李景鵬：試論行政系統(tǒng)的權(quán)力配置和利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整

　　問題的提出

　　目前人們對于行政發(fā)展和行政改革的研究中， 比較重視行政系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)， 而對于其權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)則注意得不夠。其實， 一個行政系統(tǒng)應(yīng)該包括四個方面的結(jié)構(gòu)， 即組織結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)。按照次序， 一個比一個處于更深入的層次。

　　組織結(jié)構(gòu)即指行政系統(tǒng)的有形的、靜態(tài)的各種機構(gòu)、組織、制度、條例等等所組成的結(jié)構(gòu)， 也就是被有機地建構(gòu)起來的不同部分的人及其行政規(guī)則。組織的目的是為了實現(xiàn)行政體系的各種功能(或職能)。但是有了組織之后并不等于功能就可以自動地發(fā)揮出來了。首先，在組織與功能之間還存在著一系列的中介因素， 如：
組織的目的性；

組織對其成員約束的特定原則和方式；

組織的一定的內(nèi)聚力；

組織各部分和層次圍繞權(quán)力中心而形成的有機結(jié)合；

　　行政主體的意志等。有了這些中介因素， 組織才能發(fā)揮其功能。其次， 組織與功能之間還存在復(fù)雜的關(guān)系。例如組織與功能之間具有交叉性， 即一個組織往往可以實現(xiàn)多種功能， 而一種功能又可以和多種組織相聯(lián)系。這就需要在組織與功能之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆止ぃ?劃分出各組織實現(xiàn)功能的范圍。又如相互制約的功能不能由同一組織來擔(dān)任， 因而就需要根據(jù)各種功能之間的性質(zhì)和相互關(guān)系來規(guī)范各組織之間的關(guān)系， 使之各司其職。再如有些職能是相互配套的， 這就要求組織結(jié)構(gòu)方面也要適應(yīng)這一要求而加以調(diào)整。此外， 各種功能又具有不同領(lǐng)域不同層次， 亦需要組織結(jié)構(gòu)與之相適應(yīng)， 等等。正因為以上的原因， 所以必須在組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究功能問題， 也就是說要研究行政系統(tǒng)的功能結(jié)構(gòu)。

　　在組織結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)的關(guān)系上， 實際上功能結(jié)構(gòu)決定組織結(jié)構(gòu)。因為功能結(jié)構(gòu)來自社會的需求， 即政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和一般社會生活的需要。然而在現(xiàn)實中有時人們卻本末倒置， 要求功能結(jié)構(gòu)服從于組織結(jié)構(gòu)， 明明是組織結(jié)構(gòu)不適應(yīng)功能結(jié)構(gòu)的要求， 但寧肯犧牲功能也不改革組織結(jié)構(gòu)。另一方面， 也并非有了功能結(jié)構(gòu)， 各種功能就可以順利地發(fā)揮出來， 它還需要動力以及各方面的條件。這樣便涉及到更深層次的問題， 即涉及到行政系統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)。如果不深入到這些層次來研究， 我們就無法真正弄清在功能發(fā)揮作用過程中出現(xiàn)的各種問題。

　　行政系統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)

　　行政系統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)， 即行政系統(tǒng)內(nèi)部各部分組織和人員之間相互作用的狀況和各組織的功能實際發(fā)揮的狀況。在行政系統(tǒng)內(nèi)部的各部分組織和各部分人員之間， 并不是按照行政規(guī)章機械地組織在一起的， 而是處于相互制約、相互影響、相互作用之中的， 包括領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者、上級組織和下級組織、同級組織之間等等都是如此。這種相互作用可以是沿著行政規(guī)范要求的方向進(jìn)行的；

也可以是沿著違反行政規(guī)范的方向(往往是隱蔽地) 進(jìn)行的；

也可以是基本上沿著行政規(guī)范的方向， 但有些方面相反；

也可以是有些方面遵守行政規(guī)范， 有些方面相反， 等等。這就涉及到了權(quán)力問題。

　　在組織功能的實際發(fā)揮方面， 我們看到， 各種功能的設(shè)定實際上還只是一種可能性， 這種可能性如何變成現(xiàn)實， 即如何在實際上使其能順利地發(fā)揮出來， 以及發(fā)揮到什么程度， 達(dá)到何種效益， 這就要涉及功能作用的大小、作用的方向和方式、作用的層次、作用的時間等等問題， 這些問題也是有關(guān)權(quán)力的問題。這樣， 行政學(xué)便進(jìn)入政治學(xué)的領(lǐng)域， 也就是要研究行政系統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

