熊暉：異化與回歸：我國城市土地儲備制度的正當性考辨

　　「內(nèi)容提要」城市土地儲備制度是近年來在我國各地實踐中產(chǎn)生的一項土地供應新制度。其實質(zhì)在于對一級市場土地供應的國家壟斷的強化。無論從經(jīng)濟的合理性還是制度的合憲性分析，國家壟斷土地一級市場都有其正當性；
儲備本身是天然的調(diào)控工具。但城市土地儲備制度在其演進過程中日益偏離了“調(diào)控城市存量土地”的初衷，而異化為“地方政府將土地低進高出，實現(xiàn)利益最大化的工具”。因此，必須讓城市土地儲備制度回歸其作為調(diào)控工具的本來價值。

　　「關鍵詞」土地儲備/一級市場/壟斷/異化/回歸land reserve/first-classmarket/monopoly/deviation/return

　　城市土地儲備制度是近年來在我國各地實踐中產(chǎn)生的一項土地供應新制度。迄今為止，學界對其法律性質(zhì)、儲備機構(gòu)的法律地位等問題認識不一，關于其存廢的爭議也從未停止。贊同者將之譽為我國城市土地使用制度的一次偉大革新，批駁者將之斥為擾亂土地市場的“惡魔”。作為現(xiàn)行土地法律制度框架下有關土地一級市場的一項制度嘗試，其構(gòu)建究竟是彌補了原有制度的不足，還是強化了原有制度的缺陷？是提升了績效還是增加了矛盾？本文試圖剖析我國城市土地儲備制度從“調(diào)控城市存量土地”演變?yōu)椤皩崿F(xiàn)地方政府利益最大化的工具”這一異化過程，并在此基礎上完成對城市土地儲備制度的重新定位。

　　一、我國城市土地儲備制度的緣起

　　城市土地儲備制度，是指由城市政府委托或授權(quán)的專門機構(gòu)或組織，通過征收、征用、置換和收購等方式，將城市土地集中起來，在完成土地整治等前期開發(fā)工作后，再根據(jù)城市土地年度供應計劃將其儲備的城市土地重新投入市場的制度安排。城市土地儲備制度于上個世紀末在滬杭地區(qū)最早出現(xiàn)，①隨著國務院2001年4月在《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》中對該制度的首肯，全國大部分城市很快開始模仿和推行。至2002年6月，全國土地儲備機構(gòu)達2000余家。從其發(fā)展歷程看，城市土地儲備制度在我國的迅速興起是一種“由點到面、由下而上”的地方實踐結(jié)果。

　　我國建立城市土地儲備制度的初衷，歸根到底在于解決城市存量土地利用管理混亂問題，這一問題是我國舊有土地使用制度留下的一個惡疾。20世紀90年代以前，我國長期實行無償、無期限行政劃撥的城市土地供給制度，甚至工商企業(yè)的經(jīng)營性用地也以行政劃撥的方式無償供給。雖然自1990年后逐步確立并推行有償、有期限的土地使用權(quán)出讓制度，嚴格限制劃撥用地的范圍，但并未改變城市存量土地大量由各種企、事業(yè)單位控制的既存格局。隨著我國土地制度改革以及國有企業(yè)改革的不斷深化，解決這些存量土地的利用問題日益顯現(xiàn)出現(xiàn)實的迫切性。主要表現(xiàn)在：其一，國有特困、破產(chǎn)企業(yè)要求消化處置、變現(xiàn)其閑置土地，以解決其諸多歷史遺留和現(xiàn)實問題。土地儲備制度正是作為“以地救企”的一種新嘗試而在杭州等地率先推行。其二，各地方政府需要解決由于城市存量土地供應不能壟斷而導致的土地供應總量失控、土地招標拍賣制度難以推行以及土地資產(chǎn)流失嚴重等問題。其三，這也是落實國家關于控制建設用地總量、嚴格耕地保護、實行土地用途管制等土地宏觀調(diào)控政策的現(xiàn)實需要。隨著這些調(diào)控政策的出臺，利用城市存量土地成為城市政府增加建設用地供給和增加地方財政收入的重要渠道。

　　二、學界對我國城市土地儲備制度的主要觀點

　�。ㄒ唬┵澩�說

　　贊同城市土地儲備制度的學者一般都認為，該制度具有以下績效：有利于強化政府壟斷土地一級市場的地位，提高政府對土地市場的宏觀調(diào)控能力；
有利于優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，提高城市土地集約化利用效率；
有利于盤活國有企業(yè)存量土地資產(chǎn)，加快國有企業(yè)改制脫困的步伐；
有利于增加政府財政收入，籌集城市建設基金；
有利于落實耕地保護政策；
有利于防止過度炒賣“地皮”；
有利于實施城市土地年租或短租；
有利于搞好城市土地開發(fā)與整理工作；
有利于房地產(chǎn)市場的穩(wěn)健發(fā)展；
有利于保障國有土地資產(chǎn)的發(fā)展權(quán)，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展；
有利于《土地管理法》的貫徹實施。

