張英洪:憲法秩序與農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

　　一

　　制度變遷是人類政治社會(huì)的主題。任何有效率的制度效益都可能存在遞減現(xiàn)象，當(dāng)一種能夠釋放制度效益的有效制度不再產(chǎn)生新的效益時(shí)，新的制度創(chuàng)新就會(huì)成為社會(huì)的需求。中國農(nóng)地的家庭承包制通過“分割所有權(quán)來使僵化的集體所有權(quán)名義化，從而產(chǎn)生效率”，與集體經(jīng)濟(jì)制度相比是制度創(chuàng)新的結(jié)果。[1] 在初期釋放出了令人驚奇的制度績(jī)效。但20世紀(jì)80年代中后期以來，家庭承包制呈現(xiàn)出制度效益遞減的趨勢(shì)。對(duì)家庭承包制的創(chuàng)新就成為20余年來學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)。

　　西方成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，民主法制健全，私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的觀念深入人心。在西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，只要明晰和界定產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)就能夠得到有效的保護(hù)。在西方產(chǎn)權(quán)理論中，民主、法治和有限政府是給定的。在中國，與西方的產(chǎn)權(quán)保護(hù)已有幾百年歷史不同，中國的私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)入憲還只有幾年的時(shí)間，私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)還剛剛起步。此外，公民的政治參與、法治和有限政府是影響中國產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重要變量。為此，中國的產(chǎn)權(quán)理論研究，既有如何明晰產(chǎn)權(quán)的要求，又有如何保護(hù)產(chǎn)權(quán)的任務(wù)。不認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，無論怎樣明晰有效率的產(chǎn)權(quán)制度在中國都可能會(huì)“淮桔成枳”。明晰產(chǎn)權(quán)與保護(hù)產(chǎn)權(quán)的雙重使命決定中國產(chǎn)權(quán)理論和產(chǎn)權(quán)改革的路徑�，F(xiàn)實(shí)已經(jīng)提供了兩個(gè)重要的改革鏡鑒：一是中國國有企業(yè)在不公正的明晰產(chǎn)權(quán)改革中，一方面是“掌勺者獨(dú)占大鍋飯”，另一方面是“企業(yè)主人靠邊站”，造成國有資產(chǎn)大量流失和國企工人大量失業(yè)的“雙失局面”。這種不公正的改革已為社會(huì)所詬病，甚至激起一批左派（此處是個(gè)中性詞）學(xué)者對(duì)“產(chǎn)權(quán)理論”的討伐。[2]二是中國農(nóng)村改革在中央和主流政策理論家極力推行和倡導(dǎo)“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”改革中，農(nóng)民的土地使用權(quán)仍然不斷地遭到權(quán)勢(shì)階層的大規(guī)模侵害。雖然2002年頒布的《土地承包法》、2007年頒布的《物權(quán)法》也將土地使用權(quán)物權(quán)化，但事實(shí)上農(nóng)民的土地使用權(quán)并沒有得到切實(shí)保護(hù)，農(nóng)民土地權(quán)利的侵害已成為最為突出的社會(huì)焦點(diǎn)問題。在中國國情中，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)要得到切實(shí)保護(hù)，還需要考慮到更為復(fù)雜而相互關(guān)聯(lián)的變量。其中，國家的憲法秩序就是一個(gè)事關(guān)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重要變量。

