夏彥才：變革時代的英國憲政經(jīng)驗

　　英國是世界上憲法的發(fā)源地。它的憲法極其獨特:它不是在某個時刻“制定”出來的,而是在數(shù)百年間漸積“生成”的;它不是囊括在一個成文的法典中,而是散見于一些憲法性歷史文件、議會制定法、判例和慣例中;這種生成的散見于各種淵源的“根本法”與普通法沒有形式上的區(qū)別,只有內(nèi)容上的區(qū)別;而它的內(nèi)容又是靈活多變的。對于那些習慣于對成文憲法進行實證分析的人們來說,英國憲法似乎處于一種不確定狀態(tài)。因此,如果沒有學者們對它進行總結、歸納和解釋,英國憲法很可能難以準確把握。于是,在英國,就有“憲法學家是英國憲法的編纂者”的說法。人們不難發(fā)現(xiàn),在英憲數(shù)百年的歷史發(fā)展中,特別是自十八世紀以來,一些英國憲法學家如布萊克斯頓、白芝浩、戴雪、詹寧斯等試圖對駁雜的英國憲法內(nèi)容進行總結、歸納和解釋的學者的著作是如此具有權威性,以致有人認為,這些學者的名著也可視為英國憲法的一部分。

　　沃爾特·白芝浩(Walter Bagehot,一八二六——一八七七)曾獲得律師資格,長期擔任《經(jīng)濟學家》主編直到辭世。一八六七年,他將陸續(xù)發(fā)表于一家期刊上的論及英國政制中內(nèi)閣、君主、貴族院、平民院以及英國憲法的歷史的系列憲政文章結集出版,于是就有了我們現(xiàn)在所見的《英國憲法》(The English Constitution)。

在英國,長久以來,皇室、政治家、法學家們一直咀嚼著此書的精義,普通讀者一直對此書中隨處可見的培根式的警句津津樂道。白芝浩的貢獻使他在英國享有“最偉大的維多利亞時代人”的稱譽。自問世以來,這部著作在英語世界就發(fā)生了持續(xù)性影響。它的影響已經(jīng)跨越了三個世紀,二○○一年《牛津世界經(jīng)典叢書》仍在刊行此書。在美國,白芝浩《英國憲法》的影響絲毫不亞于其在英國的影響。

　　與布萊克斯頓和戴雪不一樣的是,白芝浩并不是一位在嚴格規(guī)則體系中找到自足的規(guī)范主義者,而是一個獨特的功能主義者。他論述的特點是:用一種簡潔明快的語言(這種風格是《經(jīng)濟學家》在維多利亞時代爭取經(jīng)濟自由和政治民主時所用的一貫風格)和一種幾乎是隨筆式的筆觸,從政治傳統(tǒng)、政治文化甚至政治心理的層面直面“一部活生生的憲法——一部處于實際運行和效力中的憲法”;他探討的不是嚴格的英國憲法的實在規(guī)則,而是規(guī)則以外的處于實際運行狀態(tài)的政治慣例。因而,在《英國憲法》一書中,人們看到的不是對實在憲法法律規(guī)則的解析,而是英國憲法在實際政治經(jīng)驗中的運行情況。在形式上的憲法規(guī)則和實際流動的慣例之間,白芝浩毫不含糊地傾向于著力探討后者:“就為解決實際問題而言,我從不相信所謂的不可改變的規(guī)則�！�(21頁)在白芝浩看來,文本上和書面上的英憲是一回事,英憲在政治操作層面上的具體情形是另一回事。他說:

　　這方面(指英國憲法)積累起來的文獻已汗牛充棟,但一個直面活生生的現(xiàn)實的觀察者會對現(xiàn)實與書面描述之間的反差感到驚愕。他會在生活中看到很多書本上沒有的東西。他還會發(fā)現(xiàn),許多書本理論中雅致的東西在粗陋的實踐中根本找不到。(54頁)

