姜明安：法治政府與問責制

　　問責制是法治政府不可或缺的構成要件和推進依法行政的必然要求。國務院《全面推進依法行政實施綱要》確定的建設法治政府的七項目標和依法行政的六項基本要求中的第六項即分別是“行政權力與責任緊密掛鉤”，“權責統(tǒng)一”，“有權必有責、用權受監(jiān)督、違法受追究、侵權須賠償”。問責制之所以成為構建法治政府的不可或缺要件和推進依法行政的必然要求，原因在于：其一，民主政治是法治政府的根基，而民主政治意味著人民當家作主，政府和政府官員為人民服務，向人民負責。政府和政府官員為人民服務得好，人民即信任他們，服務得不好，失職、瀆職，給國家和人民利益造成重大損失，人民當然可以和應該通過其代表機關追究他們的責任；
其二，依法執(zhí)政、依法行政是法治政府的根本，而依法執(zhí)政、依法行政必須以問責制為保障，沒有對違法執(zhí)政、違法行政的嚴格的責任追究，依法執(zhí)政、依法行政就永遠只能停留在書面和口號上，而不可能化為現(xiàn)實；
其三，以人為本，“權為民所用”是法治政府的宗旨，而以人為本，“權為民所用”在實踐中受到的最大和最直接的威脅即是官員片面追求GDP的增長，片面追求顯性“政績”。為了GDP的增長，為了顯性政績，他們可以置人民生命財產(chǎn)于不顧，置根本的國家利益和公共利益于不顧。對此，必須以嚴格的問責制制約。否則，法治政府必將異化。

　　問責制的“責”包括法律責任和政治責任。當然，在現(xiàn)代社會，政治責任也應由法律規(guī)范，成為法律化的政治責任。但是，法律化的政治責任仍然屬于政治責任的范疇，它與嚴格的法律責任有著重要的區(qū)別。首先，此兩種責任的追究對象不同，前者的追究對象是政府和領導職官員，主要為政務官員，后者的追究對象主要是事務性官員（領導職官員如果具有追究法律責任的事由，可以同時成為追究法律責任的對象），通常為相應業(yè)務或技術官員；
其次，此兩種責任的追究主體不同，前者的追究主體應該主要是人民代表機關，或由人民代表機關直接產(chǎn)生和授權的機關；
后者的追究主體應該主要是行政法制監(jiān)督機關和司法機關；
第三，導致兩種責任的緣由不同，前者主要是因政策、決策失誤或失職、瀆職、濫權導致人民生命財產(chǎn)或國家利益、公共利益重大損失，后者主要是因違法、違規(guī)、違章、違紀行為直接導致人民生命財產(chǎn)或國家利益、公共利益損失；
第四，兩種責任的責任形式不同，前者主要有引咎辭職、罷免、彈劾、免職等，后者則包括記過、記大過、降職、撤職、開除等行政處分和有期徒刑、無期徒刑、死刑等刑罰處罰。第五，兩種責任的追究程序不同，前者通常應循人民代表機關的質(zhì)詢、審議、決定程序，后者則應循行政處分程序和刑事訴訟程序。

　　問責制的“制”指問責的制度化和規(guī)范化，包括法律責任和政治責任的制度化和規(guī)范化。目前，我國在法律責任的制度化、規(guī)范化方面取得了較大進展。國務院 2007年4月22日發(fā)布的《行政機關公務員處分條例》，對公務員違法違紀行為導致人民生命財產(chǎn)或國家利益、公共利益損失問責的各種事由、責任形式和問責程序進行了詳細、具體的規(guī)定，實用性、操作性都比較強�！缎谭ā贰ⅰ缎淌略V訟法》則對公務員濫用職權、玩忽職守等瀆職犯罪問責的標準、程序進行了規(guī)范，有較好的追責效果。然而，在政治責任的制度化、規(guī)范化方面，我國還存在較大缺陷，實踐中隨意性較大。2001年國務院頒布的《關于特大安全事故行政責任的規(guī)定》調(diào)整范圍有限，僅限于事故領域，且標準、程序和責任人確定非常原則，很不具體，留下了很大的隨意性空間；
2004年中央辦公廳頒布的《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》則既非法律、法規(guī)，亦非完善的問責制規(guī)范性文件，其問責內(nèi)容僅限于引咎辭職和責令辭職兩種責任形式，對領導職官員政治責任的追究主體、方式和程序等均缺乏全面、系統(tǒng)的規(guī)定。

