戴長(zhǎng)征：國(guó)家權(quán)威碎裂化：成因、影響及對(duì)策分析

　　國(guó)家權(quán)威的形成、結(jié)構(gòu)、形式和特性一直是政治學(xué)和行政學(xué)研究的焦點(diǎn)。把握某一特定國(guó)家權(quán)威的結(jié)構(gòu)形式和實(shí)際運(yùn)作過程，是研究者更深入地對(duì)該國(guó)家和社會(huì)進(jìn)行剖析，得出規(guī)律性結(jié)論的邏輯起點(diǎn)。長(zhǎng)期以來，在對(duì)中國(guó)國(guó)家和社會(huì)問題的研究中，學(xué)者們， 特別是西方學(xué)者利用了這一權(quán)威現(xiàn)象學(xué)的分析工具，根據(jù)中國(guó)當(dāng)代政治行政過程在不同 時(shí)期的變化發(fā)展，構(gòu)建了頗具解釋力的分析范式。三種對(duì)中國(guó)國(guó)家權(quán)威現(xiàn)象的分析范式先后在學(xué)界產(chǎn)生重大影響。

　　一種分析范式是“總體性社會(huì)”(Totalitarian Society)模式，[1]這一模式主要流行于80年代前，用于對(duì)前改革開放的中國(guó)進(jìn)行分析。其立論的基本點(diǎn)是，中國(guó)是一個(gè)國(guó)家權(quán)威統(tǒng)攝一切領(lǐng)域的社會(huì)，國(guó)家強(qiáng)制和命令經(jīng)濟(jì)(Mandatory Economy)的實(shí)行，導(dǎo)致社會(huì)生活的高度政治化和集權(quán)化。在國(guó)家強(qiáng)制和命令經(jīng)濟(jì)的作用下，中國(guó)產(chǎn)生了體制僵化和經(jīng)濟(jì)匱乏的弊端。但是這一分析范式始終面對(duì)著來自學(xué)界的不同聲音，即使在國(guó)家高 度集權(quán)、命令經(jīng)濟(jì)占統(tǒng)治地位的歷史時(shí)期，學(xué)者們也不盡贊同這樣的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為當(dāng) 代中國(guó)政治行政過程從來就充滿著國(guó)家無力統(tǒng)攝的不確定因素，國(guó)家權(quán)威表面高度集中的內(nèi)部，政治博弈和行政紛爭(zhēng)的暗流在悄然涌動(dòng)。[2]不過在當(dāng)時(shí)的學(xué)界，由于這一分 析范式能把握中國(guó)國(guó)家權(quán)威表現(xiàn)出的根本特征，它仍然是比較而言的最強(qiáng)有力的解釋工具。但是這一分析范式有理由為那些研究改革開放后中國(guó)問題的學(xué)者所拋棄，因?yàn)閮?nèi)在 學(xué)理上的僵硬使得它難以對(duì)變化迅疾的中國(guó)政治行政過程作出合理的說明。面對(duì)飛速變 化的中國(guó)，它的解釋力已經(jīng)喪失。

　　在對(duì)改革開放后的中國(guó)有了進(jìn)一步的了解和初步研究后，另外一些學(xué)者試圖提出一種新的分析范式來取代“總體性社會(huì)”的分析框架。學(xué)者們敏銳地觀察到了中國(guó)社會(huì)的利益分化和國(guó)家權(quán)威運(yùn)作過程的變化，試圖直接套用西方多元政體下的利益群體(Interest Group)分析范式，[3]認(rèn)為改革開放后的中國(guó)政治行政過程受到了來自不同的、分立了的利益群體的左右。學(xué)者們站在國(guó)家和社會(huì)兩分法角度上的個(gè)案研究和經(jīng)驗(yàn) 論證也試圖在為這一分析范式提供支持的證據(jù)。但是這個(gè)分析范式的致命弱點(diǎn)在于它忽 視了外在于國(guó)家權(quán)威的體制外權(quán)威根本就無法在中國(guó)存在的事實(shí)。社會(huì)利益的分化必然產(chǎn)生利益的群體是一回事，但利益群體是否能對(duì)政治行政過程產(chǎn)生影響，影響有多大， 這是另一回事。觀察到中國(guó)社會(huì)利益分立的事實(shí)，但據(jù)此就認(rèn)為中國(guó)的政治行政過程受 到利益群體的支配，這種立論是站不住腳的。中國(guó)意義上的“利益一致的人們”并不是西方多元政體下的“利益群體”，缺少權(quán)威的“利益一致的人們”即使對(duì)政治行政過程 有影響，這樣的影響在一般意義上也是微小的�？梢姡�利益群體的分析范式在學(xué)界的影 響就必然大打折扣了。

　　在對(duì)中國(guó)國(guó)家權(quán)威問題的研究上，當(dāng)下出現(xiàn)了另外一派非常值得關(guān)注的觀點(diǎn)，值得一提的是，這派的觀點(diǎn)以其對(duì)改革開放以來中國(guó)國(guó)家政治行政過程的獨(dú)到之處在學(xué)界產(chǎn)生著越來越大的影響。其核心論點(diǎn)是，在高歌猛進(jìn)的中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，中國(guó)的國(guó)家權(quán)威正受到越來越大的威脅，這個(gè)威脅主要的不是來自于體制外的異己力量的挑戰(zhàn)，而是來自于體制內(nèi)部的權(quán)力持有者們對(duì)國(guó)家權(quán)威的分割和交易，國(guó)家權(quán)威正經(jīng)歷著一場(chǎng)碎裂化的過程。[4]在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的進(jìn)程中，國(guó)家的權(quán)威進(jìn)行著另外一種市場(chǎng)化。國(guó)家權(quán)威作 為一種稀有的價(jià)值物可以通過一種類似于商場(chǎng)談判的方式取得，這一資本化的權(quán)力將在進(jìn)一步的交換和使用中實(shí)現(xiàn)只有少數(shù)人才能分享的增值。在當(dāng)下中國(guó)，國(guó)家權(quán)威是碎裂化的權(quán)威(Fragmented Authority)，政府過程成了可以談判的對(duì)象(Negotiated State)。對(duì)中國(guó)國(guó)家權(quán)威的這種觀察與公共管理學(xué)者們慣常使用的尋租理論不謀而合，它與尋租理論一樣，是對(duì)政府權(quán)力腐敗問題的富有洞見的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。本文引入并將使用這一概念對(duì)中國(guó)國(guó)家權(quán)威碎裂化的成因、表現(xiàn)、影響和對(duì)策進(jìn)行分析。