　　對于白芝浩的這種側(cè)重點,戴雪在其《英憲精義》初版時尚不以為然。戴雪是奧斯丁的信徒,對于那些雖有拘束力但不能為法院所適用的慣例雖有論及,但認定這些東西不屬于憲法性法律,因而只把它放在了《英憲精義》三大部分中最后一部分并在與憲法性法律的關聯(lián)中加以論述。但到了一九一四年修訂《英憲精義》時,面對其時業(yè)已成事實的英國政黨機器的權力膨脹所造成的對英國政制的決定性影響,他才意識到白芝浩幾十年前所敏銳觀察到的英憲實在規(guī)則與其實際運行情況之間的巨大反差是他所不該忽視的。他開始在《英憲精義》的導論中大段引用白芝浩《英國憲法》中的文字。盧克林評論說,此時戴雪實際上已在試圖回到白芝浩的立場上(馬丁·洛克林:《公法與政治理論》,鄭戈譯,商務印書館二○○三年版)。

　　從政治角度解析英國憲政,白芝浩的主要貢獻包括以下幾點:

　　其一,將英國政制分成兩個部分,即“尊嚴的部分(the dignified part)”和“效率的部分(the efficient part)”。

　　白芝浩認為,歷經(jīng)數(shù)個世紀發(fā)展的英國憲政到了他所處的那個時代,除非將它分成“尊嚴的部分”和“效率的部分”,否則人們根本無法理解它。“尊嚴的部分”具有激發(fā)和保留人們崇敬之心的功能,它使政制獲得了權威和動力,而“效率的部分”是對這種權威的現(xiàn)代運用。前者是從悠久的歷史中繼承下來的,它復雜而堂皇,古老而莊嚴;后者是具有現(xiàn)代性的,簡單而有效。前者是英國政制的外觀,后者是它的本質(zhì)。“它的本質(zhì)因其擁有現(xiàn)代式的簡單性所帶來的力量而顯得孔武有力;它的外觀則因其擁有一個更堂皇的時代所顯示的哥特式的莊嚴性而顯得富麗堂皇�！�(61頁)白芝浩對英國政制中的這兩部分并沒有做精確的區(qū)分,大致上說,該政制中君主和貴族院屬于“尊嚴的部分”,平民院和內(nèi)閣屬于“效率的部分”;英王是尊嚴之首,內(nèi)閣首相是效率之首。

　　上面說過,白芝浩是從政治傳統(tǒng)、政治文化甚至政治心理的層面分析英國憲法的。這一點在他對英憲“尊嚴的部分”的解析中體現(xiàn)得最為明顯。而這一點是自邊沁和奧斯丁以來,包括布萊克斯頓、密爾和戴雪等人所忽視的�！白饑赖牟糠帧笔菑膫鹘y(tǒng)中繼承下來的,準確地說,英國政制的某些古老的部分經(jīng)過數(shù)個世紀的改造以后,其功能和地位已經(jīng)發(fā)生質(zhì)變,但又沒有被該政制所拋棄,而是繼續(xù)作為該政制的有機部分而發(fā)揮新的功能。比如說,英王從幾個世紀前的主權者變成了現(xiàn)在的“虛君”,“如果兩院全體一致向她發(fā)出一份她自己的死刑執(zhí)行令的話,她也只好在該執(zhí)行令上簽字”,但是她依然是英國當代政制的一部分,行使著一些象征性權力如商量權、獎勵權和警告權,并作為一種民族團結和統(tǒng)一的象征而從外觀上維持著英國憲政的運行。“尊嚴的部分”是數(shù)個世紀政治文化積淀而成的,而不是通過立法“制造”出來的。它不是法律性的,而是政治性的,而且是一種政治心理或政治情感層面上的東西。對于那些政制中不包含這個因素的國家而言,這種東西是“一種神秘的崇敬之心”,這種崇敬之心使英國政制變得“甜蜜”,有時使英國人對皇家事務的反應“顯得孩子氣”,但是它卻構成了地道英式君主制的基礎。對于其他國家而言,英國政制中“效率的部分”是可以仿效的,但作為政治心理層面的“尊嚴的部分”是難以仿效的。而對于具備相同政治心理的民族而言,對英式政制的仿效只移植其“效率的部分”是不夠的,而必須使其“尊嚴的部分”得到相應的安排。深得白芝浩此論精髓的美國人在二戰(zhàn)后對日本政制的安排上刻意保留了日本民族政制中“尊嚴的部分”即天皇,看來不是偶然的。如果二戰(zhàn)后的日本憲政安排不考慮到日本民族的這個“情感面”,現(xiàn)代日本政制是否具有如此穩(wěn)定性是不難推知的。相反的情形在世界憲政史上也是有的,即法國大革命后的法國憲政實踐。法國人想仿效英式議會民主制,但在盧梭的人民主權論的影響下去掉了君主,且議會權力沒有受到相應的反制,結果是政局的長期動蕩。直到法蘭西第五共和國憲法在法國政制中加入了一個“半君主”式的東西,法國的政制才得以穩(wěn)健運行。