　　憲法秩序就是一種憲政。憲政是當(dāng)代一種比較理想的政治制度，是人類政治文明的共同成果�！皬臍v史上看，憲政的產(chǎn)生總是基于這樣的理由，即確定國家的權(quán)力的邊界并限制國家的管理者。憲政，是一個(gè)比法治或法治國更高的抽象概念，其含義與有限國家相當(dāng)。在有限國家中，正式的政治權(quán)力受到公開的法律控制，而對(duì)這些法律的認(rèn)可又把政治權(quán)力轉(zhuǎn)化為由法律界定的合法的權(quán)威。它表明，在國家和社會(huì)之間至少存在一種區(qū)別或?qū)α�，否則，就無甚理由為國家制定規(guī)則�！盵3]憲政包含民主、法治、人權(quán)等基本要素，“民主是憲政的基礎(chǔ)，法治是它的主要條件，人權(quán)保障則是憲政的目的�！盵4] 憲政是一種現(xiàn)代政治技術(shù)，它通過具體的制度安排來實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和保障基本人權(quán)，同時(shí)，憲政也是國家長治久安的真正法寶。憲政的基本原則包括憲法至上、民主、法治、人權(quán)、權(quán)力制約、有限政府、財(cái)產(chǎn)權(quán)保障、違憲審查、正當(dāng)程序等內(nèi)容。[5]學(xué)界已有公認(rèn)，憲政的真諦是“限政”——限制政府的權(quán)力，保障個(gè)人權(quán)利。它表明政府的權(quán)力不是絕對(duì)的，須以公民權(quán)利的存在為界碑。對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的最大侵害來自公權(quán)力的濫用。所以很多民主國家的憲法都對(duì)私有財(cái)產(chǎn)及私有財(cái)產(chǎn)權(quán)給予特別保護(hù)，并把它作為憲政的基石之一。

　　1949年中國革命的勝利，使共產(chǎn)黨執(zhí)掌了中國政權(quán)，并照搬蘇聯(lián)模式建設(shè)社會(huì)主義，中國進(jìn)入了只有國家、集體的財(cái)產(chǎn)而沒有公民個(gè)人私產(chǎn)的時(shí)代。1978年，中國實(shí)現(xiàn)了歷史性的偉大轉(zhuǎn)折，以市場(chǎng)為取向的改革，使私有財(cái)產(chǎn)權(quán)重新生長起來。1982年《憲法》以及迄今先后經(jīng)過1988年、1993年、1999年和2004年的四次修正，都為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的生長和發(fā)育提供了制度空間。特別是2004年私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的入憲和2007年《物權(quán)法》的通過，揭開了中國私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的新篇章，為農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的確定和保障提供了法律依據(jù)。當(dāng)前，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在事實(shí)上遭到嚴(yán)重侵害。在強(qiáng)制性征地乃至侵害農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的事件中，法律作用的真正發(fā)揮仍有待加強(qiáng)，這對(duì)我們以憲法為依據(jù)推進(jìn)體制改革、形成規(guī)范有效的憲法秩序，提出了現(xiàn)實(shí)的要求�，F(xiàn)行農(nóng)地制度的改革應(yīng)當(dāng)考慮上述因素。

　　二

　　對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革，這是學(xué)界的一致共識(shí)。至于怎么改，則意見分歧較大。已有的討論主要有：

　　一是堅(jiān)持集體所有、完善家庭承包制思路。就是堅(jiān)持土地的集體所有制不變，穩(wěn)定和完善家庭承包制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。這是現(xiàn)行主流政策取向。通過對(duì)土地使用權(quán)的不斷強(qiáng)化，逐步使土地使用權(quán)具有物權(quán)的性質(zhì)，進(jìn)而弱化和分割集體所有權(quán)，但不可能完全取消集體所有權(quán)。在集體所有、家庭承包制的框架內(nèi)，實(shí)踐中出現(xiàn)了諸如山東平度“兩田制”、江蘇蘇南規(guī)模經(jīng)營、廣東南海股份合作制、陜西延安“四荒地”使用拍賣、湖南懷化山地流轉(zhuǎn)等具體形式。堅(jiān)持集體所有、完善家庭承包制，具有路徑依賴的特性，在當(dāng)前情況下，無疑是最具現(xiàn)實(shí)合理性和可操作性，制度變革的風(fēng)險(xiǎn)小而可行性大，盡管并未擺脫困境。

