賈西津：“伙伴關(guān)系”——英國政府與社會(huì)關(guān)系的啟示

　　本文基于作者于2005年5月1日－6月11日受英國使館文化處資助，對(duì)英國公共治理中政府和民間關(guān)系的考察完成。在英國的治理模式中，“伙伴關(guān)系”（Partnership）是一個(gè)頻繁出現(xiàn)的詞匯�！盎锇殛P(guān)系”指什么？為什么要在治理中強(qiáng)調(diào)這一方面？這種治理模式對(duì)社會(huì)的影響是什么樣的？我們從英國社會(huì)的實(shí)踐中，可以獲得諸多對(duì)于政府與社會(huì)關(guān)系的啟示。

　�。ㄒ唬┕�共治理中的伙伴關(guān)系

　　20世紀(jì)90年代以來，公共“治理”問題受到關(guān)注；
與“善治”的研究相應(yīng)，“伙伴關(guān)系”成為常被提及的話語�！盎锇殛P(guān)系”最經(jīng)常被用于涉及政府與第三部門關(guān)系的時(shí)候，特別強(qiáng)調(diào)第三部門有著與政府相輔相承的作用，是政府部門不可忽視的伙伴。作為擁有悠久的志愿與慈善傳統(tǒng)的英國，其“政府與志愿及社區(qū)部門關(guān)系協(xié)定”（COMPACT）在英格蘭和威爾士最早將第三部門與政府的關(guān)系以國家政策的形式加以確立、推行。不過，考察英國社會(huì)的公共治理，可以發(fā)現(xiàn)“伙伴關(guān)系”的意義比政府民間協(xié)議要廣得多。它可以說涉及到公共治理的各個(gè)主體。我們至少可以發(fā)現(xiàn)以下的“伙伴關(guān)系”：

　　第一，政府與民間的伙伴關(guān)系。這是大家最為常用的伙伴關(guān)系的含義，具體體現(xiàn)為“政府與志愿及社區(qū)部門關(guān)系協(xié)定”（COMPACT）。該協(xié)議又包括全國COMPACT和地方COMPACT兩個(gè)層次。全國的COMPACT在1998年工黨上臺(tái)之后，由布萊爾首相簽署，作為國家政策在英格蘭和威爾士地區(qū)全面推開；
地方COMPACT的總指導(dǎo)原則于2000年簽署，此后在各個(gè)地方政府之中推行開來，目前全英格蘭和威爾士地區(qū)已有94％的地方政府接受該原則而制定和簽署了本地方的COMPACT。2005年，在原來協(xié)議的基礎(chǔ)上，內(nèi)政部發(fā)起制定了更加精練有效的COMPACT增補(bǔ)版（COMPACT PLUS），以期將政府與民間的合作更加推進(jìn)一步。除了英格蘭和威爾士地區(qū)的全面行動(dòng)，蘇格蘭地區(qū)也制定了自己的政府民間協(xié)議，北愛爾蘭亦有類似的舉動(dòng)。關(guān)于COMPACT的具體原則，下文將專門述及。

　　第二，全國政府與地方自治政府之間的伙伴關(guān)系。英國各郡、市、區(qū)等的治理結(jié)構(gòu)雖然模式非常多樣不一，但其治理關(guān)系其實(shí)是非常清晰的。除了國家層次的政府機(jī)構(gòu)，地方政府主要有全一制和兩層制等模式，但無論哪種治理關(guān)系，都建立在地方自治的基礎(chǔ)上。一些大的城市，比如約克市，實(shí)行全一制，市政府對(duì)城市治理負(fù)有全面責(zé)任，并直接面向全國政府；
在一般郡中，設(shè)有兩級(jí)政府，比如除約克市以外的約克郡，就設(shè)有郡級(jí)和市級(jí)兩層政府，但是它們之間并沒有隸屬關(guān)系，是平等的地方自治體；
有些地方還設(shè)有社區(qū)政府，形成三級(jí)體制。全國政府在全國設(shè)有9個(gè)區(qū)域辦公室，它們不是一級(jí)政府，只是在該區(qū)域代表全國政府面對(duì)各地方自治體，是副首相辦公室的9個(gè)職能機(jī)構(gòu)；
同時(shí)該辦公室還設(shè)有地區(qū)協(xié)調(diào)組，協(xié)調(diào)9個(gè)辦公室的工作。這樣，通過中央以區(qū)域辦公室行使的代表權(quán)，和不同范圍的地方政府之間的自治獨(dú)立，構(gòu)成地方自治與國家權(quán)力之間的協(xié)調(diào)。對(duì)于英國各級(jí)政府的關(guān)系而言，無論多少層級(jí)、設(shè)置如何，根本上只有地方與全國兩個(gè)級(jí)別。地方是平等的自治體，全國政府的政策經(jīng)立法形式獲得確認(rèn)的，成為“具有法律地位的政策”，在全國范圍內(nèi)發(fā)生作用；
其他國家政策并不對(duì)地方政府具有法律效力，各地方自治體之間更不存在隸屬或管轄關(guān)系，它們只對(duì)本范圍內(nèi)的選民負(fù)責(zé)，并在法律規(guī)范下活動(dòng)。

