徐湘林：公共政策研究基本問題與方法探討

　　公共政策研究是一門研究公共政策現(xiàn)象和尋求政策解決方案的應(yīng)用性、 綜合性學(xué)科。在西方，它的產(chǎn)生與發(fā)展已經(jīng)走過了將近半個世紀。公共政策一般指政府為解決現(xiàn)實和潛在的社會問題而作出的決定和行動，所以公共政策研究在學(xué)科淵源上屬于政治學(xué)。盡管一些具有影響的學(xué)者呼吁建立相對獨立的“政策科學(xué)”學(xué)科，但仍然有許多學(xué)者把公共政策研究看作是政治科學(xué)的一個分支學(xué)科。由于政府的決定和行動涉及到社會生活的方方面面，并對其產(chǎn)生廣泛的和深遠的影響，這使得公共政策現(xiàn)象成為一個極其復(fù)雜的社會現(xiàn)象。公共政策研究必須結(jié)合相關(guān)的社會科學(xué)學(xué)科的參與，因此，它又是一個結(jié)合了眾多社會科學(xué)領(lǐng)域的綜合性研究。

　　另外， 公共政策研究的興起和發(fā)展始終圍繞著一個十分現(xiàn)實的問題：如何使政府的決定和行動更合理并且更有效。公共政策研究一開始就具有十分強的應(yīng)用性目的，并要求運用和發(fā)展科學(xué)的可行的研究方法和手段。這種綜合性研究和應(yīng)用性目的的特點使公共政策研究與傳統(tǒng)政治學(xué)在研究取向和方法上有了很大的差別。它不但使得許多從事政治學(xué)研究的學(xué)者越來越關(guān)注公共政策取向的研究，并致力于從其它社會科學(xué)中尋找新的研究方法。

　　然而，公共政策研究作為一門分支學(xué)科，其理論發(fā)展一直充滿著矛盾。

政治學(xué)家往往將它們的注意力集中在制定公共政策的過程，而公共行政學(xué)則將其研究興趣集中于政策的實質(zhì)性內(nèi)容以及應(yīng)用。

這使得公共政策學(xué)科朝著理論研究和實質(zhì)性政策問題研究兩個方向發(fā)展。這兩個方向既相互排斥又相互依存。本文試圖對西方公共政策學(xué)科發(fā)展中的一些基本問題和研究進展進行初步的探討。

　　公共政策學(xué)科產(chǎn)生和發(fā)展的條件

　　美國是公共政策研究的發(fā)祥地，同時，其公共政策研究的發(fā)展也最迅速， 研究成果也最多。美國公共政策研究的理論和體系對其它國家公共政策研究有著極大的影響。公共政策研究為什么首先在美國興起，其產(chǎn)生和發(fā)展的條件是什么？這樣的問題引起了一些學(xué)者的研究興趣。日本學(xué)者藥師寺泰藏認為，公共政策研究首先在美國誕生是因為美國的政治生態(tài)環(huán)境的特殊性決定的。美國多元化的社會結(jié)構(gòu)和兩黨制的政治體制使政策問題和政策選擇成為普遍關(guān)注的問題。政黨之間的政治斗爭一般不是圍繞著不同的意識形態(tài)展開，而是圍繞著不同的政策選擇所進行。因此對政策替代方案比較重視。［1 ］這一觀點實際上是對美國多元主義學(xué)派觀點的運用和延伸。然而，這種看似有理的解釋卻容易導(dǎo)致如下的觀點，即認為公共政策研究必須或更適應(yīng)在美國式的政治生態(tài)環(huán)境和政治制度下產(chǎn)生與發(fā)展。強調(diào)公共政策研究產(chǎn)生的特殊性也很容易掩蓋那些帶有普遍性的也是最根本的原因。

　　另外一種觀點認為公共政策研究的產(chǎn)生和發(fā)展源于某些較為普遍的原因。

如英國學(xué)者克利斯多夫·漢姆和麥克爾·黑爾指出，20世紀60年代在美國興起的公共政策研究熱潮有兩個主要原因：西方工業(yè)化國家在面臨大量的棘手問題時，決策者急于尋求解決問題的辦法；
學(xué)術(shù)界，尤其是社會科學(xué)界，對政策問題給予了更多的關(guān)注，并尋求運用其知識來解釋和幫助解決這些問題。［2］

