張曙光：城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)

　　茅于軾:今天的課題是城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)。我們請(qǐng)到五位這方面的專家來參加我們的評(píng)論。張老師的發(fā)言為一個(gè)小時(shí)，其余同志的發(fā)言是10-15分鐘。下面我們先請(qǐng)張老師方言。

　　張曙光:謝謝大家。這個(gè)課題是天則所立項(xiàng)，德國基金會(huì)資助的課題。課題組的人有守英、盛洪、趙農(nóng)、程煉和我。從今年年初立項(xiàng)，到6月30號(hào)完成，寫了四萬字的稿子。我簡(jiǎn)單的把內(nèi)容跟大家說一下。

　　講這個(gè)題目是因?yàn)楝F(xiàn)在的農(nóng)地問題是一個(gè)很尖銳的問題，所以怎么解決這個(gè)問題，現(xiàn)在的報(bào)告是作為一個(gè)實(shí)行性的對(duì)策的研究，不是一個(gè)理論性質(zhì)的。咱們過去說，中國革命的核心問題是土地問題，其實(shí)中國這幾年建設(shè)的問題，可能土地問題也是很重要的。你想咱們改革開放是從農(nóng)村開始的，這些年支撐中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的，可能土地是一個(gè)很重要的條件�，F(xiàn)在農(nóng)地問題又到了一個(gè)非常嚴(yán)重的地步。我們的基本觀點(diǎn)是：現(xiàn)在農(nóng)地問題可能是中國要長(zhǎng)治久安、穩(wěn)定發(fā)展必須要解決的一個(gè)重要的問題。那么怎么去解決呢？基本的想法是放松政府土地管制，發(fā)展土地市場(chǎng)和土地交易。也就是說要在堅(jiān)持土地的集體所有制和全民所有制的前提之下，打破對(duì)農(nóng)地管用的國家壟斷，改變政府對(duì)集體土地用途管制，發(fā)展集體用地的流轉(zhuǎn)和交易。這是我們研究后得出的基本觀點(diǎn)。而這個(gè)觀點(diǎn)我們認(rèn)為政府也可以接受。因?yàn)檫@是在堅(jiān)持公有制的這一前提之下來說的。這個(gè)觀點(diǎn)首先遇到的是幾個(gè)理論上的障礙。很多人對(duì)建立土地市場(chǎng)和發(fā)展土地交易持懷疑的態(tài)度。主要的理論觀點(diǎn)有三個(gè)，我們先對(duì)這個(gè)觀點(diǎn)作一個(gè)非常簡(jiǎn)要的回答。

　　這三個(gè)觀點(diǎn)的第一個(gè)觀點(diǎn)就是發(fā)展土地市場(chǎng)和土地交易會(huì)導(dǎo)致土地集中，兩極分化和農(nóng)民的保障問題無法解決。這個(gè)問題我們研究的結(jié)果是：這個(gè)問題在歷史上不存在。歷史上沒有這個(gè)問題。我們的歷史教科書上的土地集中之類的說法是站不住的。一個(gè)重要的依據(jù)就是趙岡和陳鐘毅的最近的著作《中國土地制度史》，里面講明了這個(gè)問題。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，我們認(rèn)為這個(gè)問題也不存在。一是我們還堅(jiān)持土地的集體所有，土地流轉(zhuǎn)和交易的目的正是要變農(nóng)民的農(nóng)地資產(chǎn)為工商物業(yè)資產(chǎn)，保護(hù)集體和農(nóng)民分享土地增值收益，解決農(nóng)民的長(zhǎng)期保障問題。而且土地的流轉(zhuǎn)和交易是由土地權(quán)利主體自主決定，政府還可適當(dāng)管理。歷史和現(xiàn)實(shí)都證明，

　　只要沒有政府權(quán)力的支持和庇護(hù)，市場(chǎng)權(quán)利主體的談判和價(jià)格機(jī)制的作用，足以遏制強(qiáng)權(quán)的擴(kuò)張和兼并行為。事實(shí)上歷史上的問題發(fā)生也是由于官方的庇護(hù)。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的問題也是這樣。

　　第二種觀點(diǎn)是，土地流轉(zhuǎn)和交易會(huì)造成土地浪費(fèi)。這個(gè)觀點(diǎn)之所以站不住，主要的原因是我國現(xiàn)在土地使用浪費(fèi)的根源，恰恰就在于用土地征用代替了土地的流轉(zhuǎn)和交易，所以政府獲取的成本太低，而轉(zhuǎn)讓的利益又太大，土地的稀缺性并未從價(jià)格信息中反映出來。所以價(jià)格信息除了形成價(jià)格和配置資源的功能以外，還有它的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)外部性的效應(yīng)。而這個(gè)問題是是否交易越多，交易費(fèi)用就越低，交易利益就越大。城市聚集其實(shí)正是由于人多才造成人多，那個(gè)給它的反作用的力量一個(gè)就是地價(jià)上升，一個(gè)就是擁擠。所以， “城市地價(jià)遞減律”可以使得價(jià)格機(jī)制會(huì)抑制城市的過度擴(kuò)張和土地的無效使用。

　　第三種觀點(diǎn)是說，土地流轉(zhuǎn)和交易會(huì)危及糧食安全。對(duì)這個(gè)問題，從理論上來看，糧食安全是個(gè)偽問題，但在現(xiàn)實(shí)中還必須重視。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中重視的原因并不是因?yàn)橹袊�人多地少，糧食供給不足，而是因?yàn)槲覀冞�缺乏一套防止饑荒的有效的機(jī)制。這個(gè)問題呢，阿瑪亞蒂•森（1999）《以自由看待發(fā)展》講得很清楚。他研究了歷史上曾經(jīng)發(fā)生過的大饑荒和一些危機(jī)。最后他得出的結(jié)論是這樣的：以事實(shí)和邏輯證明了，“試圖根據(jù)人均糧食可供量來理解饑荒，會(huì)導(dǎo)致無可救藥的誤解”。他認(rèn)為饑荒和危機(jī)發(fā)生的原因在于“一部分人口突然意外地失去了他們的經(jīng)濟(jì)權(quán)益”，并提出了一種防止饑荒的經(jīng)濟(jì)學(xué)，內(nèi)容包括提供合理的價(jià)格激勵(lì)，以促進(jìn)產(chǎn)出（包括糧食）和收入的增長(zhǎng)；
二是擴(kuò)大就業(yè)，使可能遭受饑荒的人成為防止饑荒的能動(dòng)的主體；
三是發(fā)揮民主的政治激勵(lì)作用以及“防護(hù)性保障”和“透明性保證”功能。即民主的制度之下可以防止饑荒。他是用饑荒來證明了這些問題的。所以發(fā)展土地市場(chǎng)，放開土地流轉(zhuǎn)和交易正是遵循這個(gè)原則。不僅如此，由于發(fā)展土地市場(chǎng)和交易會(huì)抑制城市過度擴(kuò)張和土地浪費(fèi)，具有保護(hù)耕地的作用，再加上消除了地方政府土地征用的利益激勵(lì)，國家的基本農(nóng)田保護(hù)政策就可以落實(shí)。與此同時(shí)，糧食安全絕不是自給自足，中國要進(jìn)口糧食，這也是一個(gè)基本的國策。

　　我們對(duì)現(xiàn)在基本的理論上的三個(gè)荒謬的觀點(diǎn)做了一個(gè)回應(yīng)。然后再討論我們?cè)谶@個(gè)問題上提出來的一些看法。這個(gè)報(bào)告除了這個(gè)以外，還分三個(gè)部分。一個(gè)梳理現(xiàn)行土地政策。第二部分是由四個(gè)案例提出的改革方向和辦法；
第三部分是對(duì)于怎么改革，土地政策怎么完善，土地制度怎么改革，土地的法律怎么修訂提出一些具體的建議。我對(duì)這三個(gè)部分簡(jiǎn)單的介紹一下。

　　現(xiàn)在的農(nóng)地政策雖然有很多的法律規(guī)章，但其特征我們做了如下概括：土地轉(zhuǎn)入的國家壟斷和政府管制，農(nóng)村土地和城市土地，農(nóng)耕用地和建設(shè)用地的嚴(yán)重分割和二元體系。就是兩種共有制的土地同地而不能同權(quán)，不能同價(jià)。這種嚴(yán)重分割的二元體制才是它的基本特征。兩類土地隸屬于不同的權(quán)利體系，由不同的機(jī)構(gòu)管轄和不同的規(guī)則規(guī)制。據(jù)此，我們把政策按兩個(gè)方面來進(jìn)行梳理。一個(gè)方面就是農(nóng)地政策，一個(gè)是農(nóng)地的非農(nóng)用的轉(zhuǎn)用政策。農(nóng)地政策這些年確實(shí)有不小的進(jìn)步，農(nóng)地政策雖然有很多變化，但是有兩個(gè)基本點(diǎn)是沒有變化的：一是堅(jiān)持土地集體所有和家庭承包經(jīng)營的制度，二是農(nóng)地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)用途需要履行相應(yīng)的轉(zhuǎn)用手續(xù)。

　　我們從這幾個(gè)方面來對(duì)這個(gè)變化進(jìn)行梳理：一是承包權(quán)的性質(zhì)。因?yàn)檫@些年農(nóng)地的承包權(quán)是《土地承包法》來規(guī)定的。承包權(quán)的性質(zhì)從原來的使用權(quán)是一種債權(quán)，到了《土地承包法》開始具有物權(quán)的性質(zhì)，到《物權(quán)法》明確了它的物權(quán)的性質(zhì)。現(xiàn)行農(nóng)地政策經(jīng)歷了一個(gè)演變過程，其集體所有制的產(chǎn)權(quán)形態(tài)自上個(gè)世紀(jì)50年代確立以來，基本上沒有變化，但經(jīng)營方式卻從改革前的集體經(jīng)營變成現(xiàn)在的家庭承包經(jīng)營。近20多年來，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、糧食供求和土地形勢(shì)的變化，土地管理和家庭承包經(jīng)營的有關(guān)政策也有很大變化。概括起來主要有以下幾個(gè)方面。

　　――承包權(quán)的權(quán)利性質(zhì)。土地，在《土地管理法》中一直作為債權(quán)對(duì)待。從開始，土地承包權(quán)從債權(quán)向物權(quán)轉(zhuǎn)化。

　　二是承包期限不斷延長(zhǎng)�，F(xiàn)在明確規(guī)定為30年。

　　三是承、發(fā)包方的權(quán)利和義務(wù)，而這個(gè)規(guī)定的基本點(diǎn)恐怕是在限制發(fā)包方的權(quán)力，保證承包方的權(quán)利。特別是規(guī)定，承包期內(nèi)發(fā)包方“不得收回承包地”和“不得調(diào)整承包地”，

　　四是實(shí)施了一些地權(quán)的登記發(fā)證等基礎(chǔ)性質(zhì)的工作。

　　還有一個(gè)就是明確了承包方享有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利。一方面承認(rèn)流轉(zhuǎn)，另一方面對(duì)流轉(zhuǎn)的范圍有明確的限制 “不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”。

