許耀桐：建立黨內(nèi)罷免撤換制的意義及其改進(jìn)

　　中國共產(chǎn)黨在社會(huì)主義建設(shè)的執(zhí)政過程中，由于種種客觀的和主觀的原因，黨的隊(duì)伍里必然會(huì)出現(xiàn)一些不稱職的干部。對(duì)于這些黨內(nèi)不稱職的干部，如果不予以及時(shí)罷免或撤換，則將危害黨的事業(yè)，使黨失去人民信任，不再擁有生機(jī)活力。因此，《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等幾部重要的黨規(guī)黨法都作出明確規(guī)定，黨內(nèi)要建立罷免或撤換制度，黨員有權(quán)向所在黨組織或者上級(jí)黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的要求。特別是2003年12月通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《黨內(nèi)監(jiān)督條例》），就此專門設(shè)立了“罷免或撤換要求及處理”一節(jié)，作出了相關(guān)規(guī)定，標(biāo)志著我們黨建立起了黨內(nèi)罷免撤換制度。

　　一

　　建立了黨內(nèi)罷免撤換制度，是中國共產(chǎn)黨實(shí)行黨內(nèi)民主、推進(jìn)黨的制度建設(shè)的一個(gè)重大步驟，也是一個(gè)重大的創(chuàng)新和突破。為了貫徹黨內(nèi)罷免撤換制度，我們黨正在組織制定有關(guān)實(shí)施辦法，并且將在黨的各級(jí)地方委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)這個(gè)層面上率先啟動(dòng)罷免撤換制度，這是具有十分重大、深遠(yuǎn)的意義。

　　第一，實(shí)行黨內(nèi)罷免撤換制，是對(duì)馬克思主義政黨學(xué)說的豐富、發(fā)展。馬克思、恩格斯在建黨活動(dòng)中非常重視黨的民主制度和罷免制度，在《共產(chǎn)主義者同盟章程》和《國際工人協(xié)會(huì)臨時(shí)章程》中都強(qiáng)調(diào)，黨的各級(jí)委員會(huì)要由“民主選舉產(chǎn)生”并且“隨時(shí)可以罷免”。恩格斯甚至指出：“不要再總是過分客氣地對(duì)待黨內(nèi)的官吏——自己的仆人，不要再總是把他們當(dāng)作完美無缺的官僚，百依百順地服從他們”（《馬克思恩格斯全集》第36卷，人民出版社1974年版，第33頁），對(duì)他們進(jìn)行批評(píng)乃至撤換，都是正常的事情�，F(xiàn)在，我們黨把貫徹落實(shí)黨內(nèi)罷免撤換制度作為實(shí)行黨內(nèi)民主的一個(gè)重要制度，既堅(jiān)持了馬克思主義，又豐富、發(fā)展了馬克思主義。實(shí)行干部的民主選舉和罷免撤換，歸根到底都是體現(xiàn)黨內(nèi)民主的不可缺少的兩個(gè)方面，它們相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充、相得益彰，有力地保證了黨的干部隊(duì)伍的純潔性。我們黨通過制定黨內(nèi)罷免撤換制度的詳盡措施，使馬克思、恩格斯提出的不稱職的黨的干部“隨時(shí)可以罷免”，成為一項(xiàng)經(jīng)常性的制度化的規(guī)定。有了這個(gè)制度，黨內(nèi)同志就可以有章可循地對(duì)寄生在黨的肌體上的贅瘤動(dòng)手術(shù)，始終保持黨的健康發(fā)展?fàn)顩r。

　　第二，實(shí)行黨內(nèi)罷免撤換制，是對(duì)無產(chǎn)階級(jí)優(yōu)良傳統(tǒng)的繼承、發(fā)揚(yáng)。眾所周知，世界上第一個(gè)無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)巴黎公社，就把公職人員可以隨時(shí)罷免的原則寫在綱領(lǐng)上，規(guī)定凡是由選舉產(chǎn)生的公職人員都可以被選舉人罷免撤換。公社指出，“罷免權(quán)在任何時(shí)候都不可剝奪”，因?yàn)檫@一權(quán)利“給選民提供了糾正錯(cuò)誤的手段”（《巴黎公社史》，三聯(lián)書店1961年版，第555－556頁）。巴黎公社的罷免撤換制具有鮮明特點(diǎn)：一是清洗混進(jìn)公社的階級(jí)異己分子。公社委員、負(fù)責(zé)司法工作的布朗舍，曾是舊政權(quán)的法院翻譯、警察局專員秘書，并有過犯罪記錄，其劣跡被揭露后即被罷職。二是開除背叛公社事業(yè)的叛徒。公社軍事代表羅塞爾在敵人進(jìn)攻面前，竟然掛旗投降逃跑，丟掉具有戰(zhàn)略意義的伊西炮臺(tái)，立即被公社撤職逮捕。三是撤換違法亂紀(jì)的犯罪分子。公社警察委員皮羅泰爾在逮捕犯人過程中知法犯法，私吞犯人的錢，被公社撤銷職務(wù)。四是免去不勝任工作職責(zé)者的職務(wù)。公社軍代表、執(zhí)行委員會(huì)委員克呂澤烈玩忽職守、指揮不力，使國民自衛(wèi)軍屢次受挫，公社罷免了他的職務(wù)。巴黎公社所實(shí)踐的罷免撤換制，雖然時(shí)間短暫，程序上也比較粗糙，并非盡善盡美，但其基本精神是不會(huì)過時(shí)的，仍然值得我們今天學(xué)習(xí)借鑒。