　　應(yīng)該說， 現(xiàn)代社會的普遍需要和相關(guān)學(xué)科的發(fā)展的解釋要比特殊的政治生態(tài)環(huán)境和政治體制的解釋，更能夠體現(xiàn)公共政策研究的產(chǎn)生和發(fā)展的本質(zhì)性原因，同時也更能夠說明公共政策研究得以不斷完善的發(fā)展經(jīng)歷。公共政策研究在20世紀50年代沒有引起普遍關(guān)注，除了當(dāng)時的倡導(dǎo)者在理論和方法論上存在明顯缺陷之外，公共政策問題還沒有成為迫切需要解決的普遍問題。到了20世紀60年代，美國社會開始遇到前所未有的政治與社會問題。越南戰(zhàn)爭給人們帶來的困惑引發(fā)了全國性的反戰(zhàn)運動，長期的種族隔離政策激發(fā)了大規(guī)模的爭取平等權(quán)力的民權(quán)運動。同時，快速的工業(yè)化和都市化帶來了迫切需要解決的犯罪、貧困、教育、住房、就業(yè)、養(yǎng)老和環(huán)境保護等一系列棘手的社會問題。這些問題首先引起了社會科學(xué)界的普遍重視，許多學(xué)者開始從這些社會問題著手研究公共政策，大學(xué)里也開設(shè)了許多關(guān)于公共政策問題的課程。同時，面對這些問題，政府迫切需要社會科學(xué)界對政策問題的研究。以幫助政府分析問題和制定政策方案。另外，從60年代開始，社會科學(xué)和應(yīng)用科學(xué)發(fā)展突飛猛進，公共政策研究也正是在這種相關(guān)學(xué)科的發(fā)展高潮中得到發(fā)展的。

　　綜上所述，公共政策研究在美國的興起和發(fā)展有兩個相互關(guān)聯(lián)的基本原因。第一，社會對公共政策研究的普遍需求。這種需求不僅僅來自政府制定政策的需要，而且還來自社會對政策問題的普遍關(guān)注。在政策問題的壓力下，美國政府以及許多企業(yè)、財團和基金會投入了大量的研究基金和學(xué)科建設(shè)資金資助與政策問題相關(guān)的社會研究和學(xué)科建設(shè)，為公共政策的研究和發(fā)展提供了大量的資金來源。同時，社會對政策問題的普遍關(guān)注也激發(fā)了知識界對政策問題的研究熱情，使許多學(xué)科的研究更注重于實際社會問題，注重研究的實用性。第二，社會科學(xué)研究的發(fā)展和跨學(xué)科的交流。當(dāng)各國政府日益重視解決各類社會問題并通過學(xué)者專家提供相關(guān)知識和具體方案時，所面臨的首要問題就是原有的知識體系與實踐應(yīng)用之間的差距。這種差距給知識界敲響了警鐘，并多少促進了社會科學(xué)在應(yīng)用方面的發(fā)展。同時，由于政策的議題往往涉及許多方面，單一學(xué)科研究遇到的困難促使跨學(xué)科研究的興起和發(fā)展。學(xué)科之間的交流與合作開辟了公共政策研究的新領(lǐng)域，也產(chǎn)生了許多新成果。

　　公共政策學(xué)科的基本研究范疇

　　公共政策研究的興起和發(fā)展是由社會的需求和社會科學(xué)發(fā)展的趨勢所決定的。

但是，公共政策研究應(yīng)該是一門什么樣的學(xué)科，它應(yīng)該研究哪些實質(zhì)性的內(nèi)容以及采用什么樣的基本方法，只有對這些問題作出理論上的回答，才能為公共政策學(xué)科的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

