李昌平：“土地革命”緣何又起

　　最近一段時間，陸續(xù)收到黑龍江富錦市、陜西渭南市、江蘇宜興市、天津市武清區(qū)等地農(nóng)民發(fā)布收回土地的申明和相關(guān)評論文章，感覺大有“土地革命”又起之勢。無論是收回土地的申明還是對此事的相關(guān)評論文章，都有一個共同點，將農(nóng)民失去土地的原因歸咎為《憲法》規(guī)定的“土地農(nóng)民集體所有制”，都認(rèn)為只有土地沒有“私有化”，才能保住農(nóng)民的土地。這些申明和評論似乎都認(rèn)為，這次農(nóng)民“自發(fā)”將土地分了，宣布擁有土地私有化了，農(nóng)民就不會再失去土地了。還有人將這次局部的“土地革命”和當(dāng)初小崗村的“分田單干”扯在一起，甚至還認(rèn)為黑龍江、陜西等地農(nóng)民收回土地的運動將在全國蔓延開來，將是“分田單干”后的更深刻的“土地革命”。

　　這里有四個問題需要討論：第一，黑龍江、陜西、江蘇、天津等地的各村農(nóng)民為什么會失去土地？第二，他們憑什么“收回土地”？第三，收回土地的行動會不會蔓延、進(jìn)而導(dǎo)致一場更深刻的“土地革命”；
第四，土地制度改革到底該怎么深化下去？

　　農(nóng)民為什么會失去土地？

　　我和一些人的看法不同。我認(rèn)為1988年以來，農(nóng)民失去土地，不是因為“土地村民集體所有制”，而恰恰是因為否定了《憲法》規(guī)定的“土地村民集體所有制”，否定“土地村民集體所有制”是90年代的私有化運動的重要組成部分，不是孤立的事件。

　　我們知道，政府征用農(nóng)民的土地，補償?shù)氖?0年土地農(nóng)用收益。為什么只補償30年呢？因為農(nóng)民承包期權(quán)是30年。政府征用土地所有權(quán)，補償給農(nóng)民的只是30年土地農(nóng)用使用權(quán)。所有權(quán)是農(nóng)民集體所有，是《憲法》規(guī)定的，但《土地管理法》和《土地承包法》并沒有落實《憲法》的這個規(guī)定，而是將土地集體所有權(quán)虛置了，異化為國家所有或地方政府所有。在《土地管理法》和《土地承包法》的約束下，“土地農(nóng)民集體所有制”實際上已經(jīng)變成了“國家（政府）所有＋農(nóng)戶30年承包經(jīng)營”。2004年后的稅費改革，中央政府一竿子插到底，強制性取消了“三提五統(tǒng)”——土地所有者租金，“土地村民集體所有”算是徹底虛化了。

　　為什么《憲法》規(guī)定的“土地村民集體所有制”被虛化和否定，這是和90年代否定集體經(jīng)濟(jì)和大規(guī)模強制私有化改制運動的大背景高度相關(guān)的�！锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋爻邪�法》就是在這樣的大背景下產(chǎn)生的，經(jīng)濟(jì)學(xué)界在90年代制造了“私有化萬能”的話語體系，法學(xué)界很多人由于不懂市場經(jīng)濟(jì)條件下的村民集體所有制和集體經(jīng)濟(jì)的民有民營性質(zhì)，以為集體所有制和集體經(jīng)濟(jì)還是計劃經(jīng)濟(jì)時期的那個“公有制”，所以，在《土地管理法》和《土地承包法》制定的過程中，虛化了村民集體所有制。虛化和否定土地村民集體所有制和集體經(jīng)濟(jì)，僅靠經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界的聲音是不夠的，政府巧妙地放大了經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界的聲音，主導(dǎo)了“土地村民集體所有制”向“所有權(quán)國有化＋使用權(quán)農(nóng)戶30年”的“和平演變”，政府利用學(xué)者的“私有偏好”和小農(nóng)的“自私短視”，非常漂亮地完成一場沒有流血流淚的“幸福革命”——政府得到了土地所有權(quán)，農(nóng)戶得到了30年土地承包權(quán)，但村民集體失去了永久的土地所有權(quán)。