　　一、國(guó)家權(quán)威碎裂化的成因剖析

　　無論是傳統(tǒng)的中國(guó)還是現(xiàn)代的中國(guó)都是一個(gè)超大型的社會(huì)，管理這樣的一個(gè)超大型社會(huì)必須有一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府，這幾乎是所有研究中國(guó)問題的學(xué)者們的共識(shí)。新中國(guó)成立后構(gòu)建起來的中央政府不但是強(qiáng)有力的，而且是全能的。公有制、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高度組織化，使得中國(guó)政府的權(quán)威提高到了前所未有的程度，它能夠調(diào)動(dòng)一切潛在的社會(huì)力量去為既定的目標(biāo)奮斗。但國(guó)家權(quán)威和國(guó)家命令的無處不在，國(guó)家的無所不能、無所不管卻窒息了社會(huì)的生機(jī)和活力，導(dǎo)致了體制的僵化和市場(chǎng)的萎縮。國(guó)家對(duì)社會(huì)要求反應(yīng)的不靈敏，常常使得它遭遇政策上的失敗。國(guó)家生活的政治化和社會(huì)生活的行政化在造就了一個(gè)龐大的“利維坦”的同時(shí)，卻無法讓它生機(jī)勃勃。

　　所以改革一開始就是從改變舊有的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制開始的，打破舊體制，讓生產(chǎn)力從固有的束縛中解放出來是改革的核心目標(biāo)。體制是政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益的結(jié)構(gòu)方式，是國(guó)家權(quán)威的運(yùn)行方式。因此，對(duì)體制的改革就是對(duì)國(guó)家權(quán)威結(jié)構(gòu)的變革。中國(guó)的改革是循著“摸著石頭過河”的思路的漸進(jìn)的增量改革(Incremental Reform)，這也意味著國(guó)家權(quán)威的變革主要集中在如何使它更好地運(yùn)行上。改革政策的初創(chuàng)者深刻認(rèn)識(shí)到國(guó)家權(quán)威高度集中在中央政府之手，是體制僵化的主要原因。因此，中國(guó)的改革在現(xiàn)實(shí)中是循著“放權(quán)讓利”的途徑走的。給地方、部門和企業(yè)以自主權(quán)，承認(rèn)它們的權(quán)利和利益，調(diào)動(dòng)它們的積極性和創(chuàng)造性，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是改革的必然選擇。從理論上說，國(guó)家向地方和部門的放權(quán)和分權(quán)不必然就導(dǎo)致國(guó)家權(quán)威的碎裂化。但這需要幾個(gè)約束性條件。一是中央政府始終控制著國(guó)家權(quán)威的運(yùn)行方向，國(guó)家權(quán)威能夠制約地方和部門權(quán)威的離心傾向和自我擴(kuò)張的沖動(dòng)，使得落實(shí)在中央、部門和地方各個(gè)層面上的國(guó)家權(quán)威保持集權(quán)和分權(quán)的統(tǒng)一，避免權(quán)力的山頭化；
二是國(guó)家向部門和地方授權(quán)的范圍 和程序要在憲政的框架下依法進(jìn)行，避免盲目和隨意；
三是部門和地方再向次一級(jí)的部 門和地方授權(quán)也要納入制度化的軌道；
四是國(guó)家能夠建立一整套對(duì)分權(quán)后地方和部門的監(jiān)控機(jī)制，避免部門和地方的權(quán)力自利和權(quán)力私有。

　　在實(shí)際的放權(quán)和分權(quán)的活動(dòng)中，國(guó)家要始終面對(duì)這樣的難題：一是如果放權(quán)和分權(quán)的對(duì)象是一個(gè)組織--例如部門和地方，那它就要面對(duì)作為一個(gè)有機(jī)體的組織的自主性(Autonomy)和自由裁量權(quán)(Discretion)的問題，即放權(quán)和分權(quán)的限度問題。這是一個(gè)很 難把握的尺度，如果放權(quán)分權(quán)太少，該組織將仍然缺乏積極性；
如果放權(quán)分權(quán)太多，則會(huì)刺激該組織的離心傾向和自我擴(kuò)張欲望。二是如果授權(quán)的對(duì)象是個(gè)人，國(guó)家就必須面 對(duì)作為“理性人”或“經(jīng)濟(jì)人”的自利意識(shí)和自利行為。尤其，另外一個(gè)難題令國(guó)家更 加難以解決，即放權(quán)和分權(quán)的對(duì)象表面上是一個(gè)組織，卻在實(shí)質(zhì)上有可能被個(gè)人接管。個(gè)人和組織角色的混雜不清，常常導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力主體的缺失。國(guó)家權(quán)力主體的缺失使得 集體行動(dòng)的損失落在國(guó)家身上，集體行動(dòng)的果實(shí)卻被個(gè)人摘取。這一過程也意味著，公 共權(quán)力常常被非公共運(yùn)用，公共利益被少部分個(gè)體的私欲瓜分，公共權(quán)力被當(dāng)成了謀取特殊利益的工具。[5]

