何賢桂：民國憲政啟示錄

　　1908年8月27日，中國歷史上第一部憲法性文件《欽定憲法大綱》誕生，標(biāo)志著中國開始步入憲政時代。以此來計算，中國的憲政歷史足足有百年歷史了。在這一百年里，一代代仁人志士為了實(shí)現(xiàn)憲政的目標(biāo)而求索、奔走、吶喊、乃至犧牲。我們在這里追憶百年憲政所走過的歷程，以紀(jì)念那些為憲政而奮斗的人們。

　　大清帝國本想以立憲來挽救日益崩潰的統(tǒng)治，但由于所創(chuàng)立的憲政處于模仿摸索階段，風(fēng)雨飄零的清王朝終究在辛亥革命的槍聲中結(jié)束。所以，憲政的重?fù)?dān)落在新一代志士仁人的肩膀上，民國時期的憲政是百年憲政的一個重要時期。

　　民初立憲與宋教仁被刺

　　1912年1月1日，孫中山就任臨時總統(tǒng)，并宣告中華民國成立。孫中山在臨時大總統(tǒng)就職宣言中表示，一定要“能盡掃專制之流毒，確定共和，普利民生，以達(dá)革命之宗旨，完國民之志愿�！薄芭R時政府成立以后，當(dāng)盡文明國應(yīng)盡之義務(wù)，以期享文明國應(yīng)享之權(quán)利”。臨時政府對外要洗雪清朝反動政府的“辱國之舉措”。

　　國家建立了，但面臨的問題卻很多，最大的問題是如何確保這個新生國家的正常運(yùn)行。世界各國的建國經(jīng)驗(yàn)給中華民國的建國者提供了范例：無一不是立法，施行憲政。所以，早在建國之前，辛亥革命的主要領(lǐng)導(dǎo)們就開始醞釀國家憲法。

　　宋教仁是最好的人選，他是真正懂得憲政的人。1904年，宋教仁因與黃興、陳天華等人組織的華興會在國內(nèi)起義失敗，被迫流亡日本，在日本學(xué)習(xí)法律。宋教仁研讀了各國憲法和政治制度，僅1906年一年，他就翻譯了《日本憲法》、《英國制度要覽》、《各國警察制度》、《俄國制度要覽》、《美國制度概要》等10來種。宋教仁對日本仿效西方施行君主立憲所取得的成果非常有感觸，認(rèn)為中國應(yīng)當(dāng)建立“民權(quán)的立憲政體”，應(yīng)當(dāng)實(shí)行法治，堅決反對人治，認(rèn)為一切政治必須“先問諸法，然后問諸人”。但是，宋教仁認(rèn)為最理想的政治應(yīng)當(dāng)是民主共和國，即以憲法規(guī)定國家制度的基本原則、公民的基本權(quán)利和義務(wù)等，并且作為制訂其它法律的依據(jù)。設(shè)立民選的議會作為立法機(jī)關(guān)，與政府行政機(jī)關(guān)、法院司法機(jī)關(guān)三權(quán)分立，互相制衡，防止權(quán)力過度集中。國家主要領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行選任制、限任制和限權(quán)制，不搞指定制、終身制、世襲制和個人集權(quán)制。實(shí)行政黨政治，由政黨執(zhí)掌國家政權(quán)，政黨的上臺與下臺取決于公民的選票。

　　中華民國成立后，宋教仁被任命為法制院院長，著手起草各類法律。在很短的時間內(nèi)，他就擬訂出《修正中華民國臨時政府組織大綱》、《中華民國臨時政府中央行政各部及其權(quán)限》、《各部官制通則》等，使政府部門設(shè)官分職有章可循。蔡元培說：“民國官制，先生所創(chuàng)定也�！币灿腥苏f：“在民國法制建設(shè)方面，宋教仁建樹多，堪稱中國的杰弗遜�！�

　　在民主立憲方面，宋教仁主張法國式的內(nèi)閣負(fù)責(zé)制。他認(rèn)為：“內(nèi)閣不善而可以更迭之，總統(tǒng)不善則無術(shù)更易之，如必欲更易之，必致?lián)u動國本。此吾人不取總統(tǒng)制而取內(nèi)閣制也�！彼谓倘实倪@一主張隨即遭到了很多反對，孫中山從歐洲回國后，主張采取美國式的總統(tǒng)負(fù)責(zé)制，他認(rèn)為：“內(nèi)閣制乃平時不使元首當(dāng)政治之沖，故以總理對國會負(fù)責(zé)，斷非此非常時代所宜。”為防止專制制度復(fù)辟，將民主共和國的觀念鑄入國家根本大法，是宋教仁最為關(guān)注的問題。宋教仁堅持內(nèi)閣制，主張“內(nèi)閣執(zhí)行法律，處理政務(wù)，發(fā)布命令”，“內(nèi)閣員于臨時大總統(tǒng)公布法律及有關(guān)政務(wù)之教令時，須親自署名”。但后來的歷史證明，宋教仁是非常有政治遠(yuǎn)見的。由于內(nèi)閣負(fù)責(zé)制具有獨(dú)立權(quán)力，在一定程度上限制了總統(tǒng)的權(quán)力，不能使一個昏庸的統(tǒng)治者為所欲為。對后來袁世凱這個“不學(xué)無術(shù)，其品更惡劣可鄙”的人，就更有必要用可靠的制度來限制他的權(quán)力，使他不至于脫離共和的軌道。從長遠(yuǎn)來看，一旦宋教仁的政黨內(nèi)閣組成，袁世凱想走他的“洪憲帝制”之路是不可能的。不料，宋教仁遭到其他黨人反對不說，還被誤解為爭權(quán)奪利，想當(dāng)總理。宋教仁與眾人這一矛盾，成了他后來遇害的重要原因。

　　民國政府為確保政府的正常運(yùn)行，安撫教化民心。孫中山在短短三個月的任期中，參與制定和頒布了一系列具有資產(chǎn)階級民主性質(zhì)的法令，如《保護(hù)人民財產(chǎn)令》、《慎重農(nóng)事令》、《禁止買賣人口令》、《普通教育辦法》、《報律》、《勸禁纏足令》等一系列民事、行政、軍事等方面的法令，無一不革故鼎新，移風(fēng)易俗。1912年3月8日，南京臨時參議院通過了《中華民國臨時約法》�！都s法》分總綱、人民、參議院、臨時大總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務(wù)員、法院、附則等7章56條。它仿照西方資產(chǎn)階級的民主制度“三權(quán)分立”的原則，規(guī)定全國的立法權(quán)屬于參議院；
臨時大總統(tǒng)行使職權(quán)須有國務(wù)員到署；
法官有獨(dú)立審判的權(quán)利。同年3月11日，孫中山在南京正式公布了這部具有資產(chǎn)階級共和國憲法性質(zhì)的根本大法。這些政策、法規(guī)在一定程度上為資產(chǎn)階級民主憲政運(yùn)動在中國的建立和發(fā)展創(chuàng)造了條件，并且對此后民主憲政運(yùn)動產(chǎn)生了一定的影響。

　　這一切對于一個有著數(shù)千年專制統(tǒng)治傳統(tǒng)的國度而言，都只是開始。在人們的思想意識，有這著根深蒂固的皇權(quán)意識。所以，民初的立憲爭論焦點(diǎn)在于要不要實(shí)行內(nèi)閣負(fù)責(zé)制，而宋教仁成了這有一爭論的犧牲品。1912年2月初，臨時參議院毫不留情地拒絕了宋教仁的組織法草案。當(dāng)時，南北議和告成，孫中山忙于讓位于袁世凱，臨時參議院匆匆忙忙起草并公布了《中華民國臨時約法》，畢竟是民國立法史上的敗筆。同盟會主要領(lǐng)導(dǎo)人物中，唯有宋教仁還在為政治、為國事呼號奔走，以達(dá)“鞏固共和，實(shí)行平民政治”之理想。宋教仁組建國民黨，主張政黨內(nèi)閣，矛頭直指袁世凱，袁世凱也是洞若觀火。在與楊度的一次談話中，袁世凱說無論孫中山，還是黃興都好對付，“頂難駕馭的，只有一個宋教仁……以暴動手段，來搶奪政權(quán)，我倒不怕；
以合法的手段，來爭取政權(quán)，卻厲害多了”。為擺脫日益困窘的境地，袁世凱使出了慣用的撒手锏——收買。他先是許愿，要讓宋教仁當(dāng)總理，孰料“不戀權(quán)位，只重政見”的宋教仁堅辭不就。當(dāng)然，為了孜孜以求的民主政治，宋教仁并非不愿任職，只是總理之位，必須通過堂堂正正的競爭選舉，組成純粹的政黨內(nèi)閣，名正言順地得之。封官許愿不成，袁世凱又施以物質(zhì)金錢腐蝕，特地召見宋教仁，贈送價值3000元的貂皮外套一件，后又托人贈以高達(dá)50萬元可隨意支取的存折一份。對此，宋教仁表現(xiàn)得光明磊落，全部退回不受。譚人鳳曾言：“國民黨中人物，袁之最忌者推宋教仁�！�

　　1913年3月中旬，宋教仁接到袁世凱邀其北上共商國是的急電，決定即刻赴京。有人囑咐他小心以防意外，但宋教仁坦言：“無妨，吾此行統(tǒng)一全局，調(diào)和南北，堂堂正正，何足畏懼，國家之事雖險，也當(dāng)并力赴之。”3月20日，宋教仁在黃興、廖仲愷、于右任、陳其美等友人陪同下來到滬寧車站，突然，槍聲響起，宋教仁倒下……臨終前，他對民國憲政念念不忘，請友人黃興給袁世凱發(fā)去一封電報：“伏冀大總統(tǒng)開誠心、布公道，竭力保障民權(quán)，俾國會確立不拔之憲法，則雖死之日，猶生之年。”在日本的孫中山得知遁初遇害，悲憤欲絕，作聯(lián)挽曰：“作民權(quán)保障，誰為后死者；
為憲政流血，公真第一人�！�

　　民國初年的憲政實(shí)際上是以宋教仁為軸心的，宋教仁被殺后，民初志士仁人對憲政的奮斗也告一段落，這一憲政基本以流產(chǎn)告終。

　　帝制立憲與共和立憲之辯

　　宋教仁被刺殺后，國內(nèi)的政治陷于混亂狀態(tài)，國民黨開始四分五裂，人們對宋教仁的憲政思想產(chǎn)生懷疑。據(jù)章士釗后來回憶，當(dāng)宋教仁遇刺的電報傳到時，他正在總統(tǒng)府與袁世凱一起用餐。袁世凱聞訊后的反應(yīng)是嘆息說，“遯初（宋教仁的字）可惜，早知如此，何必當(dāng)初？”隨后閑談中，袁世凱意指刺殺宋教仁的兇手是黃興，理由是“黃、宋爭國務(wù)總理，兩派大決裂為證”，將自己主使刺殺宋教仁的事情推得一干二凈。此時的袁世凱依然是民國的總統(tǒng)，并且構(gòu)思著做他的洪憲皇帝。

　　1913年7月，孫中山發(fā)動二次革命，武力討伐袁世凱，但被袁擊敗。1912年8月24—9月16日孫文與袁世凱在北京會談十三次。1912年9月25日，《政府公報》民國元年第149號公布了這些會談的主要成果之一：袁世凱、孫文、黃興、黎元洪《協(xié)商訂定內(nèi)政大綱八條》：“一、立國取統(tǒng)一制度。二、主持是非善惡之真公道，以正民俗。三、暫時收束武備，先儲備海陸軍人才。四、開放門戶，輸入外資，興辦鐵路、礦山，建置鋼鐵工廠，以厚民生。五、提倡資助國民實(shí)業(yè)，先著手于農(nóng) 、林、工、商。六、軍事、外交、財政、司法、交通皆取中央集權(quán)主義，其余斟酌各省情形 ，兼采地方分權(quán)主義。七、迅速整理財政。八、竭力調(diào)和黨見，維持秩序，為承認(rèn)之根本�！盵1]這八條內(nèi)容實(shí)際上是孫中山迫于當(dāng)時的形勢壓力，與袁世凱妥協(xié)的結(jié)果。在這八條內(nèi)容里，沒有顯示出明顯的民主共和制度的特點(diǎn)，追求的只是南北的統(tǒng)一和富強(qiáng)。同年10月6日，國會在軍警壓力下選出袁世凱為第一任正式大總統(tǒng)。1913年10月16日，袁世凱向眾議院提出增修約法案，要求將“制定官制官規(guī)”、“任免文武職員”、“宣戰(zhàn)、媾和及締結(jié)條約”的大權(quán)都付諸總統(tǒng)，并且“于國會閉會時，得制定與法律同效力之教令”和“得以教令為臨時財政處分”。他援引美國、法國、葡萄牙、德意志等國的制度為根據(jù)，將從內(nèi)政到外交的大權(quán)集中于他個人身上，實(shí)質(zhì)上實(shí)施的延續(xù)中國歷代皇朝由皇上獨(dú)攬大權(quán)的制度。

