秋風(fēng)：陳水扁案彰顯憲政的復(fù)雜性

　　華人世界著名史學(xué)家許倬云先生在接受媒體采訪時(shí)評(píng)論說，陳水扁被羈押，是中華民族有史以來(lái)第一次靠以法律和證據(jù)的手段將一個(gè)前掌權(quán)者抓起來(lái)，這是非常了不起的事情，具有歷史意義，這將可以被樹立成精神傳統(tǒng)的事件。

　　2008年，有兩起事件標(biāo)志著臺(tái)灣憲政制度走上正軌：第一，前威權(quán)主義政黨——國(guó)民黨——經(jīng)過改造，其候選人馬英九在民主選舉中當(dāng)選總統(tǒng)，標(biāo)志著臺(tái)灣完成政權(quán)的兩輪和平輪替，這通常被認(rèn)為是民主制進(jìn)入鞏固期的標(biāo)志。第二，前總統(tǒng)陳水扁被收押，把臺(tái)灣這個(gè)中國(guó)的憲政試驗(yàn)田的法治置于世人面前接受考驗(yàn)。臺(tái)灣不同群體對(duì)此事件的反應(yīng)雖然相當(dāng)對(duì)立，但社會(huì)秩序并未受到嚴(yán)重沖擊。

　　不過，扁案的出現(xiàn)及目前的司法處理，也顯示出，臺(tái)灣現(xiàn)有政制安排存在某種缺陷。

　　憲政的四大構(gòu)件

　　一個(gè)完整有效的憲政制度至少包括民主、分權(quán)結(jié)構(gòu)、法治、自治四大結(jié)構(gòu)性要素。

　　憲政制度最早成形于英國(guó)、美國(guó)。在這兩個(gè)國(guó)家，憲政的核心理念是，權(quán)力必須受到節(jié)制，不論誰(shuí)掌握權(quán)力。它的核心制度安排是權(quán)力的分立與制衡，以及至為根本的法律之治（rule of law）與自治。

　　自治是憲政的根基。托克維爾早就觀察到，美國(guó)的民主制度是從基層開始的，市鎮(zhèn)自治是是美國(guó)憲政制度的基礎(chǔ)。美國(guó)人為了各種目的，也組織了各種各樣的社團(tuán)，從事形形色色的社會(huì)自治。社會(huì)自治的一個(gè)非常重要的方面是獨(dú)立而自由地表達(dá)各種意見的報(bào)刊。正是通過這兩種自治，美國(guó)人實(shí)現(xiàn)了真正的自我治理（self-government）。普通人在非政治的、基層政治的實(shí)踐中，養(yǎng)成負(fù)責(zé)任的公民精神，訓(xùn)練出從事治理的技藝。正是這些具有公民素質(zhì)的個(gè)人，經(jīng)常或不時(shí)地參與到更大范圍的治理活動(dòng)中，維系著美國(guó)的民主、法治和分權(quán)結(jié)構(gòu)。

　　法治是憲政的筋脈。社會(huì)各種活動(dòng)都必須借助正當(dāng)行為規(guī)則才能夠進(jìn)行，所以，一個(gè)秩序良好的社會(huì)離不開法律。但憲政秩序所需要的不是一般的法律，而是法律之治。也即，作為一個(gè)治理制度安排，法治調(diào)節(jié)普通人的行為之外，更要調(diào)節(jié)權(quán)力，為權(quán)力的行使劃定范圍，對(duì)濫用權(quán)力的行為予以懲罰，為遭受權(quán)力侵害的人提供及時(shí)而有效的救濟(jì)。由此不難理解，真正的法治恰恰是形成于英美普通法傳統(tǒng)中，因?yàn)�，只有在這里，法律的形成和執(zhí)行體系是與權(quán)力機(jī)構(gòu)分立的，法院對(duì)其他機(jī)構(gòu)保持著充分獨(dú)立性，也享有崇高權(quán)威。它不僅執(zhí)行法律，也制定法律，解釋和執(zhí)行憲法。只有這樣的法院有能力充當(dāng)憲政秩序的守護(hù)者。

