周其仁：小產(chǎn)權(quán),大機(jī)會(huì)——農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓權(quán)的制度變遷

　　問(wèn)題敏感，觀察就困難，甚至連搜集到的資料也不便完全公開(kāi)。本文討論的內(nèi)容來(lái)自幾個(gè)方面。首先是《南方周末》王小喬、肖華兩位記者的報(bào)道，涉及北京小產(chǎn)權(quán)房調(diào)查，以及廣東農(nóng)民宅基地能否入市的討論 (見(jiàn)王小喬，《"小產(chǎn)權(quán)房"：生命中不能承受之便宜》，《南方周末》2007年7月11日；
肖華，《農(nóng)宅入市，誰(shuí)為松閘？》，《南方周末》2007年3月28日)。其次，我自己看過(guò)北京的三個(gè)小產(chǎn)權(quán)房樓盤(pán)，并與兩位房屋中介做了交談。然后是前一段到成都考察時(shí)的一些相關(guān)思考。成都和重慶成為國(guó)家城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)綜合改革區(qū)，實(shí)踐涉及城鄉(xiāng)土地問(wèn)題。此外，從2003-2007年，每年有一次到浙江長(zhǎng)興縣的調(diào)查機(jī)會(huì)，其中部分內(nèi)容與本題有關(guān)。最后，一位處理過(guò)宅基地和小產(chǎn)權(quán)案例的律師寫(xiě)下的文字，對(duì)我有很大幫助。總的來(lái)說(shuō)還不是一次系統(tǒng)的調(diào)查，只是介紹一些情況，談一點(diǎn)想法。

　　直觀"小產(chǎn)權(quán)"

　　《南方周末》王小喬報(bào)道的北京最大一處"小產(chǎn)權(quán)"樓盤(pán)，叫太玉園，位于北京六環(huán)和京沈高速公路出口附近，離最近的城鐵車站不過(guò)一公里。新浪網(wǎng)站當(dāng)時(shí)介紹該樓盤(pán)："將成為北京東部地區(qū)規(guī)模龐大、集別墅、公寓、住宅、步行商業(yè)中心、星級(jí)酒店為一體的歐式建筑群。到時(shí)候，將與世紀(jì)城、方莊、望京等大型綜合居住區(qū)并駕齊驅(qū)。總開(kāi)發(fā)面積是2000畝地。"樓盤(pán)介紹寫(xiě)明是"小產(chǎn)權(quán)"，價(jià)格相當(dāng)有吸引力："2700元/平方米起價(jià)，均價(jià)3000元/平方米，最高3300元 /平方米"。本周我在現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)到的是，120平米的戶型，每平米3600元。需要注意的是，購(gòu)房者"必須一次性付款"，因?yàn)殂y行不為"小產(chǎn)權(quán)"房提供按揭貸款。這一條件決定了小產(chǎn)權(quán)的套間面積不能過(guò)大，單套總價(jià)不能太高，一次性付款量不能太多。從外觀看，太玉園規(guī)模相當(dāng)可觀，銷售中心設(shè)在村委會(huì)，開(kāi)發(fā)主體是行政村，相當(dāng)于人民公社時(shí)代的大隊(duì)。

　　我首先關(guān)心"原住民"的著落----要是侵犯了農(nóng)民住戶的居住權(quán)，那么價(jià)格再便宜也是斷然不能買(mǎi)的。據(jù)《南方周末》記者調(diào)查，該地的老村改造過(guò)程中，農(nóng)民的住宅"正房一對(duì)一調(diào)換，偏房二對(duì)一調(diào)換，村里贈(zèng)送10平米，超出面積按價(jià)格600元/平米計(jì)算"。這里所謂"一對(duì)一"，就是以老宅的一平方米換新宅的一平方米。按此"換率"，原住村民已經(jīng)全部入住新房，組成現(xiàn)在的張灣村一區(qū)。同時(shí)，記者還報(bào)道，從2006年起，村委會(huì)宣布村民中18歲以下獨(dú)生子女每人每年補(bǔ)貼1000元，18歲以上村民提供糧食補(bǔ)助，50歲以上村民考慮到難以再就業(yè)每人每年補(bǔ)貼3600元養(yǎng)老金。就是說(shuō)，既有舊房換新房，也有貨幣福利。根據(jù)我自己的經(jīng)驗(yàn)，這類分配關(guān)系，調(diào)查起來(lái)難度不小。不過(guò)在新村內(nèi)，住入樓房的農(nóng)民們蠻有過(guò)日子的樣子，在村委會(huì)的村民活動(dòng)中心，看到幾桌婦女在打牌、十來(lái)個(gè)年輕人在打臺(tái)球，給人的印象至少是沒(méi)有嚴(yán)重的內(nèi)部沖突。

