向德平：社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對(duì)策分析

　　「內(nèi)容提要」社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，但是在我國(guó)社區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展過程中出現(xiàn)了社區(qū)組織行政化的傾向。本文探討了社區(qū)自治組織行政化的表現(xiàn)，分析了導(dǎo)致社區(qū)自治組織行政化的原因，提出了社區(qū)自治組織去行政化的對(duì)策。

　　「關(guān)鍵詞」社區(qū)組織/行政化/去行政化

　　隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革的深入，國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)逐步分離，社會(huì)的自主空間不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的縱向單一性的社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸向橫向結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，單位制日漸式微。單位體制的消解促進(jìn)了社會(huì)組織功能的分化，導(dǎo)致社會(huì)事務(wù)大量涌現(xiàn)、重新分解并逐漸回歸社會(huì)，越來越多的單位將其承擔(dān)的社會(huì)職能分化出來，社區(qū)成為承接社會(huì)職能的重要載體和新型公共空間。隨著社會(huì)實(shí)體與國(guó)家之間行政依附關(guān)系以及社會(huì)成員與單位間的人身依附關(guān)系的逐漸松弛，越來越多的“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，社區(qū)成為“后單位制”時(shí)期市民生活的重要?dú)w宿。社區(qū)建設(shè)正是順應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要而產(chǎn)生的。所謂社區(qū)建設(shè)，是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程。①在社區(qū)居委會(huì)及廣大居民自下而上的內(nèi)在動(dòng)力和政府自上而下的外在推力這兩種力量的共同作用下，我國(guó)社區(qū)建設(shè)取得了很大的成就：社區(qū)管理體制初步形成；
社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境得到很大改善；
社區(qū)工作者素質(zhì)迅速提高；
社區(qū)共建廣泛實(shí)施；
社區(qū)服務(wù)蓬勃發(fā)展等等。隨著社區(qū)建設(shè)的深入，社區(qū)居委會(huì)作為社區(qū)的基層群眾性組織，政府聯(lián)系廣大群眾的中介或橋梁，作為社區(qū)建設(shè)的主要依托和主體組織之一，在城市居民日常社會(huì)生活中的地位和作用大為提高。但是，居委會(huì)行政化色彩較前更強(qiáng)，對(duì)街道的實(shí)際隸屬性質(zhì)有所加強(qiáng)，社區(qū)自治能力非常薄弱。法律上規(guī)定為自治組織的社區(qū)居委會(huì)，在實(shí)際中出現(xiàn)了職責(zé)、功能不恰當(dāng)?shù)钠�移，這種理論與實(shí)踐的矛盾是當(dāng)前和諧社區(qū)建設(shè)過程中存在的最主要問題之一。

　　社區(qū)自治的現(xiàn)狀

　　中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》的通知中明確指出“擴(kuò)大民主、居民自治”是城市社區(qū)建設(shè)的基本原則。文件指出，“在社區(qū)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。”由此可見，社區(qū)自治是指居民在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，自己管理自己，自己決定自己的事情。社區(qū)自治的主體是居民，自治的客體是與居民切身利益相關(guān)的社區(qū)公共事務(wù)；
自治的方式主要是居民通過選舉居委會(huì)并通過居委會(huì)來實(shí)現(xiàn)自我管理；
自治的核心是居民和居委會(huì)的自治權(quán)。社區(qū)自治是在自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督層面上的自治，所要達(dá)到的是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。社區(qū)自治實(shí)際上是社區(qū)體制改革以及各方權(quán)利關(guān)系調(diào)整的系統(tǒng)過程。

　　在我國(guó)，城市社區(qū)自治主要是通過居委會(huì)這個(gè)組織來實(shí)施的。作為城市居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，法律賦予城市居委會(huì)在財(cái)產(chǎn)、財(cái)務(wù)、人事、社區(qū)公共事務(wù)的決策和處理等方面擁有較大的自主權(quán)。但另一方面，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居委會(huì)組織法》，城市居委會(huì)接受政府及其派出機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，協(xié)助政府及其派出機(jī)構(gòu)開展工作，完成政府及其派出機(jī)構(gòu)委托承辦的一些政府事務(wù)，也是居委會(huì)的法定職責(zé)。

　　這樣，作為城市居民“基層群眾性自治組織”的居委會(huì)實(shí)際上承擔(dān)著雙重角色：一方面要辦理社區(qū)的事情，另一方面又要辦理政府及其派出機(jī)構(gòu)交辦的事情。居委會(huì)既要對(duì)居民負(fù)責(zé)，為社區(qū)居民服務(wù)；
又要對(duì)上級(jí)政府及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，辦理好政府及其派出機(jī)構(gòu)交辦的事項(xiàng)。與之相應(yīng)，社區(qū)居委會(huì)擁有兩種不同的職權(quán)，即代理職權(quán)和自定職權(quán)。所謂代理職權(quán)，是接受政府及其派出機(jī)關(guān)的委托對(duì)本社區(qū)內(nèi)部那些屬于國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范和治理范圍內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行管理和處置的權(quán)力。這些國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范和治理的事務(wù)本屬政府事務(wù)，但由于種種原因需要由居委會(huì)之類的基層社區(qū)組織來協(xié)助完成，如治安保衛(wèi)、計(jì)劃生育、青少年教育等。社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的這些事務(wù)稱為委辦事務(wù)。所謂自定職權(quán)，則是指社區(qū)居委會(huì)組織自行確定、用來對(duì)本社區(qū)不屬于國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范和治理的純內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理和處置的權(quán)力。居委會(huì)轄區(qū)內(nèi)的純內(nèi)部事務(wù)通常被稱為自治事務(wù)。