　　第三，實(shí)行黨內(nèi)罷免撤換制，是當(dāng)前推進(jìn)黨的制度建設(shè)和改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十六大確定了黨的建設(shè)發(fā)展要走制度建設(shè)、制度創(chuàng)新的道路。黨的制度建設(shè)、制度創(chuàng)新必須通過改革的方式途徑才能達(dá)到。為此，黨的十六屆四中全會(huì)《決定》明確指出，“必須堅(jiān)持以改革的精神加強(qiáng)黨的建設(shè)”，“以改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制為重點(diǎn)”。執(zhí)政黨自身的制度改革，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，改革的對(duì)象無疑是針對(duì)有缺陷、有弊端的黨的體制和制度，即體制性、制度性的因素。黨的體制和制度主要包括黨的執(zhí)政體制、干部制度、決策體制、權(quán)力制約和監(jiān)督體制。所謂執(zhí)政黨自身的制度改革，主要涉及這四項(xiàng)尚有缺陷、弊端的黨的體制和制度系統(tǒng)，就是我們通常說的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式改革、黨的干部制度改革、黨的決策體制改革、黨的權(quán)力制約和監(jiān)督體制改革。從現(xiàn)在的情況看，黨的權(quán)力制約和監(jiān)督體制對(duì)于黨的執(zhí)政體制、干部制度、決策體制來說起著至關(guān)重要的作用。如果失去對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，其他三個(gè)體制將無法得到正確的貫徹落實(shí)，很難說不會(huì)變形走樣。而在黨的權(quán)力制約和監(jiān)督體制中，罷免撤換制具有震懾威力，使黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部頭上始終高懸一把“達(dá)摩克里斯之劍”，絲毫不敢懈怠。因此，它是當(dāng)前推進(jìn)黨的制度建設(shè)和改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　第四，實(shí)行黨內(nèi)罷免撤換制，是活躍黨內(nèi)民主氣氛調(diào)動(dòng)黨員積極性的重要舉措。如前所述，對(duì)不稱職的干部實(shí)行罷免撤換，是每一名普通黨員和基層黨組織享有的一項(xiàng)崇高權(quán)利，它是作為一種采取民主的辦法解決執(zhí)政黨內(nèi)干部更新淘汰的基本制度，其方法是由黨員、黨的代表大會(huì)代表或黨的委員會(huì)成員，向黨的組織或黨的代表大會(huì)提出罷免或撤換不稱職干部的動(dòng)議，有關(guān)黨組織黨的代表大會(huì)按程序受理并作出決定。罷免撤換制度與現(xiàn)行的黨內(nèi)撤職、免職、調(diào)整工作崗位等制度的根本區(qū)別在于，它是自下而上的制約監(jiān)督行為，而后者是一種自上而下的制約監(jiān)督行為，即是上級(jí)或同級(jí)黨組織對(duì)犯錯(cuò)誤或不稱職的干部作出的紀(jì)律處分或組織處理。在現(xiàn)實(shí)黨內(nèi)生活中，由于缺乏自下而上的監(jiān)督罷免制，黨員群眾對(duì)一些不稱職的干部忍無可忍而又無計(jì)可施，黨員與干部貌合神離，長(zhǎng)期下去勢(shì)必使黨員不再關(guān)心黨內(nèi)事務(wù)，游離于組織之外。顯而易見，實(shí)行黨內(nèi)罷免撤換制將使黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部置身于黨員群眾的監(jiān)督之下，真正成為“黨的仆人”，這對(duì)于調(diào)動(dòng)黨員群眾的主人翁精神，讓他們主動(dòng)地參與對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的評(píng)價(jià)，及時(shí)地行使罷免撤換的權(quán)利，發(fā)揮了不可替代的積極作用。