　　放權(quán)和分權(quán)過程中的難題無論在什么社會(huì)制度下的國(guó)家都難以避免。在法治程度比較高、法制比較健全的國(guó)家，國(guó)家與社會(huì)、政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)的權(quán)限有著法律的規(guī)定性，其權(quán)力內(nèi)容和權(quán)力程序都是法定的。雖然人際關(guān)系的因素、資本的力量都可以對(duì)由法律確定的權(quán)限進(jìn)行干擾，但是長(zhǎng)期的法治傳統(tǒng)使得任何不確定的干擾都不可能在大的范圍和較長(zhǎng)的時(shí)期對(duì)法的剛性構(gòu)成真正的挑戰(zhàn)。因此，法治的傳統(tǒng)和實(shí)踐是這些國(guó)家克服放權(quán)和分權(quán)難題的可靠保證。以美國(guó)為例，聯(lián)邦政府的權(quán)限和州政府的權(quán)限分別以概括和列舉的方式進(jìn)行劃分，同時(shí)，聯(lián)邦政府的權(quán)限和州政府以及地方政府的權(quán)限又通過憲法修正案和聯(lián)邦最高法院的判例進(jìn)行不斷調(diào)整，逐漸趨于更加合理。[6]在中國(guó)， 情形則與此不同，無論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，在中國(guó)實(shí)行的分權(quán)都是行政性的，哪些權(quán)力應(yīng)該保留在中央手中，哪些權(quán)力應(yīng)該下放給地方、部門和企業(yè)并不明確。這樣的放權(quán)和分權(quán)過程有著很大的靈活性，所以在改革開放之初，靈活的分權(quán)政策和措施煥發(fā)了地方、企業(yè)和基層的積極性和自主精神，在經(jīng)濟(jì)上取得了很大的成就。但是，這種靈活性的另一面就是隨意性和盲目性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的歷次權(quán)力下放，盡管都陷入了“一放就亂，一收就死”的怪圈，但是國(guó)家始終能夠做到收放自如，保持了國(guó) 家權(quán)威的完整性。國(guó)家之所以能做到這一點(diǎn)，原因在于：一是國(guó)家保持了強(qiáng)大的調(diào)控力 量，財(cái)權(quán)、事權(quán)、人權(quán)在中央的集中統(tǒng)一使得國(guó)家避免了下放的權(quán)力在部門、地方和基層的被分割和截留；
二是超強(qiáng)的意識(shí)形態(tài)整合力以及連續(xù)的政治運(yùn)動(dòng)不斷強(qiáng)化著中央權(quán) 威，“全國(guó)一盤棋”的思想始終主導(dǎo)著人們對(duì)國(guó)家權(quán)威的認(rèn)識(shí)。但是在中國(guó)進(jìn)入市場(chǎng)取 向的改革后，上述兩種國(guó)家權(quán)威的保障力量都遭到了削弱。在國(guó)家分權(quán)的實(shí)踐中，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行的是“財(cái)政包干制”，在行政上實(shí)行的是“政治承包制”，即有的學(xué)者所謂的 “壓力型體制”。[7]“財(cái)政包干制”和企業(yè)承包制使得國(guó)家喪失了“包干外收益的索取權(quán)”--所謂“交足國(guó)家的，剩下都是自己的”。而且，隨著經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，這種 “包干外收益”的數(shù)額會(huì)越來越大，“包干外收益”成為一種可以將國(guó)家排除在外的只在小共同體中分配的價(jià)值物。[8]這正是小共同體權(quán)威滋長(zhǎng)起來的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是國(guó)家 權(quán)威碎裂化的開始。行政過程中的“政治承包制”也意味著國(guó)家放棄了對(duì)承包外行政權(quán)力的監(jiān)控權(quán)，國(guó)家首先設(shè)定了各種硬性指標(biāo)和禁止性規(guī)范，只要部門、地方和基層達(dá)到 了國(guó)家各項(xiàng)硬性指標(biāo)的規(guī)定，不違背各項(xiàng)禁止性規(guī)范，它們的行動(dòng)就是自由的。這種外 在于國(guó)家權(quán)力監(jiān)控的行政自由裁量權(quán)為國(guó)家設(shè)定的片面的官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)所強(qiáng)化。這個(gè)政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之所以片面，主要表現(xiàn)在它以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度為核心排斥了其他評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn) 的存在。在財(cái)政包干和政治包干制度的誘導(dǎo)下，各級(jí)政府和部門演變成“企業(yè)化政府” (Entrepreneurial Government)和“企業(yè)化部門”(Entrepreneurial Department)。[9 ]企業(yè)化政府和企業(yè)化部門利用“包干外收益”和外在于國(guó)家監(jiān)控的行政自由裁量權(quán)追求個(gè)人和小共同體利益的實(shí)現(xiàn)，在實(shí)踐過程中它們又將董事長(zhǎng)和總經(jīng)理的角色混同于一 身，既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者，全力追求地方利益最大化、部門利益最大 化、直至個(gè)人利益最大化的目標(biāo)。地方利益最大化和部門利益最大化意味著地方和部門放棄了對(duì)作為整體而存在的國(guó)家權(quán)威的維護(hù)責(zé)任，地方利益至上、部門利益至上替代了 國(guó)家利益至上的原則；
個(gè)人利益最大化導(dǎo)致了行政腐敗的滋生和蔓延。國(guó)家陷入了所謂 “諾斯悖論”的困境，即現(xiàn)代化的發(fā)展需要依靠地方利益的成長(zhǎng)和地方力量的增強(qiáng)，需要依靠地方和基層推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，但是地方和基層的自利行為和對(duì)國(guó)家權(quán)威 的分割和交易又可能成為經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和社會(huì)進(jìn)步的阻礙因素。

　　在由放權(quán)和分權(quán)所引起的博弈中，一方面經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展，社會(huì)各方面的利益主體意識(shí)增強(qiáng)，另一方面國(guó)家這個(gè)大共同體的權(quán)威正在相對(duì)削弱。這一發(fā)展趨勢(shì)引起了學(xué)者關(guān)于“國(guó)家能力”問題的思考，有識(shí)之士提出警示，希望中國(guó)避免“弱國(guó)家和弱社會(huì)”局面的出現(xiàn)。[10]分稅制的實(shí)現(xiàn)似乎為增強(qiáng)國(guó)家的調(diào)控能力開辟了新的途徑，但是國(guó)家權(quán)威碎裂化的趨勢(shì)仍然不可遏制。分稅制有利于公共權(quán)力在中央和地方中間的合理分配，有利于國(guó)家宏觀調(diào)控能力的增強(qiáng)，但卻無法從根本上遏制勢(shì)力壯大了的各小共同體的權(quán)力主體的自利意識(shí)和擴(kuò)張沖動(dòng)。而且隨著地方財(cái)政的日益緊張，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理的費(fèi)用快速增長(zhǎng)，官員個(gè)人開支的增長(zhǎng)需要和提升生活質(zhì)量的壓力的增加，地方、部 門和基層權(quán)力主體變得越來越自利，官員也變得越來越富有擄掠性(Predatory)。[11] 究其根本原因，還在于國(guó)家始終缺少克服國(guó)家權(quán)威碎裂化的約束性條件，國(guó)家也無法找到解決“代理人”危機(jī)的有效辦法。

　　首先，改革開放以來的放權(quán)和分權(quán)始終未有達(dá)到制度化的水平，行政性分權(quán)始終占據(jù)著主導(dǎo)地位。憲法、地方各級(jí)人們代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法雖然對(duì)中央政府 和地方政府的權(quán)限，中央以及各級(jí)地方人們政府管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)生活都 有規(guī)定，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　但由于這些規(guī)定只是原則性的，缺乏相對(duì)完善的配套法律，因而憲法和法律在放權(quán)和分權(quán)的內(nèi)容和程序方面都不具備可操作性，放權(quán)和分權(quán)只能依靠政策性的調(diào)整來 實(shí)行。放權(quán)和分權(quán)政策潛在的公共政策特性，即可博弈性，意味著放權(quán)和分權(quán)多半是權(quán) 變和策略的。國(guó)家權(quán)力的可放可收、可伸可縮在國(guó)家的本意來說是要保持權(quán)變操中央的機(jī)動(dòng)和靈活，但也因此留下了大量的灰色的可競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利領(lǐng)域，為國(guó)家權(quán)力在部門、地 方和基層的被截留和交易留下了空間。

　　其次，放權(quán)讓利既然是一種巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，那么國(guó)家為避免這種動(dòng)力的被削弱，特別是避免曾經(jīng)出現(xiàn)的“一放就亂，一收就死”的惡性循環(huán)局面的出現(xiàn)，就不能停止向部門、地方和基層的放權(quán)和分權(quán)。在“亂”和“死”之間，國(guó)家的考量是：“亂”并非不可治理，但“死”決不可容忍，即所謂“發(fā)展才是硬道理”，但是這種“發(fā)展國(guó)家”(Developmental State)的戰(zhàn)略往往是在制度缺失條件下由國(guó)家官僚機(jī)構(gòu)強(qiáng)行推進(jìn)的。如果沒有與官僚機(jī)構(gòu)并行的權(quán)力對(duì)官僚的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約，國(guó)家權(quán)力將不可避免地被濫用。這在那些曾經(jīng)利用威權(quán)政體來推行發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的國(guó)家中有過明顯的表現(xiàn)，就像在拉丁美洲國(guó)家和亞洲的韓國(guó)曾經(jīng)出現(xiàn)的那樣。[12]