　　接下來(lái)要關(guān)心的問(wèn)題，就是購(gòu)房者究竟可以買(mǎi)到什么樣的權(quán)利。銷售人員給我看，封面印有"鎮(zhèn)人民政府監(jiān)制"的"房屋買(mǎi)賣(mài)合同"，其中第十條寫(xiě)明，"乙方購(gòu)房后對(duì)房屋享有永久所有權(quán)"。怎么是"永久所有權(quán)"？銷售人員解釋，這是農(nóng)民的宅基地和農(nóng)民房，沒(méi)有"70年批租"的期限，所以"小產(chǎn)權(quán)"房倒是永久的。這樣看，"小產(chǎn)權(quán)"還不一定真 "小"哩！合同還闡明"永久房屋所有權(quán)"的含義，就是買(mǎi)家"依法享有出租、轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)與、繼承權(quán)利"，并承諾，"甲方為乙方辦理入住手續(xù)一年內(nèi)辦理完畢房屋產(chǎn)權(quán)證"；
乙方如產(chǎn)權(quán)情況發(fā)生變更時(shí)，"應(yīng)到相應(yīng)的主管部門(mén)辦理必要的手續(xù)并交納相應(yīng)的費(fèi)用"。我問(wèn)誰(shuí)是"相應(yīng)主管部門(mén)"？答，就是鎮(zhèn)人民政府，辦手續(xù)則在村委會(huì)就可以了。

　　能不能看房屋產(chǎn)權(quán)證？在太玉園售樓處沒(méi)有找到現(xiàn)成的。但我在海淀另一處小產(chǎn)權(quán)樓盤(pán)看到了實(shí)物：封皮上印有"房屋所有證"字樣，中間是國(guó)徽?qǐng)D案，下面一行"某某鄉(xiāng)人民政府"----所以"小產(chǎn)權(quán)"也叫"鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)"。翻開(kāi)來(lái)，內(nèi)里寫(xiě)明這是"房屋所有權(quán)的合法憑證，買(mǎi)賣(mài)、繼承、贈(zèng)與、分割均應(yīng)于規(guī)定期內(nèi)申辦轉(zhuǎn)移登記"；
受理機(jī)關(guān)是鄉(xiāng)政府，也可由村代辦。我問(wèn)為什么這張房產(chǎn)證的規(guī)格和城里"大產(chǎn)權(quán)"房產(chǎn)證一模一樣，對(duì)方回應(yīng)，本來(lái)就是在同一個(gè)地方印的。

　　究竟"小"在什么地方？

　　那么"小產(chǎn)權(quán)"到底"小"在什么地方？看來(lái)不是那個(gè)房，而是房產(chǎn)下面的那幅地。按照現(xiàn)行土地用途管制的分類，這幅土地屬于"集體建設(shè)用地"中的"宅基地"(建在農(nóng)業(yè)用地上的建筑所在多有，不過(guò)本文討論的是農(nóng)村建設(shè)用地、特別是宅基地上的農(nóng)民房)，也就是9億農(nóng)民自用、自建住宅所占用的那些土地。

　　從宅基地的產(chǎn)權(quán)演變歷史看，土改以后我國(guó)農(nóng)村的宅基地連同全部其他土地，都是農(nóng)民的私產(chǎn)。此種私產(chǎn)權(quán)利，得到1954年中華人民共和國(guó)憲法的承認(rèn)和保護(hù)。隨后，急速推進(jìn)的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，從根本上改變了農(nóng)民私有的土地產(chǎn)權(quán)制度。不過(guò)，在大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)中完成的產(chǎn)權(quán)集體化改造，產(chǎn)權(quán)邊界并沒(méi)有得到清楚而細(xì)致的劃分。從表達(dá)方式看，涉及幾億農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)關(guān)系大變化，主要依憑的是領(lǐng)袖講話、指示和政策文件，而并不是法律文本。具體到"宅基地"，在1962年之前甚至連政策文件表達(dá)的權(quán)利取得、享有、變動(dòng)和處分的規(guī)范都沒(méi)有。

　　僅僅由于1959-1961年"共產(chǎn)風(fēng)"嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的權(quán)利(包括房產(chǎn)權(quán)利)，危及整個(gè)農(nóng)村體制以至于國(guó)家安定，才使執(zhí)政黨決策層痛定思痛，著手政策調(diào)整。1962年中國(guó)共產(chǎn)黨的八屆十中全會(huì)通過(guò)了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(即"人民公社60條")，其實(shí)是人民公社化以來(lái)第一個(gè)厘清農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系的政策文件，也奠定了以后產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)一步變化的基礎(chǔ)。

　　《修正草案》涉及農(nóng)民房地產(chǎn)的有兩處。第一處，"生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)"(第21條)。這就是說(shuō)，農(nóng)村所有的土地包括農(nóng)民自用的宅基地，都屬"集體"(這個(gè)集體的范圍，首次被明確為生產(chǎn)隊(duì)即人民公社的"小隊(duì)")所有。不過(guò)，這個(gè)以隊(duì)為基礎(chǔ)的土地所有權(quán)，權(quán)能極不完備，因?yàn)橥恋?一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)"。

