李景鵬：地方政府創(chuàng)新與政府體制改革

　　摘要：文章分析了地方政府創(chuàng)新的客觀空間和動力，探討了它在堅持與推廣方面存在的問題、原因及對策，論述了地方政府創(chuàng)新與政府體制改革之間的關(guān)系。

　　關(guān)鍵詞：政府創(chuàng)新；
空間與動力；
堅持與推廣；
政府體制改革

　　一

　　近年來，地方政府創(chuàng)新活動在學(xué)術(shù)界的推動下，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，各地的創(chuàng)新層出不窮，使人為之鼓舞。地方政府創(chuàng)新之所以能蓬勃發(fā)展，有客觀的原因，也有主觀的原因�？陀^原因是現(xiàn)實為地方政府創(chuàng)新提供了廣闊的空間，主觀原因是在政府內(nèi)部存在著創(chuàng)新的動力。

　　政府創(chuàng)新的空間就是現(xiàn)在的政府結(jié)構(gòu)和行為狀況與理想狀況之間的差距。所有彌補(bǔ)差距的努力，不論大小，都是創(chuàng)新。當(dāng)前地方政府創(chuàng)新存在著廣闊的空間。這是因為目前我們的各級政府，尤其是地方政府還存在著許多弊病，與政府改革的要求和理想狀態(tài)之間還存在著極大的差距。例如，政府中存在的嚴(yán)重的官本位觀念與人民主權(quán)和公民本位的觀念、與官民平等的要求、與社會公仆為納稅人服務(wù)的要求之間存在的巨大差距；
由于政府壟斷人民群眾的利益表達(dá)權(quán)利所產(chǎn)生的人民群眾利益表達(dá)渠道不通暢與人民自由表達(dá)利益的要求、與通暢的利益表達(dá)渠道的建立、與弱勢群體表達(dá)利益的充分保障之間的巨大差距；
政府幾個小團(tuán)體利益對于政府政策和政府行為的干擾與政府政策公共性要求之間的巨大差距；
政府機(jī)關(guān)中嚴(yán)重的官僚主義與服務(wù)型政府、責(zé)任政府、效率政府要求之間的巨大差距；
政府機(jī)關(guān)中的嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象與廉潔政府之間的巨大差距，等等。對于這些差距的任何一點微小的改進(jìn)，都應(yīng)該是屬于政府創(chuàng)新的范疇。因此，現(xiàn)實與理想的差距就為地方政府的創(chuàng)新提供了廣闊的空間。只要地方政府有興趣、有決心去彌補(bǔ)這些差距，創(chuàng)新活動就會不斷地涌現(xiàn)。這是地方政府創(chuàng)新的客觀條件。

　　那么地方政府創(chuàng)新的動力如何呢？總的說來，政府在政治體制方面改革的動力是不足的，這是因為政治體制改革涉及兩個難以克服的障礙：一個是政治風(fēng)險，一個是利益損失。所謂風(fēng)險，就是指政治體制改革對政治權(quán)力格局的改變有可能會影響政治穩(wěn)定；
所謂利益損失，是指政治體制改革會削弱各個部門或單位的權(quán)力。但是，作為地方和基層政府來說，對于政府工作進(jìn)行局部的、微觀的創(chuàng)新的動力還是存在的。蓬勃開展的地方政府創(chuàng)新活動就是證明。那么這種創(chuàng)新的動力來自何處呢？

　　第一，來自地方和基層政府領(lǐng)導(dǎo)層的社會責(zé)任感。近些年來，隨著我國政府人事制度的改革，地方和基層的領(lǐng)導(dǎo)層不斷知識化和年輕化，一些有理想、有見識、有魄力的領(lǐng)導(dǎo)人不斷進(jìn)入地方和基層政府的領(lǐng)導(dǎo)層。他們面對目前政府中存在的嚴(yán)重弊病和人民群眾遭遇的各種困擾，產(chǎn)生了改良和優(yōu)化政府日常工作的動機(jī)，從而推動自己的工作部門進(jìn)行創(chuàng)新。

