李煒光：這一次，我們把目光轉(zhuǎn)向政府收費(fèi)

　　政府收費(fèi)是政府對(duì)其向社會(huì)提供的公共服務(wù)索取的價(jià)格，如果收費(fèi)納入預(yù)算，就是政府的預(yù)算收入，如果收費(fèi)沒有納入預(yù)算，就是預(yù)算外收入。北大三位教授問責(zé)的首都機(jī)場(chǎng)高速路收費(fèi)，就屬于預(yù)算外收入。這一問，應(yīng)屬于天問，擊中要害，卻可能永遠(yuǎn)得不到令人滿意的答案。

　　目前我國的政府收費(fèi)大體有以下幾種：一是消費(fèi)某種公共服務(wù)所要支付的費(fèi)用，如教育收費(fèi)、公園門票費(fèi)、高速公路的使用費(fèi)等，北大三教授問責(zé)指的就是這一類收費(fèi)；
二是證照費(fèi)，如行車執(zhí)照、結(jié)婚登記費(fèi)等；
三是特許權(quán)收費(fèi)，如建筑許可、煙草專賣許可、資源開發(fā)許可等。在我國，這三類政府收費(fèi)都不同程度地存在著不規(guī)范和侵害納稅人權(quán)益的問題。拿首都機(jī)場(chǎng)高速路來說，如果當(dāng)初這條路是由政府自己撥款修建的，那就沒有理由收費(fèi)，因?yàn)榧{稅人已經(jīng)通過稅收為其付費(fèi)了；
如果高速路的成本已經(jīng)收回，那也沒有理由繼續(xù)收費(fèi)，理由是一樣的：納稅人已經(jīng)通過收費(fèi)卡為其付過費(fèi)了，再繼續(xù)收費(fèi)就缺乏正義性，無法不讓人起疑，以至產(chǎn)生反感。

　　政府收費(fèi)要遵循的原則應(yīng)當(dāng)是：第一，必須解決誰有權(quán)決定公共產(chǎn)品可以收費(fèi)和收多少費(fèi)的問題，當(dāng)然，這個(gè)決策者不能只是政府自己，必須有第三方；
第二，必須是非盈利性的，政府決不能把收費(fèi)當(dāng)作自己“創(chuàng)收”的手段；
第三，僅對(duì)會(huì)產(chǎn)生“擁擠”的公共產(chǎn)品或負(fù)債經(jīng)營(yíng)的公共產(chǎn)品收費(fèi)；
第四，由于政府提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)不以盈利為目的，其成本是較低的，因此納稅人所要支付的價(jià)格也應(yīng)該較低。那種“高價(jià)公共服務(wù)”，背后肯定存在貪污腐敗之類的丑惡?jiǎn)栴}。我們看到，在這幾個(gè)關(guān)鍵問題上，中國都出了大問題。

　　北大三位教授的公共精神十分可嘉，可稱為“公民教授”，為申張民權(quán)作了一次有益的探索，但其矛頭所指的高速路收費(fèi)，不過是政府收費(fèi)問題的冰山一角，現(xiàn)實(shí)中的問題遠(yuǎn)比我們看得見的要嚴(yán)重得多。

　　政府收費(fèi)的“自我授權(quán)”

　　我國把政府部門分成行政單位和事業(yè)單位，但不論是行政單位還是事業(yè)單位，都有權(quán)收費(fèi)。許多政府部門不僅自己收費(fèi)，還把收費(fèi)權(quán)自行授予下屬的事業(yè)單位。讓人憂慮的是，幾乎所有的收費(fèi)都是政府機(jī)構(gòu)自己決定的，中間沒有經(jīng)過任何人大審議、民眾聽證及法律授權(quán)等程序。目前中國各級(jí)政府的收費(fèi)，就是這種“自我決定”，“自我執(zhí)行”的收費(fèi)，也就不再具有公共性，轉(zhuǎn)而變成了打著公共服務(wù)旗號(hào)的為政府或部門利益上交“買路錢”，這就使政府收費(fèi)失去了正義性和合理性。更嚴(yán)重的是，由于收費(fèi)權(quán)呈“碎片化”，遍地都是公共產(chǎn)品收費(fèi)的責(zé)任人，中央政府即使發(fā)現(xiàn)問題嚴(yán)重，也很難再具有根本解決的能力了。

