閆周秦：中國(guó)農(nóng)地制度變革之目標(biāo)及途徑

　　中共在大陸建政之后，在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上重新構(gòu)建了全體社會(huì)成員的財(cái)產(chǎn)關(guān)系與社會(huì)關(guān)系。在農(nóng)村，從20世紀(jì)50年代初期的土地改革到1978年后實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民與土地的關(guān)系總共經(jīng)歷了5個(gè)階段：土地改革（1950年－1952年底），初級(jí)合作化運(yùn)動(dòng)（1953年－1955年），高級(jí)合作化運(yùn)動(dòng)（1955年－1957年），人民公社（1958年－1980年），家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（上世紀(jì)70年代末開(kāi)始至今）。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在保留土地集體所有的基礎(chǔ)上，將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)交給了農(nóng)戶，農(nóng)戶成了經(jīng)營(yíng)主體，同時(shí)廢除了人民公社體制[1]。這一改革極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率獲得前所未有的提高，使中國(guó)十幾億人口的吃飯問(wèn)題基本得到解決，并且拉動(dòng)了農(nóng)村的消費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)了整個(gè)社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但這一制度經(jīng)歷了30多年后其弊端也日益顯現(xiàn)出來(lái)，而弊端的根源則在于農(nóng)地的所有權(quán)問(wèn)題未能妥當(dāng)?shù)亟鉀Q。

　　一、中國(guó)農(nóng)村諸種弊端的根源：所有權(quán)虛化的土地制度

　　根據(jù)1950年6月《土地改革法》的規(guī)定，農(nóng)民在土地改革中取得的土地所有權(quán)是原始取得，該取得是法定物權(quán)，同時(shí)也是農(nóng)民自由意志的結(jié)果。1950年1月，中共中央下達(dá)《關(guān)于在各級(jí)人民政府內(nèi)設(shè)土改委員會(huì)和組織各級(jí)農(nóng)協(xié)直接領(lǐng)導(dǎo)土改運(yùn)動(dòng)的指示》，其中第29條規(guī)定，鄉(xiāng)村農(nóng)民大會(huì)、農(nóng)民代表會(huì)及其選出的農(nóng)民協(xié)會(huì)委員會(huì)、區(qū)、縣、省各級(jí)農(nóng)民代表大會(huì)及其選出的農(nóng)民協(xié)會(huì)委員會(huì)，為改革土地制度的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)。依照當(dāng)時(shí)的法律政策來(lái)解釋?zhuān)�土地改革乃農(nóng)民意志的產(chǎn)物。而土改采用的平均主義分配方式，無(wú)疑符合中國(guó)的文化傳統(tǒng)，所以最為農(nóng)民所接受。其第30條規(guī)定，土地改革完成后由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)及出租其土地的權(quán)利。該項(xiàng)規(guī)定明確了土地所有證的取得是農(nóng)民取得土地所有權(quán)的形式要件，而對(duì)土地權(quán)利的自由處置則是農(nóng)民取得土地所有權(quán)的實(shí)質(zhì)要件。雖然《土地改革法》于1997年11月24日被全國(guó)人大常委會(huì)宣布失效，但一部法律的失效并不必然導(dǎo)致根據(jù)該法律取得的權(quán)利的失效。農(nóng)民根據(jù)《土地改革法》所取得的土地所有權(quán)應(yīng)該仍然被視為有效。半個(gè)世紀(jì)來(lái)，中國(guó)農(nóng)村盡管發(fā)生了許多變化，但以自然村落為特點(diǎn)的居住和行政區(qū)域并未發(fā)生變化，尤其是與一個(gè)個(gè)村落相對(duì)應(yīng)的土地位置沒(méi)有什么變化，從整個(gè)村落甚至村民小組的視角來(lái)看，半個(gè)多世紀(jì)后屬于該村民小組、該村莊的土地所有權(quán)也沒(méi)有變化。然而，改革經(jīng)年，至今農(nóng)民對(duì)自己耕作的土地還是只有使用權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)。因此農(nóng)民不愿對(duì)并不屬于自己的土地安排長(zhǎng)期性投入，至于農(nóng)田水利基本建設(shè)則更是付之闕如。和改革前相比，中國(guó)大多數(shù)地區(qū)農(nóng)田的基本建設(shè)并無(wú)多大改善，而耕地則在掠奪式生產(chǎn)下變得日益貧瘠[2]。