　　對于英國政制中“效率的部分”,白芝浩是大為贊賞的。白芝浩是一個自由主義者,也是議會民主制的忠實信徒。他所論述的英國憲法是一八六五年至一八六六年間的憲法,即一八六七年英國第二次議會改革法出臺之前的英國憲法。這是一個大變革的時代。盡管他是從政治的角度而不是從法律的角度(白芝浩并不看重改革法對于時代變化的決定性影響)解析英國憲法,盡管從政治的角度分析英國政制的時代變化時他強調(diào)政治傳統(tǒng)、政治文化和政治家的引導作用,并對一八六七年改革法出臺后“廣為派發(fā)的選票”的實際效果表現(xiàn)得憂心忡忡,但是,他自始至終都明確地表現(xiàn)了對英國政制中最本質(zhì)的東西即代議制民主的傾心。這突出地表現(xiàn)在他對平民院“最終權威”的強調(diào)上。

　　在白芝浩所處的時代,英國政治權威的重心早已從國王轉(zhuǎn)移到了議會。但在議會中,平民院和貴族院的職能劃分這時并沒有確定(兩院權力關系到一九一一年《國會法》出臺時才開始劃定)。白芝浩在探討兩院關系時,明確表示對民選的平民院權威的認同。“每當下院的意見也是整個國家的意見,且整個國家顯然已經(jīng)下定決心時,上院必須服從下院。”(20頁)“如果民眾的意見強烈而一致,如果它既反映了國會議員們的意志又反映了選民們的意志,那么在我看來,上院應立即做出讓步,而不應予以反對�！�(22頁)在論及內(nèi)閣制政府的原則時,他認定:“大眾政府的原則是,最高權力即政治事項的決定性權力掌握在人民手里”(77頁),“自由政府指的是那種服從他的民眾能夠進行自愿選擇的政府”,“一個完美的自由政府是一個完全按照這些選票決定一切的政府”(186頁)。在比較英美兩國政制中“最高權威機構”的區(qū)別時,他指出,美國的最高權威機構不是單一的,而英國是單一的:“英國政制中最終的權威機構是新選的平民院。”(240頁)在附錄的《布魯漢姆勛爵的個性》一文中論及拿破侖戰(zhàn)爭后英倫和歐陸政體的差異時,白芝浩也表現(xiàn)出了對“神圣同盟”專制下歐陸政體的不屑:“專制主義不可能在一個自由的國家受到歡迎。將專制主義變成了宗教的神圣同盟很難與英國憲法相協(xié)調(diào)。我們徹底打敗了拿破侖,但是我們在他身后的狀況中找不到快意。激勵著我們心靈的事業(yè)不復存在;空氣中不再彌漫著勝利的鼓噪。大陸事務是僵死、專制、沉悶的�！�(299頁)

　　其二,對英國憲法“有效秘密”的揭示:立法權和行政權的“完全融合”。

　　在白芝浩所處的時代,流行的英國憲法理論認為,英國政制是一種“分權”與“制衡”的政制。洛克將英國的主權分成了立法權、行政權和外交權三個部分,歐陸的啟蒙思想家們也認為,權力的分立是英國政制的特征,至少在英國政制中得到了體現(xiàn)。但是,傾心于發(fā)現(xiàn)英國政制中真切的“事實”的白芝浩力排眾議,認定“英國憲法的有效秘密可以說是在于行政權和立法權之間的緊密聯(lián)合,一種幾乎完全的融合”(62頁)。這可以說是白芝浩對英國政制最敏銳、最富洞察力,也是最有價值的一項發(fā)現(xiàn)。當代憲政學者們依然在探討的“融權制”就起源于此。