　　但是同一份《修正草案》的第45條，涉及到農(nóng)民住房時(shí)又規(guī)定，"社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有。社員有買(mǎi)賣(mài)或者租賃房屋的權(quán)利。社員出租或者出賣(mài)房屋，可以經(jīng)由中間人評(píng)議公平合理的租金或者房?jī)r(jià)，由買(mǎi)賣(mài)或者租賃的雙方訂立契約。"這就是說(shuō)，農(nóng)民的房屋有清楚而完整的產(chǎn)權(quán)，不但永遠(yuǎn)歸農(nóng)民所有，而且既可出租、也可買(mǎi)賣(mài)。

　　麻煩來(lái)了。農(nóng)民擁有對(duì) "房產(chǎn)"的永久而完全的所有權(quán)，但房產(chǎn)下面的那塊"地產(chǎn)"，卻不但歸"集體"所有，且不得出租和買(mǎi)賣(mài)！這應(yīng)該是產(chǎn)權(quán)制度歷史上，挑戰(zhàn)人類智慧的一道最大難題。試問(wèn)：當(dāng)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)時(shí)，是不是也同時(shí)轉(zhuǎn)讓了那在物理上絕不可分的地產(chǎn)？如果回答是肯定的，那就違背了法律(政策)；
如果回答是否定的，人們豈不是在處置"懸空寺"？

　　表達(dá)歸表達(dá)，實(shí)際歸實(shí)際。事實(shí)上從1962年以后----也包括1962年以前----農(nóng)村買(mǎi)賣(mài)房產(chǎn)的事情雖不甚普遍，但一直在發(fā)生。我的祖母是浙江松陽(yáng)地方的農(nóng)村小學(xué)校長(zhǎng)，上世紀(jì)70年代家父接她進(jìn)城養(yǎng)老，臨離開(kāi)前就把老家的房產(chǎn)賣(mài)給了村里人。在祖母之前，同住一村的二伯父去世，也是由二伯母賣(mài)掉了家宅遠(yuǎn)到新疆投親的。這說(shuō)明，農(nóng)民房產(chǎn)的轉(zhuǎn)手，在"習(xí)慣法"的框架內(nèi)，確有其事。"習(xí)慣法"里包含著民間的智慧：既然政府允許房產(chǎn)交易而不準(zhǔn)地產(chǎn)交易，大家就只買(mǎi)賣(mài)房產(chǎn)而不談地產(chǎn)交易----雖然所有的當(dāng)事人都心知肚明，房產(chǎn)轉(zhuǎn)手的同時(shí)，地產(chǎn)在事實(shí)上也轉(zhuǎn)手了。

　　看來(lái)，"小產(chǎn)權(quán)"小就小在宅基地的權(quán)利界定。按現(xiàn)行體制，宅基地屬于集體所有，農(nóng)民經(jīng)申報(bào)批準(zhǔn)可取得、使用，其使用權(quán)并無(wú)年限的限制。宅基地別無(wú)他用，就是用來(lái)蓋建擁有永久所有權(quán)、可出租、也可買(mǎi)賣(mài)的農(nóng)民住宅。但是，作為宅基地的土地本身，卻是既不準(zhǔn)出租、也不準(zhǔn)買(mǎi)賣(mài)。按"習(xí)慣法"處理，我國(guó)農(nóng)村從來(lái)只有房產(chǎn)交易， "沒(méi)有"地產(chǎn)交易；
只對(duì)房屋作價(jià)，不對(duì)宅基地作價(jià)。

　　如此房、地產(chǎn)權(quán)分離的體制，深究下去也相當(dāng)麻煩。比如甲把自己房產(chǎn)賣(mài)給了乙，后者的房子不幸著火，那么，誰(shuí)有權(quán)重新建房呢？按習(xí)慣，地隨房走，乙買(mǎi)得了房，在事實(shí)上也就買(mǎi)得了使用那幅土地的相應(yīng)權(quán)利。但照政策本本，甲也可以辯稱，當(dāng)初賣(mài)給乙的只是房子，而不是地----政策不準(zhǔn)賣(mài)地----現(xiàn)在乙的房子燒了，地還是甲家的宅基地！

　　幸虧人民公社時(shí)代的口糧、戶籍、就業(yè)等其他體制束縛著人口流動(dòng)和遷徙的規(guī)模，所以受"人民公社60條"肯定的農(nóng)民房產(chǎn)轉(zhuǎn)手，絕大多數(shù)發(fā)生在本地農(nóng)村內(nèi)部的親朋熟人之間，受鄉(xiāng)土人情和傳統(tǒng)道德的制約。但是，隨著改革開(kāi)放大潮的涌起，長(zhǎng)期受壓抑的城鎮(zhèn)化潛力迅猛釋放，中國(guó)開(kāi)始了史無(wú)前例的人口大搬遷。由此，原本用以解決農(nóng)村內(nèi)部住房的宅基地和農(nóng)民房的制度，就突然面對(duì)一個(gè)巨大的外部市場(chǎng)需求。

　　從統(tǒng)計(jì)看，目前全國(guó)鄉(xiāng)村戶籍人口9.4億，常住人口7.4億(2005年)。除開(kāi)一些次要因素，戶籍人口與常住人口之差，主要就是從鄉(xiāng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口。加上城市之間也有大量人口常住在自己戶籍以外的地方，當(dāng)下中國(guó)國(guó)內(nèi)移民的總數(shù)也許有2-3億之多。其中相當(dāng)一部分，就居住在靠近城鎮(zhèn)、通常被叫做城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民家里。這就形成了一個(gè)巨大的農(nóng)民房屋出租市場(chǎng)。說(shuō)全國(guó)有上億移民租用城中、城郊的農(nóng)民房，應(yīng)該不是太離譜的估計(jì)。