　　二是實(shí)行土地國有化改革思路。學(xué)界討論的具體有國有永佃制、國有加999年使用期制、國有田底所有權(quán)與農(nóng)民田面所有權(quán)等形式。持這些觀點(diǎn)的學(xué)者，看到了集體所有制的弊端，充滿對(duì)國家所有制的高度信賴，但對(duì)私有制卻信心不足，或不能正視。其實(shí)，這種思路也不容忽視以下問題：其一，在中國歷史上，曾有過地主所有、佃農(nóng)永佃和地主擁有田底權(quán)、農(nóng)民擁有田面權(quán)等土地形式。國有化的主張使國家取代地主成為最大和唯一的地主，農(nóng)民不能成為土地的真正主人�！皣�家所有制最重要的后果就是政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)財(cái)富的融合。”[6]國家所有制在實(shí)踐中極易演化為政府所有制和官僚所有制。其二，土地國有制的實(shí)踐并不成功。1917年11月8日全俄工人和士兵代表蘇維埃代表大會(huì)第二次會(huì)議通過《土地法令》，宣布廢除土地私有制，實(shí)行土地公有制，這是人類歷史上首次出現(xiàn)的社會(huì)主義性質(zhì)的土地公有制。但結(jié)果表明是失敗的。1991年蘇聯(lián)解體后恢復(fù)了土地私有制。中國共產(chǎn)黨在1930年代曾主張過土地國有制，但后來就放棄了。1956年在實(shí)行農(nóng)業(yè)合作化中，國家也否決了土地國有化方案而實(shí)行集體所有制。[7]集體所有制在本質(zhì)上與國有制沒有多大的區(qū)別，都是社會(huì)主義公有制。其三，國有制需要在農(nóng)村確立代理人，在耕地上可能發(fā)生很高的代理成本，造成效率損失。[8]其四，國有制不能消除眾所周知的“公地悲劇”。[9]

　　三是推行土地私有化改革思路。20世紀(jì)80年代以來，土地私有化就不斷有人提出來。具體就是將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)直接分配給農(nóng)民個(gè)人所有，農(nóng)民對(duì)土地享有完整的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地私有化所帶來的產(chǎn)權(quán)明晰和效率的提高是公認(rèn)的，但與其他主張不同，土地私有化方案的最大壓力來自傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)的約束。信奉傳統(tǒng)社會(huì)主義公有制理論的人會(huì)認(rèn)為土地私有制是資本主義制度，與社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)規(guī)律“背道而馳”，具有不可行性。對(duì)此，可以深化這么幾個(gè)認(rèn)識(shí)：首先，社會(huì)主義理論和實(shí)踐是不斷發(fā)展的，不能讓理論成為教條束縛實(shí)踐，只能以生動(dòng)的實(shí)踐去發(fā)展理論。在傳統(tǒng)社會(huì)主義理論中，也曾長期將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)等同于社會(huì)主義，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等同于資本主義。但1992年鄧小平發(fā)表社會(huì)主義也可以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，中國實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，天不但沒有塌下來，相反卻大大促進(jìn)了中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。其次，在社會(huì)主義初級(jí)階段，中國堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度同樣可以適用于農(nóng)村土地所有制改革。公有制經(jīng)濟(jì)不僅包括國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，還包括混合所有制經(jīng)濟(jì)中的國有成分和集體成分，國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在控制力上，股份制是公有制主要實(shí)現(xiàn)形式。這些來自中共十五大對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)上的突破，還主要應(yīng)用在城市改革和國有企業(yè)改革中，至于農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)改革則幾乎停滯不前。在農(nóng)村土地所有制改革上，是否也能打破集體所有制這一單一的公有制形式、實(shí)行多種所有制共同發(fā)展？據(jù)1996年全國土地普查，中國國有土地面積占53.17%，農(nóng)村集體所有土地占46.18%，尚未確定權(quán)屬的公地占0.65%。2003年國土資源部公布的最新數(shù)據(jù)，全國現(xiàn)有總耕地面前為18.51億畝，這相當(dāng)全國土地總面積144億畝的12.85%。由此可知，即使將全部集體所有土地或全部耕地實(shí)行私有化，國家土地的公有制成份仍占主導(dǎo)地位，因而并未改變以公有制為主體的社會(huì)主義性質(zhì)。

