信力建：權(quán)力機(jī)關(guān)的改革應(yīng)成為中國(guó)政治體制改革的突破口

　　最近看到一則報(bào)道說(shuō)，韓國(guó)要求對(duì)美軍購(gòu)與日本同等地位，而美國(guó)政府表示為難。原因是，美國(guó)政府受到國(guó)會(huì)制定的《對(duì)外支援法》和《武器出口控制法》的制約。依照這些法律的規(guī)定，韓國(guó)只要購(gòu)買5000萬(wàn)美元規(guī)模以上的武器，就必須經(jīng)過(guò)美國(guó)國(guó)會(huì)審議，審議時(shí)間平均需要三十天左右，而日本、新西蘭和澳大利亞以及北約成員國(guó)則只有在購(gòu)買1億美元規(guī)模以上的武器時(shí)，才必須經(jīng)過(guò)美國(guó)國(guó)會(huì)審議，這種審議時(shí)間不超過(guò)15天。當(dāng)然這僅是一個(gè)不值得我們多大重視的小事例，引起我聯(lián)想的是法治國(guó)家議會(huì)的功能，立法、決定、監(jiān)督、任免四項(xiàng)權(quán)能在實(shí)際操作中確實(shí)比較到位，形成了立法、司法、行政相互制衡又協(xié)調(diào)運(yùn)作的憲政體制。這種協(xié)調(diào)也經(jīng)過(guò)了幾百年的磨合和不斷的改進(jìn)，總體上看有一個(gè)特點(diǎn)，從過(guò)去的“大議會(huì)、小政府”到后來(lái)的行政權(quán)逐步有所擴(kuò)展，以適應(yīng)社會(huì)管理和效率的需要，但議會(huì)仍然在社會(huì)政治生活中具有重要的支配性地位，并形成對(duì)行政權(quán)的有力制約。而我國(guó)的情況與此完全不同，近一百年來(lái)行政權(quán)始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，議會(huì)的權(quán)力和地位則不可與行政權(quán)同日而語(yǔ)。時(shí)至今日，我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)建設(shè)仍然很難適應(yīng)憲法的要求，在國(guó)家權(quán)力的架構(gòu)之中，行政權(quán)獨(dú)大，立法權(quán)享有名義上的尊崇地位而難操實(shí)權(quán)，司法權(quán)難以維持自身的獨(dú)立性更處于邊緣位置。所以在建設(shè)社會(huì)主義民主和法治的進(jìn)程中，當(dāng)我們專注于行政機(jī)關(guān)管理體制改革的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)有總攬全局的眼光，致力于建立和完善國(guó)家憲政體制，把權(quán)力機(jī)關(guān)的自身改革擺上議事日程。

　　這一改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是極其明確的，就是為了更好地履行憲法規(guī)定的權(quán)力機(jī)關(guān)職能，行使好立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)，這其實(shí)既是中國(guó)特色的“一院制”和人民當(dāng)家作主的現(xiàn)實(shí)要求，也是黨中央多次提出和強(qiáng)調(diào)的“加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度建設(shè)”的任務(wù)，需要解決的問(wèn)題集中到一點(diǎn)就是付諸于行動(dòng)。“一打綱領(lǐng)比不上一步行動(dòng)”，如何把一任務(wù)落實(shí)為具體舉措，不求一步到位，以穩(wěn)健踏實(shí)的改革舉措逐步推進(jìn)，使人大及其常委會(huì)在國(guó)家政治生活中真正發(fā)揮最高權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，從而使“橡皮圖章”一說(shuō)永遠(yuǎn)成為歷史，以求得中國(guó)民主與法治建設(shè)實(shí)實(shí)在在的重大跨越。

　　根據(jù)中國(guó)各級(jí)人大機(jī)關(guān)的工作情況，目前改革可供選擇的突破點(diǎn)較多，例如：

　　在人大決定權(quán)方面，著手財(cái)政預(yù)決算審查制度具體程序的改革，將現(xiàn)行的一攬子審查改為分部門和分項(xiàng)目的審查，從而將財(cái)政預(yù)決算大權(quán)真正操之于權(quán)力機(jī)關(guān)，將過(guò)去的形式審查改變?yōu)檎嬲�的�?shí)質(zhì)審查，實(shí)現(xiàn)財(cái)政稅收和行政收費(fèi)公開(kāi)性透明度原則，確保其取之于民用之于民，并可以從源頭上遏制機(jī)關(guān)腐敗現(xiàn)象的漫延。

