張鳴：曾經(jīng)有過的權(quán)力柵欄

　　一個(gè)哲人說過，權(quán)力就像是獅子老虎，要想讓它不為害，必須將它關(guān)進(jìn)籠子里。權(quán)力需要制衡，這是一個(gè)并非現(xiàn)代社會(huì)才知道的道理，古人也知道。中國古代，自秦漢以來的帝制國家，有著同時(shí)代世界上最發(fā)達(dá)，也最龐大的官僚機(jī)器，在多數(shù)的時(shí)候，這個(gè)國家也是一個(gè)幅員遼闊的大一統(tǒng)帝國，這樣一個(gè)龐大帝國的制度設(shè)計(jì)，如果沒有權(quán)力制衡的考慮，顯然是不可想象的。

　　制度上的權(quán)力制衡，主要體現(xiàn)在官僚體系上面，而對(duì)于官僚群體之上的皇權(quán)，雖然說不可能一點(diǎn)沒有權(quán)力的限制，但主要不體現(xiàn)在制度上。下層老百姓，在自己的戲劇中，曾經(jīng)憑想象在帝王將相群里，安設(shè)過“制約”皇帝的人和他們手中的兵器，比如楊家將故事里，八賢王和他手中的凹面金锏，說唐故事里，程咬金和手中的斧子，戲劇《大保國》里徐國公手里的銅錘等等，這些人是前朝功臣或者功臣之后，手中的家伙，受過先皇的敕封，可以上管君，下管臣。因此，皇帝對(duì)他們也忌憚三分。但在實(shí)際上，這種人和兵器并不存在，所謂皇權(quán)的限制，應(yīng)該是一種情勢上的作用，比如，作為統(tǒng)治意識(shí)形態(tài)的禮教，其最高的話語權(quán)，并不一定掌握在皇帝手里，也就是說，皇帝可以是最高的政治權(quán)威，但不可能同時(shí)又是“理論”權(quán)威，而士大夫往往認(rèn)為自己才是儒家經(jīng)典的正牌闡釋者，因而經(jīng)常利用這個(gè)身份，對(duì)皇帝所作所為說三道四，直到清代，來自異族的皇帝才蠻橫地宣布士大夫沒有這個(gè)權(quán)力，但并沒有得到士庶輿論的真正認(rèn)可。另一方面，皇帝雖然自稱天子，但在大家眼里，皇帝其實(shí)也是肉身凡胎，并無神異，老天也不總是照顧自己的“兒子”，做不好，上天一樣降罰，所謂的天災(zāi)人禍，地震日食，因此，即使貴為天子，一樣要對(duì)彼岸世界的神靈，有所敬畏。同樣，作為中國人宗教意識(shí)中很重要的祖先崇拜，也會(huì)對(duì)皇帝的行為形成制約，即使不害怕祖宗顯靈降災(zāi)，也要顧慮違背祖宗家法帶來政治震蕩。另外，在技術(shù)層面上，官僚體系，只要這個(gè)體系的首領(lǐng)思有所為，也完全可以對(duì)皇帝的意志形成障礙，比如，表面上服從皇帝的意見，但執(zhí)行過程中以技術(shù)緣由將之消解，或者委婉地告訴皇帝，實(shí)行這些意見的條件是什么，暗示條件根本不具備等等。不過，這些限制都不是制度和法律上的，雖然說，在許多朝代，都設(shè)有專門給皇帝提意見的諫官，但是，這些諫官的性質(zhì)其實(shí)屬于皇帝的侍從，他們的意見，至多有拾遺補(bǔ)闕的作用，一般不可能左右皇帝的意志，而且很容易因?yàn)樘嵋庖娪|犯皇帝而丟官。理論上，皇帝只要什么都不在乎，不在乎祖宗傳下來的江山社稷，想干什么，多半沒有制度上的嚴(yán)格障礙。只是，在歷史上，這種什么都不在乎的皇帝并不多見，因此，即便是情勢上的制約，也有一定的效用。