　　除了傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)上的禁錮外，土地私有化也遭遇一些理論認(rèn)識(shí)上的詰難。認(rèn)為土地不能私有化的理由主要有：土地是農(nóng)民的社會(huì)保障，土地兼并將激化社會(huì)矛盾，土地自由買賣導(dǎo)致貧富分化，權(quán)勢(shì)階層侵占土地，非農(nóng)建設(shè)用地成本上升，實(shí)施操作困難，農(nóng)民沒有私有化的要求等等。這些詰問表面上看都有一定道理，但并未擊中問題的要害。筆者雖不刻意追求土地私有化，但卻看出反對(duì)土地私有化的理由并不充分。

　　其一，農(nóng)地是農(nóng)民最基本的社會(huì)保障，社會(huì)保障不能私有化，所以土地不能私有化。首先，土地給農(nóng)民提供了生存的手段，但土地本身并不是社會(huì)保障，土地是農(nóng)民的社會(huì)保障的命題不能成立。社會(huì)保障權(quán)是國際人權(quán)公約規(guī)定的每一個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)享有的基本人權(quán)，給全體國民提供社會(huì)保障是公認(rèn)的國際準(zhǔn)則，也是現(xiàn)代國家存在和發(fā)展的合法性基石。中國農(nóng)民沒有享有國家提供的社會(huì)保障，這是二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的結(jié)果，是政府對(duì)農(nóng)民公共物品供給不足的表現(xiàn)，不能認(rèn)為農(nóng)民擁有一份土地就認(rèn)為農(nóng)民享有社會(huì)保障，而將政府應(yīng)當(dāng)提供社會(huì)保障的責(zé)任推給土地去承擔(dān)，世界上沒有將土地作為農(nóng)民社會(huì)保障的慣例。其次，土地承擔(dān)不了社會(huì)保障的責(zé)任。中國人均耕地1.2畝，不足世界平均水平的40%，有三分之一的省人均耕地不到1畝，有666多個(gè)縣人均耕地不足0.5畝，低于聯(lián)合國確定的0.8畝的最低標(biāo)準(zhǔn)線。在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重的情況下，農(nóng)民種田不但無利可圖，而且還要倒墊成本，土地的社會(huì)保障功能無從談起。再次，如果說農(nóng)民的土地歸集體所有時(shí)能夠有社會(huì)保障，難道變成自己的土地就沒有社會(huì)保障了？除非集體能提供農(nóng)民自己不能提供的基于土地核算的福利，但這基本上不是存在的。以土地是農(nóng)民的社會(huì)保障而誤導(dǎo)國家建立保障農(nóng)民的社會(huì)保障體系“是有害的”。[10]

　　其二，土地自由買賣和土地兼并將導(dǎo)致貧富分化，激化社會(huì)矛盾。這幾乎是反對(duì)土地私有化的“常識(shí)性定律”，因而震懾了不少人。但只要深究，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這“常識(shí)”中大有“謬誤”。秦暉指出中國歷史學(xué)中長期奉為圭臬的“土地兼并——農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)——改朝換代”的邏輯實(shí)屬謬論。[11]首先，秦暉的研究表明，如果說歷史上存在土地兼并的話，那也是權(quán)貴吞并不堪賦役重負(fù)的農(nóng)民土地等政治原因造成的，與民間的土地買賣沒有太大的關(guān)系。其次，中國歷史上的“農(nóng)民起義”主要是官民矛盾而非主佃矛盾激化所致�！肮俦泼穹础彼淖�，可謂抓住了農(nóng)村問題的實(shí)質(zhì)。再次，現(xiàn)代國家管理社會(huì)的能力和技術(shù)大為增強(qiáng)，國家可以通過反壟斷反兼并法律控制權(quán)力資本圈占土地，工業(yè)化、城市化又可以使大量農(nóng)民進(jìn)入城市實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，通過社會(huì)保障制度建立“社會(huì)安全網(wǎng)”，同時(shí)，國家政治生活的民主化、法治化，都有利于整合現(xiàn)代社會(huì)利益沖突。第四，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的土地自由買賣，能夠?qū)崿F(xiàn)土地的優(yōu)化配置，不僅不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民貧困，“只會(huì)使現(xiàn)在相對(duì)貧窮的農(nóng)民變得更富”。[12]現(xiàn)代國家還具備歷史上不可比擬的社會(huì)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控能力和手段，能夠消除貧富兩極分化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。

