薛磊：聯(lián)合國和平重建行動的發(fā)展與中國的對策

　　[內(nèi)容提要]冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著國家間武裝沖突的減少，國家內(nèi)部的武裝沖突或無政府狀態(tài)卻日益威脅到國際社會的和平與安全。作為全球性國際組織，聯(lián)合國在應(yīng)對這些新的威脅和挑戰(zhàn)方面負(fù)有重要責(zé)任，并且也已經(jīng)在維護(hù)和平以及和平重建方面進(jìn)行了許多實踐。以聯(lián)合國關(guān)于“和平、發(fā)展、人權(quán)”三大支柱的新表述為標(biāo)志，其領(lǐng)導(dǎo)和組織的和平重建活動也具備了一些新特點，需要聯(lián)合國與區(qū)域組織、利益相關(guān)國以及非政府實體等建立更為緊密的聯(lián)系。作為聯(lián)合國安理會的常任理事國，中國需要對國際形勢的變化做出積極應(yīng)對，并倡導(dǎo)針對聯(lián)合國機(jī)構(gòu)和職能所進(jìn)行的改革，從而更好地發(fā)揮聯(lián)合國在國際事務(wù)中的作用，同時也為中國的和平發(fā)展道路提供國際體系和制度方面的保障。

　　[關(guān)鍵詞]聯(lián)合國 和平重建 區(qū)域組織 不干涉原則

　　作為唯一具有普遍性的全球性政治組織，聯(lián)合國在冷戰(zhàn)后面臨的重大挑戰(zhàn)之一是應(yīng)對國家內(nèi)部的武裝沖突，并領(lǐng)導(dǎo)和組織實施有效而迅速的沖突后重建活動。由于一國內(nèi)部的武裝沖突往往伴隨著具備有效治理能力政府的缺失，因而聯(lián)合國在和平重建進(jìn)程中往往還承擔(dān)了更多的類似于主權(quán)國家政府的治理職責(zé)。而在當(dāng)代社會中安全、發(fā)展及人權(quán)問題日益密不可分的形勢下，聯(lián)合國所面臨的重建任務(wù)也日益艱巨，它必須具備更多的前瞻性和協(xié)調(diào)性，同時也要容納更多的行為體參與到重建進(jìn)程中，唯有如此才可以使得聯(lián)合國免于陷入執(zhí)行能力及財力匱乏的惡性循環(huán)之中。

　　一、和平重建進(jìn)程的新特點

　　1、內(nèi)涵深化。2005 年 9 月通過的世界首腦會議《成果文件》開篇即明確宣示：“發(fā)展、和平與安全、人權(quán)彼此關(guān)聯(lián)、相互加強(qiáng)”。[1] 以此為指引，聯(lián)合國在新一輪改革中加大了以新安全觀對集體安全機(jī)制改革的導(dǎo)向和規(guī)范作用，將安全（和平）、發(fā)展（繁榮）和人權(quán)（自由）三大問題聯(lián)系考慮已成為此次改革的共識�！皣�際安全的整體性意識”和“安全、發(fā)展以及人權(quán)不可分割性意識”顯著提升。國際社會成員對安全威脅的多樣性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性有更多共識；
對全球扶貧、減災(zāi)、幫困的戰(zhàn)略意義，以及落實《千年發(fā)展目標(biāo)》緊迫性認(rèn)識有了進(jìn)一步提高；
對通過發(fā)展人權(quán)、推進(jìn)良政來預(yù)防沖突和消貧減困的共識有所增強(qiáng)。[2]同時這一觀念也適應(yīng)了人權(quán)普遍化與國際化的趨勢。人權(quán)的普遍化有兩重含義，一是人權(quán)的概念在世界上語言、宗教、文化不同的民族－國家得到普遍性的接受，人權(quán)作為“所有人民和國家努力實現(xiàn)的共同標(biāo)準(zhǔn)”，代表了世界各國人民的共同理想�！豆�民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》也提出，只有保障基本人權(quán)，“才能實現(xiàn)自由人類享有公民及政治自由和免于恐懼和匱乏的理想”。二是作為人權(quán)主體的是世界各國所有人民，“不分種族、性別、語言或宗教”。基于這樣的背景，當(dāng)代的和平重建進(jìn)程的焦點就更多地轉(zhuǎn)向了人民在和平重建中所享有的平等參與和自決的權(quán)利。