　　總體來看，這個(gè)政策是一個(gè)不斷進(jìn)步的政策，進(jìn)步就體現(xiàn)在地權(quán)權(quán)屬性質(zhì)物權(quán)化、權(quán)屬主體個(gè)人化和排他性強(qiáng)化的方向進(jìn)的，而且加強(qiáng)了農(nóng)戶經(jīng)營農(nóng)業(yè)土地承包權(quán)的落實(shí)和保護(hù)，并使之逐步變成一種可以主張的法定權(quán)利，05年最高法院出臺(tái)了一個(gè)關(guān)于承包權(quán)的一個(gè)司法解釋，指出農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村集體和國家工作人員侵犯土地承包權(quán)而受到的損害能夠得到法律救濟(jì)和補(bǔ)償，但是，對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)特別是用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)利的限制，在一定程度上加強(qiáng)和固化了土地權(quán)利的二元分割。這是關(guān)于農(nóng)地政策，我簡(jiǎn)單說一下。

　　關(guān)于非農(nóng)地政策，除了土地管理法以外，從1982年國家發(fā)布的《國家建設(shè)征用土地條例》 到 土地管理法以及最近中央發(fā)布的一系列文件：28號(hào)文件、31 號(hào)文件。我們看到這些文件有了很大的變化，但基本精神的變化不大�；�本精神有兩個(gè)：一是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的決策者和操控者是各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，而不是農(nóng)地權(quán)屬的主體，二是嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地。而實(shí)施這個(gè)的辦法，一個(gè)是對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用實(shí)行指令性計(jì)劃管理。大概中央從97年到2010年對(duì)各個(gè)省、各個(gè)市只能用多少指標(biāo)不能突破，但是實(shí)際上都突破了。這是一個(gè)辦法。

　　第二個(gè)辦法是嚴(yán)格土地轉(zhuǎn)用的行政審批�！锻恋毓芾矸ā返�44條第一款規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”。28號(hào)文規(guī)定，“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的審批權(quán)在國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府”。都是非常嚴(yán)格。03年甚至?xí)和Ｅ鷾?zhǔn)。

　　第三個(gè)是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的政策�！锻恋毓芾矸ā返�43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”。這就是說，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地必須經(jīng)過國家征用，先進(jìn)行土地變性，由集體地權(quán)變?yōu)閲�有產(chǎn)權(quán)，方能用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這一規(guī)定的實(shí)質(zhì)，就是通過土地轉(zhuǎn)用縮小集體地權(quán)，擴(kuò)大和實(shí)現(xiàn)土地的國有化。

　　但是在這一條中設(shè)置了例外條款，規(guī)定“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。這一例外條款非常重要，它為村集體實(shí)施農(nóng)地轉(zhuǎn)用開了個(gè)后門，但這條有悖于法理。既然是村集體使用自己的土地，為什么還要“依法批準(zhǔn)”？依什么法？由誰批準(zhǔn)？嚴(yán)格說來，就此而論，《土地管理法》是一部侵權(quán)法。因?yàn)檫@個(gè)問題矛盾非常尖銳，所以28號(hào)文件規(guī)定“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，與此同時(shí)31號(hào)文又把“以租代征” 視作違法，嚴(yán)加禁止。足見政策本身的矛盾和沖突。

　　下面是關(guān)于土地征用的補(bǔ)償政策。補(bǔ)償政策按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。還有一個(gè)是建設(shè)用地的供給政策。一共有兩種方式，一個(gè)是劃撥，一個(gè)是出讓�；�礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)基本上劃撥，而劃撥的方式按原用途補(bǔ)償實(shí)際上是要被征地農(nóng)民承擔(dān)一部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，而出讓是政府一手操辦，實(shí)際上把農(nóng)民排除在土地的增值收益之外。還有一個(gè)就是土地有償使用費(fèi)的分配和使用政策。國家06年以后提高了使用稅，但這是由中央和地方來分擔(dān)的，實(shí)際上也加劇了中央和地方之間的利益爭(zhēng)奪，是土地行為扭曲的重要原因。

　　所以為了執(zhí)行這種政策，咱們是兩套規(guī)則、兩套機(jī)構(gòu)。對(duì)于法律呢，《土地承包法》是一套，《土地管理法》是一套�！锻恋爻邪�法》只管土地的農(nóng)業(yè)使用，承包權(quán)的那一套；
《土地管理法》管著農(nóng)地的使用和轉(zhuǎn)用。實(shí)際上這兩套法律是打假的。兩套系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部只管農(nóng)地，只管承包，國土資源部及地方國土廳、局、辦管的農(nóng)地的轉(zhuǎn)用河城市建設(shè)用地�，F(xiàn)行土地管理機(jī)構(gòu)框架如下。

　　所以這兩套系統(tǒng)也是打假的。這兩套系統(tǒng)內(nèi)部還有些是雙重管理的。但這套東西實(shí)際是強(qiáng)化了農(nóng)地二元分割的格局，再生了這種分割的格局。這是我們對(duì)現(xiàn)有政策做的梳理。

　　這套政策造成的結(jié)果是非常嚴(yán)重的。結(jié)果是三個(gè)方面，一個(gè)就是農(nóng)民土地權(quán)利受到了侵害。這個(gè)侵害有幾個(gè)方面。首先，農(nóng)地承包權(quán)是農(nóng)民唯一的和基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有了土地承包權(quán)，農(nóng)民才能將自己的勞動(dòng)與土地等生產(chǎn)資料結(jié)合起來，才有了勞動(dòng)權(quán)�，F(xiàn)在政府把土地拿走了，實(shí)際上一是剝奪了他的財(cái)產(chǎn)權(quán)，二是剝奪了他的勞動(dòng)權(quán)。失地又失業(yè)的農(nóng)民，數(shù)量相當(dāng)多，大概到了幾千萬的規(guī)模。

其次，《土地管理法》明文規(guī)定，政府給你補(bǔ)償了，不能算剝奪。這話有一定道理。但有一點(diǎn)需要指出，補(bǔ)償安置原則、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量是政府規(guī)定的，農(nóng)民作為權(quán)利主體，不能參與談判，是一個(gè)強(qiáng)制的結(jié)果。從這一點(diǎn)上來說，也是對(duì)農(nóng)民權(quán)利的侵犯。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)關(guān)鍵的問題就是補(bǔ)償足不足的問題，嚴(yán)重的問題就是這個(gè)補(bǔ)償是嚴(yán)重不足的。那么嚴(yán)重不足大概是這樣的: 我們現(xiàn)在按它的最高標(biāo)準(zhǔn)30倍來計(jì)算，據(jù)上海市社科院提供的數(shù)據(jù)，長(zhǎng)三角農(nóng)地征用價(jià)格為37.5萬～45萬元／公頃，農(nóng)地出讓價(jià)格為210萬～525萬元／公頃（一級(jí)市場(chǎng)），農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格為1125萬～2250萬元／公頃（二、三級(jí)市場(chǎng)）。由此可見，農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格是農(nóng)地征用價(jià)格的50倍。

再進(jìn)一步來說，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)要給集體�，F(xiàn)在農(nóng)村的集體既是一個(gè)基層組織，又是農(nóng)村的所有權(quán)主體。所以這侵犯了農(nóng)民的權(quán)益。它把錢拿去私分了、挪用了，甚至辦工業(yè)失敗了。最后農(nóng)民能拿到的確實(shí)很少。

　　這種結(jié)果就造成了農(nóng)民對(duì)于農(nóng)地保護(hù)的狀況�，F(xiàn)在的保護(hù)只有上訪這種辦法，農(nóng)民大部分上訪是土地問題。上訪實(shí)際上是一種皇權(quán)制的安排，不解決問題。解決不了，就是集體維權(quán)。據(jù)前年的一個(gè)統(tǒng)計(jì)，在全國發(fā)生的近8萬起群體事件中，農(nóng)民維權(quán)占30%，其中因征地補(bǔ)償不公而發(fā)生的群體事件占農(nóng)民維權(quán)的70%。這就嚴(yán)重地危害了安定團(tuán)結(jié)，阻礙和破壞了和諧社會(huì)的建設(shè)。

　　第二個(gè)問題是中央和地方在土地問題上的博弈。這個(gè)博弈確實(shí)造成了惡性的競(jìng)爭(zhēng)。我們發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)問題：中央政府土地政策的目標(biāo)是什么？我把它概括成三個(gè)目標(biāo)：第一是保護(hù)耕地，保證糧食安全；
第二是維護(hù)農(nóng)民利益，保持社會(huì)穩(wěn)定；
第三是適當(dāng)增加建設(shè)用地，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。這三個(gè)目標(biāo)有一致之處，但是也有矛盾的地方。比如，糧食安全是國家目標(biāo)，既非地方政府目標(biāo)，亦非農(nóng)民個(gè)人目標(biāo)。再比如第二個(gè)目標(biāo)，保護(hù)農(nóng)民利益。讓農(nóng)地轉(zhuǎn)用，這是工業(yè)化和城市化的利益，根本不是農(nóng)民的利益。所以說這兩個(gè)目標(biāo)，互相是沖突的。咱們?cè)倏吹胤降哪繕?biāo)，它分為兩個(gè)，第一是增長(zhǎng)目標(biāo)和政績(jī)目標(biāo)，即擴(kuò)大建設(shè)用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加地方的GDP，這都算是政績(jī)。第二是利益目標(biāo)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用，地方可以得到轉(zhuǎn)讓的出讓，進(jìn)一步得到在農(nóng)地發(fā)展起來后得到的稅收合作方面的收入，這是它的財(cái)政目標(biāo)。而且它用農(nóng)地還可以撬動(dòng)銀行資金，擴(kuò)大融資規(guī)模，這是它的利益目標(biāo)。這兩個(gè)目標(biāo)高度一致。所以如果不考慮目標(biāo)本身的正當(dāng)性和合理性，而從其有效性和可實(shí)現(xiàn)性來看，地方目標(biāo)有效于中央目標(biāo)。

　　在目標(biāo)的問題上，中央敗了。在手段上，地方政府的手段也比中央的要有效地多。中央政府的政策手段主要是加強(qiáng)行政控制和計(jì)劃管理，包括建立基本農(nóng)田，制定土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，加強(qiáng)土地執(zhí)法檢查等。但是這些手段要依靠地方實(shí)施和配合，因此，除了計(jì)劃本身的合理性以外，中央目標(biāo)的有效性與其說取決于中央，不如說取決于地方，取決于中央目標(biāo)和地方目標(biāo)的一致性，取決于中央的控制能力和地方的忠誠度。這三個(gè)條件在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下存在，這些手段基本上是有效的。那么，到了現(xiàn)在分權(quán)化體制下，上述三個(gè)條件全部不存在，那么其結(jié)果可想而知。而且我們可以看到，現(xiàn)在縣官不如現(xiàn)管，地方政府直接管理著本轄區(qū)的農(nóng)地和農(nóng)戶，直接負(fù)責(zé)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的具體操作，地方政府和官員可以采取多種辦法規(guī)避中央的行政控制和計(jì)劃限制，使政策實(shí)施結(jié)果向自己一方傾斜。諸如，移花接木，調(diào)整基本農(nóng)田；
先斬后奏，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用時(shí)未批先用；
謊報(bào)軍情。更何況，中央政府只有一個(gè)，它要面對(duì)全國30個(gè)省市區(qū)、70個(gè)大中城市，600多個(gè)市、2000多個(gè)縣、幾萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。一個(gè)人對(duì)著那么對(duì)人博弈，你能不輸才怪。因此，在土地政策的博弈中，地方政府行為如果被發(fā)現(xiàn)了，那就是倒霉，撞到槍口上了。所以中央的監(jiān)管和控制成為一種偶然事件，所以就沒有效了。所以中央的計(jì)劃指標(biāo)，有的省份2000年就用完了2010年的指標(biāo)。西部某省會(huì)城市的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地指標(biāo)是13.5萬畝，到2003年已經(jīng)用去了17.13萬畝。