　　由于，農(nóng)民只在乎自己家的承包權(quán)，對土地村民集體所有權(quán)并不十分關(guān)心；
學(xué)者要革除的就是“公有制”——土地村民集體所有制和集體制經(jīng)濟(jì)；
政府怕的就是農(nóng)民集體擁有土地所有權(quán)。所以，在否定土地集體所有權(quán)的進(jìn)程中，政府從來沒有考慮依據(jù)《憲法》給村民集體發(fā)放土地所有權(quán)證，政府只給農(nóng)戶發(fā)放了土地30年承包權(quán)證。這就為非法的“土地征用制度”大行其道創(chuàng)造了便利，因為按照《憲法》規(guī)定，政府征用農(nóng)民集體所有的土地，只能用于公益事業(yè)，工商業(yè)用地不得征用農(nóng)民集體所有的土地。政府大片、大片的征地，只補償農(nóng)戶30年的承包權(quán)，暗含的前提是土地村民集體所有權(quán)已經(jīng)不存在了。如果村民集體擁有“土地所有權(quán)證”的話，農(nóng)民集體就可以依《憲法》和《物權(quán)法》《民法》鄧要回被剝奪的土地所有權(quán)，政府就有無窮無盡的官司要輸，現(xiàn)行的“征地制度”就得立即廢除。2008年2月1日《土地登記法》將正式生效，這部不起眼的法律如果確認(rèn)土地村民集體所有權(quán)，將會給政府帶來無窮無盡的麻煩，我可以斷言，政府不會依法給村民集體登記和發(fā)放“土地村民集體所有權(quán)證”；
很多“好心”的學(xué)者專家也會配合政府論證“土地村民集體所有制”就是“村長個人所有制”，借《土地登記法》實施之際，將土地村民集體所有制徹底消滅之。

　　很多村莊正是由于集體意識的淡泊，或是否定集體所有和集體經(jīng)濟(jì)，才走向了經(jīng)濟(jì)衰退或土地輕而易舉地被“征用”。90年代以來，在私有化浪潮席卷全國的時候，全國有7000多個“思想僵化”的村子卻依然堅持集體經(jīng)濟(jì)和土地村民集體所有制的，如今這7000多個村子都成為了各地新農(nóng)村建設(shè)的樣板。沒聽說這7000個村子的土地被“征用”，只聽說他們兼并和征用它村的土地。在很多村子的承包地以5000元/畝的價格被政府“征用”的時候，這7000個村子的土地卻在增加并數(shù)十倍增值。這7000個村子才是真正的土地主人。

　　世界上只有這樣的道理：小農(nóng)只有團(tuán)結(jié)起來，才能保護(hù)自己的利益；
小農(nóng)沒有集體意識，誰都保護(hù)不了小農(nóng)。法律難或根本不是保護(hù)分散小農(nóng)的，法律能或不得不保護(hù)有組織的小農(nóng)——農(nóng)民集體。

　　失地農(nóng)民憑什么要回自己的土地？

　　在東北、陜西、江蘇、天津等地農(nóng)民發(fā)布收回土地的“告天下書”中，都表達(dá)了對土地村民集體所有制的“憤恨”，也許這些“告天下書”不是農(nóng)民自己草擬的。我在給“農(nóng)民”的回復(fù)中說：“拿農(nóng)民的土地搞商業(yè)開放，是憲法不準(zhǔn)許的。憲法只準(zhǔn)許政府修學(xué)校、醫(yī)院、敬老院、公園、公路等公益事業(yè)征用農(nóng)民的土地。

　　至于批判土地集體所有制就是文不對題了。

　　憲法規(guī)定土地是農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體所有是農(nóng)民所有。沒有集體所有，土地民有就沒有法律依據(jù)了�，F(xiàn)在階段，農(nóng)民怎么可以否定農(nóng)民集體所有制？