　�。ǘ�）反對說

　　反對城市土地儲備制度的學者一般都認為，該制度具有以下弊端：破壞了土地資源的自由流動，對土地資源的總體調(diào)控具有盲目性。有學者認為：“土地儲備機構(gòu)的市場調(diào)控職能與壟斷企業(yè)追逐利潤的天性有不可調(diào)和的矛盾，其在執(zhí)行土地調(diào)控方面的職能的效果是值得懷疑的”[1]；
破壞了優(yōu)勝劣汰的競爭秩序；
容易哄抬地價，造成房地產(chǎn)泡沫，侵害民生；
容易造成房地產(chǎn)市場的畸形發(fā)展；
容易破壞農(nóng)業(yè)經(jīng)濟；
容易滋生腐敗，損害政府公信力；
危害金融資產(chǎn)的安全性，增大金融風險；
不利于吸收像資金、技術這樣一類可移動要素，削弱城市可持續(xù)發(fā)展的潛力。

　　三、國家壟斷土地一級市場的正當性基礎——我國城市土地儲備制度的應然價值

　　我國城市土地儲備制度是在現(xiàn)行土地法律制度框架下在土地一級市場所作的一項制度嘗試。其實質(zhì)是對一級市場土地供應的國家壟斷的強化。因此，我們必須把這一制度放在整個土地制度，尤其是在一級市場土地制度的大背景下來考辨其正當性存在與否。

　�。ㄒ唬﹪�家壟斷土地一級市場的實質(zhì)——控制土地的經(jīng)營性使用②

　　就土地所有權(quán)而言，我國實行土地國家所有和集體所有的“雙軌”所有權(quán)制。按《土地管理法》的規(guī)定，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收；
征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。由此可見，我國土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移具有強制性和單向性，是一種行政行為而不是市場行為。就土地使用權(quán)而言，農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公益性建設用地和農(nóng)村村民宅基地）的取得，必須基于用地人的申請和政府主管部門的批準，而享有土地所有權(quán)的農(nóng)業(yè)集體組織不具有處分土地的權(quán)利；
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地使用權(quán)基于農(nóng)民與本集體依照《農(nóng)村土地承包法》所簽訂的土地承包合同而取得。這意味著，我國集體土地是無償使用的，立法只允許農(nóng)民承包的土地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)包而依法移轉(zhuǎn)（不改變農(nóng)業(yè)用途），但一般不允許集體建設用地使用權(quán)移轉(zhuǎn)。就國有土地使用權(quán)而言，20世紀90年代以來，我國逐步確立了國有土地有償使用制度，并逐步形成了國有土地一級和二級市場，但是，仍保留了對公益性用地進行無償、無期限行政劃撥的配置方式。以上分析表明，我國土地市場或土地使用權(quán)交易實際上僅針對國有經(jīng)營性用地而存在。《土地管理法》關于土地一級市場的基本要求——國家壟斷國有土地一級市場，其實質(zhì)在于國家要壟斷國有土地的經(jīng)營性使用，成為城市經(jīng)營性用地的唯一供給“源頭”，由國家來決定土地市場經(jīng)營性用地的供給量，通過控制供給來控制市場，并據(jù)此控制土地用途。

　　（二）國家壟斷土地一級市場的經(jīng)濟合理性

　　首先，從經(jīng)濟屬性看，土地資源具有供給的稀缺性、利用方式的相對分散性、利用方向變更的困難性、報酬遞減的可能性以及利用后果的社會性等特點。因此，在不同用途的土地利用之間存在著“此消彼長”的關系。某種用途的土地的利用（比如建設用地）的擴張往往意味著另一用途的土地的利用（比如農(nóng)用地）的萎縮，并由此引發(fā)諸多嚴重的社會后果（比如農(nóng)用地萎縮可能產(chǎn)生糧食安全的問題、失地農(nóng)民的生存發(fā)展問題）。因此，區(qū)域性的特定用途的土地供給具有剛性，也即客觀上能夠用于某一用途的土地供給是有限的。這種限度來自于特定區(qū)域土地的自然可供給量與客觀應供給量對土地用途的約束。但是，一般而言，多數(shù)土地具有多種用途。土地所有者或使用者往往趨于將其土地用于最高收益的用途，這在土地經(jīng)濟學上被稱為“土地最佳利用原則”[2].按經(jīng)濟收益衡量，在當今社會，土地資源用于商業(yè)等經(jīng)營性用途肯定比用于其他用途具有更高的收益，因此土地所有人或使用人有擴張經(jīng)營性用地的利益驅(qū)動，但經(jīng)濟的最佳利用并不等于社會的最佳利用。所以，由國家按社會最大收益原則來完成土地用途的排序，是國家履行其社會管理職能的一個重要表現(xiàn)。