　　由于名義上土地的所有權(quán)屬于“集體”，作為“集體”代表者的鄉(xiāng)村干部便獲得充分理由去代表“集體”行使物權(quán)，干涉農(nóng)民的生產(chǎn)行為，并進(jìn)而“合法”地侵犯農(nóng)民利益。這樣一來(lái)，作為集體土地使用者的農(nóng)民和代表“集體”行使物權(quán)的土地管理者即鄉(xiāng)村干部之間的利益往往發(fā)生沖突�，F(xiàn)在，鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍日益龐大，有些地方為了應(yīng)付人員開(kāi)支，將一部分土地收歸村、組掌握，然后再出租給農(nóng)民，以租金收入應(yīng)付干部的人頭開(kāi)支，農(nóng)民對(duì)此無(wú)可奈何。鄉(xiāng)村干部在有些地方正成為新的土豪惡霸[3]。

　　面對(duì)日益擴(kuò)張的城市化進(jìn)程，有關(guān)農(nóng)村土地的兩個(gè)迫切問(wèn)題必須盡快解決：
其一是如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，以單個(gè)農(nóng)戶為單位、耕作方式極為落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)法爭(zhēng)得一席之地，由于它的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力很小，抵御自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力幾乎為零。小規(guī)模的經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村的貧困又難以引起商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)的興趣。脆弱的抗風(fēng)險(xiǎn)能力促使農(nóng)民千方百計(jì)把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，比如超標(biāo)準(zhǔn)使用農(nóng)藥甚至劇毒農(nóng)藥、毫無(wú)節(jié)制地使用生長(zhǎng)素，以致于形成公害，并帶來(lái)了極其嚴(yán)重的后果[4]。其二是如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的城市化，減少數(shù)量巨大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，并成功地將他們轉(zhuǎn)移到新的生產(chǎn)和生活領(lǐng)域�，F(xiàn)行的法規(guī)政策實(shí)際上已在鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城，除少數(shù)大城市外，農(nóng)民進(jìn)城經(jīng)商、辦企業(yè)已為各地政府所鼓勵(lì)。長(zhǎng)期僵化不變的戶口政策也已出現(xiàn)松動(dòng)跡象�，F(xiàn)在制約農(nóng)民進(jìn)城并在城鎮(zhèn)立足發(fā)展的關(guān)鍵是農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)的啟動(dòng)資金有限，以農(nóng)民進(jìn)城打工的微薄收入不足以支撐他們?cè)诔擎?zhèn)安身立命。筆者設(shè)想，讓農(nóng)民有權(quán)自由地出賣(mài)自己的土地、宅基地及附屬物，是形成這筆啟動(dòng)資金最簡(jiǎn)便有效的辦法。

　　二、農(nóng)地所有權(quán)問(wèn)題解決之目標(biāo)及途徑

　　筆者認(rèn)為，通過(guò)土地券制度的實(shí)施，既可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，又使農(nóng)民真正擁有土地所有權(quán)，這是中國(guó)農(nóng)地問(wèn)題解決之終極目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵是，如何穩(wěn)妥而公正地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有土地的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。這一過(guò)程可以被概括為：在土地所有權(quán)分散化的基礎(chǔ)上，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作實(shí)現(xiàn)土地的集中化，以推動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。這一分散和集中的過(guò)程并不通過(guò)直接的土地轉(zhuǎn)移而實(shí)現(xiàn)，而是通過(guò)土地券的轉(zhuǎn)移而實(shí)現(xiàn)。就象城市國(guó)有企業(yè)改革那樣，不直接將公司出售給個(gè)人，而僅僅只是出售股票，這樣才有可操作性。其具體設(shè)想如下：