　　再次，“代理人危機(jī)”在現(xiàn)時(shí)的中國(guó)背景下尤其難以得到解決。應(yīng)該指出的是，“代理人危機(jī)”在任何現(xiàn)實(shí)存在的政治經(jīng)濟(jì)制度下都普遍存在，但問題是能不能找到治理之道。憲政民主制國(guó)家利用權(quán)力的分立和制衡在很大程度上克服了政治代理人的危機(jī)，現(xiàn)代企業(yè)中實(shí)行的董事會(huì)制度和經(jīng)理負(fù)責(zé)制，以及硬性的預(yù)算約束也不失為克服經(jīng)濟(jì)“代理人危機(jī)”的有效辦法。但是在中國(guó)的特殊情境下，是什么原因使得“代理人危機(jī)”變得如此嚴(yán)重呢？從根本上來說，兩大原因使得代理人危機(jī)無法在中國(guó)背景下得到有效治理，其一是行政上的權(quán)力制度，其二是經(jīng)濟(jì)上的產(chǎn)權(quán)制度。在代理人危機(jī)造成的后果方面，人們以往總是把部門、地方和基層的權(quán)力自利和權(quán)力擴(kuò)張當(dāng)作是放權(quán)和分權(quán)的直接結(jié)果，因而認(rèn)為代理人危機(jī)，以及由此造成的國(guó)家權(quán)威的碎裂化是由于國(guó)家放權(quán)和分權(quán)的量的積累的結(jié)果，即國(guó)家權(quán)威碎裂化是國(guó)家權(quán)力下放得太多了。在這樣的邏輯下，人們提出的相應(yīng)政策也只有在權(quán)力下放和權(quán)力上收之間徘徊。但是這樣的爭(zhēng)論限定了問題討論的深度和范圍，第一是無法回答為什么國(guó)家權(quán)力會(huì)從作為形式上的代理人的一級(jí)組織手中轉(zhuǎn)而落入個(gè)人手中，二是無法明確如何才能從根本上克服代理人危機(jī)，從而制止國(guó)家權(quán)威的碎裂化。只注意縱向權(quán)力的下放和劃分，而較少注意同一官僚層級(jí)的權(quán)力制衡和約束，既使得人們關(guān)于放權(quán)和分權(quán)的爭(zhēng)論無法深入，也使得這樣的爭(zhēng)論難以獲得有效的政策結(jié)果。事實(shí)上，正是由于同一官僚層級(jí)的權(quán)力過于集中，缺乏制度化的監(jiān)督和制約，才使得復(fù)制、下放到更低一個(gè)官僚層級(jí)的權(quán)力也帶上了集權(quán)的性質(zhì)。缺乏權(quán)力分享和制衡的機(jī)制也使得任何下放了的權(quán)力極易從集體或組織手中轉(zhuǎn)移到個(gè)人手中，從而使得代理人危機(jī)變得更加復(fù)雜。掌握了權(quán)力的個(gè)人總是尋找借口規(guī)避個(gè)人給集體帶來的損失，制造理由竊取集體行動(dòng)的果實(shí)。原來下放給一個(gè)集體或組織的權(quán)力落入了個(gè)人之手，而這個(gè)集體或組織又無法監(jiān)督約束領(lǐng)導(dǎo)人手中的權(quán)力，那么國(guó)家權(quán)威的碎裂化從根本上就變成了一種國(guó)家權(quán)力的個(gè)人化和私有化，也就是國(guó)家權(quán)威的空心化(Hollowed Out)。國(guó)家、集體和組織變成了一個(gè)空殼，而個(gè)人才是公共權(quán)力真正的主體。這是從行政權(quán)力制度方面說的。從產(chǎn)權(quán)制度方面來說，由于國(guó)家作為產(chǎn)權(quán)所有者的任務(wù)是使公共財(cái)產(chǎn)在現(xiàn)代化過程中獲得最大限度的增長(zhǎng)，像行政上的放權(quán)和分權(quán)一樣，國(guó)家也必須將管理公共財(cái)產(chǎn)和使公共財(cái)產(chǎn)增值的權(quán)力交給代理人。如果國(guó)家缺少有效的對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的監(jiān)管體制，國(guó)家的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)極有可能落空，出現(xiàn)所謂的“國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有者虛位”的現(xiàn)象。甚而，如果國(guó)家不能有效控制和約束獲得了財(cái)產(chǎn)代理權(quán)的代理人們的行為，國(guó)家財(cái)產(chǎn)就會(huì)被日益變得自私自利的取得了財(cái)產(chǎn)代理權(quán)的個(gè)人所攫取。另外一些學(xué)者從公共利益的角度對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行了分析，指出：“公共利益的共享性導(dǎo)致公共利益主體"虛位"，即表面上人人占有公共利益，但由于它并非個(gè)體公眾的私利，實(shí)際上并沒有人對(duì)公共利益負(fù)責(zé)�！盵13]