　　在袁世凱復(fù)辟道路上，梁啟超起到了一定的作用。啟超也不遺余力鼓吹中國必須實(shí)行“開明專制”。

在他看來，“中國今日尚未能行君主立憲制”，更不用說民主立憲了。理由有兩條：“（甲）人民程度未及格”；
“（乙）施政機(jī)關(guān)未整備�！盵2]包括教育未普及，地方自治未實(shí)行，法律不完備，司法不健全等等。梁啟超是以西方經(jīng)驗(yàn)作為開明專制論的根據(jù)的。他認(rèn)為法國“革命之后，殆如無政府然。故再經(jīng)拿破侖之十年開明專制，裁抑而鍛煉之，而憲法乃漸確立也。”“普魯士“行開明專制最久”，到德國統(tǒng)一后，“鐵血宰相之政治，名為立憲，實(shí)變相之開明專制耳�！倍鴸|方后起的強(qiáng)國“日本自明治元年至明治二十二年，皆開明專制時代也�！盵3]袁世凱啟用梁啟超在一定程度上，為他的復(fù)辟制造了輿論基礎(chǔ)，使他的復(fù)辟行為得以行于天下。

　　袁世凱對政治改革的動作可謂是神速。1913年11月，袁世凱下令解散國民黨，并收繳國民黨議員證書，國會因人數(shù)不足而無法開會。1914年1月，袁世凱下令解散國會。袁世凱認(rèn)為“人民濫用民主自由、人民政治認(rèn)識尚在幼稚時代”，廢止《中華民國臨時約法》，于5月推出新的中華民國約法，改內(nèi)閣制為總統(tǒng)制，撤銷國務(wù)院，成立政事堂和陸海軍大元帥統(tǒng)率辦事處。之后再修改總統(tǒng)選舉法，使總統(tǒng)可無限期連任，而新任總統(tǒng)亦由在任總統(tǒng)指派。1914年底，開始進(jìn)行復(fù)辟帝制的活動，并于1915年5月接受了日本提出的“二十一條”要求中的大部分條款，以取得日本政府對帝制的支持。1915年8月，楊度等人發(fā)起“籌安會”，鼓動恢復(fù)帝制，加緊了復(fù)辟帝制的活動。至12月11日，御用的參政院推戴他為“中華帝國大皇帝”。各省的推戴書上一致寫著：“恭戴今大總統(tǒng)袁世凱為中華帝國皇帝，并以國家最上完全主權(quán)奉之于皇帝，承天建極，傳之萬世。”袁于12日一早發(fā)布接受帝位申令，申令說道：“天下興亡，匹夫有責(zé)，予之愛國，詎在人后？但億兆推戴，責(zé)任重大，應(yīng)如何厚利民生，應(yīng)如何振興國勢，應(yīng)如何刷新政治，躋進(jìn)文明，種種措置，豈于薄德鮮能所克負(fù)荷！前次掬誠陳述，本非故為謙讓，實(shí)因惴惕文縈，有不能自己者也。乃國民責(zé)備愈嚴(yán)，期望愈切，竟使子無以自解，并無可諉避�！睘榱恕熬葒�救民”，只好當(dāng)皇帝了。改民國五年（1916）為“洪憲元年”，改總統(tǒng)府為新華宮，準(zhǔn)備于1916年元旦加冕登極。

　　袁世凱的倒行逆施，激起全國各階層的義憤。武昌起義骨干蔡濟(jì)民作詩道：“無量金錢無量血，可憐購得假共和�！蹦贻p的《民權(quán)報》主筆戴天仇（季陶），嚴(yán)詞譴責(zé)袁世凱帝制自為，高度懷疑袁世凱對共和制的忠誠，甚至鼓吹“百萬言之錦繡文章，不如一支毛瑟”，主張用武力反抗袁世凱�！短┪钍繄蟆返囊幻�駐華記者莫理循，后來做了袁世凱政府的顧問。莫理循對于袁世凱的稱帝極力反對，他在日記中說:“為中國政府服務(wù)。我擔(dān)心自己正在一步步墮落�！�…他這么做違背了他的所有誓言，將他的所有理念都拋到九霄云外。袁世凱自己原先并不想當(dāng)皇帝，但在其子和被他冷落的原配夫人的影響下，他正為登上皇帝的寶座而調(diào)兵遣將。這與日本人和孫逸仙的預(yù)言一致。他使自己、他的國家和他的顧問成為笑柄�！本驮谠�世凱稱帝的當(dāng)天，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　莫理循評論道:“袁世凱今天接受了帝位。真令人吃驚！裝模作樣，愚蠢至極�！彼麡O其灰心喪氣，離開袁世凱前往南方調(diào)查。1915年12月25日，蔡鍔、唐繼堯等在云南宣布起義，發(fā)動護(hù)國戰(zhàn)爭，討伐袁世凱。貴州、廣西相繼響應(yīng)。北洋派內(nèi)部危機(jī)四伏。袁世凱被迫于1916年3月22日宣布取消帝制，恢復(fù)“中華民國”年號，起用段祺瑞為國務(wù)卿兼陸軍總長，企圖依靠段團(tuán)結(jié)北洋勢力，支持他繼續(xù)擔(dān)任大總統(tǒng)。但起義各省不承認(rèn)他有再做總統(tǒng)的資格。段祺瑞也逼他交出軍政實(shí)權(quán)。廣東、浙江、陜西、湖南、四川紛紛通電宣告獨(dú)立或與袁世凱個人斷絕關(guān)系，袁世凱陷于眾叛親離的境地。5月下旬憂憤成疾，6月6日在舉國聲討聲中去世，稱帝83天。