　　在人大任免權(quán)方面，應(yīng)著重于罷免權(quán)的行使�？梢栽O(shè)計(jì)一套罷免權(quán)運(yùn)作的程序，罷免議題的提出除黨委組織部門以外，還應(yīng)當(dāng)有由人大代表、或人大常委會(huì)委員聯(lián)名提出議案等方式，或者對(duì)于重大罷免議案成立專門的特別問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，形成報(bào)告及相關(guān)材料，最后提交人大常委會(huì)討論通過(guò)。如此，人大及其常委會(huì)將罷免的主動(dòng)權(quán)掌握在自己手中，既是“人民當(dāng)家作主”行使權(quán)力的需要，也才能更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)政府及相關(guān)行政官員的有效監(jiān)督。

　　在人大監(jiān)督權(quán)方面，應(yīng)當(dāng)重視法律規(guī)定的人大質(zhì)詢制度的正常運(yùn)行，建立和完善相關(guān)的程序，使人民大眾、人大代表和常委會(huì)委員的意見(jiàn)建議和要求能夠及時(shí)地在權(quán)力機(jī)關(guān)會(huì)議上得到反映，由政府或相關(guān)行政部門作出解答。對(duì)不能令人滿意的答復(fù)，人大要明確表明態(tài)度，給予批評(píng)，限期改進(jìn)，直至動(dòng)用罷免權(quán)。

　　上述三個(gè)方面的改革或者說(shuō)是工作上的改進(jìn)，都在目前我國(guó)法律所規(guī)定的人大職權(quán)范圍之內(nèi)，僅需要在相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作程序上作出調(diào)整即可試行，因而應(yīng)當(dāng)較少難度。之所以這種應(yīng)當(dāng)較為成熟的改革舉措至今難以動(dòng)作的原因主要有兩點(diǎn)：

　　第一、缺乏地方黨委的重視和支持�；�本的現(xiàn)狀是，各級(jí)地方黨委的工作重點(diǎn)主要傾注于政府行政行為方面，黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在很大程度上與行政權(quán)重疊，致使人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的實(shí)際地位下降。近來(lái)不少地方黨委將政府副職兼任常委的做法雖然有利于克服職權(quán)交叉提高效率，但同時(shí)也使黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在實(shí)踐中更多地變成一種幾近于純粹的行政權(quán)。

　　第二、人大及其常委會(huì)自身工作的獨(dú)立性和主動(dòng)性不夠。如前所說(shuō)，人大的立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)均由法律明文規(guī)定，而較大的市級(jí)以上人大又有自行制定地方性法規(guī)的權(quán)力，可以在國(guó)家法律缺乏明確規(guī)定或規(guī)定粗疏的情況下，根據(jù)憲法和法律原則制定自己的相關(guān)規(guī)范，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，從憲法和法律授權(quán)來(lái)看，這些人大及其常委會(huì)的工作有很大的自主性和活動(dòng)空間，但實(shí)際情況卻不然。原因當(dāng)然首先與當(dāng)?shù)攸h委的態(tài)度有關(guān)，黨政合一的權(quán)力和地位令人大無(wú)所措手足，但人大自身缺乏民主與法治理念和依法改革精神無(wú)疑是一個(gè)關(guān)鍵因素。

　　我認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)今的政治體制改革，核心問(wèn)題不在行政管理體制，而在于黨的執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變、權(quán)力機(jī)關(guān)地位的加強(qiáng)和司法的獨(dú)立，離開(kāi)這三者的改革，行政管理體制的改革就沒(méi)有正確的方向和法治的保障。各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)將自已的工作重心更多地轉(zhuǎn)移到憲法規(guī)定的權(quán)力機(jī)關(guān)去，大力推進(jìn)和支持權(quán)力機(jī)關(guān)旨在強(qiáng)化立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)的自身改革，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和作用，將黨的意志通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的運(yùn)作成為國(guó)家意志。人大機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)對(duì)自身的改革具有強(qiáng)烈的緊迫感和使命感，致力于建設(shè)代表人民意志行使權(quán)力的有權(quán)威的國(guó)家和地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)，中國(guó)式的民主和法治的希望也許就在這里。

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