　　第二，來自地方和基層政府追求政績的推動。近年來，由于地方和基層政府在政績追求方面片面地追求GDP 以及許多形式主義的做法，使得政績追求在人們心目中產(chǎn)生了許多負(fù)面的印象。但是，當(dāng)政府對政績的追求受到目前政府存在的各種嚴(yán)重弊病的阻礙，從而不能不多少突破這些障礙的時候，那么，政府對政績的追求便與創(chuàng)新問題聯(lián)系起來了。這時，政府創(chuàng)新便成為政績追求的一個內(nèi)容，至少也是它的一個副產(chǎn)品。從這個意義上說，政績的追求，也是政府創(chuàng)新的動力之一。

　　第三，來自上級機(jī)關(guān)的推動。由于各種原因，上級機(jī)關(guān)往往希望下級在政府工作的某些方面進(jìn)行一些創(chuàng)新。而下級機(jī)關(guān)在創(chuàng)新與政績追求之間沒有太大矛盾的情況下便會愿意接受上級提出的創(chuàng)新要求，進(jìn)行一些創(chuàng)新活動。這也是地方和基層政府創(chuàng)新的動力來源之一。

　　第四，來自學(xué)術(shù)界和媒體的推動。近年來，由中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)中心、中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學(xué)政府創(chuàng)新研究中心等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)共同倡導(dǎo)的政府創(chuàng)新獎活動以及各大媒體的積極參與，對于地方和基層政府的創(chuàng)新活動是一個很大的鼓勵。許多地方和基層政府的創(chuàng)新就是在這個評獎活動的推動下開展起來的。特別是這個活動所體現(xiàn)出的客觀、公平、嚴(yán)肅、認(rèn)真的精神和嚴(yán)格的遴選程序，使它具有很好的聲譽(yù)，受到各級政府的信任。每一個獲獎單位都十分珍惜這份榮譽(yù)。這種來自外部的鼓勵，也成為政府創(chuàng)新的重要動力。

　　第五，政府創(chuàng)新的動力還來自人民群眾的壓力。由于政府目前存在著許多嚴(yán)重的弊病，給人民群眾帶來極大的困擾和利益的損失。當(dāng)人民群眾在某些方面感到實在無法容忍的時候，他們便會運(yùn)用各種方式向政府施加壓力，這就會迫使政府不得不對某些方面的工作進(jìn)行一些改進(jìn)，從而體現(xiàn)出某種創(chuàng)新。隨著人民群眾政治參與的不斷深入發(fā)展，這方面的壓力會越來越大，從而使這方面的創(chuàng)新動力也將變得更重要。

　　以上這些政府創(chuàng)新的動力既有內(nèi)部的也有外部的，兩方面的動力是相互作用、相互影響的。內(nèi)部的動力需要外力的促進(jìn)，而外部的壓力也只能通過內(nèi)部的因素才能起作用。內(nèi)外因素相互結(jié)合，推動了創(chuàng)新活動的不斷展開。

　　二

　　目前政府創(chuàng)新面臨著兩方面的問題，一是堅持，二是推廣。一項創(chuàng)新活動如果不能鞏固，就如曇花一現(xiàn)，雖然很絢麗，但很短暫。在實踐中我們經(jīng)常會看到，一項很有意義的創(chuàng)新往往經(jīng)歷一段時間之后，便會銷聲匿跡或者走回頭路。這樣的創(chuàng)新對社會對人民都沒有太大的意義。另外，如果一項創(chuàng)新活動雖然能夠長期堅持下去但卻不能推廣，僅僅局限于個別的地方，那么這種創(chuàng)新就像一個個盆景一樣，雖小巧玲瓏卻不能形成氣候。這樣的創(chuàng)新其社會意義也不大。因此，我們需要分析一下造成這兩種現(xiàn)象的原因以及改變的對策。造成一項創(chuàng)新活動不能長期堅持的可能的原因有哪些呢？

　　第一，可能由于領(lǐng)導(dǎo)班子換屆或領(lǐng)導(dǎo)人更迭而無法持續(xù)。一個新的領(lǐng)導(dǎo)班子或領(lǐng)導(dǎo)人往往總是想追求新的政績。當(dāng)原來的創(chuàng)新與新的政績之間沒有多少關(guān)系甚至有矛盾的時候，原來的創(chuàng)新就會被忽視或拋棄，致使原來的創(chuàng)新無法長期堅持。這種情況在實踐中是經(jīng)常發(fā)生的。