　　地方為什么這么熱衷于征地呢，正是因?yàn)槔�益目�?biāo)。它的利益至少有這么幾個(gè)：一是可以用低地價(jià)、甚至零地價(jià)招商引資；
二是盡管土地現(xiàn)在出讓的部分很少，但它的利益很大。

它可以取得土地的出讓金。大概現(xiàn)在土地的出讓金占到很多地方財(cái)政預(yù)算外資金的60%左右。而財(cái)政預(yù)算外資金和地方財(cái)政資金的規(guī)模大體相當(dāng)。此外，通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用和城市擴(kuò)張，增加建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅和所得稅，一些發(fā)達(dá)縣市這兩種稅收已經(jīng)占地方稅收總量的37%。這是財(cái)政上的利益。

　　而土地一頭連著財(cái)政，一頭連著金融，現(xiàn)在地方的基礎(chǔ)設(shè)施都在大量地投資。城市幾個(gè)億，甚至大城市幾千億。土地成為撬動(dòng)銀行資金的重要工具。財(cái)政拿的錢大概10%，土地出讓金約占30%左右，另外60%靠土地抵押從銀行貸款融資。再加上房地產(chǎn)開發(fā)商和居民按揭抵押貸款以及建設(shè)大學(xué)城和新校區(qū)的貸款。這種依靠農(nóng)地轉(zhuǎn)用而發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的道路潛藏著很大的金融風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。造成的另外一個(gè)惡果就是耕地保護(hù)和城市化用地的沖突。

　　從前面的討論可以看，現(xiàn)行土地政策有三根支柱：一是中央政府加強(qiáng)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政管制和計(jì)劃控制，二是地方政府以各種方式加速農(nóng)地征用和過度擴(kuò)張城市，三是農(nóng)村集體和農(nóng)民基本上被排除在農(nóng)地轉(zhuǎn)用之外。結(jié)果就造成這兩個(gè)目標(biāo)都是沖突的。一方面是耕地被大量侵占，加速減少和流失。從1996－2002年，農(nóng)田以每年1027.5萬畝的速度在減少和流失，全國耕地的保有量從1996年的19.51億畝，減少到2006年的18.29億畝，人均耕地從1.59畝下降到1.39畝，相當(dāng)于世界平均水平的40%。另一方面是城市的過度擴(kuò)張，大量地占用了土地。從1998－2005年，我國城市建成區(qū)面積從2.14萬平方公里增加到3.25萬平方公里，擴(kuò)大了一半以上，年平均以6.18%的速度擴(kuò)張。據(jù)664個(gè)城市統(tǒng)計(jì)，2005年城鎮(zhèn)居民人均用地面積已達(dá)133平方米。比國家規(guī)定的城市規(guī)劃建設(shè)用地最高限額超出33平方米。要知道，美國人均土地面積是我國的10倍，而其城市居民人均占地面積112平方米，歐洲一些國家城市人均占地面積只有82.4平方米，而他們的城市化水平比我們高得多�？上胛覀兊耐恋乇焕速M(fèi)了。我國城市的容積率只有0.33，而國外的一些城市則達(dá)到和超過了2.0。據(jù)400個(gè)城市調(diào)查，城市建城區(qū)閑置土地占建成區(qū)面積的1/4。這種高標(biāo)準(zhǔn)的浪費(fèi)的現(xiàn)象，如鄭州市惠濟(jì)區(qū)政府占地250多畝、投資數(shù)千萬元修建的白宮式辦公樓只是一個(gè)樣板，很多縣政府的辦公區(qū)都是一個(gè)非常豪華的參觀游覽的景觀。

　　現(xiàn)在的農(nóng)地轉(zhuǎn)用主要有兩種方式。最主要的一種方式是政府征用農(nóng)地然后轉(zhuǎn)用于非農(nóng)建設(shè)，也是問題最多、矛盾最大、沖突最尖銳的一種方式。上述嚴(yán)重后果都是由此而造成的。通過這種方式實(shí)現(xiàn)的工業(yè)化仍然是傳統(tǒng)的國家工業(yè)化，借此推進(jìn)的城市化也是政府的城市化或者官員的城市化，而非農(nóng)民和農(nóng)村的城市化。這是城市化和工業(yè)化的扭曲。

　　現(xiàn)有的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和增加建設(shè)用地的實(shí)施方式有兩種，其性質(zhì)不同，效果相反，需要分開討論。這種方式主要由地方政府主導(dǎo)，政府借助權(quán)力通過征地成為真正的“地主”，又通過對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的壟斷而直接占有了農(nóng)地轉(zhuǎn)用的增值收益。這是地方實(shí)施土地政策的主要方式，

　　與地方政府壟斷農(nóng)地轉(zhuǎn)用的征地和供地方式不同，另一種方式是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民群眾通過農(nóng)地制度創(chuàng)新，自主進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用，直接參與工業(yè)化和城市化過程。前一種方式的法律依據(jù)是《土地管理法》第四十三條第一款的前半段，而后一種方式的依據(jù)是《土地管理法》第四十三條第一款的例外條款。這一方式之所以能夠?qū)嵤�，一方面是面�?duì)巨大的商機(jī)和創(chuàng)新激勵(lì)，比如地價(jià)是原來到的50倍，這個(gè)激勵(lì)是很大的。另一方面是農(nóng)民按照對(duì)這一例外條款的理解和解釋來運(yùn)用的，與此同時(shí)，地方政府如果是前一種方式，是我們反對(duì)的，但我覺得是可以理解的。因?yàn)?4年稅制改革以后，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放。地方要辦事沒有錢。所以說這種辦法可以理解，但確實(shí)問題很大。后一種辦法呢，說實(shí)在的，農(nóng)民之所以這樣做，一個(gè)很重要的條件就是地方政府的默認(rèn)、允許、支持和鼓勵(lì)。你可以看看，凡是這些地方，地方政府對(duì)農(nóng)民的這種做法都是支持的、默許的，甚至在某種程度上是鼓勵(lì)它這樣做的。而這正好代表著農(nóng)地轉(zhuǎn)讓制度的方向。本報(bào)告第二部分提供的正是這方面的一些案例。

　　在這些案例里，我們做了個(gè)概括，把現(xiàn)代中國的工業(yè)化概括成四種模式。第一種是農(nóng)民外出打工參與工業(yè)化。第二種是地方發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，參與工業(yè)化。第三種是隨著城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)的擴(kuò)展，毗鄰的鄉(xiāng)村人口不斷地融入城鎮(zhèn)。第四種是農(nóng)村完全不靠進(jìn)城市來參與市場(chǎng)化和國際市場(chǎng)的過程。

　　第一個(gè)案例是廣東南海以土地為中心的農(nóng)村工業(yè)化模式，這是守英他們作的調(diào)查。這是在珠江三角洲那一代，外資大量進(jìn)入，需要工業(yè)廠房和打工仔的住宅的情況之下，集體自建廠房和打工樓來出租或者合資，圍繞股份合作的方式。2004年，南海全市工業(yè)用地共15萬畝, 其中保持集體所有性質(zhì)的有7.3萬畝，幾乎占了一半。一半是國家轉(zhuǎn)的，一半是農(nóng)民自己搞的。此外，南海1992年撤縣建市前, 許多農(nóng)村集體將宅基地、村邊地和部分果園改為非農(nóng)用地，只要不占農(nóng)田，大部分沒有報(bào)批。以平洲區(qū)為例, 該區(qū)集體非農(nóng)建設(shè)用地在市國土局統(tǒng)計(jì)數(shù)為2000畝, 而實(shí)際保有量達(dá)8000畝。這個(gè)狀況是農(nóng)民參與工業(yè)化的一個(gè)過程，參與了土地升值的利益，又保持了集體所有權(quán)的性質(zhì)，同時(shí)也保留了社區(qū)成員權(quán)的權(quán)利。但是使得它不僅擁有土地以前的權(quán)利，同時(shí)也擁有了土地轉(zhuǎn)用后的增值后的權(quán)利，保持了一個(gè)長(zhǎng)期的保障的權(quán)利。

　　第二個(gè)案例是山東德州開發(fā)區(qū)案例。這個(gè)案例采取了貨幣補(bǔ)償和留地補(bǔ)償相結(jié)合的物業(yè)補(bǔ)償方式，而且采用征地補(bǔ)償與舊村改造結(jié)合起來的模式。開發(fā)區(qū)先給貨幣補(bǔ)償，一畝地3萬元，但這個(gè)地不準(zhǔn)你用，給你留下地你去搞物業(yè)。而政府的高明之處就在于把那些最具市場(chǎng)價(jià)值的所謂“金角銀邊”的經(jīng)營性用房讓給村集體。建物業(yè)時(shí)開發(fā)區(qū)不讓農(nóng)民自己招商，開發(fā)區(qū)會(huì)給農(nóng)民招商，然后按照使用土地的人的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。所以建設(shè)的廠房和開發(fā)區(qū)、國家蓋的沒兩樣。而且開始補(bǔ)給的3萬元補(bǔ)償是不夠的。舊村改造時(shí)，如果按照現(xiàn)在的征地拆遷，拆你房屋，那給農(nóng)民的錢只能買30平方米。而開發(fā)區(qū)采取讓利給村民的方針，制定和實(shí)施了“按院補(bǔ)償”的方案，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每戶15萬元。農(nóng)民基本上可以買兩套100多平米的住宅。這樣，每戶大體可以得到兩套住房，一般是自住一套，一套出租，每月可得租金600元。所以除了物業(yè)以外，還有這一塊。所以農(nóng)民實(shí)際上盡管現(xiàn)在還是農(nóng)民，但已經(jīng)參與和享受了城市化過程。而且妙就妙在，錢沒有直接給農(nóng)民。它把基礎(chǔ)設(shè)施的啟動(dòng)資金用了，在動(dòng)態(tài)過程中給了農(nóng)民全面的補(bǔ)償。而且使用權(quán)和所有權(quán)在這里有了很微妙的變化，非常有意思。

　　第三個(gè)案例是江蘇昆山的三種農(nóng)民合作社。這三種合作社也是因?yàn)橥馍毯透叟_(tái)商人的進(jìn)入使得這里的低價(jià)迅速上漲。所以農(nóng)民看到商機(jī)以后自己開始蓋廠房。第一種合作社是富民合作社，即蓋廠房之類的。一種是社區(qū)股份合作社，即把資產(chǎn)和所有的集體資產(chǎn)按股份量化以后來做的。還有一種是土地股份合作社，這是離城區(qū)相對(duì)遠(yuǎn)一些的，主要以經(jīng)營果樹、花木為主的地方搞的農(nóng)業(yè)土地合作社。這三種合作社中土地的計(jì)價(jià)都是集體參與來制定的，也很有意思。