　　目前國務(wù)院共有組成部門和各類機(jī)構(gòu)76個(gè)，其中有58個(gè)涉及收費(fèi)，這就是說，國務(wù)院有三分之二以上的單位有收費(fèi)行為。2005年公布的一個(gè)目錄，涉及58個(gè)單位，收費(fèi)項(xiàng)目達(dá)305項(xiàng)。如果把證書工本費(fèi)和考試考務(wù)費(fèi)單列的話，中央部門的收費(fèi)項(xiàng)目達(dá)到400種以上，若再加上當(dāng)年的33項(xiàng)基金項(xiàng)目，中央部門的收費(fèi)達(dá)450項(xiàng)以上。在地方政府，尤其是地縣級(jí)政府，收費(fèi)占總收入的比重更高。據(jù)媒體報(bào)道，地縣一級(jí)收費(fèi)和罰款占財(cái)政收入的比例達(dá)到50—70%。湖南省漣源市人大不久前對(duì)全市個(gè)體工商戶的稅費(fèi)進(jìn)行抽樣調(diào)查，在156個(gè)副科級(jí)以上單位或部門中，執(zhí)行收費(fèi)的竟有144個(gè)，收費(fèi)項(xiàng)目達(dá)1230個(gè)。在安徽省，1995年到2004年10年間，全省行政事業(yè)性收費(fèi)總額增長(zhǎng)了5.1倍，其中行政性收費(fèi)從1995年的6.1億元增加到2004年的39.1億元，增長(zhǎng)了6.4倍。而該省同期的財(cái)政收入也不過增長(zhǎng)了3.5倍。

　　2005年，全國行政事業(yè)性收費(fèi)總額達(dá)4000多億，加上征收各種基金2000多億，總額近7000億元，相當(dāng)于當(dāng)年全部財(cái)政收入的20%多。而同樣是政府收費(fèi)占政府總收入的比重，美國僅為8.1%，法國僅為6，8%。如此之多的財(cái)政收入完全游離于國家預(yù)算之外，實(shí)在搞不懂，每年3月份的全國人大代表們開會(huì)、舉手，究竟審議的是什么？是預(yù)算嗎？

　　行政收費(fèi)和協(xié)會(huì)收費(fèi)的巨大沖動(dòng)

　　政府為社會(huì)提供公共服務(wù)，確有必要設(shè)立一些必要的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)單位，如城市的公用服務(wù)事業(yè)：燃?xì)�、自來水、公共交通、電信、公立醫(yī)院以及公辦學(xué)校等，收取一定的費(fèi)用也無可厚非。問題在于，國家《行政許可法》頒布后，許多政府部門在行政收費(fèi)有所減少的同時(shí)，經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)卻大幅度地增加了，真是“按倒葫蘆起了瓢”。

　　不少地方的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)大都是地方政府自己辦的，工商、稅務(wù)、建筑、國土等機(jī)關(guān)門口掛一塊牌子就收費(fèi)，這種情況在縣一級(jí)政府更為突出，實(shí)際上都是政府部門在給自己“創(chuàng)收”。更成問題的是，2001年由財(cái)政部、國家計(jì)委發(fā)布的通知中竟然做出規(guī)定：在行政性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)之后，其收費(fèi)不再作為預(yù)算外資金，也不必再上繳財(cái)政專戶，實(shí)行“收支兩條線”管理，這等于中央政府部門在給自己的制度制造新的漏洞，使非規(guī)范的政府收費(fèi)更加不規(guī)范，進(jìn)而徹底淪為不可抑制的亂收費(fèi)。