　　其三，權(quán)勢(shì)階層侵占土地、非農(nóng)建設(shè)用地成本上升、實(shí)施操作困難、農(nóng)民沒有私有化的要求等問題。這些問題確實(shí)有可能存在和發(fā)生，在改革過程中充分考慮到這些問題顯然是完全必要的，但這些問題還不至于成為土地不能私有化的根本問題。首先，權(quán)勢(shì)階層有可能購買土地，也可能出現(xiàn)新的大地主。問題是，既然城市可以鼓勵(lì)和允許新的資本家（企業(yè)主、企業(yè)家）存在，農(nóng)村為什么不可以允許產(chǎn)生新的大地主（土地企業(yè)家、農(nóng)場(chǎng)主）？農(nóng)村的大地主（土地企業(yè)家、農(nóng)場(chǎng)主）與城市的資本家（企業(yè)主、企業(yè)家）同樣也是“中國特色社會(huì)主義的建設(shè)者”。中國改革雖然是先從農(nóng)村率先起步，但農(nóng)村的市場(chǎng)化程度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。另外，一定的土地兼并是規(guī)模經(jīng)營的必要條件，我們一方面要消滅小農(nóng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，另一方面又擔(dān)心土地兼并，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　對(duì)所謂的地主保持高度的警惕，這是個(gè)典型的“二律背反”。這當(dāng)然不是說可以放縱權(quán)勢(shì)階層的為所欲為，恰恰相反，對(duì)權(quán)勢(shì)階層的法律約束和對(duì)農(nóng)民基本權(quán)利和自由的保障，構(gòu)成現(xiàn)代國家的一個(gè)主要職能。一個(gè)值得注意的問題是，在現(xiàn)行的土地制度下，人們已經(jīng)見識(shí)了權(quán)勢(shì)階層對(duì)農(nóng)民土地的瘋狂掠奪。其次，土地私有化后非農(nóng)建設(shè)用地成本提高問題。這不應(yīng)該成為擔(dān)憂的問題，相反恰巧應(yīng)該值得慶幸。非農(nóng)建設(shè)用地成本的提高，正是對(duì)低價(jià)征用農(nóng)民土地的糾正，這個(gè)征地中上升的價(jià)格本來就應(yīng)該歸屬農(nóng)民，只是原來的非市場(chǎng)運(yùn)作剝奪了農(nóng)民的巨額利益而已。我們總不能長期把用地成本鎖定在以前對(duì)農(nóng)民的強(qiáng)制剝奪水平線上。土地利用的市場(chǎng)化運(yùn)作，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律，也有利于增加農(nóng)民的收入。土地利用成本上升，還能夠強(qiáng)化對(duì)土地濫用的約束，真正起到有效保護(hù)耕地的功效。再次，說到實(shí)施操作復(fù)雜困難的問題，這要具體問題具體分析，不必強(qiáng)求一致。辦法總比困難多，實(shí)踐自身的發(fā)展總能解開學(xué)者解不開的結(jié)。至于說到農(nóng)民沒有私有化的要求，這當(dāng)然首先要尊重農(nóng)民的意愿。不過對(duì)此問題也要具體分析，對(duì)于土地私有化，或許有的地方農(nóng)民沒有要求，但另外一些地方農(nóng)民卻可能有；
有的農(nóng)民此時(shí)沒有要求，但彼時(shí)他又可能會(huì)有。不管農(nóng)民是不是有土地私有化的要求，凡是出于農(nóng)民自愿的選擇都應(yīng)受到尊重。強(qiáng)制實(shí)行土地私有化也是要反對(duì)的。政府的政策應(yīng)真正以民意為依歸。