　　在1951年斯坦福大學(xué)的學(xué)術(shù)研討會上， 美國政治學(xué)學(xué)者拉斯韋爾論述了公共政策研究應(yīng)該注重的六個方面。他認為，公共政策研究首先應(yīng)該研究政府的行動及其對公共權(quán)力的運用。因為政府在制定政策時必須了解社會群體和個人對政策可能的反應(yīng)，因此，公共政策研究又是和個人選擇相關(guān)的學(xué)問。但是，公共政策在這方面的研究不同于政治學(xué)的研究，它應(yīng)該融合其它社會科學(xué)的成果，建立自己的新的學(xué)科體系。其次，公共政策研究的哲學(xué)基礎(chǔ)應(yīng)該建立在理論實證主義之上。公共政策應(yīng)該追求政策的“合理性”，是一門用科學(xué)方法研究行動方向的學(xué)問，理論實證主義思維方式是公共政策學(xué)科研究的基本方式。第三，公共政策研究應(yīng)該是對時間和空間都十分敏感的學(xué)問。公共政策都是在特定的時間和空間被制定和執(zhí)行，并為解決特定的社會問題和實現(xiàn)特定的社會目標而設(shè)計的，因此，公共政策研究在政策分析模型的選擇時，必須具有充分的時間和空間的觀念。第四，公共政策研究應(yīng)該具有跨學(xué)科的特征，它不但應(yīng)該強調(diào)政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)的合作研究，而且還要注重政治學(xué)與社會學(xué)和心理學(xué)的合作研究。第五，公共政策研究必須注重學(xué)術(shù)界和政府部門的相互合作。在政策問題的研究上，學(xué)者應(yīng)該了解政府官員對政策的認識和其掌握的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，同時也應(yīng)該有政府官員的參與。最后，公共政策研究應(yīng)該具有“發(fā)展的概念”。當(dāng)制定和實施一項社會發(fā)展為前提的政策時，公共政策的研究必須要了解和預(yù)測該政策將給社會帶來什么樣的變化。因此，公共政策研究是一門以社會變化為研究對象、以動態(tài)模型為核心的學(xué)問。［3］

　　拉斯韋爾提出的公共政策研究所應(yīng)有的研究取向， 實際上是試圖為公共政策研究確定基本范疇、研究領(lǐng)域和研究方法，確定范疇和研究領(lǐng)域的目的就是要產(chǎn)生更多和更好的跨學(xué)科的公共政策知識，在研究方法上則強調(diào)科學(xué)性和實證主義。雖然拉斯韋爾提到的某些原則（如規(guī)范性、知識背景的相關(guān)性和跨學(xué)科性）在社會科學(xué)研究中并非是全新的東西，但是，由于他強調(diào)這些原則應(yīng)該與政府的決策和公眾關(guān)心的議題相聯(lián)系，從而為社會科學(xué)提出了許多實質(zhì)性的研究課題。公共問題的原因和公共政策的效果成為學(xué)術(shù)界以及政府所關(guān)注的問題。而拉斯韋爾提到的這些研究取向在隨后一直是美國社會科學(xué)熱衷探討的領(lǐng)域。

　　然而，由于受當(dāng)時盛行的行為主義的影響， 拉斯韋爾尤其強調(diào)理論實證主義方法論的發(fā)展對公共政策研究發(fā)展的重要性。這一觀點后來受到了一些后行為主義政治學(xué)家的批評。例如，阿爾蒙德指出，拉斯韋爾把方法論的發(fā)展看成是公共政策研究在學(xué)術(shù)上發(fā)展的唯一動力的觀點是完全錯誤的。德羅爾也批評道，行為主義的方法一味堅持對個人行為研究的科學(xué)性而很容易陷入完美主義的泥潭，為了完美無缺地描述個人的行為，勢必回避無法量化的許多政策問題。德羅爾認為，具有實用價值的應(yīng)用技術(shù)是在沒有理論的情況下開發(fā)的，因此，把政策科學(xué)建立在純理論的行為主義的基礎(chǔ)上的觀點是錯誤的。另外，拉斯韋爾關(guān)于政策科學(xué)必須以民主政治為研究前提的假設(shè)也頗引起人們的爭議。因為，在政策科學(xué)的領(lǐng)域里人們要求的是科學(xué)性和有效性，科學(xué)的和理性的方法是研究和分析的主要手段，專家和專業(yè)技能充當(dāng)重要的角色。而在民主政治的領(lǐng)域里，人們要求的是平等的政治參與和利益實現(xiàn)，政治過程中的協(xié)商、妥協(xié)、說服和對抗等是主要的手段，民主參與在政策制定方面充當(dāng)主要的角色。政策學(xué)科和政治民主之間明顯地存在一定的不相容性。強調(diào)民主政治為政策科學(xué)研究的前提，就會使后者追求科學(xué)性和有效性的邏輯陷于混亂。［4］

　　公共政策學(xué)科的研究領(lǐng)域與狀態(tài)