　　其次，我國將在相當長的時期內(nèi)面臨保護耕地與建設用地擴張之間的尖銳矛盾。人多地少、可開發(fā)利用的宜農(nóng)后備土地資源有限以及未來人口持續(xù)增長的壓力，決定了在今后相當長的時期內(nèi)保護耕地必然成為我國土地管理的一項重要任務。但是，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展又直接帶動了城鎮(zhèn)住宅、交通等建設用地需求的劇增；
這種情況反過來又更加劇了集體土地所有人、使用人或國有劃撥土地使用權(quán)人改變其土地用途、進入土地市場將土地流轉(zhuǎn)獲利的動機。因此，由國家來全面統(tǒng)籌耕地與建設用地之間的關系，在宏觀上保持重大用地關系的協(xié)調(diào)，便有其現(xiàn)實合理性。而國家壟斷城市經(jīng)營性用地的供給，則可以在一定程度上達成這一目的。

　�。ㄈ�）國家壟斷土地一級市場的合憲性

　　從法律屬性分析，國家壟斷土地一級市場的制度安排實質(zhì)上意味著立法賦予了國家對土地市場初始進入的獨占權(quán)。制度經(jīng)濟學認為，一種權(quán)利的行使，實際上意味著其他人的利益將有限度地受其行動后果的影響。國家對這種獨占權(quán)的行使，將直接產(chǎn)生兩種利益限制的后果：一是在土地市場外限制了集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人對其土地的處分權(quán)和收益權(quán)；
二是在土地市場內(nèi)限制了買受人的討價還價權(quán)。那么，國家對他人土地財產(chǎn)權(quán)的限制的權(quán)利基礎何在？筆者以為，根據(jù)現(xiàn)代法治國家理念，這種權(quán)利的正當性來自兩方面：其一，財產(chǎn)權(quán)的社會義務。在現(xiàn)代法治國家，雖然合法財產(chǎn)權(quán)理應受國家法律保護，但權(quán)利并不絕對，權(quán)利的承認需符合社會的利益，因此，土地產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利也就需要為了土地整體使用上的利益而有所調(diào)整，而不能僅從土地產(chǎn)權(quán)人本位進行思考。也正是基于這一原因，我國《憲法》在規(guī)定“國家保護公民的合法財產(chǎn)權(quán)”、“集體土地所有權(quán)受法律保護”的同時，也規(guī)定“權(quán)利的行使不得損害國家、集體和社會的公共利益”。其二，國家公權(quán)力的剛性。國家公權(quán)力包含了國家的立法、行政和司法權(quán)在內(nèi)的主權(quán)國家所得行使的各種權(quán)力，是最廣義的“警察權(quán)”；
公權(quán)力的行使以確定的規(guī)范來規(guī)范人民的外在生活，可以剝奪或限制人民的權(quán)利[3].國家為了實現(xiàn)土地使用的公共利益目的，為達成土地“總凈效益”的最優(yōu)，行使公權(quán)力限制土地產(chǎn)權(quán)人的土地利用行為便是有其正當性理由的。正因為如此，我國《憲法》明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收。”“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地�！�

　�。ㄋ模﹪�家壟斷土地一級市場正當性基礎的實證

　　自2005年10月1日起，廣東省開始施行《廣東省集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。該辦法規(guī)定：允許農(nóng)村集體建設用地在土地利用總體規(guī)劃確定并經(jīng)批準后，以“招拍掛”的形式，直接通過土地交易市場公開出讓、出租、轉(zhuǎn)讓（含土地使用權(quán)作價出資、入股、聯(lián)營、兼并和置換等）、轉(zhuǎn)租或抵押交易。可以使用集體建設用地的建設項目范圍為：興辦各類工商企業(yè)、外商投資企業(yè)、股份制企業(yè)等；
興辦公共設施和公益事業(yè)；
興建農(nóng)村村民住宅。但是，通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設用地，不得用于商品房開發(fā)建設和住宅建設。該辦法意味著，農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)可以不必經(jīng)過政府征收而轉(zhuǎn)變所有權(quán)后再進入土地一級市場交易，而有機會直接進入市場，通過交易獲得比政府征收補償高得多的收益。而對于土地一級市場而言則意味著，伴隨著農(nóng)村集體土地使用權(quán)進入市場交易，政府過去的壟斷地位受到挑戰(zhàn)，買方有了更多的選擇余地，買賣雙方的談判地位在走向平衡。