　　三

　　人類歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，產(chǎn)權(quán)制度安排從根本上說包含私有產(chǎn)權(quán)和公有產(chǎn)權(quán)安排，在這兩者之間則可以存在共有產(chǎn)權(quán)，共有產(chǎn)權(quán)兼具私有產(chǎn)權(quán)和公有產(chǎn)權(quán)的特性，其基礎(chǔ)和本質(zhì)屬于私有產(chǎn)權(quán)，其形式屬于公有產(chǎn)權(quán)。人類社會(huì)已經(jīng)經(jīng)過了對(duì)私有產(chǎn)權(quán)和公有產(chǎn)權(quán)的試驗(yàn)，總的來說，私有產(chǎn)權(quán)的長期效率明顯高于公有產(chǎn)權(quán)已被證實(shí)和接受。問題是任何一個(gè)國家都不可長期能實(shí)行單一的私有產(chǎn)權(quán)或公有產(chǎn)權(quán)，私有產(chǎn)權(quán)和公有產(chǎn)權(quán)共存總是常態(tài)。至于何種物品宜實(shí)行私有產(chǎn)權(quán)，何種物品宜實(shí)行公有產(chǎn)權(quán)，何種物品宜實(shí)行共有產(chǎn)權(quán)，則取決于資產(chǎn)的性質(zhì)。就中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的未來安排來說，理論上可以采取農(nóng)戶所有制、社區(qū)所有制和國家所有制共存的形式。

　　一、農(nóng)戶所有制。對(duì)于具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的私人物品，私有產(chǎn)權(quán)是最適宜采取的產(chǎn)權(quán)形式，如果對(duì)私人物品采取公有產(chǎn)權(quán)的形式，必然導(dǎo)致“租金損耗”。把社會(huì)的大部分有價(jià)值的資源托付給公有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，任何一個(gè)社會(huì)都將難以長期承擔(dān)。對(duì)于農(nóng)村的耕地和宅基地，宜實(shí)行農(nóng)戶所有制，就是將產(chǎn)權(quán)明確界定給農(nóng)戶。農(nóng)戶所有制從字面上可以避免傳統(tǒng)觀念對(duì)私有制的憎惡。正如在城市改革中使用民營化而不使用私有化一樣。這是中國制度變遷特有的名實(shí)策略。農(nóng)戶所有制當(dāng)然是以農(nóng)民個(gè)人權(quán)利為基礎(chǔ)的。

　　二、農(nóng)村社區(qū)所有制。對(duì)于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)不適合分割的公共資源，既不適宜私有產(chǎn)權(quán)安排，也不應(yīng)該實(shí)行有的學(xué)者建議的國有產(chǎn)權(quán)安排，其最適宜的產(chǎn)權(quán)安排應(yīng)當(dāng)是社區(qū)共同所有，這類似于布坎南的俱樂部物品及產(chǎn)權(quán)安排。宜實(shí)行社區(qū)所有的物品具有成員資格性和非對(duì)抗性的特征，社區(qū)公共物品只有具有社區(qū)成員資格的人才能享有，對(duì)外具有排他性。農(nóng)村宜實(shí)行社區(qū)共同所有的物品主要有山塘水庫、山林果園、社區(qū)企業(yè)、道路等公共設(shè)施， 很顯然，將社區(qū)公共物品實(shí)行私有產(chǎn)權(quán)或國有產(chǎn)權(quán)都是不合適的，同時(shí)，社區(qū)所有制不同于傳統(tǒng)的集體所有制，與集體所有制不同，社區(qū)所有制能夠與民法上的財(cái)產(chǎn)共有制接軌，社區(qū)共有制可根據(jù)具體情況采取按份共有和共同共有的方式。