　　上述分析和認(rèn)識(shí)已經(jīng)成為眾多學(xué)者所關(guān)注。一個(gè)甚為悲觀的結(jié)論是，如果不積極致力于監(jiān)管制度的創(chuàng)新以及監(jiān)督約束機(jī)制的發(fā)現(xiàn)，即使放權(quán)和分權(quán)落實(shí)在集體或組織手中，而沒有被個(gè)人所占有，也不能避免國(guó)家權(quán)威的被濫用和國(guó)家權(quán)力的被分割和被交易。第一是因?yàn)榧�體行動(dòng)極易為個(gè)人所操縱，從而有可能偏向個(gè)別人或一些人的利益；
二是因?yàn)橐粋�(gè)小的集體選擇也可能背離更大的共同體的旨趣。人們討論的權(quán)力代理人的“兩手論”給了我們以極大啟發(fā)。學(xué)者們認(rèn)為，權(quán)力代理人在兩種不同條件下分別使用兩種不同的方式濫用權(quán)力，為自己謀取私利。[14]其一是，當(dāng)國(guó)家要求放松對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和操 縱力度，政府官員對(duì)市場(chǎng)的管制范圍和權(quán)限遭到了限制的條件下，作為國(guó)家權(quán)力代理人的官員的腐敗主要是通過個(gè)人的私下的活動(dòng)，運(yùn)用“攫取之手”，即英文所謂“Grapping Hand”，為自己謀取權(quán)力租金，也就是通過個(gè)人權(quán)力腐敗獲得私人利益。這種情形比較常見于俄羅斯和東歐類型的從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家。其二是，在 軟預(yù)算條件下，當(dāng)國(guó)家需要依賴作為權(quán)力代理人的各級(jí)政府及其官員在經(jīng)濟(jì)生活中的自 主性來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展的條件下，官員的公共權(quán)力腐敗主要通過對(duì)“幫助之手”，即英文所謂“Helping Hand”的運(yùn)用，來為本集團(tuán)和個(gè)人謀取私利。這時(shí)的腐敗有兩種 表現(xiàn)形式，一種是集體性的腐敗，就是將國(guó)家權(quán)力化為本部門、本地方、本集團(tuán)的權(quán)力，通過公共權(quán)力的部門化、地方化和集團(tuán)化來謀取與官員個(gè)人利益相統(tǒng)一，與公共利益 相分裂的小集體利益。一種是我們上面提到的個(gè)人性的腐敗。但是，由于這個(gè)時(shí)候在集 體性的腐敗和個(gè)人性腐敗之間存在著比較風(fēng)險(xiǎn)上的不同，即作為集體性的腐敗披的是公共決策的外衣，不易被發(fā)現(xiàn)，并且容易逃避懲罰，因而成本低，比較風(fēng)險(xiǎn)小；
而個(gè)人性 腐敗往往表現(xiàn)赤裸，容易被發(fā)現(xiàn)，因而成本高，比較風(fēng)險(xiǎn)大。這時(shí)，比較成本和風(fēng)險(xiǎn)使 得腐敗官員自覺采取集體行動(dòng)來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，逃避打擊。這種情形比較常見于中國(guó)這樣的轉(zhuǎn)軌國(guó)家。但是，即使在中國(guó)這樣的轉(zhuǎn)軌國(guó)家，在轉(zhuǎn)軌的各個(gè)階段上腐敗的方式也有所 不同：盡管集體腐敗和個(gè)人腐敗在各個(gè)階段同時(shí)并存，但在財(cái)稅包干的制度條件下，腐 敗往往通過“幫助之手”來實(shí)現(xiàn)，在分稅制的條件下，腐敗往往通過“攫取之手”得以實(shí)現(xiàn)，腐敗變得更加私人化。但是，無論何種形式的腐敗都構(gòu)成了國(guó)家權(quán)威的實(shí)際威脅 ，都對(duì)國(guó)家的權(quán)威嚴(yán)整性構(gòu)成了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。就如早在幾百年前偉大的啟蒙思想家盧梭 曾警告的那樣：“當(dāng)政府的成員分別地篡奪了那種只能由他們集體加以行使的權(quán)力時(shí)， ……這時(shí)候，可以說有多少行政官就有多少君主，同時(shí)國(guó)家的分裂也不亞于政府，它不 是滅亡，就是改變形式�！盵15]

　　二、國(guó)家權(quán)威碎裂化的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

　　通過以上分析，我們可以得出國(guó)家權(quán)威碎裂化的基本命題，即：一、國(guó)家權(quán)威碎裂化是在國(guó)家追求現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，執(zhí)行放權(quán)和分權(quán)策略過程中產(chǎn)生的意外后果(Unintended Consequences)；
二、國(guó)家權(quán)威碎裂化的實(shí)質(zhì)是國(guó)家權(quán)威在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化中 的政治市場(chǎng)化，是將國(guó)家權(quán)威按照資本運(yùn)營(yíng)原則進(jìn)行瓜分和交易，它的最根本動(dòng)因是掌握公共權(quán)力的政府官員在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的逐利沖動(dòng)；
三、國(guó)家權(quán)威碎裂化的蔓延表明 ，國(guó)家權(quán)威的運(yùn)行和行使缺乏一整套監(jiān)管制度和監(jiān)督機(jī)制，反腐敗不力的主因在于國(guó)家 權(quán)威監(jiān)管制度的缺失和監(jiān)督機(jī)制的不完善；
四、國(guó)家權(quán)威碎裂化的更深層原因在于政府自身的定位不準(zhǔn)，政府職能扭曲，而政府職能轉(zhuǎn)變不能順利實(shí)現(xiàn)的深層原因在于政府權(quán) 力可以在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下為一部分人、一些部門、地方和單位帶來權(quán)力租金；
五、腐敗 是國(guó)家權(quán)威碎裂化的一個(gè)結(jié)果，但同時(shí)加重了國(guó)家權(quán)威碎裂化的程度，腐敗的被遏制，國(guó)家權(quán)威碎裂化和腐敗之間惡性循環(huán)的結(jié)束有賴于一整套強(qiáng)有力的治理措施的推行。

　　上述命題是國(guó)家權(quán)威碎裂化在認(rèn)識(shí)論上的解釋，國(guó)家權(quán)威碎裂化在現(xiàn)實(shí)中有著種種表現(xiàn)，研究這些表現(xiàn)，通過對(duì)國(guó)家權(quán)威碎裂化現(xiàn)象學(xué)的把握，有助于深化人們對(duì)問題實(shí)質(zhì) 的認(rèn)識(shí)。概括起來，國(guó)家權(quán)威碎裂化表現(xiàn)在如下方面：

　　一是在公共政策制定過程中部門、地方和單位利益對(duì)作為公共利益的國(guó)家利益的消解、侵蝕和忽略。應(yīng)該看到，在社會(huì)主義國(guó)家中存在著國(guó)家利益、地方利益、部門利益、單位利益，以及個(gè)人利益之間的不一致，并且這種不一致也為人們所承認(rèn)。但是，公共政策目標(biāo)的制定就是在相互沖突的目標(biāo)問題之間找出那些最需要拿出措施來予以解決的目標(biāo)問題，其原則是帕雷托最優(yōu)，即目標(biāo)問題的解決既可以使少數(shù)人獲益，同時(shí)又不會(huì) 使大多數(shù)人的利益受損，或者反過來說，目標(biāo)問題的解決在增進(jìn)大多數(shù)人福祉的同時(shí)， 不影響少數(shù)人境遇的改善，這是公共政策“公共性”的集中體現(xiàn)�！霸诿裰魃鐣�(huì)中，公共政策表現(xiàn)為集中選擇的結(jié)果，因而在理論上，公共政策的制定應(yīng)該具備帕雷托最優(yōu)， 以社會(huì)利益最大化為目標(biāo)�！盵16]但是，在現(xiàn)實(shí)的決策過程中，一些部門、地方和單位總是從自身利益出發(fā)，其決策的原則不是超越于自身利益的局限，忠實(shí)于以國(guó)家政策形 式反映出來的國(guó)家利益，而是將本部門、本地方和本單位的利益凌駕于國(guó)家利益之上， 或以本部門、本地方和本單位的土政策替代國(guó)家的政策，或通過對(duì)國(guó)家公共政策的抵制、歪曲、變通、截留、附加等等手法，對(duì)公共政策過程施加影響，以達(dá)到使本部門利益 、本地方利益或本單位利益最大化的目的。這就是所謂“上有政策、下有對(duì)策”。人們 經(jīng)常發(fā)現(xiàn)的一個(gè)現(xiàn)象是，當(dāng)國(guó)家出臺(tái)一項(xiàng)政策之后，一些部門、地方和單位總會(huì)發(fā)布一些“因地制宜”靈活的操作性規(guī)定，這些所謂“原則性與靈活性”相結(jié)合的土政策，破 壞了國(guó)家政策的統(tǒng)一和完整性的要求。由于一般情形下土政策的制定和實(shí)施打的是擦邊 球，由于行政成本的昂貴，國(guó)家在撤銷、糾正這些土政策時(shí)，多數(shù)時(shí)候難以有所作為。盡管如此，當(dāng)前國(guó)家常常要求撤銷和變更那些與中央政策相抵觸、相違背的地方性和部 門性的規(guī)章和條例已經(jīng)充分說明，國(guó)家權(quán)威的被玩忽已經(jīng)達(dá)到使中央政府難以忍受的程 度了。