　　這種變化緣何而來？“中國土地政策改革課題組”曾歷時兩年半，在對廣東、江蘇、浙江、北京、四川、重慶、安徽、河南和陜西9省（市）進行詳實調(diào)查和仔細分析的基礎上得出一個結(jié)論：國家壟斷土地一級市場并非一本萬利，不僅損害了農(nóng)民的權(quán)益，而且隱藏著巨大的財政和金融風險。原因之一在于，國家以極低的價格從農(nóng)村集體征收土地后，在供給城市建設用地的過程中，除了對公益性用地實行基本無償?shù)男姓�劃撥外，國家作為所有者在土地市場出讓土地包含協(xié)議、招標和拍賣三種方式，其中協(xié)議出讓主要針對工業(yè)用地，出讓價格很低，往往僅相當于土地開發(fā)成本甚至低于土地開發(fā)成本；
僅有商業(yè)等四種經(jīng)營性用地采用“招拍掛”方式進行市場出讓。在西部地區(qū)，行政劃撥和協(xié)議出讓的比例相加超過全部土地的90％以上；
東部地區(qū)稍低，但除去經(jīng)濟適用房用地，真正市場化出讓的經(jīng)營性用地比重實際只有15％左右。以這些10％（西部地區(qū)）或15％（東部地區(qū)）的土地出讓收入去彌補90％或85％的土地出讓損失，顯然會造成很大的財政風險[4].

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　　由此可見，考慮到集體建設用地使用權(quán)固有的“建設性使用”的性質(zhì)，“一刀切”地由國家來壟斷土地從農(nóng)村進入城市的路徑，已經(jīng)不再具有“控制土地用途，實現(xiàn)土地整體社會利用最優(yōu)”的正義性目的；
相反，卻因?qū)�集體土地財產(chǎn)權(quán)的過多限制而影響了土地市場資源配置功能的發(fā)揮，導致利益分配的失衡。所以，適度放開國家對集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的控制，適度放棄國家對工業(yè)用地的壟斷供應，允許農(nóng)村集體建設土地直接進入工業(yè)用地市場，這既可以減輕政府的財政壓力，又有利于農(nóng)民分享土地的級差收益，也給工業(yè)用地人提供了更多選擇的機會，對國家、農(nóng)民、集體和用地人均有好處。

　　綜上所述，無論從經(jīng)濟的合理性還是制度的合憲性分析，國家壟斷土地一級市場的正當性基礎均源于國家從土地的社會最佳利用出發(fā)，對土地市場進行管理，它是國家行使其土地管理權(quán)的方式。這種管理權(quán)對土地財產(chǎn)權(quán)的限制不僅及于集體土地產(chǎn)權(quán)人，也及于國有土地產(chǎn)權(quán)人。在這一意義上，國有劃撥土地使用權(quán)的無償取得和不得直接進入市場交易的制度要求，正印證了國有土地產(chǎn)權(quán)人的利益對土地管理的社會公共利益的讓步。而廣東省對集體建設用地使用權(quán)有限度地直接入市的試點，又從相反方面佐證了這一事實：當壟斷不再有助于土地的整體最佳利用時，它便失去了存在了意義。

　　四、壟斷權(quán)的異化——我國城市土地儲備制度的正當性質(zhì)疑

　　由于土地資源具有的地域性特點，③加上國家對國有土地實行的“多層次委托——代理”的產(chǎn)權(quán)制度④以及“分級管理，條塊結(jié)合”的土地管理制度，導致立法規(guī)定的“國家壟斷”事實上逐漸演化成了“地方政府壟斷”。這種演化有其客觀必然性。但值得注意的是，在這一演化過程中，“壟斷權(quán)”逐漸背離了它本來的目的而更多地成為了地方政府謀利的工具。如前所述，城市土地儲備制度從其產(chǎn)生開始，就是為加強政府在土地市場的壟斷地位而存在。壟斷權(quán)的異化在城市土地儲備制度上有著最為集中和典型的體現(xiàn)�！爸袊�土地政策改革課題組”在其報告中指出：“土地儲備中心在真正實施土地儲備時，已成為政府將土地低進高出，實現(xiàn)利益最大化的工具。”[5]對這一異化過程的剖析，有助于我們正確認識城市土地儲備制度的存在價值，并在此基礎上完成對城市土地儲備制度的重新定位。

　�。ㄒ唬�權(quán)利主體異化——土地儲備機構(gòu)從土地市場宏觀調(diào)控者到受行政權(quán)保護的壟斷經(jīng)營者的角色轉(zhuǎn)變