　　從政治學(xué)的角度來說， 權(quán)力指的是一種廣泛的影響力或支配力， 它所強調(diào)的是事物的相互作用以及這種作用的不平衡性， 也就是一定主體對一定客體的支配， 通過這種支配使客體的行為符合主體的目的性。所謂政治權(quán)力就是在實際政治過程中一定的政治主體依靠政治的強制力對一定的政治客體的支配。因此作為一種政治權(quán)力現(xiàn)象， 它包括下面一些要素：(1) 權(quán)力主體；

(2) 目的性(即主體的利益) ；

(3) 政治強制力(也包括非強制力借用) ；

(4) 權(quán)力客體；

(5) 權(quán)力作用的一定方式；

(6) 權(quán)力作用的結(jié)果；

(7) 權(quán)力關(guān)系的穩(wěn)定度。而行政權(quán)力應(yīng)該是政治權(quán)力的一種表現(xiàn)形式。權(quán)力主體對權(quán)力客體作用的過程， 同時也是客體對主體反作用的過程， 體現(xiàn)著一種交互作用的關(guān)系， 只不過它是一種不平衡的關(guān)系而已。作為權(quán)力的結(jié)構(gòu)所反映的就是這種相互作用的效應(yīng)， 包括作用力量的大小， 作用的方向和方式， 作用在經(jīng)過一系列中間層次時的狀況， 以及作用的時效性等等。所以權(quán)力結(jié)構(gòu)要回答的是主、客體之間是如何相互作用的， 以及作用的效果如何。前面所說的行政系統(tǒng)中各部分組織和成員之間相互作用的狀況， 以及組織的功能在實際上的發(fā)揮狀況， 正是行政系統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。很顯然，這樣一種反映行政主體和客體作用狀況的動態(tài)結(jié)構(gòu)對于行政系統(tǒng)的功能結(jié)構(gòu)以及組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣狀況具有極大的影響。因此， 一種合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)， 就是行政系統(tǒng)存在和發(fā)展的必要條件。

　　那么， 什么樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)才是合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)呢？ 或者換句話說， 對于一種合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)我們應(yīng)該提出一些什么樣的要求呢？ 第一， 它應(yīng)該能夠保證行政權(quán)威順利地發(fā)揮作用；
第二， 它應(yīng)該能夠使被領(lǐng)導(dǎo)者對權(quán)威既有積極的回應(yīng)， 又能對權(quán)威起一定的制約作用；

第三，它應(yīng)該能夠保證各相關(guān)部門相互協(xié)調(diào)地發(fā)揮功能；

第四， 它應(yīng)該能夠保證權(quán)力在規(guī)定的時間內(nèi)達(dá)到最終目的；

第六， 它應(yīng)該能夠在權(quán)力隨時間的推移而不斷地被消耗和磨損的情況下，不斷地給以能量的補充；

第七， 它應(yīng)該能夠保證組織的各種功能達(dá)到預(yù)期的效應(yīng)， 等等。能夠滿足這樣一些要求的權(quán)力結(jié)構(gòu)， 就是合理的、適當(dāng)?shù)臋?quán)力結(jié)構(gòu)。

　　然而一種合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)的實現(xiàn)關(guān)鍵在于要有一種來自各行政主體的動力， 而動力便涉及到利益問題， 也就是說涉及行政系統(tǒng)的利益結(jié)構(gòu)。這是行政系統(tǒng)的最深層次的結(jié)構(gòu)。這個問題不解決， 就不可能有一個合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)， 也就不可能很好地發(fā)揮功能， 就會使行政系統(tǒng)弊端百出。

　　行政系統(tǒng)的利益結(jié)構(gòu)