　　2、外延擴(kuò)展。按照中國駐聯(lián)合國代表團(tuán)的意見，聯(lián)合國維和行動呈現(xiàn)出兩大特點：一是規(guī)模日益擴(kuò)大，新的維和任務(wù)需求不斷增加；
二是功能趨于多元化，已從傳統(tǒng)的監(jiān)督�；鸬劝l(fā)展到協(xié)助當(dāng)事國舉行選舉、恢復(fù)法制、實施“解甲歸田”和協(xié)助戰(zhàn)后重建等一系列任務(wù)。[3]這也意味著和平重建進(jìn)程在規(guī)劃方面需要更長的時間段，并且也需要在經(jīng)濟(jì)、政治、安全各方面更大程度的協(xié)同與合作。也正是基于這一背景，目前的維和行動或和平重建活動實際上包含了聯(lián)合國通常所劃分的“締造和平”（Peacemaking，采取行動促使敵對各方達(dá)成和平協(xié)議）、“維持和平”（Peacekeeping，實地部署聯(lián)合國軍事、警察以及文職人員以監(jiān)督停火或和平協(xié)議的執(zhí)行）以及“重建和平”（Post-conflict peace rebuilding，采取行動避免戰(zhàn)火重燃）這些不同方面的內(nèi)容。[4]

　　3、參與主體多元化�；�于二戰(zhàn)結(jié)束后的世界局勢和傳統(tǒng)的地緣政治及均勢理論，聯(lián)合國安理會創(chuàng)始的基本思路是以大國也即實力為基礎(chǔ)，通過大國協(xié)調(diào)達(dá)到維持國際和平與穩(wěn)定的目標(biāo)。從目前有關(guān)安理會改革的探討來看，較多的討論集中在如何更好地發(fā)揮安理會的作用，增強(qiáng)其工作效率和決議效力。可以看到，不僅是全球性大國可以為維和世界和平發(fā)揮作用，而且其它地區(qū)性主導(dǎo)國家或一些中等國家也在維護(hù)國際和平及安全方面發(fā)揮著越來越大的作用。隨著全球民主化和一體化的進(jìn)程日益深化，大國并不一定是安理會所面臨眾多問題的主導(dǎo)，而區(qū)域性的問題則開始更多地引起關(guān)注。因此，在近來有關(guān)沖突后社會重建的努力中，增強(qiáng)與周邊國家的協(xié)調(diào)及合作成為一個新的亮點，例如在伊拉克問題上敘利亞和伊朗的參與。由于種族、宗教、利益等各方面的聯(lián)系，周邊國家的參與將有利于協(xié)調(diào)重建中社會不同派別的意見和利益，從而推動重建進(jìn)程順利進(jìn)行。

　　近些年來，在世界各大洲以及其內(nèi)部不同地區(qū)中出現(xiàn)了許多區(qū)域性組織，在沖突后重建的過程中，相關(guān)區(qū)域的區(qū)域組織的參與可以補(bǔ)充聯(lián)合國能力的不足。另一個方面則是眾多專業(yè)性機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，它代表了國際組織功能化發(fā)展的趨勢。而在和平重建進(jìn)程中，諸如世界銀行集團(tuán)、國際貨幣基金組織等專業(yè)性機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮難以替代的作用。此外，非政府組織在和平重建進(jìn)程中的參與也已經(jīng)不是偶然的現(xiàn)象，由于其自身具備的專業(yè)化、靈活性以及非官僚化等特點，許多國家的政府更傾向于將和平重建資金通過非政府組織的工作用于沖突后社會的重建和發(fā)展。因此，目前的重建進(jìn)程已經(jīng)越來越納入了更多不同類型的參與者。

　　二、聯(lián)合國參與和平重建的實踐

　　（一）聯(lián)合國應(yīng)對重建任務(wù)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力分配

　　1、安理會的職能和權(quán)限

　　在原先的《聯(lián)合國憲章》框架中，安理會被賦予維持國際和平及安全的主要責(zé)任，但大會與秘書處也負(fù)有各自相應(yīng)的權(quán)力，因此在目前的國際形勢下，一方面要提高安理會的工作效率和效力，另一方面更要注意發(fā)揮聯(lián)合國各主要機(jī)構(gòu)的協(xié)同作用。應(yīng)當(dāng)看到，根據(jù)《憲章》的規(guī)定，大會對于安理會的組成及運作具有一定的制約作用。此外，在安理會執(zhí)行其基于第六章和第七章下之權(quán)力時，也日益需要具有透明度，符合特定的程序，這樣才能保證聯(lián)合國集體安全機(jī)制真正實現(xiàn)制度化，并保持前后的一貫性。