　　大體上講，官僚制度內(nèi)部的權(quán)力制衡，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是以監(jiān)察權(quán)來制約行政權(quán)；
二是文武分治，以文制武，我下面單講前一點(diǎn)。

　　官僚體系的監(jiān)察權(quán)的分置，屬于中國古代制度的獨(dú)創(chuàng)，近代孫中山的五權(quán)制政府的設(shè)想，還將監(jiān)察權(quán)當(dāng)做一個(gè)單元考慮在內(nèi)，作為現(xiàn)代制度設(shè)計(jì)汲取傳統(tǒng)要素的一種嘗試。

　　監(jiān)察機(jī)構(gòu)廣義上說，包括針對(duì)行政體系的御史和針對(duì)皇帝的諫官，狹義則單指御史臺(tái)。作為跟行政體系抗衡的力量，除了宋代之外，真正發(fā)揮效用的，也就是御史，因此，諫官可以暫時(shí)忽略。御史之名起源于先秦，但真正作為制度運(yùn)作起來，還是秦漢。從秦漢的御史臺(tái)到明清的都察院，一直都是朝政中一個(gè)不可或缺的平衡力量。

　　跟現(xiàn)代西方政治制度的權(quán)力分立不同，監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系，不是相互制約的關(guān)系，而是一個(gè)看住另一個(gè)，在制度上，監(jiān)察御史的職責(zé)就是監(jiān)督行政官員，而后者則對(duì)前者無權(quán)說三道四，也就是說，御史有權(quán)彈劾行政官員，但行政官員卻無權(quán)對(duì)御史的不當(dāng)行為進(jìn)行反制，對(duì)御史的處罰，嚴(yán)格來說，只有皇帝有權(quán)做，也就是說，行政部門的人即使位高權(quán)重，若想制裁監(jiān)察人員，也必須通過皇帝之手。行政和監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間的制衡，跟它們之間的結(jié)構(gòu)性大小差距有關(guān)。

　　相對(duì)于龐大的行政體系而言，監(jiān)察機(jī)構(gòu)很小，小到不成比例。西漢時(shí)期，單一個(gè)丞相府，所屬官員可以上千，但整個(gè)御史臺(tái)，正式官員也不過幾十人，加上附屬人員，也不過上百，他們的規(guī)模比例，是野牛和牛虻之間的關(guān)系，彼此的作用，也類似野牛和牛虻。古代中國的行政機(jī)構(gòu)，權(quán)限要比現(xiàn)代國家的行政機(jī)構(gòu)廣泛得多，不僅治安、民政、稅收，基層甚至還要承擔(dān)復(fù)雜司法訴訟和道德教化職責(zé)。但是，監(jiān)察部門則只管監(jiān)督行政官員的行為有無違法，只是在中央層面上，有部分的司法審核權(quán)，可以參與大案要案的審理。行政機(jī)構(gòu)雖然權(quán)力很大，但必須忍受監(jiān)察機(jī)構(gòu)的叮咬，反過來，這種叮咬對(duì)行政機(jī)構(gòu)的一些人起作用，但卻很難撼動(dòng)整個(gè)機(jī)構(gòu)。制衡，就這樣實(shí)現(xiàn)了。