　　第二，可能由于創(chuàng)新本身的成本過高，因此難于長期堅持。有些創(chuàng)新需要比較大的人力和物力的支撐，這對于一個不大的單位來說往往負(fù)擔(dān)過重。剛開始創(chuàng)新，憑著一股熱情還可以堅持一段時間，時間一長便無法再堅持下去了。

　　第三，可能由于創(chuàng)新本身缺乏群眾基礎(chǔ)，使得一項本來為群眾服務(wù)的新措施得不到群眾的認(rèn)可和支持。一開始可能熱鬧一些時日，但時間一長，便會被冷落，以至于無法長期堅持。

　　第四，可能由于大環(huán)境的壓力。一個單位的創(chuàng)新如果完全是逆潮流而動，那么，它便會為大環(huán)境所不容。當(dāng)其他單位認(rèn)為你的某項創(chuàng)新對于他們形成挑戰(zhàn)，從而會損害他們的利益的時候，他們就會或明或暗地反對創(chuàng)新，對創(chuàng)新形成巨大的壓力，使創(chuàng)新變成一個孤島，以至于很難長期堅持。那么，如何才能使一個單位的創(chuàng)新長期堅持下去呢？

　　要使一項創(chuàng)新能夠長期堅持下去，首先也是最重要的是要使創(chuàng)新制度化。

　　一項創(chuàng)新如果能夠形成制度，它就具有了一定的權(quán)威性。這就要使創(chuàng)新能夠得到權(quán)力機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)和得到上級機(jī)關(guān)的認(rèn)可。如果形成這樣一種具有權(quán)威性的創(chuàng)新制度，那么即使領(lǐng)導(dǎo)班子或領(lǐng)導(dǎo)人更迭，也不會輕易地被取消。

　　一項創(chuàng)新如果形成制度，它就會產(chǎn)生一定的慣性，逐漸被人們默認(rèn)為慣例。而一旦一項創(chuàng)新制度變成慣例，它也就不會輕易地被改變，因為人們往往對慣例有一種特殊的尊重。一項創(chuàng)新如果形成制度，它就有可能成為政績追求的一個組成部分。這樣，它就不容易與政績的追求發(fā)生沖突，從而有利于長期堅持。

　　一項創(chuàng)新如果形成制度，它一般要包含一定的工作程序，而程序如果被人們認(rèn)可，它就會對人們的行為起到一種規(guī)范的作用，便于人們遵循。這是制度形成慣例的重要動力，也有利于創(chuàng)新的長期堅持。

　　一項創(chuàng)新如果形成制度，它就會從本單位和服務(wù)對象的支持中獲得一種比較強(qiáng)的力量，從而能夠在一定程度上抵制來自大環(huán)境的壓力，有利于長期堅持。

　　由此可見，如何使創(chuàng)新制度化是一個十分重要而關(guān)鍵的問題。所以，當(dāng)一項創(chuàng)新產(chǎn)生之后，就必須千方百計地使其制度化。要盡力使它在本單位的人員和服務(wù)對象中取得共識，要爭取上級領(lǐng)導(dǎo)的同意和支持，要為它設(shè)計嚴(yán)格的程序，要爭取權(quán)力機(jī)關(guān)的正式批準(zhǔn)，要盡快使人們習(xí)慣于新的工作方式從而形成慣性，要使人們圍繞著創(chuàng)新形成一定的凝聚力，等等。反過來，如果一項創(chuàng)新不能通過上述的各個環(huán)節(jié)形成制度，那么，它也就不可能長期堅持。因此，人們在進(jìn)行創(chuàng)新的時候，必須要首先弄清這項創(chuàng)新能否形成制度。如果它根本無法形成制度，那么就不必勞民傷財?shù)剌p易搞什么創(chuàng)新，把該做的事認(rèn)真做好就是了。