　　二是行政執(zhí)行過程中的有令不行、有禁不止，以及行政執(zhí)法過程中的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、知法犯法、徇私枉法和貪贓枉法。有令必行、有禁必止是國(guó)家權(quán)威嚴(yán)整性的基本要求，其根本著眼點(diǎn)在于國(guó)家的憲法、法律、政策在適用范圍內(nèi)不得隨意變更，以保證公共意志徹底完全的實(shí)現(xiàn)。有令不行、有禁不止是對(duì)作為總體性的國(guó)家權(quán)威的挑戰(zhàn)，它發(fā)展的結(jié)果就是國(guó)家權(quán)威的碎裂化。國(guó)家也三令五申在行政執(zhí)法過程中要做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾。但是，一些部門、地方、單位和執(zhí)法者個(gè)人在現(xiàn)實(shí)利益的誘惑下總是對(duì)之置若罔聞，甚至以身試法，以利益或人情代替原則和法律，徇私枉法、貪污受賄、進(jìn)而敲詐勒索、魚肉群眾。經(jīng)驗(yàn)說明，在現(xiàn)實(shí)的行政過程中，只要執(zhí)法者個(gè)人手中握有權(quán)力，他們就極有可能濫用這種權(quán)力。這首先是執(zhí)法者作為經(jīng)濟(jì)人的邏輯使然，在經(jīng)濟(jì)人理性的驅(qū)使下，執(zhí)法者個(gè)人常常忘記了手中權(quán)力的公共性，而將這種權(quán)力看作是可以用來兌現(xiàn)某種個(gè)人需求的“租”，所謂“設(shè)租”就是排除公共權(quán)力的公共性，將權(quán)力化為私有，使其獲得可以交易的屬性，從而在“設(shè)租者”和“尋租方”共同信守的私規(guī)則下實(shí)現(xiàn)權(quán)力的交換價(jià)值。而且，由于政府是政治體系的主體，擁有高度的壟斷權(quán)，“這種壟斷權(quán)既是代表國(guó)家履行其行政職能的所必備的條件，又是其中一些不法官員以犧牲公眾利益為代價(jià)來謀取私利的客觀制度基礎(chǔ)”。[17]這樣，執(zhí)法者個(gè)人的逐利動(dòng)機(jī)和獲利可能就獲得了一種制度安排上的便利，使得國(guó)家更難以防止執(zhí)法者 對(duì)公共權(quán)力的濫用、分割和交易。

　　三是行政自由裁量權(quán)的濫用。行政自由裁量權(quán)是公共權(quán)力機(jī)關(guān)依法賦予行政組織和個(gè)人的對(duì)于行政對(duì)象的依法相機(jī)處置的權(quán)力。行政自由裁量權(quán)存在的理由在于行政過程的復(fù)雜和多變，在于行政主體和行政對(duì)象的能動(dòng)性質(zhì)。從這個(gè)意義上說，行政自由裁量權(quán)的存在是客觀的、普遍的。但是，正是由于行政自由裁量權(quán)的普遍存在，以及它在現(xiàn)代社會(huì)的膨脹使得人們格外警惕它的危險(xiǎn)性。行政自由裁量權(quán)的強(qiáng)制性質(zhì)和它內(nèi)在的擴(kuò)張趨向都要求必須將這種權(quán)力的行使嚴(yán)格加以限定。首先是行政自由裁量權(quán)的行使必須符合法定的程序和原則，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　任何超越法律規(guī)則和程序的自由裁量行為都是對(duì)這種權(quán)力的濫用；
其次，行政自由裁量權(quán)的行使必須受到事前和事后的嚴(yán)格監(jiān)督。如果行政自由裁量權(quán)的行使缺乏上述程序和原則的要求和限制，它必將成為脫韁的野馬，橫沖直撞，帶來危害。事實(shí)上，由于行政程序的不完備和行政監(jiān)督機(jī)制的乏力，行政自由裁量權(quán)的濫用在我國(guó)行政實(shí)踐過程中達(dá)到了觸目驚心的程度。舉凡公安、城建、環(huán)保、衛(wèi)生、海關(guān)、質(zhì)檢、財(cái)政、工商、稅務(wù)、土地管理等部門，手中都掌握有行政審批、審查、評(píng)比、處罰的權(quán)力。這些行政實(shí)體都有著因人而異、因地而異、因時(shí)而異、因事而異決定誰(shuí)將獲得、獲得多少獎(jiǎng)賞和懲罰的權(quán)力。在該管與不該管之間、在該罰不該罰之間、該批與不該 批之間留有巨大的自由行使行政裁量權(quán)的空間。誠(chéng)如有學(xué)者所指出的那樣：“過大的自 由裁量權(quán)很可能促成權(quán)錢交易”。[18]行政權(quán)力的行使和運(yùn)用在很大程度上不是取決于 政府的法律、規(guī)制和政策，而是取決于掌握著這些權(quán)力的行政管理者的個(gè)人意志。如果缺乏行政倫理的內(nèi)在規(guī)范、缺乏監(jiān)督制衡機(jī)制的外在約束，掌握著行政自由裁量權(quán)的個(gè) 人或組織，在經(jīng)濟(jì)理性和逐利沖動(dòng)的導(dǎo)引下難免不會(huì)違規(guī)操作，無意有意之中忽視或抹 煞行政自由裁量權(quán)和行政腐敗之間的界限，將個(gè)別意志凌駕于公共意志之上，將個(gè)人權(quán)力凌駕于公共權(quán)力之上，讓自己的一己之欲得到滿足，卻讓國(guó)家和社會(huì)一般民眾吞下腐 敗的苦果。不受羈絆的行政自由裁量權(quán)導(dǎo)致的是公共權(quán)力的墜毀和國(guó)家權(quán)威嚴(yán)重碎裂化 的局面。