　　如上所述,白芝浩在論及英國政制的最終權力來源時,認定民選的下院即平民院是最終的權威。順著這個思路,后來的戴雪總結出了英國憲法的第一大原則,即“議會主權”。但是,白芝浩并沒有止步于此,而是從實際的政治實踐中進一步挖掘,并發(fā)現(xiàn)了英國立法權和行政權的“完全融合”這一現(xiàn)象。

　　所謂“融合”,不是指立法權對行政權的吸收,而意味著二者的融貫。這就意味著對絕對“議會主權”的某種偏離,或者說某種調(diào)制。

　　白芝浩進一步指出,英憲中這兩種權力的奇妙融合的連接點是“內(nèi)閣”。“內(nèi)閣”是一個“新詞匯,意即一個被立法機構選以充任行政機構的委員會”,“一個起連接作用的‘連字號’,一個起緊扣作用的‘扣子’,而被連接和緊扣的是國家的立法部分和行政部分。從它的起源上講,它屬于這一部分;而從所起的作用上講,它又屬于另一部分”(64頁)。

　　內(nèi)閣雖然是議會的一個委員會,但按照英國憲法的慣例,它又有解散議會的權力。內(nèi)閣的解散權使它成了奇特的東西:“它是一個被創(chuàng)造物,但是它有權毀掉它的創(chuàng)造者。它既是一個由立法機構任命的行政體,又是一個可以消滅立法機構的行政體。它是被造的,但它可以破壞;從起源上講它是派生的,但在行動中它卻具有毀滅性�！�(60頁)白芝浩將英國內(nèi)閣的這種解散權稱為對平民院單一主權的“調(diào)制器(the modulator)”,認為這個“調(diào)制器”是英國憲法得以成功運行的兩個部件之一(另一個部件是“安全閥”,即內(nèi)閣首相對貴族院議員的冊封權。隨著貴族院在英國一系列的憲政改革進程中地位的下降以及這種冊封權最終的取消,“安全閥”在當代英國政制中的意義已經(jīng)不大)�！罢{(diào)制器”之所以必要,是因為作為主權者的平民院不是完美的。白芝浩將平民院的缺陷總結為三個方面:多變性、黨派性和自私性�！罢{(diào)制器”的存在是英國行政權和立法權高度融合的顯要例證。

　　其三,對政治家在憲政變革時代“引導作用”的強調(diào)。

　　英國學者對英國憲法的論述一般從三個學科方向展開:一是從法律方面,代表人物是布萊克斯頓和戴雪;二是歷史方面,代表人物是哈蘭(Hallam)和弗里曼(Freeman);三是從政治方面,代表人物就是白芝浩。白芝浩審視英國憲政的獨特視角除了上述從政治傳統(tǒng)和心理層面解析英國憲法的實際運作的一面以外,(點擊此處閱讀下一頁)

　　還突出地表現(xiàn)在他對變革時代英國憲政改革方面政治家的“引導作用”的強調(diào)上。

　　《英國憲法》首版于一八六七年,七年后再版時,白芝浩加寫了一篇長長的“導言”。在這篇導言中,他從政治的角度對這個變革時代的英國憲政的運行情況進行了系統(tǒng)的理論總結。在論及促成時代變革的主導因素時,他沒有把這個因素歸結于改革法,而歸結為政治家的換代和對民眾的引導。

　　從法律的角度看,英國十九世紀的憲政進步是接二連三的議會改革法的結果。一八三二年的第一次改革法使資產(chǎn)階級獲得了選舉權,一八六七年的第二次改革法又使工人階級獲得了選舉權。通過這兩次改革,英國的政治舞臺上就有國王、貴族、資產(chǎn)階級和無產(chǎn)階級等多元的政治力量。自此以后,英國的社會變革便踏上了一種“合法化”軌道——各種政治力量爭取權利和完善權利的斗爭被限制在改革和完善議會制的框架下進行。經(jīng)過二十世紀幾次進一步的改革,普選權在英國變成了現(xiàn)實。至此,英國社會在避免了法國式的暴力革命的情況下,通過漸進的憲政改革既保存了傳統(tǒng)的自由,又實現(xiàn)了充分的民主。因此,從法律的角度看,促成這種憲政進步的就是一系列的改革法。但是,慣于從政治的角度分析英國憲政的白芝浩道出他獨特的看法。