　　要想使一項創(chuàng)新成果能夠長期堅持，除了制度化之外，還需要其他一些環(huán)節(jié)。

　　一是要注意使創(chuàng)新的成本降低，要在現(xiàn)有的人力和物力的可能范圍內(nèi)來進(jìn)行創(chuàng)新，使政府工作人員不會為了創(chuàng)新而疲于奔命，也使被服務(wù)對象不會因創(chuàng)新而付出額外的時間和精力。使創(chuàng)新能夠讓相關(guān)的人們感到輕松愉快，而不是將其視為沉重的負(fù)擔(dān)。二是要使創(chuàng)新不構(gòu)成對現(xiàn)有制度框架的挑戰(zhàn)，不會傷害政治穩(wěn)定的大局。同時要使創(chuàng)新與上級部門的政績追求不發(fā)生沖突，這樣才能比較容易地得到上級領(lǐng)導(dǎo)的支持，以便長期堅持。三是要使創(chuàng)新盡可能取得廣大被服務(wù)對象的共識，使之具有比較深厚的群眾基礎(chǔ)。為此，必須使創(chuàng)新能為群眾帶來實惠，并在形式上喜聞樂見、易于操作。造成創(chuàng)新成果不能推廣的原因有哪些呢？

　　第一，創(chuàng)新項目與本部門的政績追求沒有聯(lián)系，甚至產(chǎn)生矛盾，因此沒有復(fù)制的積極性。

　　第二，創(chuàng)新帶有太大的特殊性，與本地的條件差別太大，因此很難復(fù)制。

　　第三，受本部門的人力、物力、財力的限制，無法復(fù)制。

　　第四，在本部門內(nèi)對于復(fù)制創(chuàng)新不能取得共識，形成不了合力，因此也無法復(fù)制。

　　第五，受外部環(huán)境的壓力，例如來自上級領(lǐng)導(dǎo)的意見，來自同級其他部門的動向，來自群眾的反映，等等。如果這些方面的人們對創(chuàng)新的復(fù)制都沒有興趣，那么，要想沖破阻力去復(fù)制創(chuàng)新，也是很不容易的。

　　第六，舊體制的慣性往往使人們滿足于按部就班地工作，而對于學(xué)習(xí)別人的創(chuàng)新興趣不大。正是由于這些原因，使得一些很好的創(chuàng)新不能推廣。而對于創(chuàng)新的單位來說，如果一項創(chuàng)新的成果不能推廣，反過來也會影響它的長期堅持。所以推廣和堅持這兩方面的問題是相互聯(lián)系、相互影響的。

　　那么，如何才能使一項創(chuàng)新能夠比較順利地推廣開來呢？在現(xiàn)有的條件下，要做到這一點是很困難的。一般地說，可以從以下幾個方面努力：第一，利用學(xué)術(shù)界和媒體的力量，大力地宣傳地方政府的創(chuàng)新活動，使之形成一定的氣候。第二，在創(chuàng)新活動本身上下功夫，使每一項創(chuàng)新都經(jīng)過精心的設(shè)計，使之較少帶有特殊性，較少付出成本，簡單易行而容易被人們接受。第三，要借助廣大群眾和民間組織的力量，用適當(dāng)?shù)姆绞酱龠M(jìn)本地政府接受別人的創(chuàng)新成果。但是，即使在這些方面進(jìn)行努力，也不一定能夠達(dá)到順利推廣創(chuàng)新的目的，這就體現(xiàn)了其艱巨性。

　　三

　　總的說來，雖然目前地方政府的創(chuàng)新活動還算比較活躍，但是，在政府體制改革進(jìn)展遲緩的大環(huán)境下，各種創(chuàng)新無論是堅持還是推廣，都是十分艱難的。