　　袁世凱病逝，全國一片嘩然，國內(nèi)政治更加混亂，副總統(tǒng)黎元洪繼任總統(tǒng)，國會選馮國璋為副總統(tǒng)，段棋瑞為國務(wù)總理。為鞏固民主共和制度，孫中山立即發(fā)電報給黎元洪：“中邦專制，歷數(shù)千年，共和方新，忽被摧挫，去亂圖治，愿力反前人所為。有如規(guī)復(fù)約法，尊重國會，尤不容緩。”[4]在給黃興的電報中，他又明確地說：“南軍起義，多數(shù)揭去袁、復(fù)約法、召國會為的。袁死，黎能復(fù)約法、召國會，當(dāng)息紛爭、事建設(shè)，以昭信義 ，固國本�！盵5]這不僅是孫文的意見，當(dāng)時，“湯化龍代表進(jìn)步黨，譚延闿代表當(dāng)日國會中之國民黨，在上海商定收拾時局方策，歸納各方意見，得下述之結(jié)論：(甲)恢復(fù)民二解散之國會，(乙)恢復(fù)民元之臨時約法，廢止袁氏約法會議修改之約法，(丙)組織國會同意之內(nèi)閣。”[6]可見孫中山對黎元洪寄予了后望，他是希望黎元洪恢復(fù)到民國建立時的民主共和制度。

　　在輿論壓力下，黎元洪還于1916年6月29日發(fā)布命令，遵行《臨時約法》和召集國會。8月1日，國會復(fù)會，黎元洪在會上補(bǔ)行就任總統(tǒng)的宣誓，民主與法治初露曙光。但由于民初憲政的不完善，在這之后出現(xiàn)了多年的“府院之爭”，即黎元洪的總統(tǒng)府與段棋瑞的國務(wù)院之間的權(quán)力斗爭。1917年美國參加對德作戰(zhàn)，要求中國與之采取一致行動對德宣戰(zhàn)，并答應(yīng)借給軍費(fèi)，黎元洪表示同意。而日本支持段祺瑞參戰(zhàn)，答應(yīng)借巨款給段祺瑞，以擴(kuò)充其勢力。段祺瑞在這樣的背景下，召集親信召開督軍會議，決定參戰(zhàn)，并要挾黎元洪和國會同意參戰(zhàn)案。黎元洪利用國內(nèi)人們反段祺瑞要求，下令免去段祺瑞國務(wù)總理職務(wù)。段祺瑞被罷職后，國內(nèi)政治又一次陷入混亂。黎元洪在段祺瑞的壓力下內(nèi)外交困，只好同意張勛入京“調(diào)停國事”，后來演變?yōu)閺垊茁兽p子軍入京復(fù)辟的鬧劇。

　　張勛的這一場復(fù)辟，是重走君主立憲的老路。張勛復(fù)辟是有他的道理的。在他復(fù)辟之前，中國大地經(jīng)歷過清末的君主立憲制度、民主共和制度、開明專制制度，但在他看來，民主共和制度和開明專制制度都沒有使中國走上穩(wěn)定富強(qiáng)的道路，倒是清末的君主立憲制度還比較有希望。原因在于張勛看到，發(fā)生在中國大地上的日俄戰(zhàn)爭，最后是以君主立憲制的日本獲勝。所以，他就想以此來重新開啟中國的穩(wěn)定和強(qiáng)盛。盡管如此，張勛畢竟不合時宜，最終以失敗草率收場。