　　寫這篇“導言”時,第二次改革法已經(jīng)實施了七年。但白芝浩表明,盡管他無意爭辯說像一八六七年改革法這樣的一次重大的制度創(chuàng)新不會產(chǎn)生重大的效果,但是他認為這種效果到那時為止尚不為人們所知�！耙话肆�五年以來有目共睹的巨變從嚴格意義上說肯定不是由它引起的�！彼�認為,這些巨變是由政治家的“代際過渡”所導致的“政治精神”的變化所致�！凹幢銢]有改革法,這個單一的原因也會引起巨變�！�(8頁)

　　在白芝浩看來,代際過渡中政治家們所主導的政治精神的變化自然能夠促成社會的變化。在按照改革法剛獲得選舉權的多數(shù)選民和主導改革的政治家們之間,白芝浩以罕見的坦率表明,他“極其害怕新選民中的那個無知的大多數(shù)”(22頁)。這并不是說他反對這些新選民獲得選舉權,而是說他認為他們并不知道如何行使選舉權。這就需要政治家們的引導�！靶芦@得選舉權的階層并不比舊有的階層更少需要賢達者引導。相反,新階層更需要引導�！�(11頁)接著,白芝浩寫出了一段后來被戴雪整體援引在《英憲精義》“導言”部分的強調(diào)“政治家們的責任”的著名段落:

　　同時,我們的政治家們碰到了好多年來未能碰到的最好機會,也承擔著最大的責任。他們不得不引導新的選舉人行使其選舉權,還得靜悄悄地予以引導,不留痕跡。一個自由國家的主要政治家們一時擁有巨大的權力。他們?yōu)槿祟惖膶υ挾ㄕ{(diào)。是他們通過一兩次演講決定很長一段時間以后將說些什么和寫些什么。他們連同他們的顧問們制定他們黨的綱領——美國人稱之為“平臺”,在這個平臺上,他們和與他們相關聯(lián)的人將在政治角逐中表明他們的立場。正是通過這種綱領以及通過由不同政治家們提出的各種綱領的比較,世界才形成它的判斷。普通人的心智很難自行定位它要關注哪些政治問題;它充其量只能就人們向它提出的問題進行像樣的判斷;它幾乎從不確定其主題。在確定這些問題將事關何種東西的問題上,政治家們承擔著特別重大的責任。如果他們提出的問題使處于人類低層的人們情緒化;如果這些問題有可能被那些低層人弄錯;如果這些問題使這些低層人的利益與整個國家的利益不一致或者相沖突,他們將貽害無窮。這個國家的前途有賴于一項精巧實驗的正常運行,而他們可能使出渾身解數(shù)去敗壞這場實驗。就在那些對政治感到陌生的無知人們渴求擺到他們面前的問題是有益的也只能是有益的問題時,政客們提出的卻是些有害的問題。他們可能提出一些將窮人作為一個階級捆綁在一起的論題;提出一些可能煽動窮人起而反對富人的論題。對這些論題的討論將使窮人們以為某個新法會使他們過上舒適的生活——是現(xiàn)行法使他們過得不舒服——以為政府手里控制著一筆用不完的資金,它可以將這筆錢發(fā)給那些現(xiàn)在需要錢的人,而不致在他處造成另外的更大短缺。如果窮困的選民們的首要事務是力圖建立起一個“窮人的天堂”,他們傾向于幻想這種天堂,而且他們傾向于認定他們能夠建立這個天堂——那么現(xiàn)在剛開始的這場政治實驗將注定要失敗。廣為配發(fā)的選舉權禮物對于整個國家來說將是一場巨大的災難,對于那些得到禮物的人來說同樣是巨大的災難。

　　戴雪意識到這位“天才人士”的悲觀主義警告的分量是五十年后的事。到了二十世紀后期,“福利”重壓下的英國精英們也開始普遍意識到了白芝浩這段話的分量。

　　中國是一個成文憲法國家。但稍有點現(xiàn)實主義精神的學人都會發(fā)現(xiàn),中國的憲法文本與其實際效果之間存在著更大的反差。對于那些驚訝于這種反差的人來說,白芝浩的“政治憲法”所開創(chuàng)的獨特憲政審視路徑應該有相當?shù)奈�引力和啟示作用�?

　　(《英國憲法》,白芝浩著,夏彥才譯,商務印書館二○○五年三月版,20.00元)

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