　　首先，創(chuàng)新成果制度化問題就是一個非常復(fù)雜的問題。近年來，制度建設(shè)問題一直是一個人們關(guān)注的熱點問題。的確，我國在社會生活、經(jīng)濟(jì)生活、政治生活中的各個方面都面臨著制度建設(shè)的問題，或者是面臨著完善制度的問題。但是，人們不禁要問，我們在社會生活、經(jīng)濟(jì)生活和政治生活中是否完全沒有制度呢？如果我們?nèi)タ疾煲幌�，我們就會發(fā)現(xiàn)，在這些方面原來都有著許多制度、法規(guī)、規(guī)范，有些制度、法規(guī)、規(guī)范還制定得非常細(xì)致和詳盡。當(dāng)一般人民群眾涉及社會生活、經(jīng)濟(jì)生活、政治生活的各種事物需要解決時，人們就會感覺到處處時時都受到各種制度、法規(guī)和規(guī)范的制約。從人們的切身感受來說，各種制度、法規(guī)和規(guī)范不是太少而是太多，甚至往往會感覺到要辦成一件事處處是障礙，艱難得很。但是，當(dāng)所有這些制度、法規(guī)、規(guī)范遇到腐敗分子做壞事的時候，卻變得軟弱無力，形同虛設(shè)。當(dāng)好人正常辦事的時候，處處是障礙，而當(dāng)壞人辦壞事的時候卻一路暢通。這究竟是怎么一回事呢？我們這些制度、法規(guī)、規(guī)范，又究竟算什么呢？如果不把這個問題弄清楚，倘若我們建設(shè)再多再完善的制度、法規(guī)、規(guī)范，在腐敗分子的面前還是軟弱無力、形同虛設(shè)的話，那么我們一般地、泛泛地講什么制度建設(shè)或完善制度，還有什么意義呢？因此，我們在談制度建設(shè)或完善制度之前，必須首先要弄清過去制度失效的真正原因是什么，否則，我們還是要陷入過去的覆轍。

　　一般地說，可以有三種類型的制度：第一種是好人正常辦事容易，壞人辦壞事難的制度；
第二種是好人正常辦事難，壞人辦壞事也難的制度；
第三種是好人正常辦事難，而壞人辦壞事容易的制度。顯然，第一種制度是最好的。第二種制度雖然不太好，但還過得去。第三種制度則是要不得的。但是在實踐中，我們的許多制度是屬于第三種類型的。這樣的制度如何談得上去完善它呢？很可能越完善越糟糕。

　　那么，這第三種類型的制度是如何形成的呢？第一，是由于官本位所造成的權(quán)力超越制度；
第二，是由于小團(tuán)體主義所造成的利益超越制度；
第三，是由于官場歪風(fēng)所造成的潛規(guī)則超越制度；
第四，是由于舊傳統(tǒng)所造成的人際關(guān)系超越制度；
第五，是由于腐敗分子的反監(jiān)督技術(shù)超越制度。正是這些原因的綜合作用，使得各種制度全面失效。

　　造成第三種類型制度的更加深刻的背景則是我們的人治政治的傳統(tǒng)。而從人治政治向法治政治的轉(zhuǎn)變是一個艱難的過程，但又是政治走向現(xiàn)代化必不可免的過程。只有徹底從人治政治的軌道轉(zhuǎn)變到法治政治的軌道上來，我們的制度建設(shè)才能得到根本的保障。所以，要想使創(chuàng)新的成果制度化，而且還要保證人們會嚴(yán)格地遵守制度，也不是能夠離開大環(huán)境而輕易地實現(xiàn)的。

　　其次，地方政府創(chuàng)新的另一方面的巨大障礙，則是舊體制的惰性。這種惰性一般是通過政府所存在的一系列弊病表現(xiàn)出來的。這些弊病正如前面所提到的那樣，包括：官本位、小團(tuán)體利益、家長式的管理方式、官僚主義、腐敗，等等。在由這些弊病所體現(xiàn)的舊體制的惰性沒有根本改變之前，地方政府創(chuàng)新活動的深入發(fā)展是很困難的。所以，地方政府創(chuàng)新問題也從一個側(cè)面提醒我們政府體制改革的重要性和迫切性。我們面臨著微觀和宏觀改革的雙重任務(wù)。微觀的改革就是地方政府創(chuàng)新，而宏觀的改革則是整個政府體制的改革。這兩方面的改革是互相聯(lián)系、互相促進(jìn)的。我們既不能因為宏觀的改革沒有到位而放松了地方政府創(chuàng)新的任務(wù)，也不能滿足于微觀改革的成績，而放棄推進(jìn)宏觀改革的長期而艱巨的努力。

　　來源：《北京行政學(xué)院學(xué)報》2007 年第3 期

相關(guān)熱詞搜索：地方政府 體制改革 創(chuàng)新 政府 李景鵬