　　民初憲政風(fēng)云到此告一段落。透過這些紛雜的歷史現(xiàn)象，我們可以看到：民初的憲政尚處于探索階段，爭論的焦點(diǎn)在于帝制立憲與共和立憲。在一個有數(shù)千年專制統(tǒng)治的國度里，想一下子沖破其束縛，以新的文化取而代之，建立自由、民主、法治的現(xiàn)代國家尚有一段漫長的道路，正如陳獨(dú)秀所說：“吾國欲圖世界的生存，必棄數(shù)千年相傳之官僚的專制的個人政治，而易以自由的自治的國民政治也�！盵7]人的思想觀念不更新，即使是創(chuàng)立了民主共和國家，也難免會淪為“假民主、真專制”的怪圈。

　　國民政府憲政與《六法全書》

　　張勛復(fù)辟這一場鬧劇結(jié)束后，人們開始重新思索中國的民主政治問題。1917年，俄國“十月革命”的勝利，讓國內(nèi)的志士仁人們看到了另一種建國的希望：即以一黨之力發(fā)動革命，最后建立政權(quán)，統(tǒng)一全國。1919年10月10日，孫中山廢除中華革命黨舊黨章，制定新規(guī)約，將中華革命黨該稱為中國國民黨，以便吸收革命青年，參與救國大計。1923年1月29日，孫中山于《申報》五十周年紀(jì)念�？�上發(fā)表《中國革命史》一文，提出建立民主共和國需經(jīng)過三階段的構(gòu)想：“從事革命者，于破壞敵人勢力之外，不能不兼注意于國民建設(shè)能力之養(yǎng)成，此革命方略之所以必要也。余之革命方略，規(guī)定革命進(jìn)行之時期為三：第一為軍政時期，第二為訓(xùn)政時期，第三為憲政時期�！辫b于辛亥革命后中國不僅沒有走向民主共和的道路，卻相反走向了軍事強(qiáng)人政治，國家因經(jīng)內(nèi)戰(zhàn)四分五裂的經(jīng)驗(yàn)，他認(rèn)為其原因就在于“由軍政時期一蹴而至憲政時期，絕不予革命政府以訓(xùn)練人民之時間，又絕不予人民以養(yǎng)成自治能力之時間，于是第一流弊，在舊污未能蕩滌，新治無由進(jìn)行。第二流弊，在粉飾舊污，以為新治。第三流弊，在發(fā)揚(yáng)舊污，壓抑新治。更端言之，第一為民治不能實(shí)現(xiàn)，第二為假民治之名，行專制之實(shí)。第三，則并民治之名而去之也�！�

　　為了實(shí)現(xiàn)了這一構(gòu)想，孫中山開始改組中國國民黨，并將“以黨治國”思想引入黨章。2004年1月20日在廣州召開了中國國民黨第一次全國代表大會，在這次大會上通過了《中國國民黨總章》，黨章規(guī)定“黨員須從總理之指導(dǎo)，以努力于主義之進(jìn)行。”總理為全國代表大會之主席和中央執(zhí)行委員會主席，總理對全國代表大會的決議有交復(fù)議之權(quán)，對中央執(zhí)行委員會的決議，有最后決定之權(quán)。[8]雖然黨章在黨內(nèi)民主上有所進(jìn)步，但依然采取的是集權(quán)制，權(quán)力集中在作為黨魁的總理手中。

　　1924年，孫中山親筆謄寫了《國民政府建國大綱》，集中闡述了他三階段的政治主張：軍政時期即“以黨建國”的暴力革命時期，訓(xùn)政時期即“以黨治國”時期，憲政時期即“還政于民”時期，至此建國大業(yè)告成。孫中山認(rèn)為，從軍政能否順利地到達(dá)憲政，關(guān)鍵是訓(xùn)政能否成功，所以他特別強(qiáng)調(diào)訓(xùn)政的必要性。他認(rèn)為人民是天生的愚昧，只有“先知先覺之革命政府”和政黨，才能給人民予啟蒙，開發(fā)人民的民主覺悟。當(dāng)然，孫中山是不可能看到憲政的完成。1925年3月12日，孫中山因病去世，給中國憲政留下了一個巨大問號：到底何時才能實(shí)現(xiàn)？

