高一飛：“提請(qǐng)不批準(zhǔn)”檢察長(zhǎng)任命中的復(fù)雜權(quán)力關(guān)系

　　不久前，各大媒體紛紛報(bào)道了湖南省所謂“人大否決檢察長(zhǎng)任命”的新聞，但有意思的是，這樣一個(gè)重大事件，我們看到的任何一家媒體的報(bào)道都只有很短的一段話：“9月29日，湖南省十屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議在長(zhǎng)沙閉幕�！薄皶�(huì)議聽(tīng)取和審議了湖南省人民檢察院檢察長(zhǎng)何素斌提請(qǐng)本次會(huì)議審議的‘關(guān)于提請(qǐng)不批準(zhǔn)任命許慶生同志職務(wù)的議案’，決定不批準(zhǔn)任命許慶生的郴州市人民檢察院檢察長(zhǎng)職務(wù)�！贝饲暗�2007年1月1日，郴州市三屆人大一次會(huì)議選舉許慶生任郴州市人民檢察院檢察長(zhǎng)。

　　報(bào)道出來(lái)以后，得到很多評(píng)論者的好評(píng)，《中國(guó)青年報(bào)》的文章認(rèn)為：“湖南省有關(guān)方面否決下一級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)的任命，意義重大。它傳遞出的信息，將有助于提高檢察機(jī)關(guān)的司法獨(dú)立意識(shí)�！保ㄐとA，人大否決檢察長(zhǎng)任命意義重大， http://zqb.cyol.com/content/2007-10/10/content_1917356.htm，2007.10.10。）對(duì)此評(píng)價(jià)，我是不以為然的。

　　所謂“關(guān)于提請(qǐng)不批準(zhǔn)任命許慶生同志職務(wù)的議案”提出后，湖南省人大“決定不批準(zhǔn)任命許慶生的郴州市人民檢察院檢察長(zhǎng)職務(wù)”，這在文字上就讓人感到奇怪，在邏輯上也自相矛盾：因?yàn)椤皼Q定不批準(zhǔn)”通常只能是以“要求批準(zhǔn)”為前提的，但是這個(gè)決定針對(duì)的卻是“提請(qǐng)不批準(zhǔn)”，既然如此，為什么不能直接“不提請(qǐng)”呢？

　　其實(shí)，以上的做法在程序上也不符合立法的精神。檢察長(zhǎng)何素斌向省人大黨委會(huì)議提交“關(guān)于提請(qǐng)不批準(zhǔn)任命許慶生同志職務(wù)的議案”，本身就是多此一舉，她完全可以作出“不提請(qǐng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)任命許慶生同志職務(wù)”的決定而否決郴州市人大的選舉結(jié)果，并將此結(jié)果通知郴州市人大，由其另行選舉檢察長(zhǎng)。

　　為何應(yīng)當(dāng)這樣做，這要從檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)說(shuō)起。

　　法院和檢察院雖然同為“司法機(jī)關(guān)”，但是，法院上下級(jí)之間具有“層級(jí)獨(dú)立”的特點(diǎn)，而檢察機(jī)關(guān)則由于它是代表國(guó)家打擊犯罪的“控方”，并非完全意義上的中立的司法機(jī)關(guān)，它具有行政與司法的雙重性質(zhì)。因?yàn)榇驌舴缸镆�求高效運(yùn)作、協(xié)調(diào)一致、快速出擊的原因，它名義上是司法機(jī)關(guān)，但只有處理具體案件時(shí)有一定“獨(dú)立處斷”的司法性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政體制，通常被叫做“檢察一體化”。在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)和檢察官的縱向關(guān)系中，對(duì)上級(jí)和上司的權(quán)力的服從和義務(wù)將檢察機(jī)關(guān)和檢察官納入一個(gè)“下級(jí)服從上級(jí)”的整體，這些應(yīng)當(dāng)服從的權(quán)力----也就是上級(jí)和上司擁有的權(quán)力包括：指揮監(jiān)督權(quán)、事務(wù)調(diào)取權(quán)、事務(wù)轉(zhuǎn)交權(quán)、委任分管權(quán)和任免懲戒權(quán)。“任免懲戒權(quán)”中就包括了任命權(quán)。

　　國(guó)外有的國(guó)家法律明確規(guī)定了上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和檢察官對(duì)下級(jí)檢察官有任命權(quán)，如《俄羅斯憲法》第129條和《俄羅斯聯(lián)邦檢察院法》第12條規(guī)定，對(duì)俄羅斯各聯(lián)邦國(guó)檢察長(zhǎng)的任命由俄羅斯總檢察長(zhǎng)與各國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)協(xié)商任命；
而各聯(lián)邦國(guó)內(nèi)的地區(qū)檢察長(zhǎng)則由上級(jí)檢察長(zhǎng)任命。從這個(gè)角度上說(shuō)，立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力與檢察機(jī)關(guān)的行政權(quán)力具有復(fù)雜的關(guān)系。

　　之所以會(huì)這樣規(guī)定，是由檢察機(jī)關(guān)的打擊犯罪這一特殊職能的工作規(guī)律決定的，是為了保障上級(jí)檢察官的指令能夠得到執(zhí)行與實(shí)施，保證檢察一體化原則充分實(shí)現(xiàn)。