　　所以，把農(nóng)民房租給非本村、非本地人口居住，早已經(jīng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活里的一個(gè)普遍現(xiàn)實(shí)。從形式看，"租"和"賣(mài)"之間從來(lái)沒(méi)有嚴(yán)格的界限。我租用你的房產(chǎn)一個(gè)月，還不就等于我"買(mǎi)"到一個(gè)月的房屋居住權(quán)？一般的習(xí)慣，房屋租期越長(zhǎng)，租金越一次性支付，"租賃"行為就越靠近"買(mǎi)賣(mài)" 行為----無(wú)非是不同的轉(zhuǎn)讓合同的選擇，以適應(yīng)各種各樣的需求。

　　在普遍的租房行為中，自發(fā)地誕生了房屋買(mǎi)賣(mài)活動(dòng)。這就是"小產(chǎn)權(quán)"房的由來(lái)。真要找到最早的小產(chǎn)權(quán)房，恐怕要未來(lái)的經(jīng)濟(jì)史學(xué)家仔細(xì)考證后才能知道。1993年我和牛津兩位教授到北京大紅門(mén)外"浙江村"觀光，那里最老的租客已近10 年。還有京郊那聞名遐爾的畫(huà)家村，從短租、長(zhǎng)租到買(mǎi)斷，其實(shí)是一條連續(xù)的曲線，難以把"租"、"賣(mài)"截然分開(kāi)的。

　　在法律上，要不要承認(rèn)、保護(hù)、規(guī)范農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民出租、出售宅基地上農(nóng)民房的權(quán)利，一直懸而未決。國(guó)土管理總局(國(guó)土資源部前身)、國(guó)務(wù)院辦公廳都曾發(fā)文件禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地及農(nóng)民房�！段餀�(quán)法》制定過(guò)程中對(duì)這個(gè)問(wèn)題的爭(zhēng)論很大，"草案"里甚至已經(jīng)寫(xiě)入禁止條款，但最后通過(guò)的文本說(shuō)，"宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定"�！赌戏街苣�》記者肖華寫(xiě)的報(bào)道，系統(tǒng)回顧了宅基地問(wèn)題的來(lái)龍去脈。我的看法，無(wú)論《土地管理法》還是國(guó)家有關(guān)土地的其他規(guī)定，規(guī)范的只是土地，但對(duì)宅基地上加蓋農(nóng)民擁有永久而完全所有權(quán)的農(nóng)民房這一"歷史遺留問(wèn)題"，完全沒(méi)有清楚的規(guī)定。

　　什么是"大產(chǎn)權(quán)"？

　　其實(shí)，改革開(kāi)放前的我國(guó)《憲法》、《土地法》和《刑法》，一律明令禁止土地買(mǎi)賣(mài)和租賃。改革開(kāi)放之初，外資的引入對(duì)這種土地制度提出了挑戰(zhàn)。外資辦廠需用土地，又不能像國(guó)有單位那樣通過(guò)行政劃撥來(lái)獲得。于是，土地不得轉(zhuǎn)讓的傳統(tǒng)制度在上世紀(jì)80年代末發(fā)生重要變革。人大常委會(huì)專門(mén)開(kāi)會(huì)修改憲法，規(guī)定國(guó)有土地還是不得買(mǎi)賣(mài)，但國(guó)有土地的使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓。這是從香港學(xué)來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，即"土地批租"制度。香港的土地制度來(lái)自英國(guó)，那里皇家土地也不出售，可是皇家缺錢(qián)用的時(shí)候卻可以把土地使用權(quán)批租出去----轉(zhuǎn)讓使用權(quán)獲取現(xiàn)金收益是也。不過(guò)英國(guó)皇室土地的批租期通常很長(zhǎng)，很多合約達(dá)999年。香港有回歸問(wèn)題，土地批租期越來(lái)越短，后來(lái)的截止日大都到1997年7月1日的前三天。內(nèi)地改土地制度，取來(lái)的是香港之"經(jīng)"，所以定下一個(gè)住宅用地70年、工業(yè)用地50年、商用地 40年的批租年限。這種由政府批租給市場(chǎng)的國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，就是所謂"大產(chǎn)權(quán)"。按照現(xiàn)行制度，也只有政府才有權(quán)向市場(chǎng)批租國(guó)有土地使用權(quán)。