　　二

　　建立黨內(nèi)罷免撤換制度，并不是一件容易的事，必須充分發(fā)展黨內(nèi)民主。發(fā)展黨內(nèi)民主，是我們黨規(guī)定的基本方略。十六大報(bào)告明確指出，“黨內(nèi)民主是黨的生命”，并且強(qiáng)調(diào)，發(fā)展社會(huì)主義民主，黨內(nèi)民主必須先行。從根本上說，允許罷免或撤換不稱職的干部，本身就是實(shí)行黨內(nèi)民主的一個(gè)集中體現(xiàn)，就是為了實(shí)現(xiàn)充分發(fā)展黨內(nèi)民主這一目的的。我們也只有通過發(fā)展黨內(nèi)民主，才能實(shí)施好黨內(nèi)罷免撤換制度。因此，致力于并有利于發(fā)展黨內(nèi)民主，是衡量黨內(nèi)罷免撤換制度成功與否的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。建立黨內(nèi)罷免撤換制度要真正起到發(fā)展黨內(nèi)民主的作用，就要注重調(diào)動(dòng)全體黨員的積極性，使全體黨員都能夠參與這項(xiàng)制度活動(dòng)。比照這樣的要求，我們不能不感覺到，現(xiàn)行《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的相關(guān)規(guī)定，又存在某些缺陷。在誰有資格和權(quán)利參與黨內(nèi)罷免撤換制度的活動(dòng)問題上，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》作了如下規(guī)定：“黨的地方各級(jí)委員會(huì)委員，有權(quán)向上級(jí)黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會(huì)和同級(jí)紀(jì)委中不稱職的委員、常委。

黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)委員，有權(quán)向上級(jí)黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會(huì)不稱職的委員、常委�！� 這里所規(guī)定的參與者，我們可以把它簡(jiǎn)稱為“兩委”委員，即地方各級(jí)黨委委員和紀(jì)委委員。顯然，這樣的規(guī)定把廣大黨員排除在參與這項(xiàng)制度活動(dòng)之外了。那么，這樣的規(guī)定合理嗎？我們認(rèn)為是不合理的。

　　首先，它不符合黨規(guī)黨法的基本規(guī)定。我們?cè)谑�六大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》第一章第四條關(guān)于黨員享有權(quán)利的第（四）款里，可以看到這樣的規(guī)定：“在黨的會(huì)議上有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員，向黨負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀(jì)的事實(shí)，要求處分違法亂紀(jì)的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部�！薄吨袊�共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第二章第九條也規(guī)定，“黨員有權(quán)向所在黨組織或者上級(jí)黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的要求。”這兩部黨規(guī)黨法都講的清清楚楚，是黨員而不是只有“兩委”委員才享有罷免或撤換不稱職干部的權(quán)利。稍有點(diǎn)常識(shí)的人都知道，《中國共產(chǎn)黨章程》是黨的“母法”、“基本法”，其他的是“子法”、“具體法”。“子法”、“具體法”必須服從“母法”、“基本法”，而不能和它矛盾、沖突。不但“子法”不能違反“母法”，“子法”與“子法”之間也要吻合一致。因此，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的有關(guān)規(guī)定和《中國共產(chǎn)黨章程》以及《黨員權(quán)利保障條例》的有關(guān)規(guī)定不能相左。那么，現(xiàn)在不一致了，究竟錯(cuò)在誰呢？當(dāng)然錯(cuò)在前者。

　　其次，它不符合黨內(nèi)民主的主體原則。中國共產(chǎn)黨是迄今為止最具有廣泛群眾基礎(chǔ)、擁有最多黨員的人民政黨，不是單純由少數(shù)精英分子組成的“干部黨”。顯而易見，共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主生活的主體是全體黨員，而不僅僅在于少數(shù)的干部，必須堅(jiān)持“黨員本位”的原則而非“干部本位”的原則。從現(xiàn)有《黨內(nèi)監(jiān)督條例》限制了廣大黨員的罷免撤換權(quán)利來看，它確實(shí)背離了我們黨關(guān)于黨內(nèi)民主的主體原則�；蛟S有人說，可以作出這樣的解釋，因?yàn)殚_展黨內(nèi)罷免撤換要由易到難，分階段、分步驟進(jìn)行，所以現(xiàn)在暫行規(guī)定先從地方“兩委”這個(gè)層級(jí)開始，參與人員的范圍先限定在“兩委”委員，這總是可以理解的吧。我們認(rèn)為，此說也不妥。本來，從完整、全面的范圍看，實(shí)施黨內(nèi)罷免撤換的對(duì)象應(yīng)該是包含從地方到中央的各級(jí)“兩委”委員。現(xiàn)在出于有序、漸進(jìn)的發(fā)展策略考慮，我們贊成先從地方這樣的低、中層級(jí)搞起，對(duì)“兩委”委員實(shí)施黨內(nèi)罷免撤換制度，而不是立即把中央高層也包括在內(nèi)。但是，這種策略的考慮不能代替原則的讓步。如果把參與人員的范圍限定在“兩委”委員，就構(gòu)成對(duì)原則的破壞。所以，我們黨可以在地方各級(jí)先行實(shí)施黨內(nèi)罷免撤換制度，其對(duì)象是“兩委”委員，但參與的主體則必須堅(jiān)持是全體黨員。而且，更為重要的是，如果把廣大黨員拒之于黨內(nèi)罷免撤換制度的活動(dòng)之外，就會(huì)大大削弱這項(xiàng)制度的有效性。廣大黨員比起“兩委”委員來，無論如何都是貫徹實(shí)施黨內(nèi)罷免撤換制度的主體力量。眾所周知，從1995年起，石家莊建委科級(jí)干部郭光允同志以一個(gè)普通共產(chǎn)黨員的身份，與位高權(quán)重的原省委書記程維高展開八年的斗爭(zhēng)，終于導(dǎo)致了后者的撤職罷免。這件事情發(fā)生在建立黨內(nèi)罷免撤換制度之前，如果因?yàn)楝F(xiàn)在實(shí)施黨內(nèi)罷免撤換制度，門檻提高了，既不是黨委委員、也不是紀(jì)委委員的未來的“郭光允們”反倒不能參加這樣的罷免撤換活動(dòng)，豈不讓人為之抱憾、不平！