　　第三，地方治理中的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。地方作為一種自治體，更意味著不同治理主體之間的互動(dòng)。2001年，為改善地方治理，全國政府提出“地方戰(zhàn)略伙伴”（LSPs）計(jì)劃，將之作為一項(xiàng)國家政策。LSP可以看作全國政府提出的一項(xiàng)旨在改善地方治理的政策，它強(qiáng)調(diào)了各地方治理主體之間消除界分，主張?jiān)诘胤綄哟螌⒐�共部門、私人部門、社區(qū)與志愿部門等不同方面聯(lián)結(jié)起來，促進(jìn)更和諧的治理模式。當(dāng)然，這一政策同COMPACT一樣，不是立法確立的強(qiáng)制性政策，而是一種多邊的、促進(jìn)性的倡議。它們雖然并不對(duì)地方政府具有任何法律約束性，但是作為一個(gè)國家級(jí)的政策主張，LSP和COMPACT相輔相成，在整個(gè)社會(huì)對(duì)地方治理產(chǎn)生了方方面面的影響。

　　第四，政府各部門之間與公民的伙伴關(guān)系。在全國政府層次，英國各部門之間的協(xié)同是做得比較好的。內(nèi)閣制使得各部長更多地在實(shí)質(zhì)性決策中參與和協(xié)作。任何一項(xiàng)重要的國家政策，絕不可能僅出自某一個(gè)部門，而一定是有首相和各部長的簽署的；
即使是部門的政策，也是經(jīng)過通告各部而沒有原則質(zhì)疑的。這已經(jīng)在制度上避免了各部門之間出現(xiàn)政策沖突、矛盾、各自為政的現(xiàn)象。2004年，工黨又提出攜手共建（“Together We Can”）政策，旨在使得公共部門更良好地磨合，而與公民一同攜手建設(shè)。這項(xiàng)政策由內(nèi)務(wù)部公民重建組具體負(fù)責(zé)落實(shí)，其中涉及很多政府采購、政府資助的項(xiàng)目，需要各政府部門之間更嚴(yán)密地銜接。

　　除去上述明確的國家計(jì)劃和國家政策，協(xié)同、伙伴等關(guān)系構(gòu)建在不同部門、地區(qū)之間都可以發(fā)現(xiàn)。政府各部門之間、中央與地方之間、公共和私人及第三部門之間、政府與公民之間、公民與社區(qū)之間，都被賦予一種“伙伴”的含義。這一理念基于各治理主體在目標(biāo)上的認(rèn)同：活躍的公民、參與式的治理模式，是社會(huì)發(fā)展的最好途徑。這不僅與英國社會(huì)悠久的志愿相符，更是工黨執(zhí)政的一個(gè)主打旗號(hào)。工黨2005年的競(jìng)選綱領(lǐng)中，“賦權(quán)公民”就被作為基本原則之一高舉出來，在其執(zhí)政的過程中，“活躍公民”（Active Citizens）也體現(xiàn)為一項(xiàng)突出的國家政策。目前，內(nèi)務(wù)部的活躍公民委員會(huì)已是一個(gè)非常核心的部門，下設(shè)活躍公民組、慈善組、志愿與捐贈(zèng)組等，同整合信任及種族委員會(huì)、公民重建組等共同構(gòu)成社區(qū)部的一部分。通過內(nèi)務(wù)部的促進(jìn)，公民參與和治理伙伴關(guān)系建設(shè)近年在英國形成一種氛圍，使得長期以來作為“潛意識(shí)”形態(tài)存在的公民志愿行動(dòng)和志愿組織上升到社會(huì)顯意識(shí)層次。