　　社區(qū)居委會(huì)的自治狀況實(shí)際上是由社區(qū)居委會(huì)日常工作中所包含的上述兩種事務(wù)及相關(guān)權(quán)力之間的比重決定的。當(dāng)一個(gè)居委會(huì)日常工作中所處理的事務(wù)主要是各種委辦事務(wù)，其所行使的權(quán)力主要是代理權(quán)力，較少行使法律賦予的各種自治權(quán)力時(shí)，該居委會(huì)在日常工作中真正能夠享有的自治權(quán)實(shí)際上是非常有限的；
反之，當(dāng)一個(gè)居委會(huì)日常工作中所處理的事務(wù)主要是各種自治事務(wù)，其所行使的權(quán)力主要是自定權(quán)力，該居委會(huì)在日常工作中才真正享有較大的自治權(quán)。

　　另外，社區(qū)居民參與率及參與程度的高低也是衡量社區(qū)自治的重要標(biāo)志。②社區(qū)各類法定組織（居委會(huì)、居民代表大會(huì)、協(xié)商議事委員會(huì)）的服務(wù)對(duì)象主要是社區(qū)居民，開展社區(qū)建設(shè)是為了提高各類法定組織為居民提供服務(wù)的能力和水平，提高居民自身服務(wù)的能力和水平。有了居民參與，社區(qū)居委會(huì)才能真正了解居民的需求，社區(qū)建設(shè)才能產(chǎn)生良好的社會(huì)效益。居民參與的過程實(shí)際上是公共服務(wù)的提供者與使用者交流信息、傳遞信息的過程，所以從一定意義上說居民的參與狀況還決定著社區(qū)建設(shè)的效果。③同時(shí)，居民是社區(qū)建設(shè)的主體，只有社區(qū)居民廣泛、直接的參與，才能逐步培養(yǎng)居民的社區(qū)歸屬感、認(rèn)同感和現(xiàn)代才能社區(qū)意識(shí)，社區(qū)自身的各類資源才能得到有效的整合和充分的利用，從而推動(dòng)社區(qū)建設(shè)健康、有序發(fā)展。有些社區(qū)管理者以居民的自治意識(shí)差、自治能力弱為由，不讓居民參與社區(qū)事務(wù)的決策，這是一種本末倒置的做法。社區(qū)居民的參與能力弱，恰恰是居民缺乏參與的結(jié)果。因此，社區(qū)自治應(yīng)以居民的廣泛參與為前提。社區(qū)自治程度的高低，既取決于社區(qū)所擁有的自治權(quán)的大小，又取決于社區(qū)居民積極參與社區(qū)自治事務(wù)主觀意愿的強(qiáng)弱。

　　社區(qū)居委會(huì)自治組織行政化的表現(xiàn)

　　由于各方面的原因，我國(guó)社區(qū)居委會(huì)這一自治組織行政化的色彩非常濃厚，具體表現(xiàn)在以下方面：

　　1、組織設(shè)置功能行政化。社區(qū)的實(shí)際情況千差萬別，居民需求也各不相同，社區(qū)組織在結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式等方面應(yīng)各有特色，但現(xiàn)實(shí)中我國(guó)社區(qū)組織卻千人一面，沒有差別。社區(qū)組織和社區(qū)機(jī)構(gòu)的設(shè)置體現(xiàn)了政府基層管理的需要，居民缺乏歸屬感、認(rèn)同感。從理論上講，居委會(huì)是基層群眾自治組織，它的主要任務(wù)是搞好居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，至于協(xié)助政府及其派出機(jī)構(gòu)去做與居民相關(guān)的部分工作必須以不影響居民自治為前提。社區(qū)工作可分為五大類近百項(xiàng)，主要包括城管愛衛(wèi)、綜合治理、計(jì)劃生育、最低生活保障、民間糾紛調(diào)解、宣傳教育、迎接考核評(píng)比、收款收費(fèi)、人口普查等，其中政府各職能部門或派出機(jī)構(gòu)指派的行政任務(wù)占居委會(huì)工作的80％以上，居委會(huì)主要承擔(dān)行政工作。居民把居委會(huì)看成是政府組織而非居民自治組織，把居委會(huì)看作是政府行政力量的延伸。