　　協(xié)會(huì)收費(fèi)是政府收費(fèi)失控的一個(gè)新動(dòng)向。協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)屬于社會(huì)團(tuán)體，收費(fèi)行為應(yīng)該是收付雙方自愿的行為，但在我國，幾乎所有的協(xié)會(huì)都是官辦的，收費(fèi)也大多由各級(jí)政府部門自行下文規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2007年7月，全國涉及行政收費(fèi)的法律文件約7600件，而嚴(yán)格意義上相關(guān)法律只有30條，行政法規(guī)400件左右，其余都是下“紅頭文件”就征收的項(xiàng)目。7100多件，就是7100多次各部門的自行其是。協(xié)會(huì)收費(fèi)不在行政事業(yè)性收費(fèi)的管理范圍，不必上交財(cái)政，完全是政府收費(fèi)管理的盲區(qū)，所以現(xiàn)在不少政府部門在協(xié)會(huì)收費(fèi)上打主意，以獲取更多的部門利益，當(dāng)然，也就從另一方面進(jìn)一步增加了納稅人的負(fù)擔(dān)。目前，加大協(xié)會(huì)收費(fèi)正在成為政府收費(fèi)的一個(gè)新動(dòng)向，看來至今尚未引起中央首腦的重視。

　　不能不看到，政府收費(fèi)如今已經(jīng)到了任意胡為的地步。為了多收費(fèi)，一些事業(yè)單位干出了不少丑惡的勾當(dāng)，最該對(duì)此種現(xiàn)象發(fā)出聲音人大代表或不了解具體情況，或裝聾作啞，任其胡為，無人管治。媒體報(bào)道，山西省疾病控制中心2005年對(duì)原生物制品供應(yīng)站進(jìn)行調(diào)整，決定將該省二類疫苗全部由北京華衛(wèi)時(shí)代醫(yī)藥生物技術(shù)有限公司經(jīng)營(yíng)，每年交給省疾病控制中心380萬元。有了“保底基數(shù)”，該公司往后會(huì)怎樣定價(jià)、怎樣經(jīng)營(yíng)，就不必多說了。再如，2006年7月，山西運(yùn)城發(fā)生乙型腦炎，全市進(jìn)行疫苗接種，規(guī)定全部用華衛(wèi)產(chǎn)品。該產(chǎn)品出廠價(jià)每支9元，經(jīng)省市縣各級(jí)層層加碼，最后的售出價(jià)格為每支28元。華衛(wèi)每支可賺取利潤(rùn)7元，其余12元為各級(jí)政府瓜分。按實(shí)際接種192萬支，華衛(wèi)在運(yùn)城腦炎事件中賺取1344萬元，各級(jí)政府賺了2304萬元。政府和企業(yè)聯(lián)手發(fā)“民難財(cái)”，思之令人驚心。令人深思的是，同一時(shí)間另一家企業(yè)的產(chǎn)品，每支16元，卻根本賣不動(dòng)。利用公益活動(dòng)收費(fèi)，謀取暴利，是當(dāng)今某些政府官員的一大發(fā)明，無制約的權(quán)力能腐敗到什么地步，眼前就是活生生的案例。

