于建嶸：誰在承受截訪的成本？

　　截訪主要是指地方官員采取某些手段把上訪民眾攔截在中央或上級有關(guān)部門信訪登記之外而強制性帶回原籍的行為。在中國現(xiàn)實政治生態(tài)中，截訪已是一種被默許的工作方式，是“接訪”工作的重要組成部分，其目的就是減少上訪人員滯留北京及避免增加本地的上訪登記量。

　　從歷史的角度來看，截訪有一個從明規(guī)則到潛規(guī)則的演變過程。自1951年5月毛澤東要求重視人民的通信工作后，信訪工作就成為了執(zhí)政黨和政府的一項重要工作內(nèi)容，信訪也就成為了民眾解決各種社會問題和沖突的重要途徑和方式。然而，大量民眾為了解決各種具體問題紛紛到北京上訪，“給中央機(jī)關(guān)的工作增加很多困難”。因此，在1957年底，根據(jù)全國信訪工作會議的建議，中央一方面要求各省市主要負(fù)責(zé)人主管信訪工作，以保證問題解決在基層；
另一方面要求內(nèi)務(wù)部制定了一套管理上訪者的制度，其中就有在北京郊區(qū)建立勞動場所，組織來訪群眾中有勞動能力的人員參加勞動，接受政策教育，然后回地方處理。到1961年，中央有關(guān)部門賦予了信訪部門接訪的權(quán)力，截訪也就成為了一個剛性的制度。有關(guān)通知規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對外地來京“糾纏”的上訪者進(jìn)行收容，聽候地方來人處理，并可由公安機(jī)關(guān)配合地方信訪部門把上訪人強制回籍。1982年國務(wù)院出臺的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》則把接訪制度與收容遣送制度融為一體。同時，有關(guān)規(guī)定明確要求，對屢遣屢返者，由主管接待單位通知有關(guān)省、市、自治區(qū)派人來京接回處理。有的省市甚至規(guī)定，發(fā)現(xiàn)集體到京上訪，可以要求火車就近停車而強制其下車。近幾年來，執(zhí)政者提倡“以人為本”，特別是隨著收容遣送辦法被廢除，強制性接訪也就失去了其合法性，但并沒有因此而消失，截訪仍然是接訪的主要形式。每到“敏感”時期，數(shù)萬名接訪人員或在北京“上訪村”布控，或直接到國家信訪局等國家機(jī)關(guān)門口進(jìn)行攔截。之所以如此，一個重要原因就是信訪責(zé)任追究制的進(jìn)一步強化。中央和省市為了使問題解決在基層，減少對上訪民眾對北京和省市所產(chǎn)生的工作和社會穩(wěn)定方面的壓力，逐級下達(dá)信訪工作責(zé)任目標(biāo)考核。在這些考核指標(biāo)中，群眾進(jìn)京或赴省市上訪是最為重要的考量。如果不能完成這些目標(biāo)，輕則予以通報批評、談話誡免，重則“黃牌”警告甚至實行“一票否決”，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的黨政紀(jì)責(zé)任。正是有如此剛性的要求，各地黨政才不惜成本進(jìn)行截訪。

　　事實上，截訪所花費的經(jīng)濟(jì)成本已成為了地方政府的沉重的負(fù)擔(dān)。目前，全國各省及地市一級黨政在北京都有長駐機(jī)構(gòu)，這些駐京機(jī)構(gòu)有的在北京建有賓館，有的則長年包租賓館辦公，而其主要工作就是接訪。到了所謂“敏感期”，一些到京上訪較多的縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不得不派人來北京“現(xiàn)場辦公”。例如，中共十七大期間，為了保證所謂“零進(jìn)京”，從9月28日到10月25日，河北省某個上訪問題并不嚴(yán)重的縣組建了駐京工作組進(jìn)行截訪和勸返，人員包括主管信訪工作的縣委副書記、縣政法委書記、信訪局、法院、檢察院、公安局等部門的主要領(lǐng)導(dǎo)和工作人員25人。這個縣4個有上訪人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別還派出2至3人到北京值班，全縣到京接訪的人近36人。據(jù)最保守的估算，這個期間，整個河北省進(jìn)京接訪人數(shù)達(dá)到了5千多人。全國象河北省這樣進(jìn)京上訪較多的省近10個，加上其它省市，全國在北京接訪人員近10萬人。這么多官員和工作人員到北京來接訪，對基層政府來說是一筆不小的行政開支。且不說接訪者的日常消費，包括吃、住、行、通訊費等，也不論被接訪后訪民的吃、住、行及遣返費等，就是所謂的公關(guān)費也夠地方政府受的了。這些所謂的公關(guān)費，主要是到上級信訪部門請客送禮，溝通信息，以銷減本地上訪者的登記數(shù)目用的。對基層政府來說，承受接訪所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本，雖屬無奈，但也會盡力而為之，因為這些錢并不由官員個人承擔(dān)的，最終要由納稅人來買單的。