　　2、自治章程、工作制度及人事決定行政化。盡管目前各社區(qū)普遍制定了居民自治章程、居民公約和居委會(huì)工作職責(zé)等規(guī)章制度，但它們是由上級(jí)民政部門或街道制定，分發(fā)給各社區(qū)遵照?qǐng)?zhí)行的，沒有經(jīng)過居民會(huì)議或居民代表會(huì)議的討論、通過。這種做法反映了基層政府對(duì)社區(qū)居委會(huì)自治范圍和自治程度的控制�！吨腥A人民共和國(guó)居委會(huì)組織法》規(guī)定，居民委員會(huì)由居民會(huì)議選舉產(chǎn)生，居民會(huì)議有權(quán)撤換和補(bǔ)選其成員。許多社區(qū)居委會(huì)換屆確實(shí)要經(jīng)過社區(qū)選舉，但候選人資格由政府確定，這實(shí)際上是由政府主導(dǎo)社區(qū)選舉，社區(qū)選舉基本流于形式。一些地方政府還規(guī)定新進(jìn)入社區(qū)居委會(huì)工作者隊(duì)伍的人員必須通過市區(qū)招考（應(yīng)屆畢業(yè)生和下崗職工）——選舉——街道黨工委集體研究決定等程序。在這樣的選舉方式和人事制度下，社區(qū)居委員會(huì)成員實(shí)際上成了街道聘用的干部，街道辦事處可以隨意撤換社區(qū)居委會(huì)成員，這必然會(huì)從根本上影響社區(qū)居委會(huì)自治組織的群眾性和自治性。

　　3、經(jīng)費(fèi)收支行政化。社區(qū)居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)來源有三部分：政府財(cái)政撥款、社區(qū)物業(yè)收入和社區(qū)自籌，其中主要經(jīng)費(fèi)來源是政府的財(cái)政補(bǔ)助。社區(qū)物業(yè)收入不高，駐區(qū)單位共建意識(shí)不強(qiáng)，社會(huì)捐助收入很少且不穩(wěn)定，社區(qū)居委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)的缺口較大，其經(jīng)費(fèi)缺口普遍由街道提供。街道對(duì)社區(qū)居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一管理，由街道財(cái)政所設(shè)立社區(qū)帳戶，統(tǒng)一做帳。社區(qū)經(jīng)費(fèi)由市區(qū)下?lián)艿浇值�，由街道統(tǒng)一收支的方式，造成“端誰的飯碗歸誰管”，社區(qū)居委會(huì)不得不依附于街道辦事處。

　　4、運(yùn)行方式、考核機(jī)制行政化。社區(qū)居委會(huì)采用行政化的運(yùn)行方式，社區(qū)居委會(huì)的服務(wù)功能不強(qiáng)，居委會(huì)與居民之間的溝通和交流渠道不多不暢，居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與程度和支持程度不高。目前對(duì)社區(qū)居委會(huì)的監(jiān)督考核名義上有兩種形式：一種是居民民主評(píng)議社區(qū)居委會(huì)，一種是由街道和政府有關(guān)職能部門對(duì)社區(qū)進(jìn)行考核評(píng)比。但在兩種監(jiān)督考核形式中，由于街道和政府職能部門的考核結(jié)果與社區(qū)的工作經(jīng)費(fèi)、人員任免等掛鉤，因此街道及政府職能部門的考核占據(jù)著絕對(duì)的主導(dǎo)地位，左右著社區(qū)居委會(huì)的工作取向，居民群眾的考核效力則顯得軟弱無力。

　　不同類型社區(qū)行政化的差異

　　社區(qū)居委會(huì)行政化現(xiàn)象普遍，但不同類型的社區(qū)，居委會(huì)行政化的表現(xiàn)及程度又有差別。

　　1、單位型社區(qū)。這類社區(qū)隸屬于某一單位，社區(qū)居委會(huì)是單位的后勤部門之一，社區(qū)居委會(huì)主任或書記是單位的干部。社區(qū)內(nèi)各類服務(wù)設(shè)施齊全，居住區(qū)與生產(chǎn)區(qū)有明顯的界限，生活環(huán)境較好，但社區(qū)意識(shí)淡薄。因?yàn)樯�活角色和生產(chǎn)角色重合，社區(qū)活動(dòng)被組織活動(dòng)代替，社區(qū)服務(wù)被單位福利服務(wù)代替，社區(qū)內(nèi)各種事務(wù)的決策和實(shí)施往往由單位相應(yīng)的部門承擔(dān)，社區(qū)規(guī)范為各種各樣的單位組織規(guī)范所替代。社區(qū)資源視單位情況而異，行政、事業(yè)單位及效益較好的企業(yè)其社區(qū)資源較多。在這樣的社區(qū)中，社區(qū)成員地緣情感較弱，自發(fā)的互助性服務(wù)很少。由于單位互動(dòng)和社區(qū)互動(dòng)合二為一，單位的行政級(jí)別也體現(xiàn)在社區(qū)生活中，因此，這類社區(qū)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代行政權(quán)力的滲透較深，行政色彩較濃，制度慣性使這類社區(qū)推進(jìn)自治的阻力最大。在一些改制單位，社區(qū)居委會(huì)變成與單位并列的一個(gè)組織，其工作任務(wù)與板塊型社區(qū)差不多。在這樣的單位型社區(qū)中，社區(qū)資源一般比較匱乏，很多居民很難擺脫傳統(tǒng)的福利思想，居民雖意識(shí)到社區(qū)問題，但缺乏解決問題的能力。這種社區(qū)居民對(duì)政府大多有抱怨情緒，他們視居委會(huì)為基層政府組織，并不配合居委會(huì)工作。