　　三、國家所有制。對(duì)于在消費(fèi)和使用上不具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的純公共物品或具有競(jìng)爭(zhēng)性但不具有排他性的公共物品，既不適宜采取私有產(chǎn)權(quán)又不適宜社區(qū)產(chǎn)權(quán)，宜采取國家所有的產(chǎn)權(quán)形式。這包括憲法規(guī)定的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，以及經(jīng)過村社區(qū)的鐵路、公路交通和其他屬于國家所有的公共設(shè)施。對(duì)于有的農(nóng)村社區(qū)，可能同時(shí)存在上述三種產(chǎn)權(quán)形式，但有的農(nóng)村社區(qū)可能只有農(nóng)戶所有和社區(qū)所有形式而沒有國家所有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

　　這里特別需要指出的是，土地是一種特殊的資源，任何個(gè)人和單位都不可能將土地“搬走”或“消費(fèi)掉”。就是說，實(shí)質(zhì)上，對(duì)于土地資源，任何個(gè)人和單位都只能是享有土地使用權(quán)，所謂“個(gè)人所有”，只不過是從法律上界定了對(duì)土地使用權(quán)的邊界，土地的真正的永恒的所有權(quán)還是歸屬于主權(quán)國家。在主權(quán)國家真正所有或名義所有的土地上，將適宜私人所有的土地從法律上將其產(chǎn)權(quán)界定給公民個(gè)人，完全是出于社會(huì)秩序和市場(chǎng)交易的需要。千萬不能誤以為國家將部分土地產(chǎn)權(quán)界定給公民個(gè)人或社區(qū)組織后，國家就喪失了這部分土地。無論是否將土地產(chǎn)權(quán)界定到農(nóng)民個(gè)人，土地都永遠(yuǎn)是國家的財(cái)富。況且，“國家的價(jià)值，從長遠(yuǎn)看來，歸根結(jié)蒂還在于組成它的全體個(gè)人的價(jià)值。”[12]

　　實(shí)踐上，宜尊重各地農(nóng)民意愿，構(gòu)建農(nóng)民平等參與和自主選擇的制度環(huán)境。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革上，應(yīng)當(dāng)反對(duì)兩種傾向：一是對(duì)農(nóng)民的自主選擇和首創(chuàng)精神進(jìn)行粗暴打壓，二是將未經(jīng)農(nóng)民參與的改革方案強(qiáng)加于人。以中國幅員之廣大，人口之眾多，情況之千差萬別，應(yīng)允許土地所有制的多元發(fā)展，在集體所有、家庭承包經(jīng)營為主體的情況下，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和允許各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際和農(nóng)民意愿，可以實(shí)行集體所有及集體經(jīng)營、國有永佃、農(nóng)戶所有等多種產(chǎn)權(quán)形式，使之競(jìng)相發(fā)展，通過制度競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。在可預(yù)見的期限內(nèi)，國家不可能宣布農(nóng)村土地國有制，也不可能宣布實(shí)行土地私有制。最現(xiàn)實(shí)最可能的路徑顯然是穩(wěn)定和完善現(xiàn)行的集體所有、家庭承包制。通過將農(nóng)地承包期從延長15年、30年甚至到50年、70年、100年以至更長來穩(wěn)定和保障農(nóng)民的土地使用權(quán)。這種路徑演進(jìn)的可能結(jié)果有三：