　　從各地立法看，城市土地儲備制度的實施基本上都是由一個專門主體——土地儲備機構(gòu)來具體負責。該主體代表地方政府行使對土地一級市場的壟斷供應權(quán)，以便更好地對土地市場進行宏觀調(diào)控。但事實上，在城市土地儲備制度的推進過程中，該主體逐漸偏離其原有的初衷而越來越多地扮演著土地市場上的經(jīng)營者和利益分配者的角色，并在地方政府行政權(quán)的庇護下充當著地方政府利益最大化的工具。以上海和杭州為例分析。上海市土地發(fā)展中心成立于1996年，是直屬于上海市房屋土地資源管理局，并接受政府委托從事土地收購、儲備工作的機構(gòu)，其主要職能是協(xié)助政府建立土地收購、儲備和出讓機制，根據(jù)城市土地利用總體規(guī)劃、年度供地計劃和市場需求，適時收購和儲備土地，并將經(jīng)過開發(fā)的儲備土地投放市場，規(guī)范供地方式，優(yōu)化投資環(huán)境，為政府宏觀調(diào)控土地市場服務。但在2002年11月，上海市政府在該土地發(fā)展中心基礎上投資組建了上海地產(chǎn)集團，目的是“通過市場運作機制，進行土地開發(fā)，實現(xiàn)土地增值，確保土地出讓中的政府收益，增強政府的土地儲備能力”，并授權(quán)其進行國有資產(chǎn)經(jīng)營。該轉(zhuǎn)變的背景是：隨著土地儲備制度涉及范圍的擴大，土地發(fā)展中心以行政主體的身份參與經(jīng)營已經(jīng)不太適應市場經(jīng)濟的要求。但這恰恰說明土地儲備主體已經(jīng)被定位成一個實現(xiàn)政府利益的土地經(jīng)營者。在政府的控制和參與力度都沒有減弱的情況下，此種單純改變儲備機構(gòu)運作形式的做法，只會使土地儲備制度距其對土地市場進行宏觀調(diào)控的初衷愈來愈遠。杭州市土地儲備中心成立于1997年。該市的土地儲備實行兩級管理模式：第一層次為土地儲備管理委員會，由政府分管領導負責，包括計劃、城建、規(guī)劃、財政、稅務、土地等相關部門組成，負責對城市儲備工作的整體把握，協(xié)調(diào)各部門關系并指導土地儲備中心的活動；
第二層次為土地儲備中心或發(fā)展中心，其屬于各級土地管理部門下屬的事業(yè)單位，負責土地儲備的具體運作。顯然，與上海市不同，杭州市的土地儲備機構(gòu)從成立起就一直以土地管理者的身份存在。但事實上，它卻并不是僅僅以管理者的身份進行土地儲備。在借助行政權(quán)強制性甚至壓制性權(quán)力取得儲備土地再“低買高賣”的過程中，它實際上充當著受行政權(quán)保護的壟斷經(jīng)營者的角色。

　�。ǘ�）權(quán)利客體異化——土地儲備對象從城市“存量土地”向“增量土地”擴張

　　如前所述，土地儲備制度建立之初，其儲備對象主要是國有困難和破產(chǎn)企業(yè)的原有劃撥土地，目的在于解決舊城改造、國有企業(yè)改革中土地資產(chǎn)的處置和消化閑置土地等問題，探索利用城市存量土地的新路子。但目前其收購范圍卻呈現(xiàn)出任意擴大之勢，不僅擴大到增量土地，甚至涉及剛剛出讓的國有土地。大量征收農(nóng)民集體土地，隨意收回土地使用權(quán)，不僅嚴重侵犯了農(nóng)民和土地使用人的利益，而且在一定程度上影響了土地收購儲備制度的合理性和合法性。⑤以杭州市為例。城市土地儲備制度在杭州市率先確立時，其最初的儲備對象主要是因企業(yè)脫困改制和結(jié)構(gòu)調(diào)整而造成的閑置地塊，目的是要更有效地盤活城市存量土地。但按照現(xiàn)行《杭州市土地儲備實施辦法》的規(guī)定，其收購范圍已不僅僅限于城市存量土地，還包括“為政府代征的土地”、“市政府指令收購的土地”以及“其他需要儲備的國有土地”等增量土地。其他地方的情況也大體相同。盡管各地的土地儲備中心列舉了可以收購的土地的各種來源，但在真正實施土地儲備時，卻基本上都是以征收集體土地為主。有資料表明，東部某縣土地儲備中心自1999年以來共儲備土地4873.3畝，其中收回國有建設用地1183.6畝，占儲備面積的24.3％；
征收集體建設用地74.5畝，占1.5％；
征收集體農(nóng)地3614.4畝，占74.2％。2001年前的土地儲備中，收購（回）土地與征收農(nóng)地的比例為85.6∶14.4；
到2002年變?yōu)?1.7∶88.3.東部其他縣市的做法與該縣如出一轍。西部某市土地儲備中心在2003—2004年兩年間儲備的土地中，有92.2％來自于集體土地，其中有87％屬于直接征收的農(nóng)民集體土地，3.9％是集體存量建設用地，只有7.4％是國有劃撥土地[6].造成這種轉(zhuǎn)變的原因，主要在于現(xiàn)行立法下征收集體土地的低成本。顯然，在實際運作中，土地儲備制度已經(jīng)背離其“有助于控制土地用途，保護耕地，實現(xiàn)從增量調(diào)整到存量調(diào)整”的表象；
土地儲備中心實際已成為一個從事土地經(jīng)營的主體，成為政府將土地“低進高出”，實現(xiàn)利益最大化的工具。