　　2、板塊型社區(qū)。即按照居民居住自然地域劃分而成。這類社區(qū)既有居民宿舍，又有駐區(qū)單位和多功能的小型商業(yè)中心，社區(qū)空間為單位制所分割，形成區(qū)中區(qū)，居民的社區(qū)意識(shí)相對(duì)薄弱。由于居民共用共同的生活設(shè)施如幼兒園、學(xué)校等，隨著時(shí)間的推移，社區(qū)的氛圍逐漸形成，居民具有參與社區(qū)活動(dòng)的積極性。由于單位分割，社區(qū)自治組織難以充分發(fā)揮作用，行政權(quán)力對(duì)社區(qū)的滲透介于小區(qū)型社區(qū)和單位社區(qū)之間。

　　3、小區(qū)型社區(qū)。這種居住區(qū)可細(xì)分為高級(jí)住宅區(qū)、經(jīng)濟(jì)適用房區(qū)和高中低檔混合小區(qū)。在這類社區(qū)中，社區(qū)互動(dòng)和社區(qū)參與的意愿和實(shí)際頻率并不高，但居民的地域認(rèn)同感強(qiáng)。由于社區(qū)階層化，居民的生活方式、服務(wù)水平要求具有較高的一致性，社區(qū)身份起著社區(qū)規(guī)范的作用，社區(qū)資源視社區(qū)情況而定，一般高檔房區(qū)較多，混合區(qū)次之，經(jīng)濟(jì)房區(qū)較少。社區(qū)自治程度也按資源的順序遞減，社區(qū)服務(wù)以物業(yè)公司提供的有償服務(wù)為主。小區(qū)型社區(qū)居委會(huì)受行政權(quán)力的影響較少。

　　社區(qū)居委會(huì)行政化的原因分析

　　造成社區(qū)居委會(huì)行政化的原因很多，主要有以下幾個(gè)方面。

　　1、政府干預(yù)過多是導(dǎo)致社區(qū)居委會(huì)行政化的重要原因。

　　首先是認(rèn)知因素。政府的主要目標(biāo)之一在于解決轉(zhuǎn)型時(shí)期的種種社會(huì)問題，保證社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。而在政府看來，良好的社區(qū)治理有助于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這可能促使政府傾向于直接干預(yù)并控制社區(qū)。其次是習(xí)慣因素。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府主導(dǎo)一切的行為慣性仍在延續(xù)，政府習(xí)慣于干預(yù)和控制社區(qū)。政府行為模式的轉(zhuǎn)變不是一蹴而就的過程。面對(duì)新形勢(shì)、新問題，政府自身也在調(diào)整角色定位，提出社區(qū)自治的發(fā)展思路，但仍然受到既往行為模式的影響，在實(shí)際工作中仍然保持著傳統(tǒng)的主導(dǎo)與干預(yù)特性。對(duì)于相當(dāng)部分的政府官員來說，社區(qū)不是群眾性的自治組織，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　社區(qū)管理當(dāng)然應(yīng)該接受街道的領(lǐng)導(dǎo)。再次是利益因素。部分政府官員內(nèi)心不愿失去社區(qū)這一條“腿”，這也是社區(qū)行政化的重要原因。隨著城市管理重心的下移，政府職能部門和街道辦事處越來越多的工作都是通過社區(qū)居委會(huì)開展和落實(shí)的，社區(qū)居委會(huì)變成了政府的派出機(jī)構(gòu)。而一些政府職能部門和街道辦事處在給社區(qū)居委會(huì)下放責(zé)任的同時(shí)，卻將利益和權(quán)力留在自己的手中。

　　2、社區(qū)自治組織自身的原因

　　首先是社區(qū)居委會(huì)主觀傾向行政化。社區(qū)居委會(huì)的自治需求及愿望是其自主性能否成長(zhǎng)的根本因素。由于社區(qū)資源都來自政府，為了從政府獲取資源，一些社區(qū)依附于政府及其代理機(jī)構(gòu)。當(dāng)政府職能部門或街道辦事處做出與居民利益相沖突的事情與行為時(shí)，有些社區(qū)居委會(huì)不但不敢制止，甚至還參與其中“分一杯羹”。其次，由于政府主導(dǎo)了居委會(huì)的工作，社區(qū)居委會(huì)在人、財(cái)、物、職責(zé)、運(yùn)作、考核等方面全方位依賴政府及其派出機(jī)關(guān)，其與政府之間的關(guān)系不是相對(duì)獨(dú)立的關(guān)系，而是全面依附的關(guān)系，社區(qū)居委會(huì)日益與社區(qū)居民脫離，成為代表政府管理社會(huì)的力量，逐漸失去自治性，成為行政性或準(zhǔn)行政性組織。政府與社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系也由國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系變異為上級(jí)政府與下級(jí)政府的關(guān)系。