　　一是如通過延長承包期能有效地起到穩(wěn)定和保障農(nóng)民的土地使用權(quán)的目的，這種主流思路就會(huì)堅(jiān)持和發(fā)展下去。但是經(jīng)驗(yàn)表明，承包期的延長，并未如執(zhí)政者和主流學(xué)者所愿能有效保障農(nóng)民的土地使用期權(quán)。當(dāng)前涉及到農(nóng)村土地糾紛矛盾的加劇所引發(fā)的嚴(yán)重社會(huì)問題，使穩(wěn)定和保障農(nóng)民土地使用權(quán)的預(yù)期壓力甚大。此外，城市化的快速發(fā)展，與力圖將農(nóng)民束縛在土地上的現(xiàn)行土地制度安排形成了巨大的張力。

　　二是通過對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的不斷強(qiáng)化和物權(quán)化，在條件成熟的時(shí)候自然過渡到土地的農(nóng)戶所有制。依筆者所見，這或許是中國農(nóng)地從集體所有轉(zhuǎn)向私有產(chǎn)權(quán)的可能路徑。

　　三是務(wù)實(shí)的政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)土地私有產(chǎn)權(quán)的認(rèn)同與倡導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是，能夠根據(jù)自身所處的歷史方位和肩負(fù)的歷史使命，不斷調(diào)整方針政策。在歷史上，中國共產(chǎn)黨對(duì)土地的國有制、私有制和集體所有制都有過明確的主張，但無論實(shí)行何種土地所有制，都沒有改變和動(dòng)搖黨的性質(zhì)和根本宗旨。的確，政府至今并未面臨農(nóng)民自身對(duì)土地私有化要求的巨大壓力。但現(xiàn)行土地制度下農(nóng)民土地權(quán)益被嚴(yán)重侵害所引發(fā)的激烈社會(huì)沖突，以及國際范圍內(nèi)私有產(chǎn)權(quán)的高效率，足以使明智的政治領(lǐng)導(dǎo)人在全球化進(jìn)程中基于億萬農(nóng)民的富裕、國家的繁榮，理性思考私有產(chǎn)權(quán)的正面價(jià)值。

　　注釋：

　　[1]黨國印《論農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)》，載《中國農(nóng)村觀察》1998年第4期。

　　[2]參見吳易風(fēng)《不能讓西方產(chǎn)權(quán)理論誤導(dǎo)中國國有企業(yè)改革》，載王振中主編《產(chǎn)權(quán)理論與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第72-85頁。

　　[3]憲法比較研究課題組編《憲法比較研究文集》（3），濟(jì)南：山東人民出版社1993年版，第274頁。

　　[4]李步云《憲政與中國》，載憲法比較研究課題組編《憲法比較研究文集》（2），北京：中國法制出版社1993年版，第2頁。

　　[5]參見白鋼、林廣華著《憲政通論》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年

　　[6]（南）斯韋托扎爾•平喬維奇著《產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)——一種關(guān)于體制比較的研究》，蔣琳琦譯，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版，第110頁

　　[7]1956年6月15日農(nóng)業(yè)部長廖魯言在全國人大一屆三次會(huì)議上作《關(guān)于高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程（草案）的說明》。

　　[8]參見黨國英《當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2005年第4期

　　[9]相關(guān)內(nèi)容參見張新光《“公地悲劇”何時(shí)謝幕》，載《中國改革》2005年第7期；
鄧大才《現(xiàn)代“公地悲劇”的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋》，載徐勇主編《中國農(nóng)村研究》2003年卷，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社2005年版，第87-106頁

　　[10]參見秦暉《中國農(nóng)村土地制度與農(nóng)民權(quán)利保障》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2002年第7期

　　[11] 參見秦暉《中國農(nóng)村土地制度與農(nóng)民權(quán)利保障》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2002年第7期

　　[12]參見楊小凱《為什么城鄉(xiāng)土地并軌是當(dāng)務(wù)之急》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》2001年5月11日

相關(guān)熱詞搜索：財(cái)產(chǎn)權(quán) 憲法 秩序 土地 農(nóng)民