第四個(gè)案例不是城市的，而是農(nóng)村的，甚至是山區(qū)的。那就是遼寧海城東三道村。這個(gè)村搞了8000畝蔬菜基地，但其實(shí)這個(gè)村只有三千畝地。但是有一個(gè)機(jī)會(huì)是港商當(dāng)時(shí)在沈陽郊區(qū)搞的蔬菜基地，但豐收了以后，蔬菜價(jià)高了，農(nóng)民都自己賣了，港商就沒有辦法了。不過這里的領(lǐng)導(dǎo)班子比較過硬，先試驗(yàn)，然后把村里的地都分了，包產(chǎn)包戶。然后把地又集中起來，每一畝給保底收入260元。如果農(nóng)民愿意，那就加入蔬菜基地。如果不愿意，也會(huì)在另外的地方給他一塊地。那么大部分農(nóng)民都加入了。而且農(nóng)民還可以做農(nóng)工，大概一年有3000元的工資。但個(gè)人種的話，一年只有200元的收入，所以大家都愿意。然后村里從深圳聘請(qǐng)了12個(gè)農(nóng)業(yè)種菜的專家，村里負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)，如化肥和農(nóng)業(yè)等。然后找了12個(gè)有經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民來當(dāng)二老板，每人包一塊。我們知道鄉(xiāng)村社會(huì)里，二老板和農(nóng)工是一起上下班的，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)如果偷懶的話也許就永久得做不了老板了。所以，勞動(dòng)雖然是班組的勞動(dòng)，但是其效率和過去的公社化大不一樣。所以經(jīng)營情況不錯(cuò)。第二次是和韓國定了3000畝的“金塔椒”的生產(chǎn)。而且村里的地不夠，就去附近的地方區(qū)征地、承包。承包后也是同樣的辦法來做。

　　從以上幾個(gè)案例可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論:

　　1），在發(fā)展土地市場(chǎng)和進(jìn)行農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)和交易的過程中，上述地方都堅(jiān)持了土地的集體所有制，發(fā)展了集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)了中央、地方和農(nóng)民共贏。由此可見，發(fā)展土地市場(chǎng)和地權(quán)交易不僅與兩種土地公有制不相矛盾，而且是實(shí)現(xiàn)兩種土地公有制的一種可行方式。

　　2），發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易，需要打破對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國家壟斷，改變政府對(duì)集體土地的用途管制，讓地權(quán)所有者直接參與市場(chǎng)交易過程，主導(dǎo)土地要素的定價(jià)權(quán)。這是中國農(nóng)地制度改革和政策調(diào)整的基本方向，也是中國工業(yè)化和城市化的必由之路。

　　3），通過農(nóng)戶合作參與市場(chǎng)過程，是中國農(nóng)民參與工業(yè)化和城市化過程的一種制度保證。其具體形式多種多樣，不同的作法各有千秋，有效率的組織和制度最具生命力，自然會(huì)發(fā)展壯大，同時(shí)也需要政府的支持和保護(hù)。

　　我們探討的第三個(gè)問題是政策完善和法律修改建議。

　　1）政策完善主要是，制定統(tǒng)一的土地法律，改變土地政策二元分割格局；
1），堅(jiān)持土地公有制度，實(shí)行集體土地和國有土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”。

這個(gè)辦法不需要修改《憲法》，比如《憲法》很明確兩種公有制，只需要人大常委會(huì)做一個(gè)解釋，宣布兩種公有土地同地同權(quán)就可以了。2），在這個(gè)基礎(chǔ)上把所有的土地的法律統(tǒng)一做個(gè)修改。

　　2）修法建議有主要有：

　　――修改《土地承包法》第十七條

　　――將《土地承包法》第三十三條第二款：“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”修改為，“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)”；

　　――修改《土地管理法》第十二條，將“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)”，修改為“依法改變土地權(quán)屬的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)；
改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)辦理備案手續(xù)�！�

　　第二點(diǎn)是，總結(jié)地方和基層經(jīng)驗(yàn)，探索將關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方規(guī)定上升為國家法律。廣東省政府已經(jīng)下發(fā)了《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》，明確提出了農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)“同地，同價(jià)，同權(quán)”。我們?cè)撟龅木褪前阉�上升為一個(gè)國家的法律。

　　第三點(diǎn)是政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，保證集體和農(nóng)民的土地權(quán)益

　　1），根本改革現(xiàn)行征地制度，謹(jǐn)防建設(shè)用地的國有化趨勢(shì)。

　　2），改革現(xiàn)行政府供地制度，允許集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)。

　　3），防止村莊建設(shè)中侵害農(nóng)民宅基地權(quán)利，積極推行農(nóng)民宅基地商品化。

　　4），制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定盈利性目的用地不得征用。

　　5），限定政府儲(chǔ)備土地為存量土地，嚴(yán)禁征用集體土地增加土地儲(chǔ)備。

　　第三個(gè)建議是，改變土地財(cái)政格局，創(chuàng)立地方財(cái)產(chǎn)稅制度。因?yàn)楝F(xiàn)在之所以有這種征地方式，非常重要的原因就是利益問題。所以要改變現(xiàn)在的征地政策，就要改變現(xiàn)在的利益格局。而改變這種利益格局，主要的方法就是合理分配土地級(jí)差收益，完善土地財(cái)產(chǎn)稅制度。在土地財(cái)產(chǎn)稅方面，我們建議將現(xiàn)行的各種土地稅費(fèi)合并為三個(gè)稅種：土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。把它合并之后作為地方的固定收入。地方有了固定收入以后，地方就不需要登記了，只需要征收這三種稅就可以了。中央不要拿這個(gè)稅，完全劃為地方的收入，實(shí)際上地方靠近那個(gè)地方，登記也好登，地方也有積極性。所以，這個(gè)問題是可以解決的。還有一個(gè)方法是完善公共財(cái)政體制，保證財(cái)權(quán)和事權(quán)一致

　　第四個(gè)建議是讓失地農(nóng)民參與補(bǔ)償談判，探索實(shí)施財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償?shù)霓k法。1）現(xiàn)在按區(qū)片綜合價(jià)補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所提高。但我認(rèn)為這應(yīng)該作為一個(gè)最低的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際的價(jià)格應(yīng)當(dāng)讓失地農(nóng)民直接參與補(bǔ)償談判，實(shí)際補(bǔ)償應(yīng)是雙方討價(jià)還價(jià)的結(jié)果2）預(yù)留發(fā)展用地，實(shí)施財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。我們上面的一些案例和很多地方都在采取這種辦法，在實(shí)施貨幣補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，應(yīng)當(dāng)給被征地的村莊按一定比例預(yù)留一部分建設(shè)用地，讓土地建成工、商、物業(yè)來參與工業(yè)化的過程。3）謹(jǐn)慎對(duì)待以社保換土地的辦法，防止變相侵占農(nóng)民土地。現(xiàn)在給失地農(nóng)民提供社保的做法有可能要進(jìn)一步地推開。我對(duì)此持保留態(tài)度。所以要謹(jǐn)慎對(duì)待這個(gè)事情。4）客觀審視指標(biāo)管理的效力，探索有效保護(hù)耕地的制度安排。因?yàn)楝F(xiàn)在這種指標(biāo)管理已經(jīng)失敗，所以應(yīng)該去改變這一管理方式。我們提出的辦法是承認(rèn)基本農(nóng)田異地代保原則，建立基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)交易和利益補(bǔ)償機(jī)制。好多發(fā)達(dá)的地方，地已經(jīng)用完了，廣東東莞這些地方只剩下10%的土地了，再開發(fā)就沒了。那么就可以建立異地代保，我這有地，你那沒地，我的指標(biāo)你可以用，但是，咱們來一個(gè)指標(biāo)交易和利益補(bǔ)償。如果國家的補(bǔ)償和地方的補(bǔ)償，兩種政策能夠結(jié)合起來，我想這個(gè)問題可能得到解決。這是我就這個(gè)問題的一個(gè)基本的思路。在座的幾個(gè)課題組的人也都在，大家可以進(jìn)行補(bǔ)充。

　　茅于軾：感謝張老師。他介紹了課題組的研究結(jié)果，基本的道路是土地的國有制不變，建立一個(gè)土地的市場(chǎng)，解除國家的壟斷。從理論到實(shí)際的法律修改，都提出了很具體的意見。我們下面請(qǐng)幾位評(píng)論員來發(fā)表他們的意見。

　　陳劍波：看得出來，這個(gè)研究花了很大的精力，而且把這個(gè)問題做了非常好的清理。這個(gè)問題我們?cè)谄匠５纳�活中都有所了解，但沒有太去系統(tǒng)化。我覺得整個(gè)的分析和提供的案例很精彩。而且確實(shí)和現(xiàn)在例行的狀態(tài)是吻合的，提出來的建議也是切合實(shí)際的。但問題是究竟怎么去操作的問題�？傮w來看，我開玩笑的講，現(xiàn)在中國經(jīng)濟(jì)，人、地、錢全部都有問題。特別對(duì)于農(nóng)村來講，人的問題復(fù)雜一點(diǎn)，雖然03年以后有了比較大的改善。但不管是進(jìn)城的還是留在農(nóng)村的農(nóng)民，從教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、具體保障，這一系列的措施都出來了，包括農(nóng)民工的一些政策都出臺(tái)了。但是目前有最根本的問題沒有解決，就是進(jìn)城以后的人怎么變成城里人。怎么變成和城市居民享有同等福利待遇的真正的城市居民。我跟從山東回來，跟著民建中央的幾個(gè)同事，看到的情況還是很觸目驚心的�？吹降亩际前l(fā)達(dá)縣市。比方說在青島旁邊的即墨市，它的城市固定人口是13萬，而現(xiàn)在城區(qū)的居住人口已經(jīng)到了14萬。實(shí)際上它的所有的GDP的計(jì)算和社會(huì)保障的提供都是針對(duì)這13萬的城市居民。另外一個(gè)，像是城市的規(guī)模，這幾個(gè)縣，像壽光、龍口、即墨，從2000年到現(xiàn)在起碼都擴(kuò)大了1倍多。地大了，但是城鎮(zhèn)的城市居民沒有擴(kuò)張。所以我覺得我們統(tǒng)計(jì)的城市化率是個(gè)假的城市化率。這些人在未來可能會(huì)面對(duì)非常大的問題。我當(dāng)時(shí)在那里訪談的時(shí)候我就問，如果現(xiàn)在還不能解決已經(jīng)進(jìn)到城里來的，已經(jīng)有了固定居所，有了固定職業(yè)的人的收入，把他們和城市的人拉齊。那個(gè)等到10年以后，因?yàn)樯�活水平的提高，社�?huì)保障的水平會(huì)往上走，這個(gè)包袱最終是誰來背？這是一攬子的問題。所以人的問題上，除了社會(huì)保障的問題，實(shí)際上還有地?cái)U(kuò)張了，人沒有進(jìn)來的問題。關(guān)于地呢，剛才張老師已經(jīng)作了很好的分析。怎么解決我現(xiàn)在也是非常困惑。比方說，拿南海的模式來說，集體建設(shè)用地就像張老師提出來的同地、同價(jià)、同權(quán)的目標(biāo)，這個(gè)邊界在什么地方？是不是每個(gè)縣、每個(gè)鄉(xiāng)都可以把農(nóng)民讓開發(fā)商來加入，只要開發(fā)商愿意開發(fā)的地方，他們都可以進(jìn)入？而且守英原來講過，我把權(quán)益給了，但土地轉(zhuǎn)性還是要按照同樣的審批的手續(xù)還是要進(jìn)行管制？如果這樣的話，好像又回去了。所以我覺得征地到底怎樣來弄，我還是很困惑的。那些問題已經(jīng)很惡劣了，而且對(duì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)可能會(huì)有很大的影響。而且集體組織建設(shè)用地、入市，和守英他們提出來的商品化的問題，實(shí)際上都和人能不能真正進(jìn)城這件事是相關(guān)的。那么如果說依然維持這種進(jìn)城就業(yè)但是沒有辦法在城市定居或者能夠變成真正的居民，再維持十年這樣的狀況，那么土地的政策包括這個(gè)宅基地的政策會(huì)變成怎樣的狀況，我覺得很難預(yù)料。所以從長(zhǎng)期來看，人、地、錢的問題會(huì)構(gòu)成長(zhǎng)期快速增長(zhǎng)的巨大的威脅。長(zhǎng)期增長(zhǎng)還能不能持續(xù)取決于我們能不能把這些問題解決掉。要解決的話，是直接修法更好呢？還是在各地先試一輪再說。您的四個(gè)案例，其實(shí)差異很大。雖然都是集體土地直接入市，但是如果把它們放到法律規(guī)定上全國統(tǒng)一來執(zhí)行的時(shí)候，每個(gè)地區(qū)的情況都會(huì)相適應(yīng)呢，還是會(huì)有差異的情況？