　　分權(quán)結(jié)構(gòu)指政府內(nèi)部權(quán)力的分立與制衡安排。哪怕是民主選舉產(chǎn)生的權(quán)力，也存在濫用的可能。防止這種權(quán)力濫用的一種機(jī)制就是將權(quán)力分散在不同機(jī)構(gòu)中，讓野心對(duì)抗野心，用權(quán)力制約權(quán)力。

　　這三種制度是憲政制度的經(jīng)典構(gòu)件。作為一種決策程序的民主，也具有深厚傳統(tǒng)。相對(duì)而言，現(xiàn)代人所理解的民主，也即投票選舉民主，是在十九世紀(jì)之后獲得比較完整的發(fā)育的。

　　但二十世紀(jì)后期以來(lái)，憲政理論發(fā)生一種轉(zhuǎn)向，特別強(qiáng)調(diào)民主。人們把憲政化約為民主，進(jìn)一步又把民主化約為民主投票，就是選民在不同的治理區(qū)域內(nèi)，以各種各樣的投票程序，選舉產(chǎn)生各個(gè)層級(jí)的行政與立法機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人。這樣狹隘的民主概念確實(shí)一目了然，在現(xiàn)實(shí)中似乎也較易操作，安排選舉，及擴(kuò)大選舉范圍，就被人們當(dāng)成民主化過程的主要內(nèi)容。

　　但人們很快發(fā)現(xiàn)，在很多國(guó)家，盡管可能已經(jīng)建立了投票選舉意義上的民主，但這個(gè)民主制度卻十分脆弱，甚至有時(shí)滑向一人或一黨獨(dú)裁。這當(dāng)然并不是選舉民主的錯(cuò)，而是由于選舉民主所需要的基礎(chǔ)——權(quán)力的制衡、法治乃至自治不夠完善。

　　這一事實(shí)提醒人們，單有投票選舉意義上的民主是不夠的。人們?cè)谌粘Ｔ捳Z(yǔ)中所說的是“民主”，其實(shí)是指由上述四大搖件結(jié)合而成的憲政制度，不僅包括狹義的投票選舉民主，也包括法治、自治、權(quán)力的分立與制衡等。選舉民主只是人們心目中那套好制度最表層的安排。

　　憲政的四大構(gòu)件緊密相關(guān)，嵌套在一起，彼此相互依賴。自治靠民主規(guī)則運(yùn)轉(zhuǎn)，又支持著政治領(lǐng)域的民主；
民主為法治提供支持，法治反過來(lái)又制約過通過民主掌握了權(quán)力的多數(shù)；
法治規(guī)范著自治，使各種社團(tuán)自由競(jìng)爭(zhēng)，而這些社團(tuán)也是法治的維護(hù)力量。只有這四個(gè)要件相互配合，組合成一個(gè)有機(jī)的整體，公民的自由、權(quán)利才能得到保障，公民在享受政府公共服務(wù)的同時(shí)，又不至于遭受權(quán)力的侵害。僅有投票意義上的民主，顯然無(wú)法自然達(dá)到這一目的。因?yàn)椋�選舉產(chǎn)生的官員、代表，也有可能濫用權(quán)力。如果法治不發(fā)達(dá)，這種濫用權(quán)力的行為不能得到及時(shí)阻止、懲罰，那整個(gè)制度就會(huì)很快走向腐敗。

　　臺(tái)灣憲制美中有不足

　　上述標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然是非�？量痰�，即便是英美那樣的傳統(tǒng)憲政國(guó)家，或者歐洲那些憲政穩(wěn)定國(guó)家，也未必能夠完全達(dá)到。臺(tái)灣已經(jīng)形成了相當(dāng)完整的憲政架構(gòu)，不過，作為新生憲政實(shí)體，它的憲制安排中自然有某些不足。

