal Decent ralization andEconomic Growth ：A Cross2Count ry Stud2y ，J ournal of Urban Economics43（1998），pp .244-423；
L.R.De Mello ，F(xiàn)iscal Decent ralizationand Intergovernmental Fiscal Relations：A Cross2Count ry Analysis，World Development 28（2），2000，pp.365-380.

　　[8]此概念由科爾奈提出，用于解釋國有企業(yè)與政府的關(guān)系，見科爾奈《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》（經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1986年）。

　　[9]Jonathan Rodden，Gunnar S.Eskeland ，and J ennie Litvack（eds.），F(xiàn)iscal Decent ral i z ation and the Chal lenge of Hard B ud get Constraints .Cambridge：The MIT Press，2003.

　　[10]Pranab Bardhan，Irrigation and Cooperation ：An Empirical Analysisof 48Irrigation Communities in South India ，Economic Development andCul tural Change 48（4），2000，pp.847-865；
Mary Kay Gugerty ，and Edward Migual ，Communi t y Partici pation and S ocial S anctionsin Keny an Schools，Mimeo，Har2vard University ，2000.

　　[11]Emanuela Galasso，and Martin Ravallion ，Decent ral i z ationTargeting of an A nti2Povert y Prog ram.Mimeo.Development Research Group ，World Bank，2001.

　　[12]中央初次分配收入=中央預(yù)算固定收入+中央共享收入；
地方初次分配收入=地方預(yù)算固定收入+地方共享收入。見劉明慧主編《政府預(yù)算管理》（經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004年）。

　　[13]這些稱謂在不同的書和地方預(yù)算編制中頗有差異，對(duì)于地方政府而言，多將經(jīng)過補(bǔ)助和上解之后的收入稱為"可支配財(cái)力".

　　[14]凈補(bǔ)助收入為各種轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入減去地方對(duì)上級(jí)的上解支出。

　　[15]東中西部的劃分按照1986年第六屆全國人大四次會(huì)議通過的"七五"計(jì)劃中的劃分方法，東部包括遼寧、河北、北京、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西；
西部包括新疆、寧夏、甘肅、青海、陜西、四川、云南、貴州、西藏；
其余的省份屬中部地區(qū)。

　　[16]具體論述參見項(xiàng)懷誠主編《中國財(cái)政五十年》（中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1999年）。

　　[17]劉世定：《嵌入性關(guān)系合同》，《社會(huì)學(xué)研究》1999年第4期。

　　[18]城市化與土地制度改革課題組：《城市化、土地制度和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展：以土地為依托的城市化到底能持續(xù)多久？》，世界銀行，2005年。

　　來源：《中國社會(huì)科學(xué)》2006年第6期

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