　　張曙光：法律首先是允許它交易，然后對(duì)一些問題做一些原則的規(guī)定，然后各個(gè)地方再有具體的。你不放開的話，現(xiàn)在非法和合法就是說不清楚的。

　　陳劍波：但現(xiàn)在如果嚴(yán)格來說，現(xiàn)在廣東和這幾個(gè)地區(qū)的做法全是違法的。在南海的時(shí)候，說得很民主，但只要土地局找我麻煩，至少十二年判刑。

　　張曙光：關(guān)于這個(gè)問題，不過是規(guī)定了、允許了一些東西，然后在這個(gè)基礎(chǔ)之上，由于現(xiàn)在的狀況，作一點(diǎn)限制。這是可以考慮的。比方說廣東，不過是按照廣東的法律，建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房是不符合法律的，就是說不能做商品房開發(fā)。但是可以網(wǎng)開一面。

　　陳劍波：某店面在后街的街面上，現(xiàn)金流是非常好的，一、二十萬的現(xiàn)金流。銀行非常想要這種財(cái)產(chǎn)來作抵押，可是卻不能抵押。工商部門不讓登記，抵押部門不給。

　　張曙光：對(duì)，在這些地方就可能對(duì)某些東西放開。

　　陳劍波：對(duì)，但現(xiàn)在來說我是有點(diǎn)悲觀，這三大要素造成的威脅。發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府那么強(qiáng)烈的愿望，人均GDP的增長(zhǎng)和地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)，一般都超過城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村人均純收入增長(zhǎng)的一倍左右。所以我就不知道，現(xiàn)在整體是一個(gè)亂象。各地都在做各地的做法，大家推動(dòng)增長(zhǎng)的欲望非常地強(qiáng)烈。我甚至在想會(huì)不會(huì)這一輪之后會(huì)造成相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的緊縮。因?yàn)檫@一輪物價(jià)的上升，我的判斷是基本上沒有辦法控制得住。從上半年糧食的情況看下來，包括國營的大糧商們可能會(huì)在市場(chǎng)上去搶糧。所以這一輪下來，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)緊縮的現(xiàn)象是很難說的。銀監(jiān)會(huì)和人民銀行實(shí)際上是有保留的，因?yàn)槿绻�房�(jī)r(jià)跌得太狠，會(huì)有大量的不良資產(chǎn)出現(xiàn)在里邊。

　　所以說如果仍然保持中央政府或部門強(qiáng)勢(shì)的調(diào)整和調(diào)試的狀態(tài)，我很擔(dān)心這個(gè)后果會(huì)是什么樣子。所以我覺得還是要做一些結(jié)構(gòu)性的調(diào)整。比如說強(qiáng)化中部地區(qū)的主動(dòng)性，而對(duì)于已經(jīng)到達(dá)工業(yè)化的中后期的這些，不應(yīng)該讓他們追求得那么快。應(yīng)該讓他們有一點(diǎn)空間來做一些往回看的事情，或者是做一些調(diào)整工作。

　　嚴(yán)金明：剛才聽了張老師代表課題組所作的陳訴，感覺確實(shí)收獲很大。觀點(diǎn)講得非常鮮明，有的問題講得非常尖銳。特別是用案例把理論和實(shí)際結(jié)合了起來，增加了說服力。而且感覺很清新。

最后從政策的創(chuàng)新體制方面，講得很實(shí)在。特別是將土地用途管制和土地整理作為一個(gè)整串性的管理提出來。第二個(gè)就是指標(biāo)管理。實(shí)際上指標(biāo)用地管理是中國的一個(gè)特色，現(xiàn)在主要在土地用整體規(guī)劃上來做，特別是農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。世界上像我們這樣來管理的很少。其他方面我們已經(jīng)在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向自然經(jīng)濟(jì)過渡了，但是用地還是實(shí)行了一個(gè)指揮性的計(jì)劃，特別是農(nóng)地專用。而且這個(gè)指標(biāo)執(zhí)行起來非常嚴(yán)。所以有時(shí)候我們就反思，我們是世界上土地管制最嚴(yán)的國家，但是卻管不好土地。違法的行為又是那么多，層出不窮。而且這個(gè)趨勢(shì)看起來還難以遏制。那么我們就要反思，如此多的違法用地，如此多的地方特色，動(dòng)不動(dòng)就要改的情況下，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)如果是個(gè)例的話還好說，但是這個(gè)事情不停得在反復(fù)，那是不是制度的原因，是不是體制的原因，是不是我們管理上的原因？所以剛才聽了張老師這幾點(diǎn)，對(duì)我的觸動(dòng)是非常大的。這對(duì)我們的研究，值得我們學(xué)習(xí)。

　　我有一個(gè)思考，關(guān)于土地用途管制的問題。所謂土地用途管制就是把土地分為各種類型。大的分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。然后又劃了幾個(gè)中類，還出了幾個(gè)小類。這個(gè)地是不能被用作其他用途的。比如這如果發(fā)現(xiàn)是耕地或基本農(nóng)田，你就能用，如果違反了的話就得處罰，那就違法了。我就在想，現(xiàn)在西方國家還有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，他們那時(shí)候把土地用途管制也是他們的一種比較重要的方式。我現(xiàn)在想對(duì)策的時(shí)候確實(shí)遇到了很多問題。我們從經(jīng)濟(jì)學(xué)上，和從管制度和規(guī)劃方面來考慮，這方面我也是拿不定。比如過農(nóng)地，農(nóng)地在資本主義國際，發(fā)達(dá)國家，特別是人少地多的國家，包括美國，加拿大。他們對(duì)農(nóng)地保護(hù)應(yīng)該說也還是比較嚴(yán)格。這是我的一個(gè)請(qǐng)教性的問題。

　　第二就是指標(biāo)管理。比如說三輪規(guī)劃，到現(xiàn)在就是1997到2006年的規(guī)劃，比如說像給浙江下達(dá)的農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)化的指標(biāo)是100萬畝，很早就用完了。給江蘇下達(dá)的是160萬畝，給北京下達(dá)的是33萬畝，這些指標(biāo)基本上都用得差不多了。那么在我們這樣一個(gè)龐大的國家，相當(dāng)于歐洲大小的這樣一個(gè)國家，要確定這樣一種硬性指標(biāo)到底科學(xué)不科學(xué)是非常難的�，F(xiàn)在就出現(xiàn)了指標(biāo)的買賣，包括基本農(nóng)田的異地代保。在《土地管理法》中講了異地代保的問題，但省與省之間基本上沒有實(shí)行。在新疆搞了一塊地，當(dāng)然最后也只是一個(gè)提議。但在省內(nèi)還是有一些指標(biāo)買賣的。因?yàn)檗r(nóng)地非農(nóng)化的指標(biāo)，一畝地非農(nóng)化的指標(biāo)能賣到2萬塊錢左右。如果有一萬畝，那就是2個(gè)億啊。所以這就是指標(biāo)是否科學(xué)的問題。我在這就是反思一個(gè)問題，世界上沒有什么國家來采用指標(biāo)管理，但在西方的發(fā)達(dá)國家，它的民主機(jī)制比較完善，它在建筑時(shí)比較規(guī)范。比如在希臘，當(dāng)時(shí)要開奧運(yùn)會(huì)，要建奧運(yùn)場(chǎng)館，但是要用一塊農(nóng)地，當(dāng)時(shí)它的以后就把它否決掉了。我們現(xiàn)在在民主體制和各方面政治體制還不是很健全的情況下，假如不是這樣管理，我不知道帶來的問題是不是會(huì)更大。我覺得長(zhǎng)期目標(biāo)是在未來取消這種制度，但在現(xiàn)階段的情況下，是不是要保留，我拿不定。

　　針對(duì)第一個(gè)問題，現(xiàn)在的討論非常多�，F(xiàn)在，我們農(nóng)地非農(nóng)化的時(shí)候，主要是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償以后，然后政府拿來作為招排放。從政府把這塊土地招標(biāo)出去，減去農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)，再減去土地的開發(fā)費(fèi)，留下來的這一塊龐大的部分現(xiàn)在基本上都是政府拿的。那在這里是不是應(yīng)該把排稅制度跟上。比如說這里面的增值是非常大的。但我們也不是說把這一塊都給農(nóng)民。這一塊中很大的一塊有外部的收益，是由國家的投資所帶來的。那么農(nóng)民由土地轉(zhuǎn)用所帶來的增值稅，排稅制度怎么跟上？我覺得這非常重要。

　　張紅宇：非常高興來參加天則所的研討會(huì)。作為政府部門，特別是農(nóng)業(yè)主管部門的官員，我關(guān)注的和各位有所區(qū)別。因?yàn)橥ㄟ^我本人的學(xué)術(shù)研究的一些重點(diǎn)和我們工作的重點(diǎn)，更多的是怎么樣集中于農(nóng)地資源的保護(hù)，包括農(nóng)地使用權(quán)的有效的利用。最近社會(huì)上出現(xiàn)的更多的在土地上的是土地征用的問題。所以我非常同意張老師講的，土地問題是一個(gè)核心問題。如果我們說稅制改革之前，如果說農(nóng)村的矛盾更多的是集中在以稅費(fèi)為標(biāo)志的勞動(dòng)沖突方面的話，稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村社會(huì)矛盾的沖突，在很大層面上，可以歸結(jié)為土地征占用以后的社會(huì)矛盾。在這個(gè)背景下，研究土地城市化過程之中的產(chǎn)權(quán)利用和保護(hù)，我以為這個(gè)題目是非常重大的。

　　而且剛才張教授從報(bào)告中四個(gè)方面來講，從政策梳理，然后實(shí)踐的探索，最后到幾個(gè)大的方面的政策建議，我感覺基本上把這個(gè)問題說清楚了。特別是圍繞土地征用過程中的土地產(chǎn)權(quán)方面的兩個(gè)管理體系，和兩個(gè)運(yùn)行規(guī)則，以及兩套政策標(biāo)準(zhǔn)帶來的對(duì)農(nóng)民利益的侵犯和土地的浪費(fèi)和不合理的問題。我聽了之后確實(shí)感覺很有啟發(fā)。劍波和金明教授剛才講了他們自己的觀點(diǎn)，我都贊同。但從報(bào)告本身的角度來講，那這個(gè)報(bào)告要怎么用，學(xué)者的觀點(diǎn)和政策改進(jìn)的重點(diǎn)要能有效地結(jié)合。我想是不是有這么幾個(gè)方面值得進(jìn)一步的修正。