　　村長個人是不能代表“村民集體”出讓土地的，《村民委員會組織法》規(guī)定，出賣集體土地，要村民大會決定，70％以上的村民同意才有效。政府要違法征地，村長恐怕頂不住，農(nóng)民個人更頂不住，不能怪罪集體所有制，是政府不守法和民主政治發(fā)展不夠所致。

　　……

　　農(nóng)民兄弟們，集體所有制是民有制，只有落實了民有制（集體所有制），才能在民有制（集體所有制）基礎(chǔ)上討論怎么實現(xiàn)村民家庭或個人對土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。建議大家不要動不動就批判“土地集體所有制”。如果東崗等村農(nóng)民自己否定了“土地村民集體所有制”，要收回的土地權(quán)利頂多只是30年承包權(quán)，而不是土地所有權(quán)；
如果農(nóng)民否定了土地村民集體所有，而農(nóng)戶又沒有土地承包證，要回屬于自己的土地就“無憑無據(jù)”了，法律上是站不住的。特別是黑龍江東崗等村農(nóng)民失去的土地，是80年代后期開荒獲得的，要拿出集體所有的有法效的證據(jù)未必容易，現(xiàn)在最要緊的事情不是否定土地村民集體所有制，且恰恰要趕緊找到村民集體所有這片土地的有法效的依據(jù)。

　　和小崗村的“分田單干”不是一碼子事

　　黑龍江、陜西、江蘇、天津等地幾個村莊的農(nóng)民要回自己土地的高調(diào)行動，地球人都知道了！但和小崗村當(dāng)年的“分田單干”是兩類不同性質(zhì)的事情，沒有可比性。小崗村當(dāng)年“分田單干——聯(lián)產(chǎn)承包”是經(jīng)營制度的創(chuàng)新，創(chuàng)新帶來了巨大的增量收益，在當(dāng)時的制度條件下，創(chuàng)新帶來的巨大的增量收益可以滿足各方的利益，因而小崗村的創(chuàng)新是一種可復(fù)制、不推自廣、可持續(xù)（有增量）的機(jī)制性創(chuàng)新，所以很快在全國蔓延開來。

　　而這次黑龍江等地幾個村要回失去土地的行動，既不涉及到經(jīng)營制度創(chuàng)新，也不涉及到土地制度創(chuàng)新；
既不創(chuàng)造出巨大的增量，何況各方利益沖突巨大，更不可能不推自廣。甚至可以預(yù)見，如果沒有社會、高官和高法的強有力支持，這些農(nóng)民對付地方黑惡勢力都無能為力，甚至有生命危險和牢獄之災(zāi)。

　　這幾個村的農(nóng)民要回自己的土地，就像衣服被人穿走了，說給錢而沒有給錢，現(xiàn)在想把衣服要回來，但要不回來了。如果有高官和高法撐腰，要回了自己的土地，頂多體現(xiàn)了黨中央的英明和法律的公正。對土地制度的變革并不產(chǎn)生多大的推動力。

　　本人在此呼吁，全社會都要關(guān)注這幾起土地事件，關(guān)注這些農(nóng)民的命運和權(quán)利；
也敦促政府高官和高法果斷介入這幾起土地事件，嚴(yán)肅處理違法犯罪的腐敗干部和黑惡勢力，還地于民，保護(hù)農(nóng)民的安全；
更要奉勸地方政府和強人，主動將土地還給農(nóng)民集體，給農(nóng)民道歉，爭取農(nóng)民的原諒。

　　中國的土地制度改革到底如何深化

　　從黑龍江、等地各村農(nóng)民失去土地的過程和土地被“征用”后的用途可以看出，中國的土地制度是非常糟糕的，中國的“征地制度”不僅是違法《憲法》的，而且還是非常血腥的。中國的土地制度必須要改，不改的話，我共產(chǎn)黨最終會失去農(nóng)民，會死無葬身之地的。