　　（二）政府民間協(xié)議（COMPACT）

　　英格蘭與威爾士“政府與志愿及社區(qū)部門關(guān)系協(xié)定”（COMPACT）是英國政府與民間伙伴關(guān)系構(gòu)建的代表。

　　1、產(chǎn)生

　　 COMPACT由工黨于1998年執(zhí)政期間作為國家政策提出，但是究其原型，卻是1995年英國一個(gè)志愿組織――國家志愿組織委員會(huì)（NCVO）組織起草的一份調(diào)查報(bào)告。當(dāng)時(shí)，英國的志愿部門盡管早已深入生活，但是政府始終并不真的將之認(rèn)真看待。1980年代中后期以來，英國的志愿組織就在積極倡導(dǎo)改善與政府之間的關(guān)系，在部分地方政府中也取得一定進(jìn)展，但步履非常艱難。NCVO等“傘狀組織”正是在這樣的背景下成立起來，它們更多地扮演著志愿組織的“代言人”的角色，積極推進(jìn)志愿部門在社會(huì)中的地位。NCVO可以說是實(shí)踐中的成功者，它們重視建設(shè)專門的研究部門，使自己的發(fā)言更有說服力；
同時(shí)通過自己的影響開發(fā)會(huì)員基礎(chǔ)。1995年，NCVO發(fā)起一項(xiàng)前瞻性的研究計(jì)劃，對(duì)英國志愿部門的21世紀(jì)做出展望。為提出該前景，他們聘請(qǐng)出在志愿部門享有聲望的迪肯教授，委任他組建迪肯委員會(huì)（Deankin Commission），用整整一年的時(shí)間，在全英范圍內(nèi)就志愿部門展開調(diào)查，提出建議報(bào)告。迪肯委員會(huì)在經(jīng)過對(duì)各類志愿部門、地方政府、專家、其他機(jī)構(gòu)及公民的大量調(diào)查之后，提出了《迎接挑戰(zhàn)――21世紀(jì)的志愿行動(dòng)》，其中包括了COMPACT的建議原則。工黨執(zhí)政后也正在尋求公民參與的解決方案，并展開相關(guān)調(diào)查。二種契機(jī)不謀而合，迪肯委員會(huì)報(bào)告中的重要原則即被接受為國家政策，在英格蘭和威爾士地區(qū)推行開來。

　　COMPACT的源起顯示了四個(gè)關(guān)鍵背景：第一，長期的志愿?jìng)鹘y(tǒng)在英國社會(huì)最基層積蓄了大量的社會(huì)資本，使得志愿組織成為社會(huì)中不可忽視的治理主體；
第二，志愿部門自下而上地長時(shí)間地積極推進(jìn)改善地方治理模式，特別是傘狀組織的發(fā)展，使得民間組織與政府的合作有了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；
第三，志愿組織的倡導(dǎo)基于合理、有據(jù)的前提，比如與政府合作關(guān)系的提出，并不是喊口號(hào)或者從單方角度出發(fā)的利益訴求，而是在詳實(shí)的研究、論證基礎(chǔ)上的，考慮了不同利益相關(guān)者的，具有可行性的合理化建議，它既可行又具有前瞻性，才能在適當(dāng)?shù)钠鯔C(jī)下得以落實(shí)；
第四，執(zhí)政黨的理念也是非常關(guān)鍵的，盡管在COMPACT之前一些地方就已經(jīng)有類似的嘗試，但是在工黨將賦權(quán)公民、志愿部門的作用提升到國家政策的層次之后，效果是具有截然差異的。

　　COMPACT能夠成為國家政策，也有其不可忽視的制度背景，這一點(diǎn)在最后再加以分析。

　　2、原則

　　COMPACT共包括有五個(gè)方面的規(guī)則：資金與政府采購規(guī)則，咨詢和政策評(píng)估規(guī)則，志愿規(guī)則，黑人與少數(shù)民族志愿和社區(qū)部門規(guī)則，社區(qū)規(guī)則。在每一方面的規(guī)則里面，都設(shè)立有一些基本原則，并明確簽訂了為了實(shí)現(xiàn)這些原則，政府應(yīng)該做出什么承諾，志愿部門做出什么承諾�？梢娝�是一種雙向的、互為承諾的原則。

　　在這五項(xiàng)規(guī)則中，黑人與少數(shù)民族志愿和社區(qū)部門規(guī)則是專門針對(duì)這一特定群體之突出問題的，志愿規(guī)則和社區(qū)規(guī)則比較原則性，協(xié)定的核心內(nèi)容可以看作是資金和咨詢。在實(shí)際運(yùn)作中，資金又是各個(gè)問題圍繞的關(guān)鍵。

　　資金與政府采購規(guī)則主要規(guī)定了政府對(duì)志愿部門的資金支持和志愿部門參與政府采購應(yīng)遵循的準(zhǔn)則。設(shè)立了7項(xiàng)原則：

　　結(jié)果引導(dǎo)――政府資金支持的效果主要應(yīng)該將結(jié)果或績效作為核心指標(biāo)來評(píng)估。COMPACT的資助規(guī)則不同于一般的政府采購合同，它使得政府對(duì)于志愿部門的資金支持更加具有長期性、持續(xù)性。它強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)給志愿組織充分的決策和運(yùn)作空間，只關(guān)注在最后的效果是不是達(dá)到了預(yù)期目的，這樣才能保證績效和自主性的兼顧。