　　連帶的一個(gè)問(wèn)題，是國(guó)有土地范圍的確定。1982年憲法規(guī)定"全部城市土地為國(guó)有土地"，這是前所未有的，因?yàn)闅v史上、甚至建國(guó)以后還存在著城市居民的私房。加上城市化的推進(jìn)，原來(lái)農(nóng)村的土地----農(nóng)民集體所有的----被擴(kuò)大進(jìn)入城市范圍，集體土地就要"變性"，即通過(guò)"征地"的環(huán)節(jié)，把農(nóng)民的集體土地強(qiáng)制征用為國(guó)有，再由政府批租給市場(chǎng)。《土地管理法》規(guī)定規(guī)劃、征地、以及對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其執(zhí)行，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　全權(quán)在政府。很明顯，這是為國(guó)家工業(yè)化服務(wù)的配套土地制度。

　　原體制由國(guó)家壟斷工業(yè)，所以政府一旦征用農(nóng)地，可以對(duì)農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置。后來(lái)國(guó)企改革，政府不再有能力包辦失地農(nóng)民的就業(yè)安置，就改為貨幣補(bǔ)償。1997年之前的相關(guān)法律規(guī)定，征地的貨幣補(bǔ)償最高不超過(guò)土地原用途年收入的20倍----只限定"最高不超過(guò)"，而沒(méi)有最低補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)----所以理論上，一分錢(qián)不補(bǔ)償也算不得違法，這當(dāng)然導(dǎo)致各地出現(xiàn)很多征地糾紛，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民利益。糾紛增加是一種社會(huì)成本，終究約束了傳統(tǒng)"拿地"模式的運(yùn)行。所以在經(jīng)驗(yàn)上看，國(guó)家征用農(nóng)地的貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直在不斷提升，最新的規(guī)定，是保障被征土地的農(nóng)民生活不能比原來(lái)差。

　　這套"大產(chǎn)權(quán)"制度只涵蓋國(guó)有土地，因?yàn)榉�律只承認(rèn)國(guó)有土地使用權(quán)的市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓權(quán)，才可發(fā)生相應(yīng)的批租、投標(biāo)、交易、辦產(chǎn)權(quán)證和獲得金融機(jī)構(gòu)的抵押。農(nóng)民的集體土地沒(méi)有市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓權(quán)，非要先被征用，才談得上法律承認(rèn)和保護(hù)的、在一定年限內(nèi)有效的轉(zhuǎn)讓權(quán)。城市房地產(chǎn)由此而起，不過(guò)居民買(mǎi)房后，開(kāi)始也沒(méi)人知道70年土地使用權(quán)到期后怎么辦。這次的《物權(quán)法》加了一條，就是居民房地產(chǎn)70年后可"自動(dòng)續(xù)期"----至于續(xù)期是不是還要滿足其他條件----比如是否像香港一樣到時(shí)要"補(bǔ)地價(jià)"----《物權(quán)法》沒(méi)有交代。那么到時(shí)要不要再學(xué)香港，還是內(nèi)地居民更幸運(yùn)一點(diǎn)，出了70年期的價(jià)就等于買(mǎi)到一個(gè)永遠(yuǎn)的土地使用權(quán)？這個(gè)例子也說(shuō)明，中國(guó)的改革和產(chǎn)權(quán)界定有"且打且走"的特色，卡在什么地方了就解決什么問(wèn)題，實(shí)在來(lái)不及搞一部可以長(zhǎng)治久安的法律。

　　產(chǎn)權(quán)灰色地帶

　　現(xiàn)有土地制度大致可以概括為三句話：農(nóng)地恒為農(nóng)地；
農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用必經(jīng)由國(guó)家征用；
國(guó)有土地使用權(quán)可向市場(chǎng)批租。但是，這套制度有一個(gè)很大的缺口，那就是9 億農(nóng)民自用的"農(nóng)村建設(shè)用地"。講過(guò)了，農(nóng)民不可能住在懸空寺里，在他們的宅基地周圍，通常還有大小不等的院子和輔助性用地，而村落也總要有道路、橋梁、曬場(chǎng)和其他用地，外加多年以來(lái)農(nóng)村大辦鄉(xiāng)村企業(yè)占用的土地，全國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地的總量可不是一個(gè)小數(shù)目。有報(bào)道說(shuō)，2005年底，我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地共有 16.4萬(wàn)平方公里，接近河南省國(guó)土總面積，等于全部城市建設(shè)用地的4.6倍！

　　農(nóng)村建設(shè)用地本是"自用"的。就是說(shuō)，劃分了使用權(quán)、而此種使用權(quán)并沒(méi)有發(fā)展為收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。不過(guò)，如上所述，產(chǎn)權(quán)的權(quán)利發(fā)展并沒(méi)有逾越不了的鴻溝。經(jīng)驗(yàn)到處是一致的：只要資源他用帶來(lái)比自用更高的收益，"自己的"使用權(quán)總會(huì)以這樣或那樣的方式，演化為轉(zhuǎn)讓權(quán)，并經(jīng)由轉(zhuǎn)讓來(lái)獲得更高的收益。