　　四是在行政過程中對(duì)非正式規(guī)則的默認(rèn)和遵守代替了對(duì)正式規(guī)則的信賴和堅(jiān)持。正式規(guī)則是特定組織以成文的形式規(guī)定的、要求普遍得到遵守的法律、規(guī)章、制度、紀(jì)律、原則等等。它的淵源是特定組織--譬如國(guó)家的整體意志和愿望，維護(hù)的是特定組織全體的利益和價(jià)值，它的特性是確定、清晰和普遍。而非正式規(guī)則是社會(huì)群體通過社會(huì)心理、風(fēng)俗、習(xí)慣、傳統(tǒng)、認(rèn)同、偏見等維系的，為某些個(gè)人或人群所贊成的行為規(guī)矩，它的特性是特殊、具體和模糊。正式規(guī)則倡揚(yáng)的是普遍正義、全體價(jià)值和理性主義；
而非正式規(guī)則倡導(dǎo)的是特殊正義、個(gè)別價(jià)值和特殊主義。正式規(guī)則類似于韋伯的法理型權(quán)威，而非正式規(guī)則類似于韋伯的傳統(tǒng)型權(quán)威。一般地說，現(xiàn)代普遍的、理性主義權(quán)威發(fā)展和確立的歷史，就是法理型的正式規(guī)則逐漸排斥和代替?zhèn)鹘y(tǒng)型非正式規(guī)則的過程。因此，現(xiàn)代行政的取向應(yīng)該是以正式規(guī)則取代非正式規(guī)則，以法理代替人情、以法治代替人治，以包括行政權(quán)力在內(nèi)的國(guó)家外部權(quán)威整合分立的、散漫的、特殊的內(nèi)部權(quán)威。但是，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的行政過程中，人們常�？吹降氖窍喾吹木跋蟆Ｈ藗兂３？吹降氖侨饲槿〈�了法律、人治代替了法治、非正式規(guī)則代替了正式規(guī)則，一些特殊的、個(gè)別的、分立的、彈性的內(nèi)部規(guī)則取代了普遍的、確定的、形式的、規(guī)范的行政法規(guī)，成為行政主 體和行政對(duì)象默認(rèn)和崇奉的原則，這是我國(guó)行政體制和行政運(yùn)行難以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的最大 的阻力之一。非正式規(guī)則的盛行使得行政主體將行政相對(duì)者區(qū)分為“內(nèi)部人”和“外部人”、“圈子里的人”和“圈子外的人”、“自己人”和“非自己人”，對(duì)于前者一切都可便宜行事，對(duì)于后者則無端挑剔、百般刁難。而行政者對(duì)不同行政相對(duì)人使用不同規(guī)則的動(dòng)因最終還在于他們更容易從“自己人”、“內(nèi)部人”、“圈子里的人”那里獲得好處，降低交易成本、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，逃避打擊，但客觀上的危害卻是國(guó)家權(quán)威的被割裂 和出賣。

　　三、克服國(guó)家權(quán)威碎裂化的對(duì)策

　　國(guó)家權(quán)威碎裂化已經(jīng)成為我國(guó)公共政策領(lǐng)域和政府行政領(lǐng)域里的一個(gè)重要問題，造成了嚴(yán)重危害和消極影響，如果不想辦法加以解決，必將帶來更嚴(yán)重的后果。針對(duì)國(guó)家權(quán)威碎裂化的成因及其在現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)，本文提出克服這一難題的對(duì)策如下：

　　一是制度整合。制度整合的含義有這么兩個(gè)方面，其一是制度建設(shè)。制度建設(shè)是要在維護(hù)國(guó)家權(quán)威完整性和嚴(yán)肅性的目標(biāo)導(dǎo)引下，建立和完善公共政策和公共行政領(lǐng)域中涉及國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的程序、規(guī)范和法律。重點(diǎn)規(guī)范那些容易造成國(guó)家權(quán)威流散的制度部分 和制度環(huán)節(jié)，使得公共權(quán)力的運(yùn)作做到有法可依，使得國(guó)家權(quán)力的各個(gè)部分和各個(gè)環(huán)節(jié) 都有制度化的保障，填補(bǔ)制度缺失、填塞制度漏洞，從根本上防止國(guó)家權(quán)力的被分割、濫用和交易。其二是制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新是制度建設(shè)的核心，制度創(chuàng)新不僅要求國(guó)家權(quán) 力的運(yùn)作做到有章可循、有法可依，而且要在更高層次上為國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作提供價(jià)值目 標(biāo)和實(shí)現(xiàn)這種價(jià)值目標(biāo)的新的制度框架。制度創(chuàng)新是價(jià)值和制度之間的有機(jī)連接，它的目標(biāo)是要?jiǎng)?chuàng)造一種超越制度自身的制度文化或制度價(jià)值。民主的、法治的、科學(xué)的、規(guī)范的制度理念應(yīng)該在新的制度體系中得到充分體現(xiàn)，并內(nèi)化為國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的自覺，這樣的制度創(chuàng)新才能從根本上適應(yīng)國(guó)家權(quán)力在不斷變化的現(xiàn)實(shí)條件下順利、高效、規(guī)范運(yùn)行的要求。

　　二是政策整合。政策整合的含義，其一是指政策的制定環(huán)節(jié)的民主化和科學(xué)化；
其二是指政策執(zhí)行過程的法制化和規(guī)范化。政策形成環(huán)節(jié)的民主化和科學(xué)化是國(guó)家在政策出臺(tái)的過程中體現(xiàn)民主集中制的基本要求，要求保證每一項(xiàng)公共政策的形成都經(jīng)過調(diào)查研究、集思廣益、比較權(quán)衡、深思熟慮，避免政策形成的盲目草率，避免政策的朝令夕改，從而在最大限度上約束政策過程，使得公共政策的形成較少受長(zhǎng)官意志、局部和個(gè)別 利益的影響，使得行政權(quán)力的行使者最少可能地對(duì)公共政策進(jìn)行篡改、歪曲、變通和剪 裁。政策執(zhí)行過程的法制化和規(guī)范化，是要用一套明確的、嚴(yán)整的、規(guī)范的原則、程序和紀(jì)律約束公共權(quán)力的運(yùn)行。事實(shí)上，對(duì)于公共政策的理解總是充滿歧義、公共政策的 執(zhí)行總是充滿自由靈活的空間，但這不僅不能成為取消公共政策執(zhí)行程序化、規(guī)范化的 理由，反而正是加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行的法制規(guī)范和紀(jì)律約束的根本原因。