　　如果說，截訪所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本雖然巨大但執(zhí)政者可以承受，而截訪的政治代價則更為嚴(yán)重并最終將影響到國家的政治穩(wěn)定。主流話語一直宣示，信訪是“黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁、傾聽群眾呼聲的窗口、體現(xiàn)群眾疾苦的重要途徑”，然而，截訪對上訪民眾基本人身權(quán)利的侵犯直接異化了信訪制度，實現(xiàn)社會和諧的管理目標(biāo)不僅不能實現(xiàn)，還在一定程度上造成了國家合法性的流失。我早些年的調(diào)查就已經(jīng)證明，信訪體制不順，機(jī)構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導(dǎo)致各種問題和矛盾焦點向中央聚集，而用接訪等方式來解決民眾進(jìn)京上訪，問題并不能得不到真正的解決，最終反而會導(dǎo)致他們對中央政治權(quán)威產(chǎn)生懷疑。接受調(diào)查的信訪群眾有43.6%的因被打擊迫害對中央的信心有所降低；
有59．96%的人認(rèn)為在沒有辦法的情況下，要與貪官污吏拼過魚死網(wǎng)破。許多上訪民眾把地方政府的接訪稱為“劫訪”，他們對在北京中央機(jī)關(guān)門口被攔截而中央領(lǐng)導(dǎo)不問不管感到無比的失望。特別嚴(yán)重的是，地方政府為了使截訪更為有效，就得給中央或省市有關(guān)部門信訪接待人員“好處”，以便及時地了解上訪民眾的信息便于攔截；
就是進(jìn)入登記處，也可以通過銷號來改變登記狀況。這種通過行賄上級信訪部門官員來減少上訪登記量的行為，不僅是明目張膽地堵塞最高執(zhí)政者的耳目，欺騙中央，而且在體制內(nèi)部增加了一個政治腐敗的來源。此外，這種行為還極大地打擊上訪人員對于中央信訪部門的信任，并連帶損害他們對于中央的信任。在許多信訪民眾眼中，信訪部門雖然不象他們希望的那樣有效率，但至少還是一個讓他們說話，能夠把他們的意見反映給中央領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。他們也許不認(rèn)為信訪部門有用，但至少不認(rèn)為信訪部門有害。一旦他們發(fā)現(xiàn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)收買腐化中央信訪部門，他們就會把信訪部門視為成為政治腐敗的共謀者，由此可能產(chǎn)生強烈的政治絕望情緒。政治絕望是激進(jìn)主義情緒和行為的溫床，也是反體制思想和行動的溫床。執(zhí)政者當(dāng)然不希望社會動蕩，但整個民族卻最終要承受因此產(chǎn)生的政治歷史后果。

　　當(dāng)然，對于上訪民眾而言，更是截訪后果最直接的承擔(dān)者。他們想盡一切辦法避過地方黨政的圍追堵截，有的甚至傾家蕩產(chǎn)好不容易來到北京或省會，本想到中央或省市申訴自己的問題，然后，卻因截訪連信訪部門的門都沒有辦法進(jìn)。有的進(jìn)去了，甚至登記了，其上訪的信息也因銷號被活生生地截住了。更為惡劣的是，有的還因此被毆打，被限制人身自由，甚至被勞動教養(yǎng)。我們曾經(jīng)在對560名進(jìn)京上訪者的問卷中，有71.05%的人認(rèn)為，新《信訪條例》實施以來，地方各級政府對上訪人的打擊迫害更為嚴(yán)重；
有63.9%的人表示曾因上訪被關(guān)押或拘留；
有18.8%的人表示曾因上訪被勞教或判刑。這些進(jìn)京上訪的民眾有的露宿街頭，有的乞討度日，其目的就是要中央對他們因上訪遭受打擊迫害給說法。然而由于截訪，他們的人身自由和人格尊嚴(yán)進(jìn)一步遭受侵害。就截訪者而言，他們在截訪過程中所表現(xiàn)出來的侵犯他人權(quán)利的行為，也不全是人性使然，應(yīng)具有十分深刻的制度性原因�；蛘哒f，正是由于截訪這種潛規(guī)則的存在，為截訪者表現(xiàn)迫害上訪民眾提供了制度性的合理性，也正是在截訪這種無視人權(quán)的規(guī)則之下，人性之惡才有了充分表現(xiàn)的場域。當(dāng)然，無論截訪者有如何多的“理由”，如果截訪行為對上訪民眾所表現(xiàn)的法外強制力直接危害到了上訪民眾的人身自由和安全，都應(yīng)是惡的行為，都應(yīng)為此受到道德的譴責(zé)。從這種意義上來說，在截訪過程中，上訪者心靈所受到的創(chuàng)傷，以及截訪者為完成任務(wù)所表現(xiàn)出來的人性之惡及其道德負(fù)罪感，則不是可用經(jīng)濟(jì)成本和政治后果來衡量的。

　　總之，截訪產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本和政治后果，表面上是由基層政府和執(zhí)政者來承擔(dān)的，最終還是由納稅人和全民族來承受；
而截訪過程中對上訪者基本人權(quán)的侵犯和對人性的踐踏，則違背了自由、平等、公平、公正等普世價值，是對人類最基本道德良心的傷害。這些表明，截訪雖然能暫時減少進(jìn)京或進(jìn)省的上訪民眾，保持首都和省會一時的“社會穩(wěn)定”，使地方黨政不被“一票否決”，但其產(chǎn)生的負(fù)面影響是十分巨大的。甚至可以說，執(zhí)政者試圖用信訪化解社會矛盾的制度安排，因截訪行為的存在而被消解，甚至異化成為了新的社會沖突制造者。這種成本與收益之間存在的巨大落差，也正是我們要求杜絕截訪行為，進(jìn)而徹底改革信訪制度最為基本的理由。然而，要做到這一點是十分困難的。這不僅在于信訪的人治特色能滿足威權(quán)人物的價值取向，而且截訪行為只不過是威權(quán)政治所形成的壓力體制必然的反應(yīng)。從這種意義上來說，如果不能用民主憲政的原則來規(guī)劃信訪制度改革，如果不能用現(xiàn)代法制的思路來替代信訪人治，要想杜絕高成本而低收益甚至是負(fù)收益的截訪行為是不可能的。

　�。ㄔ�刊《鳳凰周刊》2008年第20期

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