　�。ㄈ�）權(quán)利行使方式異化——土地儲備運營模式從“如何管理”向“如何經(jīng)營”轉(zhuǎn)變

　　站在土地市場調(diào)控管理者的立場，按土地資源管理學的“區(qū)位理論”、“規(guī)劃理論”以及經(jīng)濟學的“產(chǎn)權(quán)理論”、“供需理論”等要求，政府要實現(xiàn)對土地的有效供給，就必須在對土地需求進行整體把握、研究土地市場發(fā)展走勢、全方位掌握城市空間的相互聯(lián)系的基礎上，再根據(jù)土地市場中土地數(shù)量和用途的具體需求來確定土地的供給和儲備，以保持土地價格平穩(wěn)、實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置[7].但站在土地市場經(jīng)營者的立場，經(jīng)營者的市場運作首先考慮的則是如何降低成本、抬高價格，以實現(xiàn)自身經(jīng)濟利益的最大化。從各地土地儲備的實際運作模式看，土地儲備機構(gòu)實際上已不再是按“如何調(diào)控管理土地”，而是按“如何經(jīng)營土地獲利”的路徑在進行運作。具體表現(xiàn)在：

　　1.土地儲備機構(gòu)借助壟斷權(quán)在土地儲備過程中壓低成本

　　表現(xiàn)之一：“什么便宜收什么”。土地儲備機構(gòu)不顧我國“人多地少、耕地資源尤其少”⑥的客觀現(xiàn)實，在土地儲備過程中低價大量征購農(nóng)村集體土地，其中大部分為耕地，從而造成大量耕地的破壞閑置。

　　表現(xiàn)之二：“見好才收”。按區(qū)位理論，土地位置決定了土地的質(zhì)量、功能和交易價格�！拔恢脤�可用于經(jīng)濟用途的土地供給的重要影響表現(xiàn)在：（1）它影響各類地塊的價值和利用能力；
（2）影響土地的實際利用；
（3）把土地價值、利用和所有權(quán)條件與當?shù)丨h(huán)境聯(lián)系起來；
（4）影響財產(chǎn)的法律描述。位置和接近難易程度在決定土地適宜用途上起著決定性作用�！盵8]相對于其他交易人，地方政府對土地區(qū)位具有信息優(yōu)勢。政府本應兼顧不同區(qū)位土地的情況，以利于整個地區(qū)土地的開發(fā)利用。但事實上，土地儲備機構(gòu)在進行土地收購儲備過程中，往往只看重升值潛力大的地段，利用信息優(yōu)勢和壟斷特權(quán)，將大片區(qū)位優(yōu)越的土地進行儲備，過多關注短期利益而忽視長遠利益和整個土地市場的宏觀調(diào)控。

　　表現(xiàn)之三：“為了利益盲目收儲”。在土地儲備過程中，政府為片面追求經(jīng)濟效益而亂規(guī)劃、隨意修改規(guī)劃或不按規(guī)劃的要求盲目進行土地儲備。由于“自由企業(yè)價格體系的運轉(zhuǎn)不會自然而然地導致土地資源的最佳利用和最佳配置，不受指導的私人行動往往會導致資源掠奪式利用、社會浪費和將成本轉(zhuǎn)嫁到社會其他成員身上。為了消除不明智和浪費的利用方式——這些利用方式既會給所有者本人帶來不利，也會給鄰居和集體乃至整個社會帶來不利，而不時地需要采取集體行動。”[9]通過政府制定土地規(guī)劃以決定城市土地的開發(fā)時序、發(fā)展結(jié)構(gòu)和發(fā)展方向，是當今世界各國通行的實現(xiàn)土地資源合理利用的重要措施。但在我國土地儲備過程中，在急于求成思想的驅(qū)使下，有的地區(qū)不斷修改規(guī)劃，盲目擴大城市規(guī)模，圈地賣地，出現(xiàn)了新一輪的“圈地熱”；
有的城市之間相互攀比規(guī)模，競相炒作“地皮”，不切實際地訂賣地指標；
有的城市政府在規(guī)劃土地使用方向時，將城市中環(huán)境優(yōu)美、交通便利和設施齊全的地段規(guī)劃為高檔住宅區(qū)或商業(yè)區(qū)，城市土地在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下被重新分配。