　　我國近年來發(fā)生的一系列導致公民生命財產(chǎn)安全和國家利益、公共利益重大損害、損失或造成國內(nèi)外惡劣政治影響的事件、事故，如2005年安徽阜陽的“大頭娃娃”事件和廣東梅州大興煤礦透水事故、2007年陜西鎮(zhèn)坪縣的“周老虎”事件和山西臨汾新窯煤礦瓦斯爆炸事故、今年“6：28”貴州甕安和“7：19”云南孟連的大規(guī)模群體性事件、以及最近山西襄汾的“9：8”潰壩重大事故、河北石家莊市乃至全國許多地方均涉案的三聚氰胺奶粉事件、河南登封“9：21”礦難和深圳“9：20”特大火災事故，等等，大多與所在地方、部門領導職官員的失職、瀆職、濫權有關。如果缺乏制度化和規(guī)范化的問責制，這些事件、事故和其他類似事件、事故中的領導職官員失職、瀆職、濫權的行為就可能得不到有效、有力和公正的責任追究：某一事件、事故被輿論廣泛關注，“社會反響”強烈，就可能掀起一陣“問責風暴”，一大批與事件、事故有牽連的官員，不管責大責小，責直接或責間接，均予免職撤職，反之，就可能大事化小，小事化了，甚至不了了之。實踐中曾有因一份文件寫錯幾個字的官員丟官的，也有所轄地區(qū)、部門發(fā)生死傷數(shù)十人事故的官員官照做的。這種非制度化、非規(guī)范化的問責制不僅對當事官員不公正，對非當事官員也起不到有效震懾作用，難以使他們在其任職崗位上如履薄冰，時時處處謹慎從政。而且還可能導致有權問責機關的官員選擇性問責，以達到排斥異己，發(fā)展親己勢力的政治目的。

　　因此，很顯然，要推進法治政府建設，促進官員，特別是領導職官員，在決策和履職過程中以人為本，以公民生命財產(chǎn)安全和國家利益、公共利益為重，而不是以GDP增長和提高自己的政績?yōu)橹�，防止重、特大事故和政治影響惡劣的事件發(fā)生，必須建立和完善制度化、規(guī)范化的政治責任問責制。

　　首先，應通過法律、法規(guī)和執(zhí)法慣例確立政治責任問責標準。即政策、決策失誤和失職、瀆職、濫權達到多大程度，造成多大損失即應承擔多大責任，相應事件、事故導致多大損失，造成多大影響即應對多高級別的黨、政官員問責，并根據(jù)案情和相應問責標準，確定對該級別的問責是僅及于政府部門領導職官員、還是同時及于政府部門和政府領導職官員，或者同時及于政府及黨的領導職官員。這種標準應該是相對確定的，但不可能絕對確定，即應該有一定的彈性幅度，因為政治責任中的政策、決策失誤與相應事件、事故的發(fā)生，其關系和聯(lián)系是十分復雜的，法律、法規(guī)應該給予問責機關一定的裁量空間，當然，為了防止裁量機關濫用裁量權，問責執(zhí)法案例的編輯整理是必要的，即通過執(zhí)法慣例補充法定標準的不足，以制約問責機關的隨意性。

　　其次，應通過改革和完善人大的質(zhì)詢、審議、罷免、撤職、免職制度建立和規(guī)范政治責任問責的形式和程序。人大和人大常委會應成為最主要的政治責任問責機關。在大多數(shù)法治發(fā)達國家，議會對政府政策、決策的審議，對政府官員的質(zhì)詢是經(jīng)常性的，議會不僅可以通過對個別官員的彈劾、罷免問責，而且，議會如果認為整個政府的政策、決策不當（無論是否導致重大事故、事件發(fā)生），還可以通過對整個政府----任何級別的政府（地方政府或中央政府）----提出不信任案，要求政府總辭職而問責。我國雖然不宜完全移植這種制度，但加強和完善人大和人大常委會對政府官員的質(zhì)詢、決策審議和對失職、瀆職官員的罷免、撤免制度是非常必要和非常迫切的。不如此，就不可能建立起真正有效的問責制。而我們?nèi)绻�不建立起真正有效的問責制，國務院《全面推進依法行政實施綱要》確定的建設法治政府目標的實現(xiàn)將遙遙無期（《綱要》確定的實現(xiàn)期為10年），黨中央提出的科學發(fā)展觀也難以有真正化為現(xiàn)實的保障。

相關熱詞搜索：法治 問責制 政府 姜明安