　　政府收費(fèi)的體制困局

　　政府收費(fèi)，其上打滿了政治權(quán)力的烙印，體現(xiàn)出一個(gè)中央集權(quán)的單一制國家處理中央與地方關(guān)系的復(fù)雜性和體制弊病�！�94分稅制”把財(cái)權(quán)大幅度集中與中央，卻把眾多的事權(quán)原封不動(dòng)地留給地方，那也就只能對(duì)地方“自籌資金”的行為睜一只眼閉一只眼，地方跟中央討價(jià)還價(jià)時(shí)也更理直氣壯。雖有無條件服從中央的政治原則，但“父母官”、“為官一任造福一方”的官僚理論又使得他們首先考慮地方的利益，更何況與自己利益密切相關(guān)的不是什么中央利益或政體利益，而是地方利益。這并不難理解。因?yàn)樗麄円蕾嚨氖堑胤截?cái)政而不是什么中央財(cái)政。因此，盡管中央三令五申禁止地方亂收費(fèi)，嚴(yán)厲批評(píng)地方政府或部門越權(quán)審批收費(fèi)項(xiàng)目，地方上各種名目的收費(fèi)行為并沒有停止，甚至從來沒有收斂過。畢竟中央對(duì)地方的治理還是要通過和依靠地方政府，而違規(guī)、違法的行政事業(yè)收費(fèi)與地方政府的財(cái)政利益有著千絲萬縷的聯(lián)系，地方政府不僅是這些違法違規(guī)收費(fèi)行為的審批者、縱容者，甚至是保護(hù)者。對(duì)此，中央政府實(shí)際上處于無可奈何的尷尬處境中，這就是為什么中央一級(jí)的政府部門為何屢出有利于地方政府或部門亂收費(fèi)的原因。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如何做到既允許政府進(jìn)行正常的財(cái)政稅收活動(dòng)，又限制和否定政府的越軌行為，這是任何社會(huì)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所要解決的核心問題。問題在于，盡管我們一直聲稱自己在進(jìn)行改革，但三十年來，我國的法律始終沒有做到約束政府的財(cái)政行為的效力，人民代表大會(huì)始終沒有具備規(guī)范政府征稅和收費(fèi)行為的能力，行政性收費(fèi)失控也就不足為奇了。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府是不能以追求利潤(rùn)為執(zhí)政目標(biāo)的。作為政治性的國家或政府擁有政治權(quán)力，而作為經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)和私人經(jīng)營(yíng)者以及作為要素所有者的個(gè)人，都不具有政治權(quán)力，它們之間應(yīng)擁有平等的政治地位，都不能運(yùn)用政治權(quán)力把自己的意志強(qiáng)加給市場(chǎng)交易的對(duì)方，而政府卻可以做到，它可以凌駕于任何經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人之上。如果允許政府追逐市場(chǎng)利潤(rùn)，那它很自然地會(huì)憑借期無以倫比的政治權(quán)威去實(shí)現(xiàn)逐利的愿望，而沒有任何力量可以阻止它這樣做，而無須以為市場(chǎng)服務(wù)為代價(jià)而從市場(chǎng)取得收益，這是一種“無本萬利”的行為。其結(jié)果是顯而易見的，市場(chǎng)的正常運(yùn)行必被干擾破壞以至影響到每個(gè)公民的正常生活。我國民間企業(yè)經(jīng)營(yíng)難，民眾就業(yè)難，根本原因其實(shí)都不在企業(yè)或居民個(gè)人，而在于政府各部門的亂收費(fèi)、亂罰款和亂審批。有人曾算過一筆帳：如果取消政府全部收費(fèi)，可大量增加企業(yè)在生產(chǎn)投資，并至少增加3000萬人就業(yè)。至少我相信這是真的。

　　政府收費(fèi)不能游離于法治之外

　　顯而易見，堅(jiān)持公共財(cái)政的非盈利原則，對(duì)于克服我國目前存在的不可約束的行政性收費(fèi)現(xiàn)象是何等的重要。憲政民主決定了政府的權(quán)力不是可以為所欲為的權(quán)力，它只能通過為市場(chǎng)提供公共服務(wù)來實(shí)現(xiàn)自己存在的價(jià)值，只能以社會(huì)利益為標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)判其政績(jī)?nèi)绾�，才能避免政府�?duì)市場(chǎng)的不應(yīng)有的干預(yù)和介入，才能抑制其無限制征稅以及收費(fèi)的欲望。

　　行政性收費(fèi)問題之所以控制不住，其根本原因在于公民缺乏有效保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律和稅法，企業(yè)和私人本身缺乏獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位，也就無法以法律手段維護(hù)自身權(quán)益，無力抵御和否定政府（不關(guān)事哪一級(jí)政府或哪一個(gè)政府部門）的任意收費(fèi)行為。所以，盡管各種紅頭文件三令五申，各種輿論如何加以抨擊，亂收費(fèi)之風(fēng)不緊從來沒有收斂，反而愈演愈烈。