　　2.土地儲備機構(gòu)借助壟斷權(quán)在土地出讓過程中抬高價格

　　表現(xiàn)之一：“非飽和”限量供應的政策加劇土地的供不應求。

　　在目前土地出讓的過程中，各地一般均采取“非飽和”限量供應土地的政策，以保持市場始終處在“半饑餓”或“饑餓”狀態(tài)。但根據(jù)經(jīng)濟學的供需理論，由于土地空間位置的固定性和土地資源的稀缺性，土地資源的自然總供給是基本穩(wěn)定、缺乏彈性的。土地需求在一定條件下決定土地價格。所以，一般而言，政府有效供給土地的關鍵在于：政府壟斷土地一級市場，要根據(jù)市場需要供給和儲備土地：在土地需求旺季提供土地以平抑地價；
在土地市場蕭條時儲備土地以刺激地價。在我國城市化和工業(yè)化迅速推進，建設用地的需求日益增長的背景下，城市政府“非飽和適度供應，保持賣方市場”的供地政策，結(jié)果是導致稀缺的土地資源更加供不應求的情況下，推動土地價格一路攀升并帶動房價不斷上漲。據(jù)報載，“溫州市區(qū)這兩年可用于房地產(chǎn)開發(fā)的土地非常緊張，每年可供土地約為700畝，而估計開發(fā)用地需求量約為2000畝。最近溫州火車站前一塊15畝的土地賣了1.6億元，每畝單價超過1000萬元。突出的土地供求矛盾造成地價飆升�！雹�

　　有人可能會認為，“限量供應”不正好糾正了過去“濫批地，過度供給”的問題嗎？但應當注意，“過度供給”使政府直接獲取了更多土地出讓金；
而“限量供給”則使政府在市場上套取了更多土地出讓利益。從“過度供給”到“限量供給”，只是以“極右”的措施代替了極“左”的措施，其間城市政府謀取壟斷利益的動機并沒有改變。

　　表現(xiàn)之二：“價高者得”的游戲規(guī)則推動土地購買人瘋狂競價。

　　按立法規(guī)定，儲備土地的出讓可采取協(xié)議、招標和拍賣等三種方式。其中招標、拍賣通過市場競價進行，有助于土地出讓的透明化。2002年7月，國土資源部頒布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，要求“商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅用地必須以招標、拍賣或掛牌方式出讓”。目前在我國土地需求旺盛的東部地區(qū)，大多數(shù)實施土地儲備的縣、市，入儲的土地全部通過“招拍掛”方式用于住宅和商業(yè)等經(jīng)營性用地，沒有一畝用于劃撥的公益用地或協(xié)議的工業(yè)用地；
而其中大多數(shù)又是完全依“價高者得”的競價原則進行掛牌拍賣。誠然，競價拍賣制度是一個好的市場工具，有助于提高土地資源的利用效率和消除權(quán)力“尋租”。但是，競價拍賣機制適用于競爭性的市場，而壟斷性市場需要價格管制。在土地市場的國家高度壟斷和土地資源的供不應求的情況下，采用拍賣制度，只會通過競價機制為壟斷供給的產(chǎn)品形成壟斷價格，(點擊此處閱讀下一頁)

　　并且不斷地把壟斷價格推向新高，形成泡沫。據(jù)報載，在杭州市，原中國計量學院119畝的地塊以6億元價格起拍，經(jīng)過13家公司的激烈爭奪，最后以10.55億元成交，折算下來，該地塊的樓面地價高達5326元/每平方米[10].

　　綜上，城市土地儲備制度建立的初衷，在于實現(xiàn)調(diào)控城市存量土地供應，促進土地資源合理有效利用的正當性目的，但在不斷推進的實踐過程中，卻日益異化成了地方政府謀取局部利益的工具，其正當性逐漸喪失。究其原因，主要是因為在現(xiàn)有體制下，地方政府同時兼具了土地管理者和國有土地所有者代表的雙重身份，這種制度模式為其提供了利用作為“土地管理者”被賦予的行政權(quán)來最大化實現(xiàn)其作為“國有土地所有者代表”被賦予的國有土地收益權(quán)的可能性，而“經(jīng)濟人”逐利的本性決定了它有將這種可能性付諸實現(xiàn)的強烈動機。城市土地儲備制度恰好為其將這種動機變?yōu)楝F(xiàn)實提供了途徑。因此，整個異化便就此順理成章地產(chǎn)生。