　　三是權(quán)力整合。在公私管理中，對(duì)于權(quán)力的分割、制衡和限制始終是討論的熱點(diǎn)，因?yàn)槿藗內(nèi)匀浑y以找到最有效的控制權(quán)力濫用的辦法。既然人們?cè)跈?quán)力問題上認(rèn)識(shí)到的最大威脅是來自于權(quán)力的壟斷，那么打破權(quán)力壟斷，對(duì)權(quán)力進(jìn)行合理配置仍然是消除這種威脅的關(guān)鍵所在。因此，這里所討論的權(quán)力整合，是指通過各種措施使權(quán)力達(dá)到一種合理化狀態(tài)，這種狀態(tài)一方面使權(quán)力的行使者能夠充分運(yùn)用權(quán)力達(dá)成公共目標(biāo)，另一方面又能夠有效防止公共權(quán)力私有化，即防止公共權(quán)力的部門化、地方化、集團(tuán)化和個(gè)人化。作為克服國(guó)家權(quán)威碎裂化根本措施的權(quán)力整合，首先應(yīng)該關(guān)注的就是決策權(quán)、行使權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的分立，也就是通常說的“裁判”和“運(yùn)動(dòng)員”的角色必須分離。實(shí)際上，從權(quán)力的發(fā)展歷史上看，對(duì)權(quán)力合法性的最大威脅通常來自于那些有權(quán)為權(quán)力運(yùn)作制定 規(guī)則的人，又有權(quán)不遵守這些規(guī)則的人，而不是來自于權(quán)力的受動(dòng)方。在中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政 府權(quán)力運(yùn)作中，權(quán)力規(guī)則的制定者和行使者角色的合二而一與混雜不清，已經(jīng)成為國(guó)家權(quán)力受侵蝕、公共利益受侵害、某些部門、地方、集團(tuán)和個(gè)人利益受到特別惠顧的一大 原因。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、甚至監(jiān)督權(quán)的合一，極易強(qiáng)化部門既得利益。就如有學(xué)者所觀 察到的那樣，“在某種意義上說，決策是利益的劃分，執(zhí)行是利益的實(shí)現(xiàn)。自己立規(guī)矩，容易自我確定利益，從而使‘部門利益法定化’；
自己執(zhí)行，就是親自去實(shí)現(xiàn)這種利 益；
自己監(jiān)督，弱化了為社會(huì)公共利益服務(wù)的強(qiáng)制性�！边@實(shí)際上是部門利益實(shí)現(xiàn)鏈條 的“一條龍”。[19]權(quán)力整合的另外一層意思是指，權(quán)力壟斷的打破，權(quán)力配置的合理 化還應(yīng)該通過相同權(quán)力在不同權(quán)力主體之間的分工來實(shí)現(xiàn)。分工才能產(chǎn)生制衡，近年來對(duì)行政審批制度的改革，行政事業(yè)性收費(fèi)“收支兩條線”改革，招投標(biāo)制度改革，國(guó)家 重大投資項(xiàng)目建立稽查制度改革，是這一分工制衡原則的具體體現(xiàn)。[20]

　　四是職能整合。政府職能是國(guó)家作為最高權(quán)力組織在社會(huì)中的主體地位，以及與社會(huì)各個(gè)組成部分的關(guān)系方式和互動(dòng)模式。以此觀之，人們通常討論的政府的強(qiáng)與弱、大與��；
政府管轄范圍的寬與窄；
政府與公眾的聯(lián)系方式，概括起來說，涉及的都是政府的職能問題。因此，這里所說的職能整合，其一就是政府如何認(rèn)識(shí)和規(guī)范自己的主體地位，其二就是政府如何調(diào)整與其他社會(huì)主體的關(guān)系。這是因?yàn)閲?guó)家權(quán)威的碎裂化在很大程度上是由政府角色混亂、政府干預(yù)不當(dāng)造成的。政府的角色不清，使得政府權(quán)能極富彈性，誘導(dǎo)的是國(guó)家權(quán)力代理人在理性計(jì)算基礎(chǔ)上的利益預(yù)期和利益追逐；
政府的干預(yù)不當(dāng)，為具體行政人員提供了機(jī)會(huì)主義的違規(guī)操作的可能。而這兩個(gè)方面都說明，政府官 員能夠在各自所設(shè)定的職能范圍內(nèi)或者獨(dú)自、或者合謀進(jìn)行“設(shè)租”，從而引誘“尋租”人，對(duì)國(guó)家利益進(jìn)行瓜分和交易。經(jīng)驗(yàn)說明，任何政府能夠插手的領(lǐng)域都可能成為權(quán)力和金錢交易的溫床，因而在這點(diǎn)上那些主張政府只限于保護(hù)性職能的人無疑是非常清 醒的，”管得越少的政府越是好政府“有著天然的合理性。國(guó)家權(quán)威要避免因各種利益 計(jì)算而陷于碎裂狀態(tài)的最根本的消極辦法就是讓政府官員遠(yuǎn)離與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)的一切活動(dòng)，至少要遠(yuǎn)離微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域�！罢�府應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用， 減少政府的市場(chǎng)行為，清理行政審批事項(xiàng)，減少不必要的行政審批，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和投資 決策權(quán)給企業(yè)，把社會(huì)可以自我管理和自我調(diào)節(jié)的職能交給社會(huì)中介組織，把群眾自治范圍內(nèi)的事情交給群眾自己辦理，政府管理好自己應(yīng)該管理的事情。”[21]退一步說， 如果政府不可避免地行使必要的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化管理職能，那么職能整合也就意味著政府及其掌握了具體行政權(quán)力的管理者應(yīng)該在一個(gè)嚴(yán)格的規(guī)則體系下活動(dòng)，而不 能允許對(duì)既定職能范圍的任何形式的突破。政府職能范圍和權(quán)力大小的嚴(yán)格限定，也就 是保持國(guó)家權(quán)威完整性的最佳邊界。

　　最后是利益整合。無論是政治學(xué)中的多元主義還是精英主義，也無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇學(xué)派還是制度主義，都認(rèn)為政府作為一個(gè)掌握了公共權(quán)力的個(gè)體集合無疑有著現(xiàn)實(shí)的利益要求。在“經(jīng)濟(jì)人”理性下，政府在致力于社會(huì)產(chǎn)出最大化的同時(shí)，致力于統(tǒng)治者租金的最大化，這兩相沖突的目標(biāo)也許會(huì)使公共權(quán)力的運(yùn)行永遠(yuǎn)處于困境之中，會(huì)使國(guó)家權(quán)威永遠(yuǎn)處于碎裂的威脅之中。但是，人們卻沒有理由為此悲觀。既然政府及其 官員作為利益主體的地位是明確的，人們就應(yīng)該承認(rèn)這種利益的現(xiàn)實(shí)性，并且進(jìn)一步在 正當(dāng)利益和不法作為之間做出區(qū)分，保障國(guó)家公務(wù)人員的正當(dāng)利益，反對(duì)少數(shù)權(quán)力腐敗者的不法行為。因此，作為克服國(guó)家權(quán)威碎裂化的對(duì)策的利益整合，首先就必須正視各 級(jí)行政人員的正當(dāng)利益要求，其次，在公平公正的價(jià)值觀導(dǎo)引下，在公務(wù)人員的工資、 福利、健康、保險(xiǎn)方面給予合理體面的待遇。所謂“倉(cāng)廩實(shí)而知廉恥”，又現(xiàn)在所謂的 “高薪養(yǎng)廉”，盡管這些說法未必全面，但卻觸及到人們常常談?wù)摰膰?guó)家、集體、個(gè)人 利益的一致性問題。國(guó)家權(quán)威的嚴(yán)整性需要包括國(guó)家公務(wù)人員在內(nèi)的全體國(guó)民的自覺維 護(hù)，國(guó)家也應(yīng)盡量滿足包括它的公務(wù)人員在內(nèi)全體國(guó)民的要求。國(guó)家、集體、個(gè)人、部門、地方、集團(tuán)利益的協(xié)調(diào)一致，是國(guó)家權(quán)威不被惡意覬覦、國(guó)家權(quán)威不至碎裂的最終保障。

　　來源：中國(guó)行政管理

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