　　工業(yè)化的突飛猛進(jìn)，帶來(lái)農(nóng)村工業(yè)用地收益流的增加。于是，把"農(nóng)村建設(shè)用地"轉(zhuǎn)讓給工業(yè)家的做法開(kāi)始流行。我在2004年的研究中觀察過(guò)兩種形式，其一是南海以集體土地入股來(lái)使本地農(nóng)民分享外來(lái)投資企業(yè)的利潤(rùn)；
其二是昆山的做法，就是先把閑散地墾復(fù)成農(nóng)地，然后據(jù)此申請(qǐng)建設(shè)用地，由農(nóng)民投標(biāo)蓋建標(biāo)準(zhǔn)廠房，并出租給急需工業(yè)用地和廠房的臺(tái)資企業(yè)。在江蘇、上海、浙江、廣東、湖南和安徽，我們都見(jiàn)過(guò)類似的做法，就是農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)由轉(zhuǎn)讓和交易----而不再是征用----為"世界工廠"提供工業(yè)用地支持。

　　"小產(chǎn)權(quán)"應(yīng)運(yùn)而生的經(jīng)濟(jì)根源，則是近年城市房?jī)r(jià)急升的形勢(shì)。政府的道道房地產(chǎn)調(diào)控金牌----無(wú)論是國(guó)六條、國(guó)八條、還是那聲名遠(yuǎn)揚(yáng)的90平米限額管制----不但沒(méi)有如公眾期望的那樣"穩(wěn)定房?jī)r(jià)"、反而房?jī)r(jià)一再走高。在這種情況下，大都市近郊的農(nóng)民和他們的"集體"，既無(wú)暇看熱鬧、更無(wú)心看政府笑話。他們只是感覺(jué)到，繼續(xù)"自用"宅基地連同其上的農(nóng)民房，機(jī)會(huì)成本急速地上升了。他們不過(guò)樸素地作出了反應(yīng)：把宅基地連同農(nóng)民房的使用權(quán)上升為轉(zhuǎn)讓權(quán)，在較高收益機(jī)會(huì)的指引下，嘗試尋找把土地自用轉(zhuǎn)讓他用的實(shí)踐道路。

　　2004年國(guó)務(wù)院下發(fā)"關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定"(28號(hào)文件)，其中第10條說(shuō)，"在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)"。依我所知，這是1962年"人民公社60條"關(guān)于保護(hù)房屋轉(zhuǎn)讓、但禁止土地轉(zhuǎn)讓的政策規(guī)定以來(lái)，第一次向"房、地一致"方向的正確改進(jìn)。問(wèn)題是，文中所說(shuō)"依法轉(zhuǎn)讓"的那個(gè)"法"，迄今為止依然付之闕如。只有大趨勢(shì)是清楚的：在相對(duì)價(jià)格急遽變動(dòng)的壓力下，農(nóng)民的地產(chǎn)和房產(chǎn)權(quán)利，正逐漸在原本灰色的空間里變得清晰起來(lái)，并要求正式的法律表達(dá)。

　　應(yīng)該是個(gè)大機(jī)會(huì)

　　《南方周末》的報(bào)道用了一個(gè)小標(biāo)題，"比經(jīng)濟(jì)適用房更經(jīng)濟(jì)"。這句話來(lái)自小產(chǎn)權(quán)房的廣告詞，不過(guò)并非虛假信息。北京城五環(huán)以內(nèi)已經(jīng)不見(jiàn)均價(jià)低于每平米萬(wàn)元的大產(chǎn)權(quán)樓盤(pán)，對(duì)比之下，小產(chǎn)權(quán)房每平方米2000-3000元，著實(shí)比供不應(yīng)求的經(jīng)濟(jì)適用房更經(jīng)濟(jì)。據(jù)報(bào)道，僅北京開(kāi)盤(pán)的小產(chǎn)權(quán)樓盤(pán)就有80處，約占全部市場(chǎng)樓盤(pán)的20%、商品房套數(shù)的30%。

　　這對(duì)購(gòu)房人來(lái)說(shuō)當(dāng)然是一個(gè)難得的機(jī)會(huì)。問(wèn)過(guò)小產(chǎn)權(quán)房的售樓人員，買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的大體分三類：一是退休老人，相中大城市近郊的生活費(fèi)便宜、空氣好，蔬菜新鮮，而只要有公交線路，回城時(shí)間長(zhǎng)對(duì)他們也不可怕；
二是年輕的上班族，起早趕晚非常辛苦，不過(guò)總算有了自己買(mǎi)得起的物業(yè)；
三是投資戶，買(mǎi)了房用于出租的。無(wú)論哪一族，在目前的大產(chǎn)權(quán)房市上都沒(méi)有機(jī)會(huì)，才選了小產(chǎn)權(quán)來(lái)圓他們的夢(mèng)。

　　如果沒(méi)有小產(chǎn)權(quán)房供市，大城市房?jī)r(jià)的走勢(shì)會(huì)怎么樣？常識(shí)說(shuō)，一定會(huì)更高！這里有一個(gè)枝節(jié)妨礙人們"看見(jiàn)"這一點(diǎn)。這就是目前的房?jī)r(jià)指數(shù)全部基于大產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)的信息，所以在 "均價(jià)"里并不包括小產(chǎn)權(quán)房的成交價(jià)格。所以，現(xiàn)在官方公布的攪民心弦的房?jī)r(jià)指數(shù)，比實(shí)際狀況是偏高了的。不需要復(fù)雜的分析，凡是在小產(chǎn)權(quán)房里滿足了購(gòu)房愿望的人，一時(shí)退出購(gòu)房的"需求"陣營(yíng)，怎么樣也是緩解實(shí)際房?jī)r(jià)上漲的力量。