　　第一個(gè)是劍波剛才已經(jīng)講到的，我們現(xiàn)在通過三個(gè)地方的案例，當(dāng)然現(xiàn)在零零星星的案例也很多，我們下一步城市化過程中到底是農(nóng)地轉(zhuǎn)為工業(yè)、城市用地，這個(gè)政策調(diào)整的方向是不是應(yīng)該有一個(gè)根本性的改變？齊步走、一刀切，我認(rèn)為操作性非常難，甚至是做不到。如果是做不到的一項(xiàng)政策建議，那么這個(gè)政策建議起碼在這一點(diǎn)上就失去了它本身的初衷或者愿望。從大的方向來講，肯定地方的太少，鼓勵(lì)更多的是實(shí)踐�；�本方向可以確定同地、同價(jià)、同權(quán)，這個(gè)沒有問題。但還是更多的應(yīng)該鼓勵(lì)地方的創(chuàng)新。關(guān)于實(shí)踐，剛才嚴(yán)教授也提到了，包括報(bào)告中提到的南海的實(shí)踐，星星點(diǎn)點(diǎn)得在全國各個(gè)地方，特別是在大中城市、郊區(qū)、或者城市的邊遠(yuǎn)地區(qū)，圍繞著土地產(chǎn)權(quán)所作的文章不少。包括有人提出來的土地資本化，實(shí)際上大同小異。我認(rèn)為我們還是應(yīng)該總結(jié)地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，作為我們建議的一個(gè)重點(diǎn)。

　　第二個(gè)是農(nóng)地入市還是要在嚴(yán)格耕地保護(hù)這個(gè)范疇之下。我們現(xiàn)在的耕地是18.27億畝，人均耕地1.39畝。我們耕地減少的速度是：1996年19.51億畝，2003年18.51億畝, 七年減了一個(gè)億，平均每年是1400萬畝。2003年國務(wù)院發(fā)了通知以后，這幾年耕地減少速度有所減緩，三年減了2400萬畝。下一步，耕地還會(huì)不會(huì)減，這是我非常關(guān)注的問題。我經(jīng)常在很多場(chǎng)所提出一種觀點(diǎn)，18億畝耕地是管著哪一年的？誰都不愿意把它說清楚。甚至國土資源部說如果把18億畝管到2010年的話，那么未來三年我們還有2700萬畝。去年占地490多萬畝。那我就問，2010年以后，是不是就一點(diǎn)都不動(dòng)了？這是一個(gè)很大的問題，誰都不說清楚�？傮w的話，我們不能吃祖宗飯、砸兒孫碗，那18億畝耕地，吃到2020年的指標(biāo)，甚至是人口增值的指標(biāo)。如果是人口增值 的指標(biāo)的話，意味著18億土地不能再減。那怎樣控制這個(gè)十八億不再減少？這應(yīng)該成為我們政策建議的重點(diǎn)。所謂的每年減1400萬畝以上，或者最近幾年每年減七八百萬畝以上，都是退耕還林、城市建設(shè)用地，包括結(jié)構(gòu)調(diào)整，全部都在里面。我為什么說這個(gè)問題呢？農(nóng)地入市的問題，當(dāng)然在建議里已經(jīng)提到了，要嚴(yán)格得按照規(guī)劃，要按照城市化的需求。那么在我們這個(gè)資源狀況之下能承載的建設(shè)用地的速度和范圍來控制，我感覺這個(gè)是非常重要的一個(gè)問題。

　　第三，所謂的工業(yè)用地怎么進(jìn)行界定，也是一個(gè)非常需要搞清楚的事實(shí)。我經(jīng)常說，從嚴(yán)格意義上，除了軍事用地，沒有哪個(gè)地是工業(yè)用地�，F(xiàn)在學(xué)校、醫(yī)院都叫工業(yè)用地，但也是收費(fèi)的。所以說除了嚴(yán)格意義上的修碉堡大炮、修軍用機(jī)場(chǎng)是不賺錢的，還有什么當(dāng)西不能賺錢呢？當(dāng)然我講的這個(gè)話絕對(duì)了一點(diǎn)，包括道路和公共場(chǎng)所。當(dāng)然這個(gè)是重復(fù)了一萬遍的建議，但謊言重復(fù)一萬遍都會(huì)成為真理。我們把一個(gè)沒說清楚的道理重復(fù)一萬遍，它也是一個(gè)有效的建議。界定不全起碼要列出一個(gè)數(shù)據(jù)，所以真是要把所謂的工業(yè)性用地和商業(yè)性用地說清楚。我看了很多的建議里，就列不出來這一個(gè)問題。

　　第四，不管是探索、是試驗(yàn)，保護(hù)農(nóng)民的利益是非常重要的前提條件。我天天讀張維迎、劍波、守英，盛洪、張曙光、茅老師的文章，產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)不就是說利益怎么保護(hù)，財(cái)產(chǎn)權(quán)益怎么保護(hù)嗎？那么真正受害的或者獲益的其實(shí)就是沒有我們農(nóng)民收入，握有主動(dòng)權(quán)的這部分主體的權(quán)利都不�！，F(xiàn)在的清況是，如果按照你剛才講的其他的賣法，農(nóng)民會(huì)怨聲載道。但如果真的按照市場(chǎng)這個(gè)原則來出讓、招標(biāo)，我看集體有賣地的積極性，地方政府有征地的積極性，甚至農(nóng)民也有賣地的積極性。他也知道趕上這個(gè)機(jī)會(huì)，我一畝地賣20萬，所以現(xiàn)在不光是地方政府有賣地的沖動(dòng)。所以完全市場(chǎng)化很難避免所有的人都有積極性，只有政府在壓，是壓不住的。另外的一個(gè)極端是現(xiàn)在的方式之下，怎樣保護(hù)農(nóng)民的利益。

　　第五，在這個(gè)前提之下，我們農(nóng)民的社會(huì)保障。因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在講，土地喪失以后，政府之所以不安，最大的問題還在于失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。我也是一號(hào)文件起草組的成員，包括我們今年提出兩保，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)民最低生活保障。這個(gè)最低生活保障如果能夠普遍地實(shí)施。我看了最近的報(bào)紙，已經(jīng)有23個(gè)省，2133個(gè)縣，涉及1509萬，而我們的最低貧困農(nóng)民限制在2148萬，基本上涵蓋完了。在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之下，如果我們的最低生活保障水平能更高一點(diǎn)的話，那么土地的矛盾沖突可能要更小一些。

　　第六，征地過程中政府到底要起什么作用。這是我講的第二個(gè)大的方面。

　　第三個(gè)方面，我看這個(gè)報(bào)告的視角，可能和其他學(xué)者不一樣。我感覺這個(gè)報(bào)告的有些語言文字，是不是再把棱角打磨一下？如果提到你的需求的話，包括你所提的建議，這才能被更多的人，特別是政府官員所接受。包括所謂的我們根本性的制度缺陷、

　　茅老師我注意到這個(gè)話好像你說過。當(dāng)然糧食安全不是今天要討論的問題，當(dāng)然農(nóng)業(yè)部肯定是最關(guān)注這個(gè)問題的。包括部門里面的爭(zhēng)權(quán)奪利，我感覺這些話可以打磨一下。這是我的第一個(gè)建議。第二個(gè)在文字上的建議是，三個(gè)案例里，實(shí)際上嚴(yán)格意義上，前兩個(gè)和城市化有關(guān)系。第三個(gè)遼寧海成那個(gè)案例實(shí)際上是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)如何進(jìn)行規(guī)范的問題。我感覺這個(gè)案例跟前面的兩個(gè)不是一回事。

　　第四方面，張老師、茅教授，其實(shí)農(nóng)村問題，特別土地問題，最近我比較關(guān)注的是農(nóng)村稅制改革后的農(nóng)地使用權(quán)的問題，非常重大。原來農(nóng)民和國家的關(guān)系，第一是納稅，第二是對(duì)抗、第三是依賴關(guān)系。稅費(fèi)改革以后，農(nóng)民和國家的關(guān)系，第一，不納稅了；
第二是不對(duì)抗了；
第三是不理你了，沒關(guān)系了。

　　我的發(fā)言完了，謝謝。

　　陶然：我覺得這個(gè)報(bào)告的方向——土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化，是沒有問題的。另一點(diǎn)是糧食問題，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家做了一個(gè)基本的研究，結(jié)論是從過去的發(fā)展情況和生物技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，糧食問題肯定不是一個(gè)問題。當(dāng)然現(xiàn)在國際上能源價(jià)格上漲，可能通過一些轉(zhuǎn)基因的作物業(yè)能夠得到解決。從耕地方面來看，據(jù)我了解，中科院做遙感的數(shù)據(jù)做出來，是不止18億，有的地方有些低報(bào)。