　　簡單和均衡――過程應(yīng)該在與金額相適應(yīng)的范圍內(nèi)，盡量做到簡單。

　　一致和協(xié)調(diào)――資助和采購者應(yīng)該盡力聯(lián)合和規(guī)范，使得資助和采購鏈對(duì)參與組織的阻礙降到最小，從而確保集中于服務(wù)。

　　及時(shí)――資助和采購的過程應(yīng)該給予參與方充分的準(zhǔn)備、決策和行動(dòng)的時(shí)間。

　　透明和有責(zé)信――在支出預(yù)算上要允許信息充分的決策，政府和志愿部門都需要從已有的工作中學(xué)習(xí)。

　　決策和對(duì)話――這有助于建立信任并在服務(wù)結(jié)果受到影響之前識(shí)別和克服問題。

　　互諒――彼此理解對(duì)方的需求和要求，有助于避免問題和獲得更好結(jié)果。

　　為達(dá)到這些原則，政府承諾予以志愿部門參與的機(jī)會(huì)，共同討論風(fēng)險(xiǎn)，尊重志愿組織的獨(dú)立性，及時(shí)支持應(yīng)有的費(fèi)用，更長遠(yuǎn)考慮合同，共同評(píng)估，及時(shí)予以信息等；
志愿部門則承諾在應(yīng)標(biāo)前確認(rèn)自己的資格，合理估算所需資金，認(rèn)識(shí)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，明確自己的責(zé)任，加強(qiáng)資金監(jiān)管，誠實(shí)透明地進(jìn)行報(bào)告，盡量減少可能的付面影響等。

　　COMPACT作為非具有法律地位性政策，之所以能夠在全國開展開來，各個(gè)部門和地方政府比較積極響應(yīng)，一方面是其原則對(duì)政府的工作也具有良性意義，另一方面也與資金的激勵(lì)是分不開的。內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)COMPACT實(shí)施的人士講，COMPACT作為國家政策的效力，是通過“建議+資金”的方式變得行之有效的。中央政府大量用于政府采購的項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)，是COMPACT推行的基本保障，也是政府民間協(xié)議的核心。

　　另外，在政策咨詢規(guī)則中，確立了及早咨詢、開放、最大化參與、事先原則、書面提供資料、反饋等原則，促進(jìn)志愿部門在公共政策決策中能夠更多參與。

　　3、工作機(jī)制

　　COMPACT的落實(shí)，有一系列組織體系。至少包括四個(gè)層面：

　　第一，政府工作網(wǎng)絡(luò)。各個(gè)部門內(nèi)具有專門的人員組成COMPACT協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，政府部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)由內(nèi)務(wù)部具體負(fù)責(zé)。

　　第二，志愿部門網(wǎng)絡(luò)。志愿部門內(nèi)部，由NCVO牽頭組建了COMPACT工作小組，包括12個(gè)較有代表性的志愿組織的成員，代筆志愿組織與政府簽署協(xié)議，商榷有關(guān)事宜。

　　第三， COMPACT年度會(huì)議。各相關(guān)政府部門、志愿部門的工作小組等不同方面共同參加，協(xié)調(diào)原則，回去再各自在相應(yīng)的部門推廣、落實(shí)。這一會(huì)議制度是建立起政府與志愿部門之間協(xié)作的重要機(jī)制。

　　第四，地方平臺(tái)。在地方層次，也有由地方自治政府、該地的志愿委員會(huì)、警察、全民醫(yī)療體系、其他志愿組織等共同組成的地方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，作為地方COMPACT的實(shí)施機(jī)構(gòu)。其中，“志愿委員會(huì)”是在COMPACT推行過程中發(fā)展起來的志愿組織的代言機(jī)構(gòu)，類似在全國層次的NCVO。這些機(jī)構(gòu)建立途徑不一，有些是自下而上聯(lián)合起來的，有些開始是政府組建的，逐漸發(fā)展為獨(dú)立的組織。

　　4、作用

　　很多國家有類似COMPACT的舉措，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　例如歐洲各國的類似協(xié)議，非洲的ACAV，加拿大的Code，新加坡、韓國等的政府民間協(xié)作原則等，不過英國是最早，也是推行力度最大的一個(gè)。

　　從其實(shí)施效果來看，有專家對(duì)地方COMPACT的五年實(shí)施進(jìn)行了追蹤研究。結(jié)果顯示，在本來有政府和民間合作基礎(chǔ)的地方，COMPACT的推行起到了明顯的效果增強(qiáng)的作用；
而在本來沒有合作基礎(chǔ)的地方，即使文字上簽署了COMPACT，也并沒有真正啟動(dòng)這一合作模式。這充分說明了制度自下而上演進(jìn)的必要性。一個(gè)政策可以很大力度地在全國范圍內(nèi)推廣開來，但是其績效只有在與基層情況適應(yīng)的基礎(chǔ)上才能體現(xiàn)出來。