　　如何改？

　　本人認(rèn)為，土地制度無論怎么改，有三個前提是必須堅持的：第一，堅持和落實《憲法》規(guī)定的“土地村民集體所有制”，這個要是否定了，土地就沒有合法主體了。土地集體所有制否定了，如果有地主回來要60年前的土地，就合理合法了，連共產(chǎn)黨建立的新中國、新政權(quán)的合法性都成問題了；
第二，土地處置權(quán)屬于土地所有者。土地產(chǎn)權(quán)如何經(jīng)營管理、土地產(chǎn)權(quán)收益如何分配，由全體村民按照“村民委員會組織法”自主決定；
土地依法征用（用于公益）或改變用途（農(nóng)轉(zhuǎn)非），由全體村民依法決定，70％以上村民簽字同意為有效；
第三，同地同權(quán)。同樣的地（農(nóng)地或非農(nóng)地），不管是個人所有的、或是集體所有的、或是國家所有的，不同主體都具有同等的土地權(quán)益。

　　關(guān)于土地制度的改革，專家學(xué)者主流的思路是私有化，政府實際操作的是“國有化＋農(nóng)民30年使用權(quán)”，學(xué)者專家和政府在否定“土地農(nóng)民集體所有權(quán)”上是高度一致的。在我看來，土地改革要拋棄意識形態(tài)之爭，不要在國有化和私有化兩個極端跳來跳去，否則是沒有出路的。在堅持上述三個前提的基礎(chǔ)上，重要的是如何調(diào)整土地的增值收益分配。建議新的土地制度由三部分構(gòu)成：

　　第一部分：農(nóng)地農(nóng)用制度。屬于在冊的基本農(nóng)田、林地、草地、水面等土地，必須遵守農(nóng)地農(nóng)用原則，只許依法在農(nóng)民之間交易，村莊內(nèi)部轉(zhuǎn)讓優(yōu)先。農(nóng)民集體之間也可以交易或置換土地。非農(nóng)民不許購買農(nóng)地，更不許購買農(nóng)地擅自改變用途或閑置。農(nóng)民之間交易農(nóng)地，不征稅。

　　第二部分：“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度；
隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，必然需要土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”要依據(jù)有法效的發(fā)展規(guī)劃有序進(jìn)行。按照規(guī)劃“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地，農(nóng)地所有者和政府各得一半。如：某塊農(nóng)地10畝，規(guī)劃在2008年8月“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，到2008年8月時，這塊地即為非農(nóng)用地了，政府無償獲得5畝，土地的原主人失去10畝農(nóng)地而獲得5畝非農(nóng)地。政府無償獲得的5畝非農(nóng)地，只能用于城市道路、公園、學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院和廉租屋等公益事業(yè)；
原所有者得到的5畝非農(nóng)地，由土地所有者自主處置，或開發(fā)或出售或閑置都可以。商人需要非農(nóng)地，在土地市場上購買好了，不需要找政府。

　　第三部分：非農(nóng)用地交易制度。已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地，由土地所有者自主處置，出售給開發(fā)商或自己開發(fā)都可以，但所得的增值收益必須依法納稅，按照累進(jìn)稅率計征，增值越多，繳稅就越多。土地增值所征稅收，歸全民共享，用于增進(jìn)全民福利�！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地，所有者也可以選擇閑置，但必須繳納土地閑置稅，閑置時間越長，稅率越高。

　　如果按照上述制度操作，應(yīng)該不會出現(xiàn)像黑龍江東崗村這樣的土地問題，而且稅收不會少，公益事業(yè)土地也有保障，農(nóng)民更不會貧困，工商業(yè)發(fā)展也不會缺少土地，還可以避免很多政府官員倒在土地征用的戰(zhàn)場上。更重要的是，共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)會得到空前鞏固。

　　河北大學(xué)中國鄉(xiāng)村建設(shè)研究中心

　　2008年元旦

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