　　3、居民參與方面的原因

　　社區(qū)居委會(huì)自治應(yīng)以居民的廣泛參與為基礎(chǔ)，依靠民眾的廣泛參與來協(xié)助政府解決社區(qū)的問題，是推動(dòng)社區(qū)自治和社區(qū)建設(shè)的明智選擇。目前社區(qū)居民的參與意識(shí)淡薄，參與社區(qū)活動(dòng)的積極性不高。

　　第一，單位意識(shí)在很大程度上阻礙了居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的認(rèn)識(shí)和社區(qū)參與意識(shí)的形成。單位體制下，城市社會(huì)生活的一切方面都幾乎全部納入單位行政體制中。個(gè)人一旦進(jìn)入單位，單位對(duì)個(gè)人負(fù)有生老病死的無限義務(wù)，個(gè)人則完全依附單位�！皢挝晦k社會(huì)”的組織格局使個(gè)人與社會(huì)的關(guān)系直接內(nèi)化為個(gè)人與單位的關(guān)系，而個(gè)人對(duì)單位的全面依附則促使個(gè)人形成強(qiáng)烈的單位認(rèn)同意識(shí)和單位參與意識(shí)，社區(qū)歸屬意識(shí)和社區(qū)參與意識(shí)很少。

　　改革以來，國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過程中向相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)化，其自行配置社會(huì)資源的能力加強(qiáng)了，但其單位組織的性質(zhì)非但沒有改變，反而更加強(qiáng)化；
其福利供給的功能非但沒有縮小，反而更加擴(kuò)張。④正是因?yàn)閱挝怀袚?dān)著大量的福利功能，導(dǎo)致人們認(rèn)為單位是解決個(gè)人問題的載體，個(gè)人更傾向于依賴單位，而不是社區(qū)居委會(huì)。

　　政府對(duì)社區(qū)干預(yù)過多促使居民對(duì)政府產(chǎn)生很強(qiáng)的依賴心理，社區(qū)居民的自治意識(shí)、參與意識(shí)比較淡薄。由于社區(qū)居委會(huì)自誕生之日起就一直按照政府職能部門和街道辦事處的指令開展工作，居民更傾向于把它作為一級(jí)政府。社區(qū)居委會(huì)作為一個(gè)法定的群眾自治組織，在理論上是代表全體居民的利益，服務(wù)于社區(qū)居民。事實(shí)上社區(qū)居委會(huì)行政化，新建立的社區(qū)居委會(huì)與過去的居委會(huì)沒有實(shí)質(zhì)性差別，沒有獲得居民的認(rèn)同和信任，居民的認(rèn)同感和參與意愿不足。

　　第二，居民參與期望與參與現(xiàn)實(shí)存在差距，制約著居民的社區(qū)參與。居民期望參加的社區(qū)活動(dòng)參加不了，比如對(duì)社區(qū)重大事務(wù)參與決策和管理、對(duì)社區(qū)權(quán)力運(yùn)行參與監(jiān)督等。參與期望與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾實(shí)質(zhì)上是一個(gè)利益關(guān)系或者說權(quán)力的再調(diào)整問題。⑤

　　由于，居民與社區(qū)利益的相關(guān)程度低，導(dǎo)致居民不關(guān)注社區(qū)公共事務(wù)。居民是否參與社區(qū)事務(wù)，很大程度上取決于社區(qū)事務(wù)與自身利益的相關(guān)程度。與社區(qū)缺乏直接利益關(guān)系的居民很少關(guān)注社區(qū)事務(wù)，也很少參與社區(qū)活動(dòng)。單位制下，居民從單位獲得資源、收益、地位、身份和福利等，因此對(duì)所在單位有強(qiáng)烈的依附和歸屬感，單位意識(shí)根深蒂固，而對(duì)居住的社區(qū)則缺乏認(rèn)同與參與意識(shí)。與社區(qū)直接利益相關(guān)的社區(qū)居民則更愿意參與到社區(qū)活動(dòng)中來。

　　第三，居民社區(qū)參與的條件不足。居民參與社區(qū)事務(wù)需要擁有一定的條件，包括一定的時(shí)間、知識(shí)、能力以及一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。缺乏時(shí)間和精力可能是社區(qū)中的中青年人對(duì)社區(qū)事務(wù)關(guān)注較少、參與社區(qū)活動(dòng)不積極的原因。參加社區(qū)活動(dòng)大多是有空閑時(shí)間的離退休人員、下崗待業(yè)人員和放假期間的學(xué)生。

　　社區(qū)組織“去行政化”的對(duì)策

　　民主是社區(qū)建設(shè)的靈魂，自治是社區(qū)建設(shè)的方向。完善社區(qū)自治是建設(shè)和諧社會(huì)的切入點(diǎn)，也是社會(huì)主義新型民主的增長(zhǎng)點(diǎn)。加快社區(qū)組織“去行政化”進(jìn)程、加強(qiáng)社區(qū)自治能力建設(shè)有利于擴(kuò)大公民有序的政治參與，增強(qiáng)民主意識(shí)；
有利于促使公共權(quán)力的重心下移，使社區(qū)公共權(quán)力直接置于社區(qū)成員的監(jiān)督下；
有利于促進(jìn)政府改善管理，重構(gòu)政府的權(quán)威基礎(chǔ)。