　　五、余論：我國城市土地儲備制度的價值回歸與重新定位

　　當我們考辨了城市土地儲備制度的整個異化過程后，再回頭看看學者們贊成或反對城市土地儲備制度的種種觀點，這些觀點事實上正為我們佐證了該制度“本來應當有的”和“實際上被異化了的”兩種后果。由此，筆者認為，我們關注的重點其實并不應當放在該制度是否應當存在上。土地市場需要國家調(diào)控是無可爭議的；
儲備本身是天然的調(diào)控工具，運用儲備能夠適時調(diào)劑余缺，調(diào)控市場價格，維護市場均衡。儲備制度本身在我國很多重要的資源領域，比如糧食、石油等領域均存在，關鍵是如何讓土地儲備制度回歸它作為調(diào)控工具的本來價值。而這應著眼于我國土地制度的進一步改革，也即當土地公有制下地方政府兼具管理者和所有者兩種身份的狀態(tài)無法改變時，立法必須為其提供一條能穩(wěn)定而規(guī)范地實現(xiàn)其土地所有者利益的新途徑，以打消其靠在土地市場上經(jīng)營土地獲利的動機。逐步將現(xiàn)行的土地“批租制”改為“年租制”，并在此基礎上改革我國現(xiàn)行土地稅收制度，建立完善地產(chǎn)稅（也被稱為物業(yè)稅）制度可能是一個可行的選擇。2003年10月，十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，其中明確提到：“實施城鎮(zhèn)建設稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應取消有關收費。”央行行長周小川在2003年“中國企業(yè)領袖年會”論壇上評述道：“十六屆三中全會對物業(yè)稅（或者說是財產(chǎn)稅，也有人稱為房地產(chǎn)稅）的表述可能意味著相當重大的體制探索�！盵11]在此基礎上，按土地社會利用最佳的原則對現(xiàn)行城市土地儲備制度進行修正，比如，限定土地儲備的范圍只能及于城市存量土地，強化規(guī)劃的作用和效力，改進土地收購儲備的方式等，土地儲備制度將在土地宏觀調(diào)控中發(fā)揮其應有的作用。

　　「英文標題」Deviation or Return ：A Study of the Legitimacy of UrbanLand Reserve in China

　　XIONG Hui （Southwest University of Politics Science and Law ，Chongqing400031，China）

　　「標題注釋」基金項目：國家社科基金重大項目（A 級）“改革發(fā)展成果分享法律機制研究”（05

　　「作者簡介」熊暉（1973-），男，四川南充人，西南政法大學民商法學院講師，民商法專業(yè)博士生。重慶400031

　　「英文摘要」Urban land reserve is newly introduced into land supplypractice in China ，which stresses state monopoly of the first-classland market.Analyzing from constitutionality and economic rationality，one sees that the legitimacy of state monopoly of the first-class landmarket originates from the fact that the state governs the land marketand purports to make the best use of land ，which is an integral partof the state"s exercise of its power of land management.Land reserveper se is an adjusting and regulating tool.But urban land reserve graduallydeviates from its real purpose to "adjust and control the storage ofurban land"and degenerates into a tool "to seek maximum profits by localgovernments by way of buying at a low price and selling at a high price."In this process the municipal government becomes the biggest winnerwhile the rights of other land owners ，especially the collective landowners are excessively limited，which has led to an imbalance of theattribution of land interests.As such，we must restore the prior characterof the urban land reserve as a regulation tool.

　　注釋：

　�、傥覈�第一家土地儲備機構(gòu)——上海土地發(fā)展中心成立于1996年。從1997年開始，杭州等地的政府開始試行城市土地儲備制度。

　�、谶@里的“經(jīng)營性使用”是相對于劃撥用地的“公益性使用”的一個概念。

　�、鄣赜蛐蕴攸c表現(xiàn)為：作為空間的土地本身是固定的、不能移動的。它被固定于地球表面一定的經(jīng)緯度、海拔和氣候帶上，不能任意遷移，只能就地利用。地域性意味著土地總是存在于特定的行政區(qū)范圍之內(nèi)，并且由該特定區(qū)域內(nèi)的人進行使用。

　　④“多層次委托——代理制”意味著：雖然立法規(guī)定了城市土地屬于國家所有，由國務院代表國家行使所有權(quán)，但城鎮(zhèn)國有土地的所有權(quán)職能實際是由縣（市）人民政府來行使，城鎮(zhèn)國有土地出讓的大部分收益歸入地方財政；
中央政府只是法律名義上的國有土地所有者，而不是經(jīng)濟上的國有土地所有者。

　　⑤這是國土資源部中國土地礦產(chǎn)法律中心鐘京濤先生在接受記者采訪時所表達的觀點。（土地儲備制度在發(fā)展中完善[EB/OL].http ：//www.hzland.com，2005-07-01.）

　�、薷鶕�(jù)全國土地詳查匯總的數(shù)據(jù)，我國耕地面積19.51億畝，人均耕地只有1.59畝，不及世界平均水平的一半，僅相當于世界人均耕地3.75畝的43％。并且，耕地后備資源嚴重不足，我國擁有宜耕荒地資源2.04億畝，按60％的墾殖率計，可開墾耕地1.22億畝。（資料來源：http：//www.natescd.gov.cn，2005-07-01.）

　�、邷刂菔袊�土資源局建設用地處副處長楊寶山向記者所言。（鄒建鋒。限量供應：土地儲備制度值得反思[N].中國經(jīng)濟時報，2003-08-27.）

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　　來源：《現(xiàn)代法學》2006年第4期

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