　　首先，基于《憲章》第六章有關(guān)和平解決國際爭端的規(guī)定。安理會具有調(diào)查權(quán)，即其依據(jù)第三十三條可以自動調(diào)查任何爭端或情勢，以斷定它的繼續(xù)存在是否足以危及國際和平與安全的維持。只有在這種情形下，安理會才能合法地行使它對于情勢的管轄權(quán)。這種調(diào)查的權(quán)力，即使只是為了斷定爭端或情勢的繼續(xù)存在是否足以危及國際和平與安全的維持，也使安理會能對整個爭端進(jìn)行調(diào)查和討論。安理會在依據(jù)憲章第六章而采取行動時，主要是執(zhí)行調(diào)停、斡旋與和解的職能。[5]

　　關(guān)于安理會根據(jù)《憲章》第七章規(guī)定實施“執(zhí)行行動”的權(quán)力，其主要特征有：一、實施執(zhí)行辦法的責(zé)任不屬于聯(lián)合國個別會員國，而屬于安全理事會。安理會負(fù)有斷定需要采取強(qiáng)制行動的情勢的法律職責(zé)。第三十九條規(guī)定：“安全理事會應(yīng)斷定任何和平之威脅、和平之破壞或侵略行為是否存在，并應(yīng)作成建議或抉擇依第四十一條及第四十二條規(guī)定之辦法，以維持或恢復(fù)國際和平及安全。”二、安理會作這種斷定時不受關(guān)于需要實施執(zhí)行措施的行為的任何硬性定義的拘束。三、這種強(qiáng)制行動不一定要以有關(guān)國家事先違反其不訴諸戰(zhàn)爭或武力或不作戰(zhàn)爭或武力的威脅的義務(wù)為條件。[6]從冷戰(zhàn)后的實踐看，安理會在不斷擴(kuò)展其基于《憲章》第七章的權(quán)力，也即將國家內(nèi)部的武裝沖突或侵犯人權(quán)的情勢也視為“和平之威脅或和平之破壞”，從而使得安理會擁有了采取行動的權(quán)力。同時，安理會還通過事前或事后授權(quán)方式，便利區(qū)域組織實施和平執(zhí)行行動。

　　2、建設(shè)和平委員會

　　在 2005 年世界首腦峰會的最終《成果文件》中，各國首腦同意建立一個建設(shè)和平委員會，以應(yīng)對在國際和平重建活動方面缺乏戰(zhàn)略性規(guī)劃及一致性的問題。該委員會獲得授權(quán)管理由各成員國及一些國際組織資助的建設(shè)和平基金，通過與各利益相關(guān)方的密切協(xié)調(diào)及合作，從而有效地發(fā)揮該基金在和平重建經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的重要作用。除此之外，該委員會還尋求在和平重建方面發(fā)揮更大的作用。首先，該委員會已經(jīng)開始針對特定國家制定和平重建綜合戰(zhàn)略（IPBS），這一戰(zhàn)略是基于與主要利益相關(guān)方就鞏固和平所面臨的挑戰(zhàn)與威脅進(jìn)行磋商的基礎(chǔ)上作出的。同時，由于該委員會被設(shè)立在安理會管轄之下，因而它更進(jìn)一步尋求在和平重建進(jìn)程中發(fā)揮重要的協(xié)調(diào)作用，即在建設(shè)和平基金運作基礎(chǔ)上，吸引、聚集并有效協(xié)調(diào)、利用和平重建所急需的各種資源。雖然聯(lián)大成立該委員會的決議中，只將其作為一個咨詢機(jī)構(gòu)，然而由于其所處的關(guān)鍵地位以及與安理會的密切聯(lián)系，可以認(rèn)為通過建設(shè)和平委員會的運作，以聯(lián)合國為主導(dǎo)的和平重建進(jìn)程未來可能在戰(zhàn)略性、前瞻性、協(xié)調(diào)一致性等方面有所增強(qiáng)。

　　3、維和行動事務(wù)部與維和行動支援部

　　為了更好地領(lǐng)導(dǎo)、組織、實施維和及和平重建行動，聯(lián)合國新任秘書長潘基文對于原有支持上述行動的聯(lián)合國行政部門進(jìn)行了改革，目前由聯(lián)合國維和行動事務(wù)部和維和行動支援部專門負(fù)責(zé)與此相關(guān)的工作。這兩個部門之間也有著明確的分工，維和行動事務(wù)部的使命側(cè)重于計劃、籌備、管理、指揮維和行動，以此來促使各類行動能夠有效地完成安理會和聯(lián)大在其權(quán)限范圍內(nèi)所作出的授權(quán)。[7]維和行動支援部則專門負(fù)責(zé)維和行動實施地區(qū)的行政管理和后勤保障等事宜，將在人員、資金及預(yù)算、通訊、信息技術(shù)以及后勤等方面提供“應(yīng)急型專業(yè)知識”。[8]經(jīng)過改革重組后的部門將會有利于聯(lián)合國更加有效地實施維和及重建行動。