　　公共財(cái)政只能以稅收作為基本的收入手段，收費(fèi)手段的運(yùn)用只是局部的和少量的。以往人們強(qiáng)調(diào)的往往是稅法對(duì)于經(jīng)濟(jì)主體的約束作用，卻很少看到，稅法對(duì)于政府行為具有同樣的約束作用，它必須具有將政府的非營(yíng)利性活動(dòng)限制在納稅人同意的范圍內(nèi)的效力，而避免政府權(quán)力任意侵害市場(chǎng)、侵害納稅人的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。如果一個(gè)國家的稅法做不到這一點(diǎn)，它就不是一部合格的稅法。

　　要實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政的法治化，還必須以政府預(yù)算的法治化為前提。一切政府收入都必須納入政府預(yù)算，這就可以限制政府取得收入的規(guī)模和范圍，實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)在決定著政府收入。它表明，此時(shí)的市場(chǎng)是愿意繳納這些稅收的，是愿意付出這些代價(jià)的，并且市場(chǎng)也基本認(rèn)可了政府征稅給自己帶來的不利影響。政府只能依據(jù)法律征稅和收費(fèi)，不能為所欲為。只有政府的包括收費(fèi)的所有收支行為都統(tǒng)一納入預(yù)算，由議會(huì)審查批準(zhǔn)、受議會(huì)約束并接受議會(huì)之監(jiān)督，此時(shí)的國家財(cái)政的基本權(quán)限才算真正轉(zhuǎn)移到了社會(huì)大眾的手中，才是民主的憲政的財(cái)政，才是真正的公共財(cái)政，人民才真正掌握了政府及其財(cái)政行為的根本決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。否則，就是專制的、政府一家說了算的財(cái)政，就與億萬納稅人的利益處于對(duì)立的狀態(tài)，在這樣的財(cái)政體制下，說多少遍“為人民服務(wù)”都是空話，而通過收費(fèi)手段任意掏納稅人的腰包的事也就層出不窮了。

　　在當(dāng)前最緊迫的，是深入進(jìn)行收費(fèi)制度的改革，徹底廢除“收費(fèi)養(yǎng)人”、超收獎(jiǎng)勵(lì)、罰款分成的陳舊體制，徹底取消黨政機(jī)關(guān)的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)，立即停止發(fā)布“紅頭文件”設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目的制度，徹底割斷社會(huì)組織與政府部門之間的利益紐帶，禁止任何社會(huì)團(tuán)體憑借行政權(quán)力亂收費(fèi)；
還要進(jìn)行憲政民主意義上的政治體制改革，使人大成為真正意義上的最高國家權(quán)力機(jī)構(gòu)和立法機(jī)關(guān)，要制定約束政府收費(fèi)行為的專門法，要按照“受益者負(fù)擔(dān)”原則合理制定公共產(chǎn)品價(jià)格，要保證整個(gè)收費(fèi)過程有授權(quán)、符合程序且遵照剛剛頒布的《政府信息公開條例》做到收費(fèi)信息的公開透明，等等。任何理由都不能再次成為遲滯政府收費(fèi)制度改革的托詞。如果我們做不到這些，中國的財(cái)政秩序?qū)�徹底�?dǎo)致混亂，等著我們的，將是一種難以預(yù)測(cè)的無可挽回的局面。

　　政府收費(fèi)不是小事一樁，民主、法治、正義、公平的含義蘊(yùn)藏其間。三位教授加上我本人，就是四位，相信還有眾多的納稅人也會(huì)贊同。就這個(gè)政府收費(fèi)問題，大家都在等著政府給出一個(gè)具有說服力的說法來，眾目睽睽。古往今來，有多少由治而亂、改朝換代的教訓(xùn)就出在這個(gè)政府亂收費(fèi)上，殷鑒多多，為政者不可不戒。

　　原載《中國經(jīng)濟(jì)評(píng)論》

相關(guān)熱詞搜索：轉(zhuǎn)向 收費(fèi) 政府 把目光 李煒