　　首先，以現(xiàn)有村民小組為單位分配土地。考慮到歷史原因，這樣的分配單位可能最易為農(nóng)民所接受。現(xiàn)在的村民小組基本是按自然村落形成的社區(qū)，其居民和土地范圍在歷史上具有穩(wěn)定性。在現(xiàn)階段這恐怕也是最公平的分配形式，并且有聯(lián)產(chǎn)承包的先例可循，也易于操作，并減少矛盾沖突。其次，農(nóng)民已按承包合同使用的山林、灘涂、耕地，不變更使用關(guān)系，正在使用中的宅基地也不變。再次，以戶（一對(duì)配偶）為單位參加土地分配，成年的獨(dú)身、喪偶、離婚者，可按半戶計(jì)算。第四，按土地條件確立基數(shù)及相應(yīng)的系數(shù)，為土地分配作好準(zhǔn)備。各地農(nóng)民在聯(lián)產(chǎn)承包的過(guò)程中已找到為大多數(shù)人所接受的評(píng)定辦法。第五，建立以土地量化后代表著按份平均的土地量的土地券，以此為所有權(quán)證書(shū)，農(nóng)民按戶分得土地券，其持有的土地券量代表著他應(yīng)得的土地量。第六，將每戶農(nóng)民所得的土地券與現(xiàn)承包使用的土地進(jìn)行換算，土地券多于實(shí)際使用土地量的農(nóng)民，多出來(lái)的土地券暫由政府登記，土地券少于實(shí)際使用土地量的農(nóng)民，多出來(lái)的土地券也暫由政府登記，最后由政府根據(jù)所登記的土地和土地券的余額進(jìn)行平衡，將土地占有量多于所持土地券者的土地余額再劃撥給持有土地券余額的農(nóng)民。這種劃撥只能在同一村民組范圍內(nèi)進(jìn)行。第七，完成土地券的初次分配后，國(guó)家承認(rèn)土地券持有人有權(quán)處分自己所持有的土地券所對(duì)應(yīng)的那份土地，土地券持有者即可自由地處分自己所持有的土地券，但土地券的轉(zhuǎn)移、過(guò)戶、登記并經(jīng)政府主管機(jī)關(guān)公示后方才有效。最后，建立國(guó)家土地儲(chǔ)備制度，在特定情況下可能出現(xiàn)欲轉(zhuǎn)讓土地的土地券持有人找不到買(mǎi)方的情況，這時(shí)可由政府主管部門(mén)對(duì)該土地券按市價(jià)收購(gòu)，作為國(guó)家土地儲(chǔ)備資源，儲(chǔ)備的土地資源可在增值后出售，也可作為興辦公共事業(yè)的建設(shè)用地。

　　三、農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)戶是農(nóng)民的強(qiáng)烈要求

　　現(xiàn)在，只要深入農(nóng)村調(diào)查就會(huì)發(fā)現(xiàn)，土地的集中化是廣大農(nóng)民的強(qiáng)烈呼聲。農(nóng)民們從自身的實(shí)踐深深地體會(huì)到土地集中的必要性。他們倒沒(méi)有過(guò)多地考慮什么地主、農(nóng)民、剝削等等意識(shí)形態(tài)問(wèn)題，而是從自身利益出發(fā)看到了解決這個(gè)問(wèn)題的必要性�，F(xiàn)階段的中國(guó)農(nóng)民可粗略地分為三部分：其一是較富裕的，包括經(jīng)營(yíng)農(nóng)林水產(chǎn)、畜牧業(yè)而致富者，在城鎮(zhèn)的工商業(yè)經(jīng)營(yíng)者及在城鎮(zhèn)打工者。他們強(qiáng)烈要求土地的自由買(mǎi)賣(mài)，這樣經(jīng)營(yíng)農(nóng)林者可擴(kuò)大生產(chǎn)，進(jìn)城經(jīng)商打工者可無(wú)后顧之憂。其二是不太窮也不太富的，他們懂農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)之道，可以較好地經(jīng)營(yíng)自己所承包的土地，溫飽已解決，但要進(jìn)一步致富又沒(méi)有能力和資本。他們想通過(guò)土地買(mǎi)賣(mài)來(lái)不斷擴(kuò)充自身的實(shí)力，所以支持土地兼并。其三是貧困者，這部分人也支持土地集中化。他們大多缺乏生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，對(duì)自己所承包的土地沒(méi)有多大的興趣。筆者多次在農(nóng)村遇見(jiàn)過(guò)這樣的人，他們倒是很懷念過(guò)去的大集體生產(chǎn)，說(shuō)只要有力氣就行了，每天按時(shí)出工，按時(shí)收工，一切都有別人安排好了，自己只要掙工分就行了。土地集中化經(jīng)營(yíng)正合他們之意，他們可以受雇于新的農(nóng)業(yè)企業(yè)，掙得一份薪金，這比他們自己經(jīng)營(yíng)土地更有利于生活水平的提高。另外，通過(guò)出賣(mài)土地，也可使他們獲得一筆數(shù)目可觀的資金，用于改善生產(chǎn)、生活條件。