　　1、理順政府與社區(qū)的關(guān)系，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

　　首先要圍繞強(qiáng)化社區(qū)居民自治這個(gè)核心，進(jìn)一步明確政府、社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)中的角色和職能。政府在社區(qū)建設(shè)中處于組織規(guī)劃者、裁判者與執(zhí)法者的行政管理者角色，對(duì)社區(qū)建設(shè)起組織、指導(dǎo)、幫助、支持、調(diào)控的主導(dǎo)性作用。社區(qū)居委會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，是社區(qū)自治工作的組織者。社區(qū)居委會(huì)的主要職能是辦理社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，協(xié)助政府或其派出機(jī)關(guān)做好與居民利益相關(guān)的工作。

　　建立和完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府依法行政和社區(qū)依法自治相結(jié)合的社區(qū)建設(shè)管理體制。政府轉(zhuǎn)換職能，將社會(huì)事務(wù)真正交給社區(qū)辦理，完善社區(qū)自治制度，建構(gòu)政府和社會(huì)共同參與的治理結(jié)構(gòu)。以社區(qū)為平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府管理功能與社區(qū)自治功能互補(bǔ)，行政資源與社會(huì)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)。既加強(qiáng)政府責(zé)任和政府行為，又提高社區(qū)自治能力，強(qiáng)化社區(qū)自治功能。

　　理順政府與社區(qū)的關(guān)系，一是強(qiáng)化政府的服務(wù)意識(shí)。政府堅(jiān)持工作重心下移，實(shí)現(xiàn)從管理向服務(wù)、從突出權(quán)力主體向突出義務(wù)主體轉(zhuǎn)變，把真心幫助社區(qū)解決實(shí)際問題作為義不容辭的職責(zé)。實(shí)施政府部門到社區(qū)的“準(zhǔn)入制”，防止居委會(huì)自治功能異化。二是要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)化基層，推動(dòng)工作重心下移。按照“條塊結(jié)合、以塊為主、條專塊統(tǒng)”的原則協(xié)調(diào)關(guān)系，按照“政企分開、政事分開、政社分開”的原則和“小政府、大社會(huì)、大服務(wù)”的要求，實(shí)行“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，對(duì)于涉及居民自治管理的事務(wù)工作，可通過政策導(dǎo)向和項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)及過程管理等形式，委托給社區(qū)居委會(huì)或社區(qū)民間組織去實(shí)施。

　　2、優(yōu)化社區(qū)自治環(huán)境，培育社區(qū)自治功能。

　　優(yōu)化社區(qū)自治環(huán)境，首先要求政府自覺轉(zhuǎn)變職能，把貼近群眾、服務(wù)社區(qū)、服務(wù)群眾作為強(qiáng)化管理的著眼點(diǎn)，將工作重心下移到社區(qū)，為社區(qū)提供有效的公共產(chǎn)品服務(wù)，以社區(qū)居民滿意不滿意，擁護(hù)不擁護(hù)為工作的出發(fā)點(diǎn)和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。在領(lǐng)導(dǎo)方式上要改變自上而下的縱向垂直式命令式管理，不能以行政命令的方式壓任務(wù)、派工作，而是要將社區(qū)自治組織作為政府管理的新的依托，依照法律積極支持和科學(xué)指導(dǎo)社區(qū)居委會(huì)的工作，引導(dǎo)居民實(shí)現(xiàn)自治。

　　優(yōu)化社區(qū)自治環(huán)境，就要擴(kuò)大基層民主。為此，一是創(chuàng)新體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政事分開，推行議行分設(shè)，以擴(kuò)大居民參與、提高自治能力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)自治功能的回歸。要充分發(fā)揮“一個(gè)大會(huì)”（居民代表大會(huì)）“兩個(gè)機(jī)構(gòu)”（社區(qū)議事會(huì)、居民委員會(huì)）的作用，完善社區(qū)民主制度，逐步推行社區(qū)直選，實(shí)現(xiàn)居民自治。二是確定社區(qū)自治的主要內(nèi)容。社區(qū)自治是社區(qū)居民通過一定的組織形式依法享有的自主管理社區(qū)事務(wù)的權(quán)利及其實(shí)踐過程，是居民社區(qū)參與的高級(jí)形態(tài)。社區(qū)自治不是單一的模式，而是依據(jù)居民參與和自治的不同領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治組織多層次、社區(qū)自治形式多樣化、社區(qū)自治手段多元化。三是健全規(guī)章制度，建立依法行政、依法自治的良性互動(dòng)機(jī)制。要制定一系列有關(guān)社區(qū)建設(shè)、發(fā)展的規(guī)章制度和規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)民主自治中的地位和作用、權(quán)利和義務(wù)，確保依法自治。四是建立專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍與社區(qū)志愿者相結(jié)合的社區(qū)服務(wù)機(jī)制；
社區(qū)行政機(jī)構(gòu)、社區(qū)中介組織和社區(qū)居民相融合的社區(qū)管理機(jī)制；
政府、企業(yè)、各類慈善組織和基金會(huì)以及社區(qū)居民共同發(fā)揮作用的社區(qū)財(cái)力支撐機(jī)制。