　　孫中山去世之后，國民黨建國大略落在了蔣介石身上。當(dāng)然，孫中山對蔣介石也寄予厚望。1926年7月9日，蔣介石就職國民革命軍總司令并率師北伐。北伐在某種程度上是為孫中山的“訓(xùn)政”階段創(chuàng)造條件。1928年12月29日，張學(xué)良東北易幟，北伐結(jié)束，南北基本統(tǒng)一，也迎來了“訓(xùn)政”的大好時機(jī)。1928年10月3日，國民黨中常委制訂《中國國民黨訓(xùn)政綱領(lǐng)》，1929年3月，國民黨第三次全國代表大會通過此綱領(lǐng)�！队�(xùn)政綱領(lǐng)》規(guī)定了訓(xùn)政時期“以黨治國”的原則：（一）中華民國于訓(xùn)政期間，由中國國民黨全國代表大會代表國民大會領(lǐng)導(dǎo)國民行使政權(quán)；
（二）中國國民黨全國代表大會閉會時，以政權(quán)付托于中國國民黨中央執(zhí)行委員會執(zhí)行之；
（三）依照總理建國大綱所定選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四種政權(quán)，應(yīng)訓(xùn)練國民逐漸推行以立憲政之基礎(chǔ)；
（四）治權(quán)之行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五項(xiàng)付托于國民政府總攬而執(zhí)行之，以立憲政時期民選政府之基礎(chǔ)；
（五）指導(dǎo)監(jiān)督國民政府重大國務(wù)之施行，由中國國民黨中央執(zhí)行委員會政治會議負(fù)責(zé)；
（六）中華民國國民政府組織法之修正及解釋，由中國國民黨中央執(zhí)行委員會政治會議議決行之。[9] 隨后，以《訓(xùn)政綱領(lǐng)》為核心，南京國民政府于1931年6月公布了《中華民國訓(xùn)政時期約法》，作為“訓(xùn)政時期”的總章程。

　　1936年5月5日，國民政府公布《中華民國憲法草案》（俗稱《五五憲草》），標(biāo)榜“還政于民”，國民黨統(tǒng)治進(jìn)入憲政時期，1946年11月，召開國民黨一手包辦的制憲國民大會，通過了《中華民國憲法》。這一部憲法是中華民國的最后一部憲法，其序言宣稱，“中華民國國民大會受全體國民之托付，依據(jù)孫中山先生創(chuàng)立中華民國之遺教，為鞏固國權(quán)，保障民權(quán)……制定本憲法……�！痹搼椃ㄔ谀撤N程度上是貫徹了孫中山的五權(quán)憲法思想。

　　國民政府經(jīng)過20多年的不屑努力，最終建立起“六法”體系，號稱《六法全書》，這部法律擯棄了歷史上諸法合一的法制，采取了西方諸法分立的原則，仿造西方大陸法系的模式，是繼受法與固有法的混合，基本形成了南京國民政府法律制度體系。

　　國民政府時期，中國憲政的最大障礙則變成了“黨治“，”以黨治國”是國民黨政權(quán)留給中國憲政最大的貽害。盡管如此，國民政府依然將憲政道路向前推進(jìn)了一步。

　　民國憲政省思

　　從晚清立憲到國民政府《六法全書》的形成，中國憲政足足走過了將近半個世紀(jì)的歷史。在民國憲政史上，我們依然要感激那些為中國憲政思索、吶喊和奮斗的人們。在憲政條道路上，我們盡管走得不是一帆風(fēng)順，但我們畢竟是在前行而不是后退�；仡櫭駠鴳椪�所走過的曲折道路，我們有必要總結(jié)我們所從中獲得的啟示。

　　首先，走憲政之路是世界潮流。世界歷史告訴我們，憲政是全世界人民的訴求。“在政治哲學(xué)家看來，人類生活就是一種困境，連接政治與永恒的企圖就是要尋求人類的救贖”，“每一個偉大的政治哲學(xué)作品就是起源于對于人類困境的新看法，都是要試圖提供一種新的救贖�！盵10]千百年，人們?yōu)榱颂剿鞣�合大眾利益的政治道路，付出了昂貴的代價。憲政的誕生，正好證明了人類是有可能找到符合自身利益的政治道路。憲政是西方社會的產(chǎn)物，其基本精神在于對國家權(quán)力的限制或控制以及對民權(quán)的保障。13世紀(jì)，英國貴族們對于英王的苛稅重賦及征稅中的恣意枉為忍無可忍，奮起抗議。英王迫于內(nèi)外壓力不得不與貴族們談判，接受貴族們要求國王在征收稅賦過程中權(quán)力的限制要求，于是在英國歷史上成就了著名的《大憲章》﹙Magna Carta﹚。這就是最初的憲政，經(jīng)過前百年的演變，憲政逐步走向完善。那些走上憲政道路的國家，都在一定程度上獲得了飛躍的發(fā)展。西方社會的這一成功經(jīng)驗(yàn)，在一定程度上給了我們啟示：只有實(shí)現(xiàn)憲政才能真正保障人民的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)國家和民族的復(fù)興。