　�。ǘ�）地區(qū)性安全組織的介入

　　冷戰(zhàn)結(jié)束后，區(qū)域組織所采取的集體行動不斷增多，并且這些行動涉及的領(lǐng)域、范圍也日益廣泛。在傳統(tǒng)的由聯(lián)合國安理會決定、組織、執(zhí)行的維和行動之外，又出現(xiàn)了一種新形式的聯(lián)合國維和行動，即經(jīng)由聯(lián)合國安理會授權(quán)后由單個國家或某個國家間組織采取行動，這支部隊的指揮權(quán)由該國家或國家集團(tuán)擁有。聯(lián)合國前秘書長加利在《和平綱領(lǐng)（補(bǔ)編）》中就提到了這種形式，

　　即安理會授權(quán)成員國組建并部署一支中立且公正的武裝力量到緊張或沖突地區(qū)，而且并不需要獲得所有相關(guān)各方的同意，而其授權(quán)的目的是有限的，并不包括阻止入侵者或強(qiáng)制敵對行動的終止。[9]聯(lián)合國在波黑、科索沃等國家或地區(qū)都曾采用過這種與區(qū)域組織協(xié)同工作的形式。區(qū)域組織對于這種形式也顯示出了積極的興趣，歐洲安全與合作組織、非洲聯(lián)盟都對本組織進(jìn)行維和部署等事項作出了相關(guān)決議。在亞洲，由澳大利亞領(lǐng)導(dǎo)的東帝汶維和行動也是以區(qū)域辦法來執(zhí)行聯(lián)合國的授權(quán)的例證。此外，北約首腦會議 1999 年通過的《同盟戰(zhàn)略概念》第 31 段也說，北約將“在聯(lián)合國安理會或歐洲安全與合作組織（OSCE）授權(quán)下，根據(jù)自己的程序，在每一個案的基礎(chǔ)上支持維持和平及其他行動”。

[10]

　　同時，更為重要的趨勢是一些地區(qū)性安全組織自行制定了關(guān)于對本地區(qū)事務(wù)實施干預(yù)的規(guī)則，這些規(guī)則在很大程度上擺脫了聯(lián)合國安理會的約束。例如，在歐安組織框架下，1990 年于巴黎制定的《歐洲憲章》為其組織化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，該文件設(shè)立了秘書處、常設(shè)理事會、高官理事會、危機(jī)預(yù)防中心、民主制度與人權(quán)辦公室（ODIHR）以及安全合作論壇（FSC）等一系列機(jī)構(gòu)。

　　這其中較有影響力的是誕生于 1992 年的少數(shù)民族事務(wù)高級專員（HCNM），按照設(shè)立時的授權(quán)，該高級專員的責(zé)任就在于遇有嚴(yán)重沖突風(fēng)險的情勢時發(fā)布早期預(yù)警的信號，他具有對于成員國進(jìn)行預(yù)防性干預(yù)的能力和權(quán)力，這是其它國際組織很難做到的。在冷戰(zhàn)后的歐洲控制次國家沖突的過程中該高級專員起到了重要作用。此外，以安全合作論壇（FSC）為核心，在軍事方面采取了一系列構(gòu)建相互信任和相互安全的措施，包括年度軍事信息的交換、關(guān)于異常軍事活動的磋商和合作機(jī)制、軍事接觸和合作、特定軍事活動的事先通知、觀察特定軍事活動、確保履約和驗證措施以及規(guī)范武器交易的原則等。再如，非洲聯(lián)盟基本文件中設(shè)計了一系列的機(jī)構(gòu)與機(jī)制，包括大會、和平與安全理事會、泛非議會、非洲法院等。根據(jù)《關(guān)于建立非洲聯(lián)盟和平與安全理事會議定書》，該理事會是涉及沖突預(yù)防、管理和解決方面的常設(shè)決策機(jī)構(gòu)，其權(quán)力包括了授權(quán)召集及部署維和部隊、發(fā)生種族滅絕、戰(zhàn)爭罪行時向大會提出干預(yù)的建議、實施非盟共同防御政策以及在沖突及自然災(zāi)害發(fā)生地區(qū)實施人道主義行動等。在有關(guān)上海合作組織未來發(fā)展及制度建設(shè)的討論中，(點擊此處閱讀下一頁)