　　這就是說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)供市的行為，與政府幾年來(lái)宣布的穩(wěn)定房?jī)r(jià)上漲幅度的調(diào)控目標(biāo)是一致的。從這點(diǎn)看，小產(chǎn)權(quán)應(yīng)該也給政府提供了一個(gè)機(jī)會(huì)，也就是借助自發(fā)的產(chǎn)權(quán)演進(jìn)力量，來(lái)減少房?jī)r(jià)越調(diào)控越高漲的尷尬。經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)顯示，有什么樣的產(chǎn)權(quán)界定就有什么樣的"市場(chǎng)"及市場(chǎng)的表現(xiàn)。那些斷言"市場(chǎng)化不能解決房地產(chǎn)問(wèn)題"的人，不過(guò)是對(duì)我國(guó)由政府壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)的權(quán)利狀況及其邏輯后果，缺少認(rèn)識(shí)而已。

　　在這個(gè)意義上，政府主管部門(mén)及其官員對(duì)小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的反應(yīng)，多少出人意外。報(bào)道說(shuō)，建設(shè)部官員高調(diào)披露了"小產(chǎn)權(quán)得不到法律保護(hù)"的"風(fēng)險(xiǎn)"----難道他真以為在市場(chǎng)里出了真金白銀的買(mǎi)主，還需要他來(lái)提點(diǎn)小產(chǎn)權(quán)的政策風(fēng)險(xiǎn)嗎？倘若沒(méi)有這類人為的、體制性的風(fēng)險(xiǎn)，同一地段、類似質(zhì)量的小產(chǎn)權(quán)房憑什么就比大產(chǎn)權(quán)房要每平米便宜幾千元？中國(guó)人連"拾來(lái)的金子市價(jià)賣(mài)"這樣的傳統(tǒng)智慧也不懂了嗎？至于法律是不是保護(hù)的問(wèn)題，留給人民代表大會(huì)的發(fā)言人來(lái)宣布，留給法官來(lái)判定，是不是更接近于"法治社會(huì)"呢？

　　媒體也用大字報(bào)道了北京市國(guó)土局長(zhǎng)"停建停售"的禁令。想不通為什么這么蠢。拿來(lái)仔細(xì)閱讀，原來(lái)人家講的是"查明違規(guī)停建停售"。不過(guò)，局長(zhǎng)也沒(méi)有多講一句，"查明合規(guī)，頒發(fā)權(quán)證"！真是的，上有前引國(guó)務(wù)院文件，下有市場(chǎng)和人心，千載難逢的青史留名機(jī)會(huì)，就這么白白放過(guò)了，可惜不可惜？

　　比較起來(lái)，國(guó)土資源部一位副部長(zhǎng)的應(yīng)答，個(gè)人認(rèn)為最為得體。他的大意是說(shuō)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的情況非常復(fù)雜，正在調(diào)查研究。這就有"看一看"的意思了。說(shuō)起來(lái)，這也是早期中國(guó)改革屢試不爽的成功招數(shù)，凡利益復(fù)雜、看法分歧的事情，先擱置爭(zhēng)議，試試、看看再定奪。反正有一點(diǎn)靠得住，凡具備長(zhǎng)久合理性的做法，一定很"耐看"就是了。貿(mào)然斷言"不"，萬(wàn)一也是一條行得通的路，到哪里買(mǎi)后悔藥？

　　央視國(guó)際7月19日新聞60分節(jié)目報(bào)道"濟(jì)南連續(xù)拆除"野樓盤(pán)""，炸樓的畫(huà)面讓我有不祥之感。很傳神的稱謂，當(dāng)?shù)厝税研‘a(chǎn)權(quán)叫做"野樓盤(pán)"。既然"野"，也許就可以野對(duì)野了：但見(jiàn)幾座6層建筑轟然倒地、激起粉塵一片。不要這樣吧----當(dāng)然有技術(shù)隱患、住了可能塌樓傷人的除外。畢竟是人民內(nèi)部矛盾，總有更和諧的處理辦法。再說(shuō)，要是執(zhí)法官員讀過(guò)"人民公社60條"，就是一定要以炸示法，似乎也只可以炸地、而不能炸樓呀。太平世界的，萬(wàn)一炸出個(gè)本•拉登來(lái)，算誰(shuí)的？

　　不是說(shuō)要鼓勵(lì)違規(guī)行為。區(qū)區(qū)在下一個(gè)教書(shū)的，鼓勵(lì)什么、反對(duì)什么，皆無(wú)足輕重。重要的是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象背后必有規(guī)律，這么大范圍內(nèi)以不同形式發(fā)生的行為，總有幾分"道理"----不是一定就天然合理，而是說(shuō)必有內(nèi)在的因果關(guān)系。我所看到的是，正是土地法規(guī)的含糊和權(quán)利界定不清，才誘發(fā)了大量的"違規(guī)行為"。土地資源是人類社會(huì)必定要利用的最基礎(chǔ)性的資源，沒(méi)有一整套清楚界定使用、收益、轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)制度，怎么樣也是擺不平、對(duì)付不過(guò)去的。