　　其次，實(shí)施自治，培育憲政土壤。國民自治是實(shí)現(xiàn)國家憲政的關(guān)鍵一步，所以孫中山主張在“訓(xùn)政”時期加強(qiáng)對人民思想文化方面的教育，以及對實(shí)施憲政的操練。待到國民能夠自治，便能有序地參與國家憲政。魯迅先生倡導(dǎo)“立人”思想，說的也是這個意思。沒有真正成為一個“現(xiàn)代”的人，我們將無法西方的憲政思想，即使是像孫中山那樣的人立了憲，也會有像袁世凱那樣的人篡改憲法，復(fù)辟帝制。學(xué)者秋風(fēng)曾這樣指出：“但從社會治理體系的角度來考察，與100年前相比，今人未必有多少可以自豪的資本。那個時代的私人產(chǎn)權(quán)制度是完整的，私人企業(yè)的經(jīng)營領(lǐng)域也幾乎不受什么限制。而今天，最重要的資源都不能由私人擁有，私人企業(yè)無法進(jìn)入一些重要的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。那個時代的社會基本上是自治的，紳商主導(dǎo)著新興工商業(yè)城市的治理，士紳主導(dǎo)著傳統(tǒng)市鎮(zhèn)的治理，中央政府委派的各級地方官員與地方精英之間存在的是一種合作關(guān)系。”秋風(fēng)的這一段話，在一定程度上肯定了民國時期國民政府在自治方面所取得的成果。但在另一方面也在提醒我們，實(shí)施自治，培育憲政土壤比什么都重要。

　　再次，立憲是基礎(chǔ)，施政是關(guān)鍵。民國憲政歷史表明，我們的每一個時期不是沒有立憲，而是我們沒有真正地實(shí)施憲政。民初的《中華民國臨時約法》在一定程度上規(guī)定了憲政道路，但誰真正將這部法律實(shí)施呢？袁世凱為了自己的利益，居然篡改并廢除憲法，最后復(fù)辟了帝制。黎元洪雖迫于輿論壓力，在實(shí)施民初憲法，但實(shí)施的過程中，又有多少是憲法行使權(quán)力呢？國民政府在名義上也是在施行憲政，但因?yàn)椤耙渣h治國”思想的束縛，終究沒有真正按照憲法辦事。其結(jié)果，直接導(dǎo)致了民國時期憲政的失敗。因此，我們要真正走憲政之路，那就要實(shí)實(shí)在在地立憲，嚴(yán)格施政，絕不能讓憲法成為一張空頭支票。

　　最后，我們必須勇于擔(dān)當(dāng)歷史重責(zé)，敢為憲政獻(xiàn)身。宋教仁是為只國憲政流血的第一人，他的精神將會永遠(yuǎn)激勵后人為憲政前仆后繼。一百多年的中國憲政累撲累起，無非是中國現(xiàn)代化進(jìn)程受挫的側(cè)影。在今天，我們有必要加深對現(xiàn)代文明普適性的核心價值的認(rèn)識，堅持不懈走憲政之路，仍然是中國人無法回避的歷史任務(wù)。

　　注釋：

　　[1] 陳錫祺主編：《孫中山年譜長編》第733頁，中華書局1991年版。

　　[2] 《 開明專制論》，《飲冰室合集》文集之十七第77、81頁，中華書局北京1989年影印版。）

　　[3] 《開明專制論論論論飲冰室合集》文集之十七第39～40頁，中華書局北京1989年影印版。

　　[4] 孫文：《致黎元洪電》(1916年6月9日)，《孫中山全集》第三卷第306頁，中華書局1984年，北京。）

　　[5] 孫文：《致黃興電》(1916年6月13日)，同上第308頁。

　　[6] 吳虬：《北洋派之起源及其崩潰》，來新夏編：《北洋軍閥》第一冊第974頁，上海人民出版社1988 年。

　　[7] 陳獨(dú)秀：《吾人最后之覺悟》、《陳獨(dú)秀著作選》第一卷第178頁，上海人民出版社1993年。

　　[8] 《孫中山全集》，第9卷第154頁，中華書局1986年版。

　　[9] 參見張學(xué)仁、陳寧生主編：《二十世紀(jì)之中國憲政》，武漢大學(xué)出版社，2002年6月版，第152-153頁。）

　　[10]請參考Oakeshott, M.J., “Introduction to Leviathan”, in Rationalism in Politics and Other Essays. Indianapolis : Liberty Press,1946(news and expend edn.1991)。中文版見《〈利維坦〉導(dǎo)讀》（奧克肖特著，應(yīng)星譯，載《現(xiàn)代政治與自然》，頁174。

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