　　也涉及到關(guān)于成員國內(nèi)部出現(xiàn)政局動蕩或內(nèi)亂時實施干預(yù)的問題，并在逐步計劃和實施對于成員國國內(nèi)政治選舉進(jìn)行觀察、監(jiān)督的行動。聯(lián)合國前秘書長安南在第四次“聯(lián)合國與區(qū)域組織合作會議”發(fā)言中也指出了聯(lián)合國與區(qū)域組織合作的五個領(lǐng)域，即和平協(xié)議的談判與執(zhí)行、促進(jìn)安全和穩(wěn)定、推進(jìn)有效治理、民主化和人權(quán)保護(hù)進(jìn)程、實現(xiàn)正義與和解、尋找有效途徑將緊急救濟(jì)和長期發(fā)展援助相結(jié)合。[11]

　　（三）和平重建的實踐

　　1、科索沃的國際治理

　　1999年6月10日，在德國舉行的巴爾干問題國際會議上通過了《東南歐穩(wěn)定公約》 (Stability Pact for South Eastern Europe)。該公約目的在于通過在巴爾干地區(qū)加快市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展及建立地區(qū)性安全協(xié)作關(guān)系等措施來實現(xiàn)該地區(qū)的長期穩(wěn)定與安全。同時公約還闡明了聯(lián)合國、歐盟、北約、歐洲安全與合作組織等在實現(xiàn)該地區(qū)和平穩(wěn)定中應(yīng)承擔(dān)的作用。[12]就在同一天，安理會也通過了第 1244 號決議，決定在科索沃部署“聯(lián)合國監(jiān)督之下的國際文職機(jī)構(gòu)和安全部隊”， 該安全部隊?wèi)?yīng)“處于統(tǒng)一的指令和控制之下”，并有權(quán)使用“所有必要手段”來確保安全的環(huán)境和便利流離失所的人們安全返回家園；
同時授權(quán)秘書長在科索沃“建立國際文職機(jī)構(gòu)執(zhí)行臨時管理科索沃的職責(zé)，以確�？扑魑秩嗣裨谀纤估�夫聯(lián)邦共和國之內(nèi)享有很大程度的自治權(quán)，在建立和監(jiān)督民主選舉產(chǎn)生的自治機(jī)構(gòu)過程中發(fā)揮過渡性管理的作用�！睕Q議中還明確列舉了這一國際文職機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)。[13]上述不同的國際組織在科索沃重建中的參與形成了四大支柱：第一支柱專門負(fù)責(zé)人道主義援助，由聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員領(lǐng)導(dǎo)；
第二支柱負(fù)責(zé)民事行政，由聯(lián)合國負(fù)責(zé)；
第三支柱專門負(fù)責(zé)民主化與制度建設(shè)，由歐安組織負(fù)責(zé)；
第四支柱專門負(fù)責(zé)重建經(jīng)濟(jì)與發(fā)展，由歐盟負(fù)責(zé)管理和控制。[14]由于作為安理會 1244 號決議一方的原南斯拉夫聯(lián)邦共和國已經(jīng)分裂為黑山共和國和塞爾維亞共和國，因而在科索沃的最終地位問題上引發(fā)了爭議。而安理會委派的特使阿赫蒂薩里提出，科索沃應(yīng)在以聯(lián)合國為主的國際監(jiān)管下實現(xiàn)獨立�？扑魑肿h會也已經(jīng)自行宣布獨立，但其最終地位還需要聯(lián)合國安理會、塞爾維亞、科索沃各方面通過協(xié)商確定。不論結(jié)果如何，可以看到的是，聯(lián)合國在科索沃問題上首先是承擔(dān)了領(lǐng)導(dǎo)和組織國際管理的職能，其后又就科索沃最終地位問題發(fā)表了重要意見，也即聯(lián)合國在一定程度上具備了管理和創(chuàng)設(shè)新的國家的權(quán)力。這切實體現(xiàn)了聯(lián)合國在和平重建方面的核心作用。

　　2、“伊拉克國際契約”