　　可以說(shuō)，土地的集中化經(jīng)營(yíng)是深化農(nóng)村改革的必然趨勢(shì)，但也有人對(duì)農(nóng)民與土地關(guān)系改變表示擔(dān)憂。這種擔(dān)憂主要集中在兩點(diǎn)。一是擔(dān)心農(nóng)民失去土地后會(huì)潮水般地涌向城市，影響城市的穩(wěn)定與發(fā)展。這個(gè)擔(dān)心沒(méi)有道理。農(nóng)民本來(lái)就應(yīng)當(dāng)有自由遷徙流動(dòng)的權(quán)利，這是憲法賦予中國(guó)人的基本權(quán)利。20多年的實(shí)踐也證明，不論采取何種行政手段，都無(wú)法阻止民工潮的涌動(dòng)�，F(xiàn)實(shí)地看，農(nóng)村中那些愿意且有能力加入民工大軍的，早已成為這支大軍的一員了。農(nóng)民是否加入民工大軍，與是否失去土地并無(wú)太大關(guān)系。許多已進(jìn)城民工明明在農(nóng)村有房屋和承包地，但他們?nèi)匀涣x無(wú)反顧地加入了民工行列；
而繼續(xù)守在承包土地上的那部分農(nóng)民，恐怕根本就沒(méi)有離開(kāi)故土的愿望。我們不應(yīng)當(dāng)再自欺欺人地將“民工潮”和土地集中化聯(lián)系在一起。另一種擔(dān)憂與失地農(nóng)民的保障有關(guān)。土地的自由買(mǎi)賣(mài)必然導(dǎo)致部分農(nóng)民失去土地，這可分為主動(dòng)和被動(dòng)兩種。前者是指農(nóng)民出賣(mài)了土地后轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活。事實(shí)上，現(xiàn)在已經(jīng)有不少農(nóng)民在城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活了，盡管其戶籍仍歸為“農(nóng)民”，正常情況下無(wú)法把他們?cè)仝s回農(nóng)村。如果他們的土地能轉(zhuǎn)讓?zhuān)�他們就有�?jīng)濟(jì)條件在城鎮(zhèn)安居，或成為新的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)的雇員，其生活可能會(huì)比他們經(jīng)營(yíng)小片土地時(shí)要好。原因在于，他一方面通過(guò)土地出賣(mài)獲取了一筆收入，又可以從受雇企業(yè)領(lǐng)得一份薪金。這部分人應(yīng)該是未來(lái)農(nóng)業(yè)工人的主要組成部分。農(nóng)民還可以將自己持有的土地券作為股份公司的出資，從而成為股東。或者幾戶農(nóng)民自己建立股份合作制農(nóng)業(yè)企業(yè)，共同經(jīng)營(yíng)。所謂的“被動(dòng)”地失去土地，實(shí)際上是因條件（如身體、智力）差、能力弱而售地糊口，對(duì)這類(lèi)人是否予以照顧，取決于社會(huì)保障體系的責(zé)任和能力，即便不允許他們售地，也仍然存在著需要提供社會(huì)救濟(jì)的問(wèn)題。顯然，民工潮與失地農(nóng)民出路這兩點(diǎn)并不成為農(nóng)地所有權(quán)變革的障礙。

　　土地的集中化經(jīng)營(yíng)是中國(guó)農(nóng)村改革深化之大勢(shì)所趨，人心所向。但這一過(guò)程的實(shí)現(xiàn)可能要經(jīng)歷一個(gè)比較長(zhǎng)的階段，前后持續(xù)或達(dá)幾十年。它的實(shí)現(xiàn)應(yīng)取決于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況而不是人們的決心，任何人為的企圖加快這一步伐的設(shè)想，都必將損害而不是有利于這一改革�？梢哉f(shuō)，土地集中化經(jīng)營(yíng)將會(huì)是妥善解決“三農(nóng)”問(wèn)題的一條出路。

　　【注釋】

　　[1]胡繩主編，《中國(guó)共產(chǎn)黨的七十年》，中共黨史出版社，1991年，第505頁(yè)。

　　[2]閆周秦、程華，“論農(nóng)村土地所有權(quán)的平穩(wěn)過(guò)渡”，《社會(huì)科學(xué)研究》，2003年第3期，第34頁(yè)。

　　[3]王衛(wèi)國(guó)主編，《中國(guó)土地權(quán)利的法制建設(shè)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年，第87頁(yè)。

　　[4]龔婭萍，邱立紅，“無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展與農(nóng)藥使用相關(guān)問(wèn)題探討”，《農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展》，2006年第1期，第35頁(yè)。

　　來(lái)源：當(dāng)代中國(guó)研究

　　閆周秦，清華大學(xué)人文學(xué)院博士研究生，桂林電子科技大學(xué)副教授

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