　　所以還不是利用小產(chǎn)權(quán)房平抑房?jī)r(jià)這樣的權(quán)宜之計(jì)。"小產(chǎn)權(quán)"的挑戰(zhàn)包含一個(gè)大機(jī)會(huì)，就是根本改革早已不適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)制度。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)地的包產(chǎn)到戶奠定了農(nóng)民家庭長(zhǎng)久承包農(nóng)地的權(quán)利，城市國(guó)有土地則經(jīng)由批租方式形成了一個(gè)市場(chǎng)。惟獨(dú)原農(nóng)地---- 包括農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地----一旦轉(zhuǎn)為非農(nóng)地，還僅僅只有國(guó)家征地這華山一條路。要清楚地看到，目前城市化的絕大多數(shù)用地項(xiàng)目，都是商業(yè)性、經(jīng)營(yíng)性的，仍然沿用"為了公共利益"政府就強(qiáng)征拿地的傳統(tǒng)模式，已經(jīng)沒(méi)有任何道理了。政府又可以向競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)獨(dú)家賣(mài)地，其實(shí)是把政府自己放到了一個(gè)與民爭(zhēng)利的危險(xiǎn)地位，其最大的代價(jià)就是政府難以履行本只有政府才能履行的公共服務(wù)職能。

　　無(wú)數(shù)的糾紛、沖突、貪瀆事件圍繞土地展開(kāi)，這不是偶然的現(xiàn)象。國(guó)土主管部門(mén)不斷宣布土地案件查不勝查，恰恰說(shuō)明現(xiàn)行土地制度的運(yùn)行成本早已經(jīng)高不可攀。與想象的不同，靠行政審批和監(jiān)管權(quán)來(lái)替代自下而上的土地產(chǎn)權(quán)、特別是土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，越來(lái)越帶不來(lái)"便宜的"城市化，反而顯出這套過(guò)時(shí)的經(jīng)濟(jì)制度的昂貴無(wú)比。我的看法，當(dāng)下又一輪地價(jià)暴漲，貴的不是土地本身，而是現(xiàn)行的土地制度。

　　最大的體制癥結(jié)，就是政府既當(dāng)政府、又當(dāng)惟一的"批地地主"。這不能不使土地資源的配置在某種程度上屈從于行政指令和長(zhǎng)官意志，在急速的城市化進(jìn)程中造成難以避免、更難以承受的浪費(fèi)和資源誤配置。在民主和法治遠(yuǎn)不健全的現(xiàn)實(shí)條件下，也根本做不到公正地分配史無(wú)前例上漲的土地地租。結(jié)果，政府扮不好"地主"角色，也演不好政府的角色。審時(shí)度勢(shì)，改革國(guó)家工業(yè)化時(shí)代留下的土地流轉(zhuǎn)制度，此其時(shí)也。對(duì)于橫在中國(guó)制度變革道路上回避不了的任務(wù)，早攻堅(jiān)，早收益；
拖下去，受害無(wú)窮�？尚械牡谝徊�，就是順勢(shì)承認(rèn)農(nóng)地進(jìn)入城市一級(jí)土地市場(chǎng)的合法權(quán)利，打破土地流轉(zhuǎn)的政府獨(dú)家行政壟斷。

　　這是歷史性的大機(jī)會(huì)。從2004年發(fā)表"農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度"以來(lái)，我自己一直這樣看(見(jiàn)《產(chǎn)權(quán)與制度變遷》(增訂本)周其仁，2004，北京大學(xué)出版社)。不過(guò)，對(duì)中國(guó)能不能很快主動(dòng)抓住這個(gè)機(jī)會(huì)，不敢有樂(lè)觀的估計(jì)。關(guān)鍵還是政府充當(dāng)獨(dú)家地主的既得利益，實(shí)在過(guò)于巨大。加上對(duì)土地流轉(zhuǎn)權(quán)的莫名恐懼和重重錯(cuò)誤觀念，一再妨礙中國(guó)抓住土地制度變遷機(jī)會(huì)。某種進(jìn)不得、退不成局面，也許可能出現(xiàn)。見(jiàn)怪不怪，當(dāng)年席卷神州的包產(chǎn)到戶，其實(shí)也是從"小產(chǎn)權(quán)"開(kāi)始的。從 1956下半年浙江永嘉第一波包產(chǎn)到戶算起，到2002年全國(guó)人大通過(guò)《農(nóng)地承包法》，先后費(fèi)時(shí)共46年。非農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)的界定遠(yuǎn)比農(nóng)地承包復(fù)雜，因此我們有理由對(duì)這場(chǎng)偉大的制度變遷，繼續(xù)耐心地拭目以待。

　　{本文是作者在北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心第十次中國(guó)經(jīng)濟(jì)觀察論壇上的發(fā)言(2007年7月29日)，文字稿經(jīng)作者修訂和補(bǔ)充}

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 2007年8月27日

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