　　2007年5月3日，旨在促進(jìn)伊拉克和平與重建的“伊拉克國際契約”部長級會議在埃及沙姆沙伊赫開幕�！耙晾�克國際契約”是在世界銀行支持下，由聯(lián)合國和伊拉克政府共同發(fā)起的，其主要目的是支持伊拉克和平與重建，以此協(xié)調(diào)今后 5 年內(nèi)國際社會支援伊拉克的努力。作為伊政府和國際社會未來 5年的一個相互承諾，這個合作框架目標(biāo)是在國際社會和伊拉克之間建立一種“永久的伙伴關(guān)系”。這一契約將幫助伊拉克“在自由平等的原則基礎(chǔ)上建立一個安全統(tǒng)一的民主國家，保障伊拉克人民實現(xiàn)和平穩(wěn)定與繁榮發(fā)展”，而伊拉克方面將履行自己的承諾，實現(xiàn)在政治、安全以及社會經(jīng)濟(jì)等方面的發(fā)展目標(biāo)。該契約的工作重點將集中在一些關(guān)鍵領(lǐng)域，如伊拉克安全部隊的培訓(xùn)和伊拉克石油產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)的重建等�！皣�際契約”描繪出伊拉克發(fā)展重建的藍(lán)圖，體現(xiàn)了伊與國際社會的合作伙伴關(guān)系。此次會議的成果之一是各國承諾大幅削減伊拉克債務(wù)。聯(lián)合國秘書長潘基文在契約會議后宣布，有關(guān)國家為減免伊拉克外債作出的承諾總額估計為 300 億美元。此外，這次會議引人注目之處還在于原先被美國排除于伊拉克重建進(jìn)程之外的伊朗和敘利亞得以參加會議，美國國務(wù)卿賴斯還同敘利亞外長穆阿利姆舉行了兩年多來首次雙邊會談。顯然，在單邊主義政策無法獨自解決伊拉克問題的情況下，美國已認(rèn)識到需要與相關(guān)各方對話協(xié)調(diào)，共同謀求解決伊拉克問題。

　　3、蘇丹達(dá)爾富爾危機(jī)

　　2007年7月31日，聯(lián)合國安理會通過第 1769 號決議，決定在蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)部署大約 2.6 萬人的聯(lián)合國和非盟混合維和部隊。該決議成為國際社會與蘇丹政府加強(qiáng)合作的新起點，有力地推動了全面解決達(dá)爾富爾問題的政治進(jìn)程。該決議規(guī)定，為支持早日切實執(zhí)行《達(dá)爾富爾和平協(xié)議》，特核準(zhǔn)和授權(quán)設(shè)立非盟/聯(lián)合國達(dá)爾富爾混合行動（達(dá)爾富爾混合行動），最初期限為12個月；
達(dá)爾富爾混合行動應(yīng)包括非盟駐蘇丹特派團(tuán)（非蘇特派團(tuán)）人員和聯(lián)合國對非蘇特派團(tuán)小規(guī)模和大規(guī)模一攬子支援計劃。決議還要求各方緊急協(xié)助全面部署聯(lián)合國對非蘇特派團(tuán)小規(guī)模和大規(guī)模一攬子支援計劃和達(dá)爾富爾混合行動的籌備工作，會員國應(yīng)在決議通過后 30 天內(nèi)最后確定它們對達(dá)爾富爾混合行動的貢獻(xiàn)，秘書長和非洲聯(lián)盟委員會主席則應(yīng)在同一期間內(nèi)商定達(dá)爾富爾混合行動軍事部分的最后組成。

　　根據(jù)決議規(guī)定，達(dá)爾富爾混合行動應(yīng)至遲于 2007 年 10 月建立指揮部的初步作業(yè)能力，包括所需的管理及指揮和控制結(jié)構(gòu)，以便將各項作業(yè)指令付諸執(zhí)行，對小規(guī)模一攬子支援計劃、大規(guī)模一攬子支援計劃、非蘇特派團(tuán)目前部署人員、以及到該日為止可能部署的大規(guī)模一攬子支援計劃和混合行動人員等行使作業(yè)指揮權(quán)力；
并應(yīng)制定財務(wù)安排，以支付非蘇特派團(tuán)所有部署人員的部隊費用。按照決議規(guī)定，達(dá)爾富爾混合行動最晚應(yīng)于 2007 年 12 月 31 日前完成使它得以履行其全部授權(quán)的所有剩余任務(wù)，隨后將與非蘇特派團(tuán)進(jìn)行權(quán)力交接，以期此后盡快實現(xiàn)全面作業(yè)能力和全額兵力部署。[15]聯(lián)合國專門負(fù)責(zé)維和事務(wù)的副秘書長稱其為非常獨特及復(fù)雜的維和行動。[16]這也體現(xiàn)了聯(lián)合國今后在和平重建行動中將更多地依賴區(qū)域組織的參與和協(xié)作。