　　3、健全社區(qū)自治體系，提升社區(qū)自治功能。

　　健全社區(qū)自治體系，一是要建立健全適應(yīng)社會(huì)主義民主政治要求的社區(qū)組織體系。加強(qiáng)社區(qū)黨組織的建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)內(nèi)企事業(yè)離退休黨員和其他類型黨員屬地化管理后的組織力度，大力開展社區(qū)黨建工作，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織在社區(qū)建設(shè)、管理中的政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用。二是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的社區(qū)管理體系。理順政府部門、街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系，明確社區(qū)居民自治應(yīng)享有的權(quán)利和義務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)政府部門對(duì)社區(qū)居委會(huì)給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)而不進(jìn)行行政干預(yù)、提供幫助支持而不插手社區(qū)事務(wù)，社區(qū)居民在社區(qū)居委會(huì)的組織和引導(dǎo)下依法進(jìn)行自我管理，進(jìn)而建立和完善“條塊結(jié)合、以塊為主，分工科學(xué)、協(xié)作有力”的新型社區(qū)管理體制和運(yùn)作機(jī)制。三是不斷豐富和完善適應(yīng)人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需求的社區(qū)服務(wù)體系。堅(jiān)持從社區(qū)居民迫切要求解決的問題入手，拓展社區(qū)服務(wù)的新領(lǐng)域，增加社區(qū)服務(wù)的新內(nèi)容，探索社區(qū)服務(wù)的新載體，努力滿足社區(qū)居民群眾多層次、多樣化的服務(wù)需求。

　　4、構(gòu)建共同利益平臺(tái)，擴(kuò)大社區(qū)參與程度

　　動(dòng)員社區(qū)力量、開發(fā)社區(qū)資源、密切聯(lián)系群眾、及時(shí)解決問題，成為居民表達(dá)利益、實(shí)現(xiàn)利益、維護(hù)利益的途徑，使社區(qū)共同利益得到加強(qiáng)，這將大大增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力、居民的認(rèn)同感和歸屬感。在這種情況下，推進(jìn)基層民主，就有了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)。社區(qū)的居民將關(guān)注社區(qū)事務(wù)，關(guān)心社區(qū)的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我教育、自我管理、自我服務(wù)。

　　不斷擴(kuò)大社區(qū)參與的廣度和深度，動(dòng)員社會(huì)各方力量參與社區(qū)建設(shè)，采取一定的工作方法，進(jìn)行廣泛而持續(xù)的社會(huì)動(dòng)員，開發(fā)社區(qū)資源，組織社會(huì)成員積極主動(dòng)地參與到社區(qū)建設(shè)和發(fā)展之中，提升社區(qū)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的功能，促進(jìn)社區(qū)的和諧，增強(qiáng)居民群眾對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。重視社區(qū)居委會(huì)的組織建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)成員代表會(huì)議、社區(qū)協(xié)商議事會(huì)的建設(shè)，提高社區(qū)居民參與的廣度與深度，提升社區(qū)的自治功能。

　　5、培育社區(qū)中介組織，推動(dòng)社區(qū)自治發(fā)展

　　社區(qū)中介組織是社會(huì)組織、社區(qū)居委會(huì)或居民個(gè)人為滿足社區(qū)居民物質(zhì)和精神文化需求而自愿舉辦的，主要在本社區(qū)地域內(nèi)活動(dòng)的，以自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我娛樂為宗旨的公益性或互益性群眾組織，是社區(qū)建設(shè)的具體操作者和組織者，是溝通政府和居民的橋梁，是政府管理社區(qū)、社會(huì)過程中的重要載體。

　　社區(qū)中介組織在政府與社區(qū)居民之間起到了橋梁與紐帶的作用。經(jīng)濟(jì)體制改革和社區(qū)體制改革均要求政府轉(zhuǎn)變職能，逐步從具體的社會(huì)事務(wù)中解脫出來，走向“小政府、大社會(huì)”，而社區(qū)中介組織的產(chǎn)生與發(fā)展使政府從社會(huì)事務(wù)中解脫出來成為可能。社區(qū)中介組織介于政府與社區(qū)居民之間，依托于社區(qū)，直接參與社區(qū)建設(shè)，接觸社區(qū)居民，掌握著社區(qū)居民的生活狀況和居民的需求信息，可以有針對(duì)性地對(duì)居民開展社區(qū)服務(wù)，同時(shí)也可以代表廣大社區(qū)居民的利益，將社區(qū)居民的意見和建議反映給政府，為政府制訂社區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)政策提供借鑒；
也可以間接地將政府的政策和信息傳遞給社區(qū)居民，使社區(qū)居民及時(shí)掌握政府的政策導(dǎo)向，從而在政府和社區(qū)居民之間架起一道溝通的橋梁。