　　從20世紀70年代開始，西方政治學(xué)和公共行政學(xué)日益重視對公共政策的研究。

越來越多的政治科學(xué)家、行政學(xué)家將其研究集中在公共政策的規(guī)劃、制定和執(zhí)行過程中來。在政治科學(xué)領(lǐng)域，公共政策過程的研究已經(jīng)成為支柱研究領(lǐng)域之一。公共政策的經(jīng)驗性研究堅持較為傳統(tǒng)的描述性和記述性的分析方法，從宏觀和微觀兩個層次分析和探討公共政策的制定和發(fā)展過程。以宏觀理論模式為基礎(chǔ)的政策過程研究注重政策或政策領(lǐng)域的長期發(fā)展與變化，政治思潮、社會觀念、政府組織和社會制度等對公共政策發(fā)展變化的影響，以及公共政策對社會發(fā)展變化的影響。以微觀理論模式為基礎(chǔ)的政策過程研究則著重于政策過程中單個的行動者的行為分析，試圖通過對公共政策過程的全面細致的觀察歸納出政治精英、利益團體和官僚機構(gòu)的行為模式，以及這些行為模式的制度和文化原因。［5］

　　公共政策分析是公共政策研究中最為活躍也最有成果的研究領(lǐng)域。20世紀70年代以后，政策分析嶄露頭角，并受到學(xué)術(shù)界和政府共同的關(guān)注。公共政策分析所取得的成果一度對傳統(tǒng)的公共行政學(xué)形成很大的沖擊，使人們認為公共政策分析有可能取代公共行政學(xué)而成為培養(yǎng)政府公共管理高級人才的重要學(xué)科。公共政策分析一開始就很注重于公共政策的實際應(yīng)用，它關(guān)心的是如何解決所面臨的問題而不是如何解釋這些問題。公共政策分析主要是運用科學(xué)的和理性的系統(tǒng)方法尋找實現(xiàn)公共政策目的的最佳替代方案。在早期，公共政策分析在很大程度上受美國著名咨詢機構(gòu)蘭德公司的影響，其主要目的是對公共政策進行科學(xué)評估和預(yù)測，而分析方法則主要是經(jīng)濟學(xué)、數(shù)學(xué)和統(tǒng)計學(xué)等數(shù)量分析方法。政策分析的大量研究成果主要以實質(zhì)性政策個案分析為主，并圍繞具體政策的評估建立了許多適用范圍有限的分析工具和方法。在以后的研究中，一些政策分析的學(xué)者也開始重視關(guān)于政策分析的倫理問題，這些問題涉及作為職業(yè)的政策分析家和項目承受人在政策分析中面臨的價值沖突和如何處理這些價值沖突。

　　比較政策研究是公共政策研究中的一個重要分支，它興起于20世紀60年代， 其研究包括對某些特定國家（如歐美國家）之間的比較，不同國別之間實質(zhì)性政策（如保健政策、稅收政策、教育政策、住房政策和環(huán)保政策等）內(nèi)容的比較以及公共政策過程比較。早年公共政策比較研究由社會學(xué)和經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展理論所主導(dǎo)，主要研究和探討在經(jīng)濟發(fā)展和社會現(xiàn)代化一般過程中，國家是如何作出政策反應(yīng)的。這種發(fā)展理論認為，隨著各國從農(nóng)業(yè)社會進入工業(yè)社會進而進入發(fā)達的現(xiàn)代化社會，每一個國家都要經(jīng)歷同樣的發(fā)展階段，而在同一發(fā)展階段各國政府所作的政策反應(yīng)是相同的。在這種理論指導(dǎo)下，一些學(xué)者試圖通過比較政策的研究來檢驗社會和經(jīng)濟發(fā)展的一般性理論。進入70年代以后，這種理論越來越受到人們的批評，因為人們發(fā)現(xiàn)各國政府在同一政策問題上所作的不同反應(yīng)與它們所處的經(jīng)濟社會發(fā)展階段并不一定相關(guān)。對發(fā)展理論模式的批判促進了比較政策研究方法的多樣化。一些學(xué)者試圖證明不同歷史經(jīng)驗和文化積淀所形成的不同文化價值對公共政策制定和執(zhí)行的影響。也有學(xué)者重新從歷史-制度的角度研究不同國家的政策過程，把人的行為或組織的行為放在特定歷史環(huán)境和特定制度安排中進行考察。(點擊此處閱讀下一頁)