　　張曙光：稅費(fèi)改革以前，地越來越少，稅制改革以后，稅越來越多。因?yàn)榈乇∈前l(fā)補(bǔ)貼的。

我們的征地肯定有大量浪費(fèi)的現(xiàn)象，退耕還林本身是有問題的，我們?cè)谶@個(gè)方面作過研究。糧食改革失敗，就拼命把這個(gè)糧食消化掉，就去講退耕…我感覺現(xiàn)在中央也在調(diào)整這個(gè)問題。但是我們要問一點(diǎn)大量搞開發(fā)是什么原因。很明顯是因?yàn)橥恋貎r(jià)格過低。把價(jià)格搞清楚，那自然占地就少了。從這個(gè)意義上來講，這種市場(chǎng)化的改革是肯定要進(jìn)行的。不進(jìn)行肯定會(huì)有很大的問題。但是我覺得這里面的利益糾纏非常麻煩，有很多利益相關(guān)集團(tuán)。我們進(jìn)行學(xué)術(shù)研究就要看我們?cè)趺锤母�、走什么樣的路才能使這個(gè)改革走下去。比如說土地市場(chǎng)化改革，我覺得有兩點(diǎn)，第一，農(nóng)村內(nèi)部的土地產(chǎn)權(quán)問題。為什么我們一直沒有把產(chǎn)權(quán)證發(fā)到農(nóng)民家里去，因?yàn)檗r(nóng)村雖然有三十年承包責(zé)任制，農(nóng)村人口還在不斷變化，過一段時(shí)間總是要有壓力要調(diào)整。這樣的情況下，就必須要有人口不斷出去，能夠把一些地放出來。這樣農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定了，政府就敢發(fā)產(chǎn)權(quán)證了。這是一個(gè)擔(dān)憂。所以農(nóng)地制度跟戶籍制度要放在一起改。另一個(gè)擔(dān)憂是城市農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用的時(shí)候，地方政府肯定拿了一塊。另外在現(xiàn)在這個(gè)壓力體制下，地方政府要競(jìng)爭(zhēng)、要競(jìng)爭(zhēng)投資，實(shí)際上很大一塊是用商業(yè)地來補(bǔ)工業(yè)用地，我相信這里面地方官員也撈了不少。但總的來說，在農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用的過程中，就必須配合相應(yīng)的土地制度。剛才楊老師講的很好，強(qiáng)調(diào)了增值稅。農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地里的增值稅這一點(diǎn)我覺得是應(yīng)該明確地提出來的。要給地方一個(gè)激勵(lì)，財(cái)產(chǎn)稅、增值稅都是應(yīng)該做的。你說你改了，農(nóng)民可以去談了，那地方政府就失勢(shì)，那肯定是要影響改革的。而且從我們國家現(xiàn)在的情況來看，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)稅收體系的變化本身就是地方可用的資源是不足的，所以引入增值和財(cái)產(chǎn)稅本身是一個(gè)應(yīng)該走的方向。當(dāng)然我也理解張老師曾經(jīng)談過很多關(guān)于減稅的問題，為什么我們國家稅收增長(zhǎng)比GDP增長(zhǎng)快這么多？實(shí)際上跟我們現(xiàn)在的土地出讓方式是有關(guān)系的。地方政府為了招商引資，就把地價(jià)壓低，通過挖農(nóng)民，然后就導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過度工業(yè)化，過度房地產(chǎn)業(yè)化。房地產(chǎn)業(yè)和工業(yè)是比較高稅率的部門，這種高稅率的部門比率增高，那么稅率當(dāng)然會(huì)比GDP增長(zhǎng)要快。所以稅收增長(zhǎng)比GDP增長(zhǎng)得要快，這跟我們的土地是有關(guān)系的。所以改革土地制度就有助于防止過度工業(yè)化和過度房地產(chǎn)業(yè)化。也就有助于把稅收增長(zhǎng)制度降下來。這其中也不見得一定降下來，也就是說引入財(cái)產(chǎn)和增值稅，稅收還會(huì)增長(zhǎng)上去，但這種增長(zhǎng)是比較健康的增長(zhǎng)。所以這個(gè)里面有個(gè)很關(guān)鍵的問題：我們現(xiàn)在沒有地方政府負(fù)責(zé)任的體制，但是不是就不可為？實(shí)際上把土地權(quán)利交給農(nóng)民，然后用規(guī)劃來控制，實(shí)際上，只有農(nóng)民有談判的權(quán)利，這個(gè)問題就好辦了。談了以后，政府來收稅，不過這個(gè)稅是來自于地的，包括財(cái)產(chǎn)稅和增值稅，那它就有GDP，做一個(gè)比較負(fù)責(zé)人的政策。完全從財(cái)政收入的角度來考慮的話，也需要這樣去做。

　　所以這里面我們要討論幾個(gè)問題：1.是不是要進(jìn)行一個(gè)根本的改革；
2.這個(gè)改革中涉及什么方案，改革遇到的阻力最小。3.要整體性改革還是要搞試點(diǎn)。中國已經(jīng)搞了很多的試點(diǎn)，已經(jīng)走不下去了。把農(nóng)地的權(quán)利交給農(nóng)民，然后政府收稅，這一定要成為一個(gè)法規(guī)�，F(xiàn)在我們講各種模式，實(shí)際上大家除了想辦法把這塊地給農(nóng)民和地方政府怎么樣來分，最后的辦法肯定是要采取一個(gè)規(guī)范性的制度，把權(quán)利降給農(nóng)民，然后政府來收稅。這不可能在全國一個(gè)一個(gè)城市來試。就是走一個(gè)正常路線，但方向一定要正確。包括戶籍制度改革，能不能搞試點(diǎn)？不能。搞試點(diǎn)的話，河南鄭州和河北石家莊搞試點(diǎn)，一個(gè)地方搞試點(diǎn)，大家就都跑那兒去了。

　　你要搞，就要全國性的一個(gè)方案。我們這些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的殘余制度必須要通過精心設(shè)計(jì)的方案來搞好。我覺得中國的戶籍制度改革、農(nóng)地制度改革真到了一個(gè)整體性突破的時(shí)候�，F(xiàn)在也有這個(gè)條件，因?yàn)橥恋爻商锪�，勞�?dòng)力已經(jīng)開始發(fā)育。我覺得學(xué)者和政策部門需要有這么一個(gè)溝通。一旦試點(diǎn)成功，最后一定要有一個(gè)方案。我們已經(jīng)有了很多試點(diǎn)，還要試點(diǎn)下去，那就不知道到哪一天為止了。

　　最后一點(diǎn)，如果從理論上談土地征用和土地出讓的問題，實(shí)際上它跟政府的財(cái)政體制是有關(guān)的。這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)集權(quán)的體制下，中央政府在市場(chǎng)化的情況下，能夠控制的資源不夠多，那它一定會(huì)想辦法，可以在政治上有任免權(quán)。這個(gè)工具是個(gè)重工具，必須把財(cái)權(quán)控制起來。把預(yù)算外的財(cái)權(quán)控制起來，壓力從體制放下去，就一定要給地方非政策稅收的口子。這樣的情況搞下去就一定會(huì)出亂子，然后就會(huì)出現(xiàn)土地集權(quán)�，F(xiàn)在村干部的工資都由上級(jí)來發(fā)了，土地呢，現(xiàn)在國土資源部又在往上收。所以最后的結(jié)果還是市場(chǎng)化，然后通過法律手段來解決這個(gè)問題。

　　王小映：我覺得這個(gè)報(bào)告有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是確實(shí)對(duì)國家的土地法律、政策作了一個(gè)比較全面的評(píng)估。二是對(duì)近幾年中國的土地管理制度改革方面的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)做了一個(gè)有代表性的總結(jié)。我覺得案例寫的比較詳細(xì)。三是報(bào)告把征地、流轉(zhuǎn)和規(guī)劃管制這三個(gè)很重要的問題放在一個(gè)報(bào)道里寫，這也是個(gè)特色。因?yàn)榫臀覀兏杏X來說，今后一段時(shí)期，中國土地政策的突破，有能夠突破的地方，需要這幾個(gè)方面。這幾個(gè)方面需要配套改革。報(bào)告把這幾個(gè)問題歸納到一起，我認(rèn)為這是一個(gè)很重要的特色。報(bào)告中提的建議大多數(shù)是我能接受的，但有些還是需要討論的。張老師的報(bào)告里寫的，土地要流轉(zhuǎn)的話，要改變戶口管制。我在某些地方是有不同意見的。我也看了好多政策建議，我覺得我們要對(duì)政策改革的路徑做詳細(xì)一點(diǎn)。有些建議政府官員會(huì)覺得不可行。所以政策建議要具體化，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上去拓展，去調(diào)整一些改變。要想一想什么才是最可行的。我們認(rèn)為要縮小征地范圍是做不到的。增大補(bǔ)償范圍要怎么實(shí)行呢？一部分先流轉(zhuǎn)起來，流轉(zhuǎn)的機(jī)制都安排了，最后慢慢地消除征地的范圍。所以我覺得有些政策需要具體化并且詳細(xì)地勾勒出改革的路徑。我認(rèn)為中國的公眾補(bǔ)償存在很大的理論上的誤區(qū)。怎么來理解公眾補(bǔ)償呢？傳統(tǒng)的學(xué)士觀點(diǎn)是就農(nóng)地來看農(nóng)地，是靜態(tài)地分析農(nóng)地市場(chǎng)，而不是把農(nóng)地市場(chǎng)和城市兩個(gè)市場(chǎng)綜合起來分析農(nóng)地的價(jià)格到底是多少。這個(gè)問題是一個(gè)核心問題，這個(gè)問題我看到茅老師也寫過文章。實(shí)際上我們把農(nóng)地補(bǔ)償理解為農(nóng)地制定價(jià)值補(bǔ)償，農(nóng)地作為農(nóng)用地使用，能出現(xiàn)多少資金，還原以后，弄出一個(gè)價(jià)格。農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是交換。很典型的一個(gè)例子，北京近郊的農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和一般農(nóng)村的農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差不多，都是五六萬元。這就沒有考慮土地的區(qū)域價(jià)值和增值。而且價(jià)格是沒有彈性的，多少年不變。所以在北京郊區(qū)，矛盾相當(dāng)尖銳。而要提高這個(gè)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的話，又難以一步到位。所以這是兩個(gè)方面的工作，需要配套去做。實(shí)際上我們考慮，所有權(quán)調(diào)不調(diào)整都無所謂，是形式問題。保留國有或集體所有都不重要。

　　還有一個(gè)是流轉(zhuǎn)稅的分配問題�，F(xiàn)在地方上沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范來規(guī)范他。哪些土地可以交易許可化。同地同權(quán)問題，我們理解的是沒有絕對(duì)意義上的財(cái)產(chǎn)平等的問題。所有的平等都是相對(duì)意義上的，都是規(guī)劃管制出來的平等。我們理解的同地同權(quán)是三方面，一是市場(chǎng)的開放程度是不一樣的。具有同樣規(guī)劃管制用途的土地，性質(zhì)是不一樣的。第二是征地補(bǔ)償，同地同價(jià)�？偟膩碚f，我們國家市場(chǎng)開發(fā)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和規(guī)劃管制實(shí)際上和產(chǎn)權(quán)是無關(guān)的。

　　盛洪 ：我給張老師做點(diǎn)補(bǔ)充�？赡艽蠹冶容^擔(dān)心的是，一旦放開會(huì)不會(huì)失控和對(duì)農(nóng)地造成沖擊。我覺得我們這方面是非常精確并且有理論基礎(chǔ)的。其實(shí)我們的結(jié)論是說，一旦放開，土地不但不會(huì)多占，反而會(huì)更節(jié)約。它的基本邏輯，很多人沒有太注意到。其實(shí)城市用地不是遍地開花的。城市本身的概念就是聚集的概念，人聚集在一起才會(huì)有效率。如果人都平鋪到土地上，那就不會(huì)形成市場(chǎng)。城市最重要的是要形成市場(chǎng)。市場(chǎng)靠大家聚集，人越多，市場(chǎng)越有效率。而城市本身呈現(xiàn)一個(gè)金字塔型。市中心地價(jià)最高，所聚集的密度最高。帶來市場(chǎng)的價(jià)格越高，地租也越高。這幾乎是一個(gè)鐵定的規(guī)則，它幾乎等于定向遞減。就像第三個(gè)饅頭你再也不想吃了，我再給你吃也不行了。這個(gè)邏輯就像吃自助餐，但自助餐的老板是不會(huì)虧本的，因?yàn)槿说奈甘切в眠f減的。所以城市的城鎮(zhèn)土地交易也是這樣，一旦放開，農(nóng)村變城市的地價(jià)。你去延慶弄一塊地，你看它會(huì)不會(huì)身價(jià)百倍。這個(gè)邏輯是和北京一樣，在所有地方都一樣的。城市有城市自己的效用，它不是無限的。