　　從上述聯(lián)合國進(jìn)行的實踐來看，聯(lián)合國從事的和平重建行動可以有多種表現(xiàn)形式。在科索沃，聯(lián)合國擔(dān)負(fù)了和平重建方面主要的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)職能；
在伊拉克，以美國為首的多國部隊行使了主要的控制權(quán)，而聯(lián)合國則在伊拉克和平重建進(jìn)程所需的人員、資金以及國際協(xié)調(diào)方面發(fā)揮重要作用；
在蘇丹達(dá)爾富爾，聯(lián)合國更多地借助了非盟區(qū)域組織在消除沖突、實現(xiàn)和平、組織救援等各方面所起的作用。當(dāng)然，上述安理會 1769 號決議的通過更加清楚地表明了聯(lián)合國與非盟采取聯(lián)合行動的特點。因此，聯(lián)合國在和平重建方面的地位和作用是多樣化的。

　　三、中國的應(yīng)對之策

　　作為正在興起中的大國與安理會常任理事國之一，中國未來必將承擔(dān)更多與和平重建有關(guān)的責(zé)任，因而必須以更為積極的態(tài)度來應(yīng)對和平重建進(jìn)程的新特點以及聯(lián)合國的新作用。從中國的角度看，今后首先應(yīng)著力強(qiáng)化聯(lián)合國集體安全機(jī)制有關(guān)沖突預(yù)防和解決的職能和權(quán)限，增強(qiáng)預(yù)防性機(jī)制，加強(qiáng)聯(lián)合國秘書長、人權(quán)事務(wù)高級專員、人權(quán)理事會等機(jī)構(gòu)的預(yù)警功能，并增強(qiáng)安理會的工作效率與應(yīng)變能力。其次，應(yīng)增強(qiáng)聯(lián)合國領(lǐng)導(dǎo)和平重建的綜合性實施機(jī)制，致力于將軍事安全的保障、社會秩序的確保、消除貧困以及保障人權(quán)制度的確立這些相互聯(lián)系的方面置于綜合性、全面性的規(guī)劃及協(xié)調(diào)過程中，同時采取積極舉措增強(qiáng)建設(shè)和平委員會的職能和權(quán)限，并積極參與該委員會的工作和決策過程。第三，應(yīng)促進(jìn)全方位參與制度的建立�；�于和平重建相關(guān)利益的廣泛性，包括周邊國家、政府間國際組織、非政府組織、國內(nèi)公民社會、跨國非正式行動網(wǎng)絡(luò)等形形色色的行為體都應(yīng)以適當(dāng)?shù)某绦蚣{入到和平重建進(jìn)程中來。

　　中國還應(yīng)繼續(xù)推動聯(lián)合國機(jī)構(gòu)及職能改革。首先是安理會改革。隨著國際新秩序和國際關(guān)系民主化概念的提出，完全的大國主導(dǎo)已經(jīng)被大多數(shù)中小國家所唾棄。這就需要安理會的議事和決策程序更具透明度，更具包容性或者增強(qiáng)參與度。因此，安理會今后所奉行的工作原則應(yīng)當(dāng)是將大國和眾多中小國家的作用有機(jī)地結(jié)合起來。既注重大國采取行動的能力，又兼顧公平發(fā)揮中小國家尤其是相關(guān)區(qū)域國家的重要作用。就中國而言，雖然作為聯(lián)合國的創(chuàng)始國之一，具備了如安理會常任理事國席位這樣的先行者的優(yōu)勢地位，但由于過去中國自身國力所限，未能充分運用這一特殊地位發(fā)揮更為重要的作用，而現(xiàn)在中國國家綜合實力的增強(qiáng)提高了自身應(yīng)對和合作解決各種全球性和區(qū)域性問題的能力。從目前的改革來看，一方面，安理會改革的一大趨勢是促進(jìn)發(fā)展中國家更多的參與性和代表性，這將營造對于中國和平發(fā)展更為有利的環(huán)境。同時改革也將反映冷戰(zhàn)結(jié)束后世界力量格局對比的新變化，一些新興的發(fā)展中大國將更多地參與到安理會集體安全機(jī)制中來，成員的增多將會更加凸現(xiàn)中國在安理會中促進(jìn)協(xié)調(diào)、合作的作用。此外，當(dāng)今的集體安全更加側(cè)重區(qū)域組織的地位和作用，這方面中國也已經(jīng)進(jìn)行了卓有成效的合作，如創(chuàng)立上海合作組織、參與東盟、促成朝鮮核問題六方會談機(jī)制的誕生，都表明中國在全球和區(qū)域結(jié)合的層面上將會發(fā)揮更大作用。同時，中國還應(yīng)致力于增強(qiáng)聯(lián)合國機(jī)構(gòu)的效率和聯(lián)合國體系協(xié)調(diào)性、一致性。目前聯(lián)合國處理復(fù)雜問題的能力還很有限，其直接原因在于眾多聯(lián)合國機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)不明、相互牽制，并且缺乏相互聯(lián)系與協(xié)調(diào)。效率的提高和機(jī)構(gòu)相互協(xié)調(diào)制約關(guān)系的明確和穩(wěn)定將對聯(lián)合國領(lǐng)導(dǎo)和平重建工作起到積極作用。