　　正因?yàn)槿绱�，我�?guó)檢察官法中也有明確規(guī)定：“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門(mén)人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作�！保ǖ谖鍡l）這樣，檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間、成員與首長(zhǎng)之間是一種上命下從的關(guān)系即領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這不僅體現(xiàn)在檢察業(yè)務(wù)中，也體現(xiàn)在組織體制上。在組織體制上，檢察機(jī)關(guān)是一種行政體制，為了保證執(zhí)法的高效運(yùn)作與緊密配合，在任命檢察長(zhǎng)的時(shí)候，要得到上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的同意并提名。

　　檢察官法第12條規(guī)定：“地方各級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉和罷免。”“地方各級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)的任免，須報(bào)上一級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)�！痹摋l中的“須報(bào)上一級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)”的含義并不是說(shuō)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)是一個(gè)“傳達(dá)室”、只履行傳遞文件的職能，而是賦予了上級(jí)檢察機(jī)關(guān)一種權(quán)力，即“提名權(quán)”：它可以提請(qǐng)，也可以決定不提請(qǐng)批準(zhǔn)，如果決定不提請(qǐng)批準(zhǔn)，意味著它否決了下級(jí)人大的選舉結(jié)果；
它雖然沒(méi)有人大所特有的選舉權(quán)，但是有否決權(quán)。在實(shí)踐中，是否提請(qǐng)批準(zhǔn)，該“上一級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)”要在內(nèi)部經(jīng)過(guò)檢察長(zhǎng)召集的本院高級(jí)檢察官的集體研究，由檢察長(zhǎng)代表檢察院作出決定。

　　而湖南省檢察院的上述議案為什么會(huì)這樣莫名其妙，這一方面表現(xiàn)了檢察長(zhǎng)權(quán)力行使時(shí)的慎重，這從保證代議機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)說(shuō)是必要的，正因?yàn)槿绱�，檢察長(zhǎng)沒(méi)有直接任命下級(jí)檢察長(zhǎng)的權(quán)力，而是規(guī)定了下級(jí)人大會(huì)選舉----上級(jí)檢察長(zhǎng)同意----上級(jí)檢察長(zhǎng)再提請(qǐng)其同級(jí)人大常委批準(zhǔn)的程序，這一規(guī)定，目的是要在維護(hù)檢察一體化的同時(shí)保證代議機(jī)構(gòu)代表公民行使民主權(quán)利選舉檢察長(zhǎng)這一最高權(quán)力的權(quán)威性。

　　但是，另一方面，也表明檢察長(zhǎng)權(quán)力事實(shí)上的不當(dāng)削弱----事實(shí)上，不僅在人事任免權(quán)上，很多案件是否起訴、如何辦理，檢察長(zhǎng)也只能奉命而為，很多貪污腐敗案件，檢察院難以主動(dòng)出擊，在有關(guān)部門(mén)定性之后，才開(kāi)始了檢察機(jī)關(guān)真正的辦案程序。因此，人大及其常委的權(quán)力要維護(hù)，檢察長(zhǎng)的權(quán)力同樣需要合理界定�，F(xiàn)行法律賦予上級(jí)檢察長(zhǎng)以“提請(qǐng)權(quán)”是適當(dāng)而必要的，因?yàn)橄录?jí)檢察長(zhǎng)是從已經(jīng)從事過(guò)檢察工作的檢察官中任命的，未來(lái)的檢察長(zhǎng)是否會(huì)上命下從、積極配合打擊犯罪的工作，上級(jí)檢察長(zhǎng)是最有發(fā)言權(quán)的。在這樣的法律設(shè)計(jì)中，上級(jí)檢察長(zhǎng)雖然沒(méi)有對(duì)下級(jí)檢察長(zhǎng)的直接、完全的任命決定權(quán)，但是有否決權(quán)，他完全可以通過(guò)“不提請(qǐng)”而否決下級(jí)人大的決定。

　　這個(gè)議案的程序的不正常之處還在于這個(gè)議案的秘密性。湖南省人大常委會(huì)此次否決郴州市人大的檢察長(zhǎng)任命，原因是什么，是檢察長(zhǎng)法律素質(zhì)不夠，還是在行使職權(quán)不力，還是存在違紀(jì)違法問(wèn)題呢？外界有很多猜測(cè)，但是提出這個(gè)議案的原因沒(méi)有對(duì)外公開(kāi)。人大常委會(huì)是人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在會(huì)議上正式討論的和決定的議案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，但是“關(guān)于提請(qǐng)不批準(zhǔn)任命許慶生同志職務(wù)的議案”的具體內(nèi)容是什么，至今保密，這樣做不僅不利于廣大人民和人大代表監(jiān)督，而且必然導(dǎo)致產(chǎn)生各種猜測(cè)，小道消息甚至謠言就會(huì)產(chǎn)生。這不僅是一個(gè)法律程序是否妥當(dāng)?shù)膯?wèn)題，還是一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力是否公正、公開(kāi)的政治民主問(wèn)題，更值得我們進(jìn)一步追問(wèn)。

　　2007．10．18，重慶。

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