　　COMPACT的效力也受到了專家的置疑，其中最主要的批評(píng)是認(rèn)為其在實(shí)施中，從一套全面的合作伙伴的框架，蛻化為簡單的購買“合同”。其他的原則在實(shí)際上受到了很大程度的忽視。同時(shí)，這種購買是不平衡的，如2001年志愿部門有1/3資金來自于政府，但是只有10％的志愿組織享有它們。

　　盡管有批評(píng)之聲，COMPACT的作用應(yīng)該是受到肯定的。一位英國志愿部門的專家指出，不管它在實(shí)際操作中實(shí)施情況如何，“政府民間協(xié)作”這一理念的提出，具有非常重要的意義，它改變了整個(gè)社會(huì)對(duì)志愿部門的認(rèn)知，這將對(duì)未來產(chǎn)生愈加重要的影響。

　　5、增補(bǔ)

　　由于COMPACT在實(shí)踐中的種種弱點(diǎn)，2005年，在具體負(fù)責(zé)COMPACT實(shí)施的內(nèi)政部的動(dòng)議下，COMPACT的修訂版本――COMPACT PLUS出臺(tái)了。與COMPACT相比，COMPACT PLUS具有至少三點(diǎn)重要變化：第一，版本更簡潔，原則更具有實(shí)踐性。COMPACT的五項(xiàng)規(guī)則每一項(xiàng)都有專門的一本數(shù)十頁的冊(cè)子作為具體說明，操作中反而無法掌握，導(dǎo)致簡單“合同”的重復(fù)。COMPACT PLUS對(duì)于每個(gè)原則只有一頁紙的稱述，還有更簡單的，制成明信片大小的卡片，便于人們更全面地把握各個(gè)核心原則。第二，加強(qiáng)了規(guī)則的約束力。COMPACT是不具有立法地位的政策，對(duì)于各級(jí)政府的約束力主要是靠配套資金來引導(dǎo)。COMPACT PLUS賦予這些原則更具有約束力的地位。第三，成立COMPACT協(xié)領(lǐng)組，由政府和志愿部門等不同方面組成，在機(jī)構(gòu)上使得COMPACT的工作機(jī)制更加完善。

　　COMPACT PLUS與COMPACT不具有強(qiáng)行替代關(guān)系，二者都是地方政府自身的選擇。目前二者在英國并行不悖。曾經(jīng)簽署COMPACT的地區(qū)，如果新簽署COMPACT PLUS則原有的協(xié)議作廢；
如果不愿意簽署新的協(xié)議，則可以依然按照COMPACT的原則工作；
原來沒有簽署過COMPACT的地區(qū)，如果愿意加盟，也可以直接簽署COMPACT PLUS，進(jìn)行新體系的運(yùn)作。

　�。ㄈ�）政府與民間伙伴關(guān)系的分析

　　英國近年來在政府與民間伙伴關(guān)系方面發(fā)展比較迅速。為什么英國會(huì)出現(xiàn)政府與民間協(xié)議？為什么工黨會(huì)提出將“賦權(quán)公民”作為政治綱領(lǐng)？為什么繼英國之后許多國家也開始發(fā)展類似的關(guān)系？上述已經(jīng)提及英國COMPACT的產(chǎn)生背景，它具有一些現(xiàn)實(shí)性的契機(jī)，但是這些契機(jī)只可以說構(gòu)成了促動(dòng)條件，并不代表它們是政府民間伙伴關(guān)系發(fā)展的充要條件，至于這一現(xiàn)象的形成機(jī)制，我們還需要從制度層面來進(jìn)行分析。

　　為什么英國出現(xiàn)政府與民間的協(xié)議？從政府的方面講，政府是“權(quán)力”的代表，所謂權(quán)力，就是它的決策有強(qiáng)制力，那么它為什么有激勵(lì)與民間簽訂協(xié)議、做出承諾？從民間組織的方面講，志愿部門是一個(gè)非常松散、廣泛、多元的領(lǐng)域，誰能代表“志愿部門”行動(dòng)、與政府“簽署”協(xié)議？這是我們需要關(guān)注COMPACT的兩個(gè)核心問題。