　　第二個(gè)我要講的是，一旦土地放開，土地價(jià)格回高�，F(xiàn)在只有政府從農(nóng)民手中去征地，才能城市化。其中有一個(gè)很重要的問題是，正是因?yàn)檎�府征地有兩個(gè)條件，一是土地管理規(guī)定的賠償?shù)乃�平。這個(gè)水平時(shí)非常低的。因?yàn)橥恋毓芾矸▌儕Z了農(nóng)民就土地討價(jià)還價(jià)的權(quán)利。為什么只能按農(nóng)業(yè)用途來補(bǔ)償。什么意思呢？因?yàn)槿魏紊唐吩诮粨Q的話時(shí)候，為什么要交換，因?yàn)榻粨Q會(huì)帶來紅利。這個(gè)紅利是什么？就是所有者的原來的價(jià)值評(píng)價(jià)和新的用途的價(jià)值評(píng)價(jià)之差。價(jià)格就看這中間討價(jià)還價(jià)的能力。如果土地真的能按照討價(jià)還價(jià)交易的話，那它的價(jià)格應(yīng)該在城市用途和農(nóng)業(yè)用途之間，而不是被限定在某一用途。況且土地管理法規(guī)定的原用途的賠償是低于原用途的真正的市場(chǎng)價(jià)格的。第二，政府又有強(qiáng)制力，它就是拿低價(jià)去拿土地，低價(jià)去拿就拿得更多。所以現(xiàn)在中國土地的使用效率時(shí)非常低的。張老師舉國一個(gè)例子，人均城市占地133平米。像正常的發(fā)達(dá)國家人均占地只有80多平米，但是它的人均居住面積是多少。所以政府拿了地有很大一部分是荒廢的。還有一個(gè)是城市結(jié)構(gòu)的不合理。所以其實(shí)是低價(jià)拿了土地卻又不能很有效得去使用。所以結(jié)果反而是一方面更多地占用農(nóng)地。一旦我們使土地自由交易，反而會(huì)更節(jié)約土地，不是使耕地受到侵害。我們認(rèn)為控制市場(chǎng)的配置機(jī)制比政府管制更有力。這是20多年市場(chǎng)改革證明的了一點(diǎn)。其實(shí)我們?cè)谕恋毓芾砗驮瓉碛?jì)劃經(jīng)濟(jì)中的邏輯是一樣的，我不管，你們肯定出事；
但你不管，我們的效率更高。另一點(diǎn)是，即使是多占用耕地也是可以的。因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格非常低。我覺得恰恰按邏輯來談，應(yīng)該農(nóng)地再少一點(diǎn)，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格高一點(diǎn)，我覺得這是比較合理的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。這說明其實(shí)我們改革的空間彈性非常大，敏感度是非常小的。一方面進(jìn)行了土地自由交易的改革，會(huì)使得占用農(nóng)地更少。但市場(chǎng)又要求農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格更高。會(huì)造成什么問題呢？城市占的地少了，那么我們的農(nóng)地也不少，其中騰出了一大片是生態(tài)用地。我理想的是這樣。這個(gè)事不用盯得很緊，你就去做，做的結(jié)果肯定是好的。我相信中國共產(chǎn)黨有這么大的魄力。

　　第三個(gè)我要講的，是剛才嚴(yán)教授提的土地問題，很多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國家也有一些農(nóng)地的管制。美國有一個(gè)農(nóng)地保護(hù)政策法，為什么美國有這種法呢。它其實(shí)針對(duì)的是聯(lián)邦項(xiàng)的。實(shí)際上農(nóng)地使用中，政府是失靈的。聯(lián)邦政府有強(qiáng)大的財(cái)力，聯(lián)邦政府的官員沒有切身利害，可能就會(huì)濫用土地。所以它的監(jiān)管對(duì)象實(shí)際上是政府，不是土地的所有者。有這樣一句話特別重要：本法案并不授權(quán)聯(lián)邦政府以任何形式管制私有土地或非聯(lián)邦土地的使用，或以任何方式影響這些土地所有者的產(chǎn)權(quán)。這說明美國的土地制度是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的，他們擔(dān)心的實(shí)際上是政府。所以我覺得中國也是這個(gè)邏輯，其實(shí)我們今天看到的土地問題是政府失敗�，F(xiàn)在恰恰是一個(gè)悖論，沒有搞清楚我們現(xiàn)在農(nóng)地問題是什么原因。今年又出了一個(gè)《城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌法》，要把土地管制來存檔。我覺得這是極大錯(cuò)誤的。

　　陶然：我覺得實(shí)際上產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化，農(nóng)民把現(xiàn)金拿到手，政府抽增值稅。我支持抽稅，抽稅后做戶籍人口改革。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地我覺得跟農(nóng)地所有權(quán)沒有關(guān)系。

　　這個(gè)項(xiàng)目里在以下幾個(gè)方面還可以深入討論：第一，如果農(nóng)地轉(zhuǎn)化成非農(nóng)地，那么這個(gè)談判到底是村集體、村兩委、農(nóng)民還是土地協(xié)會(huì)。很多村兩委和地方政府一搞，把錢分了。有些地方的選舉搞得不錯(cuò)，但土地好的地方，利潤比較高的地方，選舉搞得比較好的就比較少。我們村之所以選不好，跟區(qū)或鄉(xiāng)政府是有關(guān)的。所以要怎么談判，還是要搞清楚的。只要基本的機(jī)制搞出來，中國的農(nóng)民還是很聽話的。

　　第二是政府當(dāng)然是要做規(guī)劃的，不能隨便得擴(kuò)張，這在發(fā)達(dá)國家也有。發(fā)達(dá)國家農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用也有管制，但主要是出于環(huán)境的考慮。中國完全地方化，中央到底起什么作用。我覺得中央不要給你用地指標(biāo)，你自己有權(quán)利。但保證地方有房地產(chǎn)價(jià)格。價(jià)格不要超過GDP或老百姓收入價(jià)格的5個(gè)百分點(diǎn)。如果地少了，我就增加供。然后如果價(jià)格漲的慢下來了，我就減少供。我們現(xiàn)在的城市規(guī)劃一點(diǎn)用都沒有，完全可以被突破。那么要搞土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化，一定要搞規(guī)劃，怎么樣運(yùn)行，采取什么樣的方式，我覺得這個(gè)問題應(yīng)該在項(xiàng)目中有一個(gè)體現(xiàn)。因?yàn)檫@是現(xiàn)在中央政府非常擔(dān)心的一個(gè)問題。

　　陳劍波：你現(xiàn)在是沒有規(guī)劃，讓農(nóng)民集體交易，弄不好價(jià)格比現(xiàn)在的價(jià)格還會(huì)低。為什么規(guī)劃不斷地在調(diào)整，因?yàn)?8年以前我們的城市化是等于零的。78年之后的十幾年，城市化基本上也沒有動(dòng)。是到90年代中期以后開始加速的。所以為什么法律規(guī)定這個(gè)規(guī)劃可以不斷地調(diào)？談判為什么能談得成，這是一個(gè)沒有辦法的事情。如果放開來，農(nóng)民自由談判的話，我覺得還需要很多很多的配套制度的設(shè)計(jì)，才有可能實(shí)施。把農(nóng)民搬到樓房，實(shí)際上它的面積縮小了很多，那宅基地實(shí)際上是損失的。

張曙光:我也不同意沒有任何管制。廣東省關(guān)于土地流轉(zhuǎn)有一系列限制，管制合理不合理，咱們可以研究。我覺得有意思的是，它是圍繞對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途作了嚴(yán)格限制。一條是通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地不得用于房地產(chǎn)開發(fā)。未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)的，不得改變宅基地的用途。還有對(duì)使用權(quán)收益也作了規(guī)定。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益50%左右直接分給農(nóng)民，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)剩下的50%一部分留給集體發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，其余用作農(nóng)民的社會(huì)保障。各個(gè)政府不可能沒有任何限制，中央也不可能接受。那就中央制定原則，各地方自己去弄。

　　陳劍波：還有代理人的問題。實(shí)際上廣東那里，得到的土地收益全都是村委會(huì)的。目前法律規(guī)定村委會(huì)是財(cái)產(chǎn)的代理人，所以這里面又有矛盾。

　　茅于軾：為什么房?jī)r(jià)往上漲，車價(jià)往下降呢？我覺得其實(shí)是供應(yīng)商沒有限制。說到底房?jī)r(jià)上去了，實(shí)際上就是土地管制。如果把土地放開，房?jī)r(jià)不會(huì)這么漲。其實(shí)保護(hù)耕地的問題是最大的。糧食安全問題，我覺得張老師的研究是有基礎(chǔ)的。他的研究有一個(gè)框架，有一個(gè)市場(chǎng)的存在，然后討論在這個(gè)情況下為什么會(huì)餓死人。其實(shí)不光是糧食，石油也是一樣。石油問題比糧食嚴(yán)重十倍還不止。糧食我們?cè)诔隹�，石油我�?0%左右要進(jìn)口，如果石油買不著，這就是很大的問題。因此保護(hù)全世界的市場(chǎng)是最重要的任務(wù)。市場(chǎng)要保護(hù)，不管哪個(gè)國家，誰出的價(jià)錢高就賣給誰。這就是市場(chǎng)規(guī)則。另外一個(gè)規(guī)則是全世界要尊重它。我們現(xiàn)在的能源市場(chǎng)的潛力是非常非常大的，因?yàn)槟茉磧r(jià)格全世界是不一樣的，差別很大，有很大的潛力可挖。糧食的情況稍微好一點(diǎn)，因?yàn)榧Z食沒有壟斷。

　　張曙光：政府能采用我們的研究更好，采用不了沒關(guān)系，我們?cè)僮鑫覀兊难芯�。有些可以做，但現(xiàn)在要打消政府的幾個(gè)顧慮。在土地問題上，我覺得恐怕私有化現(xiàn)在不但理論上有意識(shí)形態(tài)的限制，而且確實(shí)實(shí)踐上恐怕行不通。所以從權(quán)利這個(gè)制度上出發(fā)，同地同權(quán)，政府能夠采納這一點(diǎn)，這不光是土地問題上的突破，而且可能在市場(chǎng)問題上可能都有突破。土地公有還是私有現(xiàn)在是不能突破的東西，而且從目前來看，土地要是能夠流轉(zhuǎn)，還必須堅(jiān)持合作的方式。不管是廣東還是昆山，個(gè)人如果去出租根本不可能，但集體居然做成了。

　　糧食安全問題需要碰一碰。我的碰的辦法是，理論上它是個(gè)偽問題，實(shí)踐上又值得關(guān)注。偽問題的原因不在于我們現(xiàn)在那些道理，我為什么這樣寫，我覺得有一點(diǎn)很重要，我們現(xiàn)在什么問題都是國家安全，國家安全不可討論，那些壟斷部門不能打破，民間不能進(jìn)入國家安全。所以我不知道能不能巧妙地碰一下這個(gè)問題。

　　總的來說，我覺得這個(gè)報(bào)告，不管里面還有大家再討論的地方，但是我覺得有些問題說清楚了，有些政策給政府采用，政府也可以用此去說服別人。有沒有可能采納，這不取決于咱們，但我覺得如果能夠采納，如果某些地方能夠采用，也是對(duì)中國改革是一個(gè)推進(jìn)。為什么呢？因?yàn)樗�已�?jīng)走到死胡同了，尖銳得沒辦法了，政府又找不出辦法。它的辦法就是管制，所以管制制造管制，管制得越強(qiáng)，轉(zhuǎn)用得越多，再管制就變成惡性循環(huán)了。已經(jīng)走不出來了。那么現(xiàn)在給一個(gè)辦法能夠走出這個(gè)迷宮，我想也有它的意義。

　　2007年08月03日

　　來源：天則

　　原文鏈接：http://www.unirule.org.cn/SecondWeb/DWContent.asp?DWID=369

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