　　御史的工作效率是不容置疑的，雖然說未必可以真正遏制腐敗，保證官員的忠誠，但畢竟在每個(gè)王朝的正常年景，維持了政治機(jī)器的大體平衡，官員干點(diǎn)見不得人的事，首先會(huì)忌憚?dòng)�史的彈劾。御史工作的有效性，來源于其工作的方式——聞風(fēng)彈奏。這種方式一方面免去了御史彈劾取證的麻煩（如果都要證據(jù)確鑿，那么以監(jiān)察機(jī)構(gòu)那么少的人手，古代那么落后的技術(shù)手段，估計(jì)一年也做不了幾個(gè)案子），一方面則暗中使御史的工作跟社會(huì)輿論發(fā)生了關(guān)聯(lián)。事實(shí)上，如果監(jiān)督發(fā)生在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部，盡管行政和監(jiān)察部門互不統(tǒng)屬，但監(jiān)督權(quán)很容易變成分肥權(quán)，握有行政資源的官員畢竟有這個(gè)可能，將監(jiān)察御史收買，使監(jiān)督失效。但是，社會(huì)輿論，處在體制之外，收買很難奏效。雖然古代的所謂輿論，不是媒體，也不是百姓的意見，只是士大夫的月旦之評(píng)，以及他們就某個(gè)具體事務(wù)的專門反映。這種輿論跟監(jiān)察機(jī)構(gòu)的結(jié)合，卻在很大程度上保證了監(jiān)督的效率。御史分巡各地，基本的工作，就是收集士大夫的意見，留心士庶輿論。所謂士大夫者，就是退休和候補(bǔ)的官員，往往跟中央政府中人乃至皇帝有著千絲萬縷的聯(lián)系，多種渠道的聯(lián)系，御史當(dāng)然屬于最通暢的一種意見反饋渠道，如果有御史出于各種原因，不將輿論反映的意見轉(zhuǎn)達(dá)上去，那么，別的御史則會(huì)做，而且這樣做不算越權(quán)，一旦自己分管地方的事，讓別人管了去，那么這對(duì)于御史來說，屬于失職，烏紗帽就有危險(xiǎn)。

　　監(jiān)察人員，始終存在著被行政機(jī)構(gòu)收買的危險(xiǎn)，從而將監(jiān)察變成了分肥，也就是說，行政官員通過渡讓一部分行政資源，把監(jiān)督消解于無形。正因?yàn)橛羞@樣的危險(xiǎn)，凡是派往各地常駐的監(jiān)察官，往往效用不佳。因?yàn)槌ｑv所產(chǎn)生的時(shí)間和空間效果，往往會(huì)使監(jiān)察和行政權(quán)力關(guān)系發(fā)生變異。漢武帝時(shí)將各個(gè)郡國分成若干個(gè)州，每州派刺史一名，就地監(jiān)察，然而，時(shí)間一長，刺史就變成了凌駕于郡國之上的行政官員，所以東漢后期，刺史干脆演變成州牧，正式成為郡國之上的一級(jí)行政主管官員，不僅喪失了監(jiān)督地方的原意，反而強(qiáng)化了地方的分立傾向，直至演成諸侯割據(jù)的局面。

　　另一個(gè)不成功的案例是明朝的巡按制度。巡按屬于中央派駐各省的監(jiān)察官員，為了防止巡按與駐地官員勾結(jié)，規(guī)定每年輪換，但一年之期，已經(jīng)足以令巡按跟駐地官員達(dá)成分享權(quán)力的默契，因此，在事實(shí)上，各省的巡按雖然級(jí)別低（七品），但卻跟二、三品的布政使和按察使一道被視為省級(jí)長官，地位高了，監(jiān)督的作用卻降了很多，最后不得不取消。

　　明代的監(jiān)察，在皇帝看來，只有身邊的太監(jiān)最為可靠，于是這些人就被派下去了�？墒�，最受皇帝信任的太監(jiān)，雖說身體關(guān)鍵零件少了，但貪心一點(diǎn)都不少，只要被派下去，就無師自通地把監(jiān)督化為分肥的契機(jī)，打著皇帝的名義，為自己撈足了好處。明代宦官機(jī)構(gòu)二十四監(jiān)，權(quán)力最大的是司禮監(jiān)，因?yàn)槟抢锏奶�監(jiān)可以替皇帝批奏折，最實(shí)惠的卻是御馬監(jiān)，御馬監(jiān)里的太監(jiān)，官階都跟當(dāng)年的孫猴子差不多（估計(jì)當(dāng)年吳承恩寫這個(gè)情節(jié)，有諷刺太監(jiān)之意），但權(quán)勢可不小，不僅掌握著調(diào)兵遣將的令牌兵符，而且可以向外派監(jiān)軍。軍隊(duì)多了監(jiān)軍，長官無所謂，但是小兵倒霉，因?yàn)橛侄嗔艘粋�(gè)喝兵血的。時(shí)人寫道：“監(jiān)視之設(shè)，止多一扣餉之人。監(jiān)視之欲滿，則督撫鎮(zhèn)道皆有所恃矣。故邊臣反樂于有監(jiān)視，功易飾，敗易掩也。上（指皇帝）性多疑，有監(jiān)視，又有監(jiān)視監(jiān)視者，多一人有一人之費(fèi)，窮邊士卒，何不幸一至于此�！保�楊士聰：《玉堂薈記》）