　　在對公共行政組織的研究方面， 人們早已普遍地認識到公共政策不僅僅是政治活動的結(jié)果，而且也是政府運行的產(chǎn)物。許多學(xué)者甚至認為政策過程是政府運行的核心，公共行政組織是政策過程的一個部分，強調(diào)公共政策的研究可以涵蓋公共行政的領(lǐng)域而成為公共行政學(xué)研究的重心。與政治學(xué)研究相比，公共行政學(xué)更注重公共政策設(shè)計和管理的科學(xué)化、理性化方面的問題。早年人們關(guān)注的是行政決策的科學(xué)化和最優(yōu)化，采用的是理想型的理性選擇模式，這種模式強調(diào)在政策選擇中充分掌握相關(guān)的政策知識和信息，并通過科學(xué)理性的分析方法選擇最佳的政策方案。隨后有學(xué)者注意到了理性模式過于脫離現(xiàn)實，忽視了人類認識能力的局限和政治因素對決策的影響，因此提出了漸進的決策模式。進入20世紀80年代，隨著新公共行政學(xué)影響的不斷擴大，公共政策研究開始注重社會多元價值和倫理方面的研究，強調(diào)應(yīng)用更多的社會知識來規(guī)劃和設(shè)計未來政策。政策設(shè)計概念的引入要求公共政策的制定應(yīng)考慮更多的社會環(huán)境的因素，尤其是考慮公共政策對社會及其成員將產(chǎn)生的影響，而不是只考慮誰在統(tǒng)治，誰是政策的獲利者和誰在政策制定過程的參與競爭中勝出等傳統(tǒng)政治學(xué)問題。他們一般認為，政策的失敗與否從根本上講是一個政策設(shè)計的問題。政策設(shè)計不是一種純技術(shù)和純工具性的應(yīng)用領(lǐng)域。成功的政策設(shè)計必須考慮人們的政治、社會、文化和經(jīng)濟方面的環(huán)境，并能誘導(dǎo)人們采取有利于政策實施的行為。因此，政策設(shè)計理論包括了至少三個方面的內(nèi)容：政策結(jié)構(gòu)性邏輯的模式、個人決策模式和政策環(huán)境模式，而這些概念和模式應(yīng)該是建立在經(jīng)驗性研究的基礎(chǔ)上的。［6］

　　公共政策研究的實用性和學(xué)科的綜合性使該學(xué)科體系變得十分的龐雜， 其學(xué)科發(fā)展在理論和方法論等方面都呈現(xiàn)出多頭并進的趨勢。這種現(xiàn)象雖然繁榮了公共政策研究的領(lǐng)域，但過分開放的學(xué)科領(lǐng)域使得公共政策研究很難成為一門相對獨立的學(xué)科體系，這正是為什么公共政策研究在半個世紀的發(fā)展中一直存在著對其學(xué)科的基本概念、范疇和體系的爭論的原因之一。

　　根據(jù)尼古拉斯·亨利的分析，公共政策理論發(fā)展之所以充滿矛盾， 主要是公共政策所涉及的跨領(lǐng)域性質(zhì)所決定的。公共政策既涉及政治學(xué)領(lǐng)域（即對社會價值進行的權(quán)威性的分配），又涉及公共行政學(xué)的領(lǐng)域（即公共政策需要公共行政官員在行政管理組織中加以實施）。由于長期的學(xué)科劃分上的爭論，使得兩個學(xué)科在公共政策問題研究中朝著不同的理論方向發(fā)展并具有不同的表現(xiàn)形式。［7 ］尼古拉斯·亨利的分析未必十分貼切，但卻揭示了公共政策作為跨學(xué)科的領(lǐng)域所呈現(xiàn)的學(xué)科發(fā)展現(xiàn)狀。事實上，公共政策的性質(zhì)以及公共政策學(xué)科為現(xiàn)實服務(wù)的起始目的是造成上述困難的原因。公共政策研究是否應(yīng)該和能夠成為一門獨立的學(xué)科或者是否繼續(xù)以現(xiàn)有的狀況存在，這并不是其學(xué)科發(fā)展急需解決的問題。公共政策學(xué)科的現(xiàn)狀或許正是它作為應(yīng)用性、綜合性學(xué)科的應(yīng)有特征。

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