　　1、政府為什么要與民間發(fā)展“伙伴”關(guān)系？

　　1997年英國工黨獲得執(zhí)政以來，“賦權(quán)公民”就越來越明確地被提出來。這與公民社會(huì)的發(fā)展階段相適應(yīng)，同時(shí)也不可否認(rèn)，它與工黨的政治理念密切相關(guān)。民間化是工黨一貫的基礎(chǔ)，1990年代“第三條道路”的提出，就體現(xiàn)了其關(guān)注公民社會(huì)的取向。志愿部門人員與政府機(jī)構(gòu)人員之間的流動(dòng)對(duì)政府的認(rèn)知起了重要推動(dòng)作用，例如在目前政府民間關(guān)系構(gòu)建過程中提出過關(guān)鍵意見的一些官員，自身即有過在志愿部門工作的經(jīng)歷。前內(nèi)政部長David是很多重要政策的始作俑者，他也是一個(gè)從志愿部門進(jìn)入政府任職的人士�？梢�，政府對(duì)民間組織的理解和認(rèn)知，是產(chǎn)生合作的一個(gè)前提。不同部門之間人員的流動(dòng)，促進(jìn)了政府與民間的共識(shí)。

　　這一認(rèn)知及人員交流的基礎(chǔ)是志愿部門的發(fā)展。英國的志愿?jìng)鹘y(tǒng)歷史非常悠久，它們?cè)谏鐣?huì)服務(wù)、互助、倡導(dǎo)等諸多方面發(fā)揮著重要作用。例如互助互益性質(zhì)的“友誼社”可以追溯到公元55年之早，至12－13世紀(jì)更有非營利醫(yī)院、民辦學(xué)校等民間公益事業(yè)的蓬勃發(fā)展。1601年英國出臺(tái)了世界上第一部慈善法，以法律的形式確立了政府對(duì)民間慈善事業(yè)的支持。19世紀(jì)中葉到20世紀(jì)，志愿組織極大繁榮，直到20世紀(jì)福利國家興起。二戰(zhàn)之后，福利國家又受到普遍置疑與反思，這是當(dāng)代志愿組織再次出現(xiàn)發(fā)展高潮的背景�；仡櫰錃v史，政府的作用在增權(quán)和減小之間反復(fù)變化，志愿組織也有繁興和低落的階段，但是無論如何，志愿?jìng)鹘y(tǒng)作為社會(huì)生活的一個(gè)重要部分，始終是治理中的一個(gè)方面，它們所蘊(yùn)含的社會(huì)資本是根植在社會(huì)文化之中的。近年政府強(qiáng)調(diào)對(duì)慈善組織的監(jiān)管，原因正是因?yàn)椤按壬啤倍�字積累了太多的社會(huì)信任，正如英國人所言，你只要隨便到街上，說自己是為“慈善”募捐，就會(huì)有人給錢，這就是英國的文化。因而政府需要加強(qiáng)對(duì)慈善的監(jiān)管制度，以保護(hù)真正的慈善在社會(huì)中的信任資本。這在另一方面也體現(xiàn)了志愿慈善在英國擁有的社會(huì)資源，包括民間資產(chǎn)的流向，以及社會(huì)信任資本，這些有形與無形的資本，賦予了志愿部門非政治“權(quán)力”的影響力。可以說英國的志愿部門代表了無“權(quán)”者的權(quán)力。它們自身所擁有的資源和影響力才是它們與政府平等對(duì)話地位的根本保障。

　　英國、歐洲其他國家、加拿大、韓國、新加坡等很多國家都逐漸發(fā)展了政府與民間協(xié)議。它們都是民主體制的國家。為什么在民主體制中出現(xiàn)政府與民間的伙伴關(guān)系？其一，公民社會(huì)的發(fā)展是民主體制的一個(gè)重要特色。民主體制享有多元、參與的治理傳統(tǒng)，民間社會(huì)比較成熟，在現(xiàn)代治理變革中成為治理的主體之一。其二，民選政府有取向民眾參與的激勵(lì)。他們的合法性建立在民眾認(rèn)可的基礎(chǔ)上，更多的參與、更多的認(rèn)可，是政府需要獲得的政治資本。兩者相結(jié)合，構(gòu)成政府與民間合作的基礎(chǔ)。

　　政府與民間伙伴關(guān)系在英國首先出現(xiàn)也是可以理解的。英國的治理結(jié)構(gòu)以代議政府、地方自治為特點(diǎn)。英國是議會(huì)制民主的代表。學(xué)者的比較研究認(rèn)為，議會(huì)制比總統(tǒng)制更有利于“導(dǎo)向穩(wěn)定的民主”。在英國的議會(huì)制民主體制下，首相的權(quán)力相對(duì)總統(tǒng)制國家要弱，通過公民參與恰能更好地獲得政府的合法性。工黨高舉“賦權(quán)公民”的旗幟，也是與制度背景的激勵(lì)分不開的。