　　歷史上，最差的權(quán)力制約方式，就是地方行政權(quán)的三分，事情發(fā)生在明代。明代繼承了元朝的地方建制——行省制度，對(duì)于元朝蒙古帝國這種軍事帝國來說，行省的劃分，還差強(qiáng)人意，但是對(duì)于以農(nóng)耕人為主的明朝而言，行省實(shí)在是太大了。奇怪的是，明初的統(tǒng)治者在制度設(shè)計(jì)的時(shí)候，沒有考慮恢復(fù)過去的州郡，而是維持行省，然后在地方行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置上打主意。他們撤銷了元代的行中書省，代之以行政權(quán)三分——分設(shè)布政使司，長官布政使，分管民政和財(cái)政；
提刑按察使司、長官按察使，負(fù)責(zé)刑獄訴訟；
都指揮使司、長官都指揮使，負(fù)責(zé)一省駐軍隊(duì)管理訓(xùn)練。三個(gè)機(jī)構(gòu)各自為政，互不統(tǒng)屬。原本的打算是讓它們互相監(jiān)督，互相制約，相互牽制，避免尾大不掉，地方專權(quán)。然而，三個(gè)機(jī)構(gòu)互相牽制制約的目的倒是達(dá)到了，各個(gè)部門之間的權(quán)力都受到了壓縮，但行政效率卻低到了極點(diǎn)，誰也難以單獨(dú)決定一件稍微大一點(diǎn)的事。古代的行政事務(wù)，往往是互相牽扯，難分彼此的，按察使負(fù)責(zé)地方的治安，手里卻沒有軍隊(duì)，必須借助都指揮使，治安事件的處理，又須跟布政使管轄的地方官協(xié)調(diào)，如果需要?jiǎng)佑缅X糧，又需要布政使請示戶部。而中央六部，各有各的“條”，對(duì)下面都是條條管理，各管各的業(yè)務(wù)，每個(gè)中央部門都得跟三司打交道，彼此交叉，不勝其煩。一個(gè)地方的行政，權(quán)力三分，結(jié)果是三分的權(quán)力，什么都做不了。最后，實(shí)在沒有辦法了，中央只能加派一個(gè)三司之上的總督或者巡撫來，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

　　因此，中國古代政治的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，比較有效的方式是自上而下的單獨(dú)系統(tǒng)的監(jiān)察，而監(jiān)察權(quán)有效的行使，關(guān)鍵在于社會(huì)輿論的存在，監(jiān)察權(quán)變成分肥權(quán)，是監(jiān)察機(jī)構(gòu)最大的危險(xiǎn)，要想防止這種現(xiàn)象的發(fā)生，監(jiān)察人員的定期輪換是必要的，但最重要的是保證輿論對(duì)行政權(quán)和監(jiān)察權(quán)都有制約，用現(xiàn)代社會(huì)的話來說，就是要有輿論的第四權(quán)。當(dāng)然，如果所有的權(quán)力機(jī)構(gòu)，包括監(jiān)督權(quán)，都只對(duì)上負(fù)責(zé)，對(duì)最高位置的一個(gè)人負(fù)責(zé)，那么只要身處這個(gè)地位的人不想有所作為，再沸騰的輿論也是可以被無視的，那么監(jiān)督依然可能歸于無效。

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