　　再次，它不符合黨內(nèi)生活發(fā)展的規(guī)律。在現(xiàn)實(shí)黨內(nèi)生活中，由于缺乏自下而上的監(jiān)督罷免制，黨員群眾對(duì)一些不稱職的干部忍無可忍而又無計(jì)可施，黨員與干部貌合神離，長(zhǎng)期下去勢(shì)必使黨員不再關(guān)心黨內(nèi)事務(wù)，游離于組織之外。顯而易見，實(shí)行廣大黨員參與的黨內(nèi)罷免撤換制度，作為一種采取民主的辦法解決執(zhí)政黨內(nèi)干部更新淘汰的科學(xué)制度，將使黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部置身于全體黨員群眾的監(jiān)督之下，真正成為“黨的仆人”，這對(duì)于調(diào)動(dòng)黨員群眾的主人翁精神，讓他們主動(dòng)地參與對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的評(píng)價(jià)，及時(shí)地行使罷免撤換的權(quán)利，發(fā)揮著不可替代的積極作用。有人擔(dān)心，把廣大黨員吸引到黨內(nèi)罷免撤換的制度活動(dòng)中，如果有人經(jīng)常對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部提出罷免撤換的要求，那就會(huì)大大增加黨務(wù)工作量，嚴(yán)重的還會(huì)破壞黨的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。這種擔(dān)心不是沒有道理的，特別是在實(shí)施黨內(nèi)罷免撤換制度的開始階段，可能問題會(huì)更多些。但是，對(duì)地方各級(jí)不稱職的黨的干部實(shí)行罷免撤換，是每一名普通黨員和基層黨組織享有的一項(xiàng)崇高權(quán)利。如果排斥了廣大黨員，帶來的負(fù)面影響將是更大的、危害也更重些。我們惟有在實(shí)施這一制度的過程中，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，最終才能使大家都能達(dá)到正確運(yùn)用制度規(guī)則的水平。因此，從這個(gè)意義上說，實(shí)施黨內(nèi)罷免撤換制是黨的各級(jí)組織和全體黨員走向成熟的界碑。除此之外，沒有其他的路徑可以選擇。我們對(duì)依靠全體黨員實(shí)施黨內(nèi)罷免撤換制，困難要估計(jì)足，但態(tài)度要堅(jiān)決。

　　建立黨內(nèi)罷免撤換制度，是一個(gè)好的決策，但光有一個(gè)好決策還不行，還必須進(jìn)一步思考如何設(shè)計(jì)好這項(xiàng)制度，使它能在實(shí)踐中真正發(fā)揮效力。這里的關(guān)鍵是，必須把這項(xiàng)制度奠定在充分發(fā)展黨內(nèi)民主的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)上，而不能離開這個(gè)立足點(diǎn)。至于廣大黨員如何參與黨內(nèi)罷免撤換制度的活動(dòng)，怎樣做到渠道暢通、程序嚴(yán)密、有條不紊，那是可以通過這一制度具體細(xì)節(jié)的精心設(shè)置來完成的。我們堅(jiān)信，我們黨所建立的黨內(nèi)罷免撤換制度是能夠達(dá)到這一要求的。

　　（作者系國家行政學(xué)院科研部主任、教授，北京大學(xué)政治學(xué)博導(dǎo)）

　　原載《攀登》2007年第6期，作者授權(quán)天益發(fā)布。

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