　　最后，中國積極參與聯(lián)合國和平重建進(jìn)程還需要某些傳統(tǒng)理念的重新梳理，如對于“主權(quán)”及“不干涉內(nèi)政”的概念進(jìn)行重新界定。從歷史上看，中國在處理對外關(guān)系時一直倡導(dǎo)“和平共處五項原則”，特別是其中的“主權(quán)平等”和“互不干涉內(nèi)政”原則。然而，在涉及參與聯(lián)合國維和行動及和平重建活動時，中國原先對于“主權(quán)”和“不干涉內(nèi)政”的概念界定在很大程度上阻礙了中國進(jìn)一步發(fā)揮更為積極主動的作用。事實上，當(dāng)代主權(quán)的概念已經(jīng)不再是威斯特伐利亞時期的絕對主權(quán)以及不容任何干涉概念，隨著二戰(zhàn)后以《聯(lián)合國憲章》為核心的現(xiàn)代國際法的產(chǎn)生，國際社會已經(jīng)越來越進(jìn)入了“無政府（Anarchy）”而“有秩序（Orderly）”的時代，主權(quán)不再單純意味著權(quán)力，同時也意味著責(zé)任，因為當(dāng)代的主權(quán)不再是最初的崇尚君主至高無上權(quán)威的主權(quán)，而是基于保障人權(quán)和人民自決的人民主權(quán)，代表人民行使主權(quán)的政府必須承擔(dān)起維護(hù)和保護(hù)人民權(quán)益的責(zé)任。而且，冷戰(zhàn)后發(fā)生的多次國際內(nèi)部武裝沖突已經(jīng)說明，如果國際社會放任一國內(nèi)部嚴(yán)重侵犯人權(quán)的行為，那么這種行為遲早會向外蔓延并最終導(dǎo)致更加嚴(yán)重的國際危機(jī)，也正是基于這一理由，安理會將此種形勢視為“和平之威脅或和平之破壞”。因此，中國的主權(quán)觀也應(yīng)當(dāng)基于時代的要求進(jìn)行重新詮釋，并以此為標(biāo)準(zhǔn)參與到國際社會的重建進(jìn)程中去。

　　注釋：

　　[1]《2005 年世界首腦峰會成果文件》A/RES/60/1, 第 2 頁。

　　[2]陳東曉：《主要力量中心和聯(lián)合國互動》，載楊潔勉主編：《國際體系轉(zhuǎn)型和多邊組織發(fā)展——中國的應(yīng)對和抉擇》，時事出版社，2007 年，第 7 頁。

　　[3]張義山大使在聯(lián)大維和行動特別委員會 2006 年例會上的發(fā)言

　　http://www.china-un.org/chn/fyywj/2006/t237290.htm

　　[4]加利:《和平綱領(lǐng)》，參見：Michael J. Matheson, Council Unbound: The Growth of UN Decision Making on Conflict and Postconflict Issues after the Cold War, United States Institute of Peace Press, 2006, p.100。

　　[5]勞特派特修訂：《奧本海國際法》下卷，第 1 分冊，商務(wù)印書館，1971 年，第 71-72 頁。

　　[6]勞特派特修訂：《奧本海國際法》下卷，第 1 分冊，第 116-117 頁。

　　[7]資料來源：http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/info/page3.htm。

　　[8]General Assembly, GA/SPD/382, 31 October 2007.

　　[9]Walter Gary Sharp, “Protecting The Avatars Of International Peace And Security”, 7 Duke J. Comp. & Int’l L. 93 (1996), p.107.

　　[10]高風(fēng)：《冷戰(zhàn)后區(qū)域安全機(jī)制的發(fā)展》，載《中國國際法年刊（1999）》，法律出版社，2002年，第 276 頁。

　　[11]UN Press Release, SG/SM/7706.

　　[12]資料來源：新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-06/25/content_936338.htm。

　　[13]UN Document, S/RES/1244 (1999).

　　[14]江濤：《美國對外關(guān)系中的重建問題研究》，外交學(xué)院博士研究生學(xué)位論文，第 99 頁。

　　[15]UN Security Council, S/RES/1769(2007).

　　[16]General Assembly, GA/SPD/382, 31 October 2007.

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