　　另外，1997年工黨執(zhí)政后將政府民間伙伴關(guān)系建設(shè)擺上重要日程，同當(dāng)時(shí)的時(shí)機(jī)也有關(guān)系。其一，工黨1997年執(zhí)政前已經(jīng)長時(shí)間在野，再次當(dāng)選后迫切希望做出與以往不同的鮮明的改進(jìn)，在野的經(jīng)歷也使他們更多反省民眾的認(rèn)可基礎(chǔ)，從而其從一上臺(tái)就積極尋求與公民和民間組織的結(jié)合點(diǎn)。其二，英國20世紀(jì)末地方自治運(yùn)動(dòng)活躍，中央與地方的關(guān)系也是執(zhí)政者必須認(rèn)真考慮的方面，中央政府通過“賦權(quán)公民”、發(fā)揮志愿組織作用等舉措，有利于更有效地作用和整合于地方政府。其三，選舉式民主政治的種種弊端已經(jīng)使得選民的政治參與態(tài)度越來越冷淡，對(duì)選舉的不信任、參與程度下降等現(xiàn)象明顯呈現(xiàn)，人們更傾向于自己通過志愿聯(lián)合解決問題，而不是投一張選票影響政府的產(chǎn)生。投票率下降、政治參與熱情降低，是很多民主國家開始面臨的問題。資源隱于社會(huì)，公民對(duì)政治選舉的參與不感興趣，對(duì)民主基礎(chǔ)的政府的影響是重大的。工黨之所以提“公民重建”，也是重喚公民參與熱情的一種努力。它體現(xiàn)了參與式民主在現(xiàn)代社會(huì)的重要性。

　　總結(jié)之，民主政治體制基礎(chǔ)上對(duì)于選舉的反思，參與式民主的發(fā)展，地方自治的演進(jìn)，公民社會(huì)的傳統(tǒng)及其影響下的公眾認(rèn)知，都是政府尋求與民間合作的制度基礎(chǔ)。

　　2、志愿“部門”如何可能作為一個(gè)行動(dòng)主體？

　　志愿部門是多元的、競(jìng)爭(zhēng)的、自愿參與的，大大小小的志愿組織均相互獨(dú)立，沒有隸屬關(guān)系。志愿部門如何作為一個(gè)主體與政府簽署協(xié)議？這涉及英國志愿組織的聯(lián)合機(jī)制。

　　在全國層次，志愿部門對(duì)于COMPACT的簽署由COMPACT工作小組作為代表。COMPACT工作小組的組成包括12個(gè)大型的志愿組織的負(fù)責(zé)人。工作小組由國家志愿組合資委員會(huì)（NCVO）發(fā)起組建，機(jī)構(gòu)設(shè)在NCVO的辦公室。在歷史淵源上，COMPACT的原型是NCVO委托的迪肯委員會(huì)的報(bào)告，因而NCVO在這個(gè)協(xié)議中也具有一定的自然延續(xù)性。盡管如此，COMPACT作為一個(gè)協(xié)議，包含了志愿部門的承諾，COMPACT工作小組如何有能力代志愿部門簽署這個(gè)承諾？它的承諾如何可能有效？都是直接關(guān)系到COMPACT的運(yùn)作效力的。COMPACT之所以能夠在英國各地推行，我們可以發(fā)現(xiàn)如下的志愿部門的協(xié)調(diào)機(jī)制：

　　第一，NCVO作為傘狀組織，本質(zhì)上就是一個(gè)代表性NGO。它的成立是自下而上層層聯(lián)合組建起來的，其結(jié)構(gòu)是會(huì)員制，自身規(guī)模很小，但是有龐大的會(huì)員體系，許多會(huì)員本身又是傘狀組織，從而形成葡萄串一樣的結(jié)構(gòu)。NCVO處在最高層次的把柄的位置，它的主旨就是代表不同類型的志愿組織進(jìn)行倡導(dǎo)，推進(jìn)整個(gè)社會(huì)的公共利益。會(huì)員均是各自獨(dú)立的志愿組織，它們與NCVO的關(guān)系是多元的、松散的。當(dāng)然，類似的傘狀組織不止NCVO一個(gè)，但是它是在實(shí)踐中運(yùn)作比較成功而發(fā)展起來的，是幾個(gè)有代表性的傘狀組織之一，因而具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。