　　行政系統(tǒng)的利益結(jié)構(gòu)是行政系統(tǒng)內(nèi)部各組織和各成員之間的利益關(guān)系的狀況。應(yīng)該說，過去我們對這個問題的認(rèn)識是相當(dāng)模糊的。我們過去有一種比較抽象的、比較理想化的認(rèn)識， 即認(rèn)為我國的每一個行政主體(包括組織和個人) 都是以完全徹底為人民服務(wù)為宗旨的，因此在個人與組織之間、上級與下級之間、各組織之間， 利益、宗旨、目標(biāo)、任務(wù)都是一致的，因此相互間處于無矛盾的和諧狀態(tài)。然而實際情況并非如此。作為現(xiàn)實的人， 每一個行政主體都不是行政道德和行政規(guī)范的完美化身， 而是處于角色的沖突當(dāng)中。如果不計個人思想修養(yǎng)的特殊因素， 那么作為行政的領(lǐng)導(dǎo)者， 他既是充當(dāng)行政機構(gòu)代理人的角色， 作為一個社會成員， 他又充當(dāng)私人的角色。作為代理人， 他應(yīng)該代表人民的利益、國家的利益， 但作為私人，他又有著個人的特殊利益， 即個人的各種物質(zhì)的、精神的、心理的需求。作為一般的公務(wù)員也要充當(dāng)兩種角色， 即政策執(zhí)行者的角色和私人的角色。作為政策的執(zhí)行者必須徹底貫徹政策的意圖。作為私人， 他又要滿足個人各方面的利益。一個行政單位也是如此， 同樣要充當(dāng)兩重角色。作為整個行政系統(tǒng)的一個有機組成部分， 它應(yīng)當(dāng)代表整體的利益， 即國家和人民的利益。但作為一個具體單位， 它又有著自己小團(tuán)體的利益。正因為各種行政主體都同時充當(dāng)不同的角色， 因此在角色之間就不可避免地存在著矛盾、甚至沖突。人們隨時都處于這種角色的矛盾和沖突當(dāng)中。問題在于， 每個人或每個組織如何處理這種矛盾和沖突， 也就是自己主要充當(dāng)什么角色。如果他們基本上或主要充當(dāng)代理人、政策執(zhí)行者、整體利益代表者的角色， 那末行政系統(tǒng)的利益結(jié)構(gòu)就是基本合理的， 從而就會形成一種動力機制來推動權(quán)力結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)的正常運行并使組織結(jié)構(gòu)合理化。相反， 如果他們主要甚至僅僅充當(dāng)私人的角色、小團(tuán)體的角色， 那么就會形成不合理的利益結(jié)構(gòu)， 致使整個行政系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)發(fā)生各種障礙。

　　更重要的是， 在人們?nèi)绾翁幚斫巧珱_突的問題上， 還極大地受到社會利益結(jié)構(gòu)變化的影響。我國在建國以后到改革開放之前， 由于當(dāng)時發(fā)展重工業(yè)的需要， 實行了高積累、低消費的政策， 在分配上不能不實行平均主義的辦法。因此， 需要個人利益、集體利益和國家利益的高度統(tǒng)一， 從而形成個人和局部利益絕對服從國家利益和整體性利益結(jié)構(gòu)的狀況。改革開放以后， 特別是隨著從計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過渡， 社會利益結(jié)構(gòu)便發(fā)生了重大變化。

　　首先， 因利益源泉的多元化， 為人們追求個人利益創(chuàng)造了客觀的可能性；

第二， 由于前者再加上政治上和意識形態(tài)上對個人利益控制的放松， 人們的利益意識便迅速覺醒；

第三， 由于前兩者， 便造成社會利益單元的個體化， 個人和家庭的利益在人們的利益考慮中越來越占有優(yōu)先的地位；

第四， 由于上面的原因， 人們的利益追求和利益競爭開始激烈起來， 作為一般老百姓開始具有理性經(jīng)濟(jì)人的特征；

第五， 由于競爭條件和機會不可能完全平等， 人們在收入上的差距和生活上的差距迅速增大， 形成整個社會在利益上的嚴(yán)重不平衡；

第六， 在利益競爭中處于不利地位的人們， 主要是生活在體制內(nèi)的人們， 便有可能產(chǎn)生了心理上的不平衡， 即產(chǎn)生了嚴(yán)重的利益喪失感， 于是便產(chǎn)生了一種自發(fā)地趨向利益平衡的巨大動力；

第七，在這種巨大力量的驅(qū)動下， 在各種制約機制不夠健全和不夠完善的情況下， 便產(chǎn)生了把政治權(quán)力、職業(yè)方便， 以及非法手段轉(zhuǎn)化為利益資源的強烈趨向。社會利益結(jié)構(gòu)所發(fā)生的這一系列重大的變化， 是從原來的社會利益結(jié)構(gòu)向著新的、更合理的社會利益結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的現(xiàn)象。它既具有嚴(yán)重性， 又具有暫時性。當(dāng)前這種無序狀態(tài)以及因此產(chǎn)生的消極現(xiàn)象， 必將在今后走向有序的整合的過程逐漸地被克服。但是現(xiàn)在這種狀況有可能要影響到行政系統(tǒng)中的各種角色沖突， 造成行政系統(tǒng)利益結(jié)構(gòu)的不合理傾向， 從而成為影響行政改革的重要因素。因此， 要推動行政改革， 要精減機構(gòu)， 要發(fā)揮效能等等， 就要抓住調(diào)整行政系統(tǒng)利益結(jié)構(gòu)這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)然其他環(huán)節(jié)的建設(shè)也并非不重要， 但只有在解決利益結(jié)構(gòu)問題的基礎(chǔ)上， 其他環(huán)節(jié)才能得到顯著的改善。

　　來源：政治學(xué)研究

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