　　社區(qū)中介組織的產(chǎn)生與發(fā)展有利于社區(qū)服務(wù)的深層次推進(jìn)。我國(guó)的社區(qū)建設(shè)是由政府引導(dǎo)和推動(dòng)的，社區(qū)服務(wù)的職能最初也是由政府承擔(dān)，政府在很多街道都建立了社區(qū)服務(wù)中心為社區(qū)居民提供各種服務(wù)。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)居民的需求逐步呈現(xiàn)出多樣化、個(gè)體化的趨勢(shì)，社區(qū)服務(wù)中心由于受各種條件的制約，對(duì)居民的需求反映滯后，提供的服務(wù)與居民的需求之間差距越來越大。如何滿足社區(qū)居民的綜合需求已經(jīng)成為一個(gè)迫切需要解決的問題。社區(qū)服務(wù)是一項(xiàng)嶄新的領(lǐng)域，僅靠政府的力量是無法滿足社區(qū)居民需求的，這就急需一大批專業(yè)的社會(huì)中介組織來具體承擔(dān)社區(qū)服務(wù)工作，滿足現(xiàn)代社區(qū)居民生活水平、生活質(zhì)量和生活方式變化所產(chǎn)生的各種需求，豐富社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容，給廣大社區(qū)居民的生活帶來更大的方便和保障。

　　社區(qū)中介組織是聯(lián)結(jié)社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)居民之間的橋梁，社區(qū)居委會(huì)自治功能發(fā)揮有賴于社區(qū)中介組織的發(fā)育和完善，推進(jìn)社區(qū)中介組織的發(fā)展，是社區(qū)管理和基層民主建設(shè)的重要基礎(chǔ)。培育發(fā)展社區(qū)中介組織主要有三個(gè)途徑：一是整合現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，培育社區(qū)中介組織。二是與社會(huì)單位聯(lián)合組建社區(qū)服務(wù)中介組織。三是引進(jìn)社區(qū)服務(wù)中介組織。這些組織機(jī)構(gòu)在各自的職能范圍內(nèi)設(shè)立多種社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，為社會(huì)提供一個(gè)較完善的服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，有效地促進(jìn)社區(qū)建設(shè)和管理。通過對(duì)社區(qū)中介組織的指導(dǎo)和幫助，鼓勵(lì)扶持他們開展各種公益性的服務(wù)活動(dòng)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　調(diào)動(dòng)其在社區(qū)建設(shè)中的能動(dòng)性，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力。

　　6、加強(qiáng)社區(qū)工作者培訓(xùn)，提高社區(qū)的自治能力。

　　社區(qū)工作者是社區(qū)建設(shè)的重要力量，建設(shè)一支職業(yè)化、高素質(zhì)的社區(qū)工作者隊(duì)伍對(duì)推動(dòng)社區(qū)建設(shè)具有尤為重要的意義。隨著社區(qū)建設(shè)的快速推進(jìn)，社區(qū)工作專業(yè)化、社會(huì)化的要求越來越緊迫，社區(qū)工作者的思想道德素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)水平需要大力提升，創(chuàng)新能力和社區(qū)工作方法需要加強(qiáng)。

　　為進(jìn)一步提高社區(qū)工作者的理論水平和實(shí)際工作能力，適應(yīng)社區(qū)建設(shè)快速發(fā)展的需求，應(yīng)當(dāng)定期對(duì)社區(qū)專職工作者進(jìn)行崗位培訓(xùn)和職業(yè)道德培訓(xùn)，這也是社區(qū)工作者逐步走向?qū)�業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化的重要措施。通過崗位培訓(xùn)使社區(qū)專職工作者充分認(rèn)識(shí)到社區(qū)建設(shè)的重要意義及社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作原則、發(fā)展目標(biāo)，系統(tǒng)地學(xué)習(xí)社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)理論和專業(yè)知識(shí)，了解社區(qū)工作的基本原理，掌握社區(qū)工作的方法和技能，擁有更多的敬業(yè)奉獻(xiàn)精神和更高的職業(yè)技能水平，以全面提高社區(qū)專職工作者的綜合素質(zhì)，培育自治意識(shí)，增強(qiáng)其自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治能力和水平。

　　注釋：

　　①林尚立主編：《社區(qū)民主與治理：案例研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第2頁。

　�、诙嗉�才讓：《城市社區(qū)建設(shè)讀本》，中國(guó)社會(huì)出版社2001年版，第1頁。

　　③徐永祥：《社區(qū)發(fā)展論》，華東理工大學(xué)出版社2000年版，第12頁。

　�、芡跚嗌健�劉繼同：《中國(guó)社區(qū)建設(shè)模式研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第8頁。

　�、菪熘姓瘛⒗钣衙返龋骸渡�活家園與社會(huì)共同體》，上海大學(xué)出版社2003年版，第11頁。

　　⑥王思斌：《體制改革中的城市社區(qū)建設(shè)的理論分析》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第5期。

　　⑦謝立中：《城市居民自治——實(shí)際涵義、分析模式及歷史趨向》，《社會(huì)》2002年第12期。

　　⑧魏娜：《我國(guó)城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期。

　�、釀⑿】担骸墩�府與社會(huì)互動(dòng)：沈陽社區(qū)自治模式探微》，《中國(guó)國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第5期。

　�、赓M(fèi)孝通：《居民自治：中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的新目標(biāo)》，《江海學(xué)刊》2002年第3期。

　�。�11）徐勇：《論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第3期。

　　（12）楊榮：《淺議社區(qū)建設(shè)中的居民參與》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第2期。

　　向德平，博士，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師。武漢430071

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