　　第二，大型的慈善組織自身倡導(dǎo)能力強(qiáng)，不需要NCVO的代表，但是同樣可以達(dá)成共識(shí)。NCVO對(duì)于小規(guī)模組織的代表作用更加突出，至于大型慈善組織，擁有雄厚的資金，廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，通暢的社會(huì)關(guān)系，它們可以直接對(duì)政府進(jìn)行倡導(dǎo)，甚至比NCVO更為有效。它們對(duì)NCVO代表性的認(rèn)可就相對(duì)較低。但是象COMPACT這樣的協(xié)議，由NCVO牽頭，各大志愿組織都予以了相當(dāng)?shù)恼J(rèn)同和支持。認(rèn)同與支持的基礎(chǔ)是協(xié)議的原則是有利于志愿部門發(fā)展的，無論由誰做出簽署，大家愿意自覺接受，不會(huì)因?yàn)樽约簺]有簽署而推卸承諾的責(zé)任。也有一些大的志愿組織在NCVO之外，再獨(dú)立在協(xié)議上進(jìn)行簽署，這樣一份協(xié)議可能成為幾個(gè)機(jī)構(gòu)聯(lián)名簽署的文件。無論如何，原則只要被大家認(rèn)同，幾乎不會(huì)有人因代表權(quán)的問題孳生分歧，這一點(diǎn)，與英國人的文化是分不開的。

　　第三，依靠激勵(lì)而不是強(qiáng)制獲得的代表性才是真正有效的。傘狀組織在志愿部門中的代表性是依靠自身的能力建設(shè)、吸引會(huì)員而積累起來的，因而這種紐帶雖然是松散的，卻是有效的。會(huì)員對(duì)傘狀組織產(chǎn)生認(rèn)同，基于它的服務(wù)、信息、政策影響力等方面的優(yōu)勢(shì)，所以會(huì)愿意接受它的一些規(guī)則、要求。NCVO就是一個(gè)很好的例子，它開始會(huì)員數(shù)量不多，但是在實(shí)踐中，它由于定位準(zhǔn)確、研究深入、充分尊重會(huì)員的意見，在政策倡導(dǎo)和會(huì)員關(guān)系上都表現(xiàn)非常成功，近年會(huì)員人數(shù)不斷迅速攀升，又反之增強(qiáng)了它的實(shí)力，使志愿部門能更有效地發(fā)出整體的聲音。

　�。ㄋ模�對(duì)中國的啟示

　　英國政府與民間伙伴關(guān)系發(fā)展在英國的公共治理中加入了諸多和諧的因素，也是符合現(xiàn)代治理理念的模式。中國在構(gòu)建“和諧社會(huì)”的過程中，如何充分發(fā)揮社會(huì)的作用，我們可以從英國的經(jīng)驗(yàn)中獲得許多有益的經(jīng)驗(yàn)。

　　第一，公共治理中的伙伴關(guān)系是多元的、多方面、多層次的。政府與民間的伙伴關(guān)系是非常重要的一方面，同時(shí)，中央與地方政府之間，政府不同部門之間，社區(qū)層次的各個(gè)治理主體之間，等等等等，也是不可忽視的。其中，平等自治的原則是核心理念。

　　第二，伙伴關(guān)系的構(gòu)建需要一定客觀基礎(chǔ)，也需要政府認(rèn)知的更新。多種多樣的治理模式都能在一定條件下達(dá)成穩(wěn)定和社會(huì)平衡，但是和諧有效的治理模式需要不斷地探討和實(shí)踐。政府首先要在觀念上賦予民間更多的信任，才能實(shí)踐出政府與民間和諧互動(dòng)的良性治理機(jī)制。

　　第三，政府與民間的伙伴關(guān)系構(gòu)建，資源是一個(gè)核心要素。沒有相應(yīng)的資源落實(shí)，改善關(guān)系就會(huì)成為流空的假象。在政府資助、政府采購等方面，如何有效管理資源也是一個(gè)關(guān)鍵，英國在這方面也有許多經(jīng)驗(yàn)，具體再另外論述。

　　第四，民主政治體制是政府民間和諧互動(dòng)的基礎(chǔ)。民主不僅意味著投票，現(xiàn)代民主政治關(guān)注到更多樣化的公民參與。不同政治體制下有不同的公民政治參與模式，比如選舉、聽證、志愿組織倡導(dǎo)、表達(dá)、民主監(jiān)督等，中國需要積極探索具有中國特色的參與式民主的模式，政府與民間伙伴關(guān)系構(gòu)建本質(zhì)上也是發(fā)展公民政治參與的一個(gè)途徑。

　　第五，一定公民社會(huì)的基礎(chǔ)是政府民間合作的必備條件。民間組織要依靠自身能力吸引會(huì)員，發(fā)展民間的代表性組織。公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的形成，民主政治的發(fā)展，將會(huì)對(duì)政府與民間的伙伴關(guān)系提出要求。建設(shè)和諧社會(huì)需要更多的“伙伴關(guān)系”。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1] Deankin Commission. Meeting the Challenge of Change: Voluntary Action into the 21st Century [M]. London: NCVO,1996

　　[2] Jemery Kendall. The Voluntary Sector[M]. New York: Routledge, 2003 (中國選舉與治理)

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