　　首先來(lái)看臺(tái)灣的自治。毫無(wú)疑問，臺(tái)灣社會(huì)自治的水準(zhǔn)是非常高的。與大陸截然不同的是，臺(tái)灣沒有出現(xiàn)文明的斷裂，保持了華夏文明的連續(xù)性，因而，傳統(tǒng)的社會(huì)自治組織非常完善。因應(yīng)著社會(huì)變化，這些組織也成功地實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，其中最著名的是人間佛教的興起與繁榮。同時(shí)，隨著現(xiàn)代社會(huì)社會(huì)發(fā)育，臺(tái)灣也興起了大量新興社會(huì)組織，臺(tái)灣民主化運(yùn)動(dòng)與七十年代大量非政府組織的社會(huì)運(yùn)動(dòng)之間就有密切關(guān)系。最后一點(diǎn)，臺(tái)灣的媒體自由也給人留下深刻印象。

　　不過，作為新生憲政實(shí)體，臺(tái)灣社會(huì)的“亂象”也的確令外界側(cè)目。這種“亂象”在其他新生民主社會(huì)也有，但似不如臺(tái)灣嚴(yán)重。在臺(tái)灣，公共事務(wù)被嚴(yán)重地娛樂化，人們的參與過多地受激情支配，而缺乏理性的有效節(jié)制。其中所顯示的問題是，從精英、到大眾，似乎缺乏足夠的公民責(zé)任意識(shí)。而這種責(zé)任意識(shí)通常只能經(jīng)由人們?cè)谏鐣?huì)自治組織的治理實(shí)踐中培養(yǎng)。臺(tái)灣新舊社會(huì)組織何以未能發(fā)揮培育理性的、負(fù)責(zé)任的公民的功能，值得進(jìn)一步觀察。

　　接下來(lái)看臺(tái)灣的選舉民主制度。毫無(wú)疑問，臺(tái)灣的選舉是民主的。但選舉中的腐敗丑聞也時(shí)有發(fā)生，如何避免臺(tái)灣民主進(jìn)入日本式黑金政治，乃是一大挑戰(zhàn)。另一方面，作為選舉之主要組織者的臺(tái)灣的政黨，仍不能算進(jìn)入成熟狀態(tài)。尤其是民進(jìn)黨，盡管已經(jīng)執(zhí)政過一次，仍然沒有完全實(shí)現(xiàn)心態(tài)正�；�。沒有將自己納入到常規(guī)政治的結(jié)構(gòu)中，動(dòng)輒走街頭政治路線。這種作風(fēng)確實(shí)有助于維持臺(tái)灣政壇之活力，但也是臺(tái)灣民主政治的一大隱患。如何在這兩者之間尋求平衡？

　　再來(lái)看臺(tái)灣的分權(quán)結(jié)構(gòu)。臺(tái)灣政體之基本架構(gòu)由1946年中華民國(guó)憲法塑造。該憲法規(guī)定，國(guó)民大會(huì)是最高的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，總統(tǒng)是國(guó)家元首，政府則依孫中山先生的獨(dú)創(chuàng)思想，劃分為行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五院。在制憲過程中，各方就總統(tǒng)制、內(nèi)閣制爭(zhēng)論不已，最終形成的方案雖帶有法國(guó)“雙首長(zhǎng)制”色彩，但比較傾向于內(nèi)閣制，如論者所說：“純粹就憲法條文的設(shè)計(jì)來(lái)看，我國(guó)總統(tǒng)之應(yīng)為垂拱無(wú)為之虛位元首的色彩，可以說是相當(dāng)濃厚的�！保ㄖ袊�(guó)立憲史，第四六九頁(yè)）

　　但行憲不久，內(nèi)戰(zhàn)趨于激烈，政府發(fā)布《動(dòng)員戡亂時(shí)期臨時(shí)條款》，總統(tǒng)權(quán)力大幅擴(kuò)張。1991年，為啟動(dòng)民主化轉(zhuǎn)型，該條款被廢止。隨后，從1991年到2004年，憲法先后經(jīng)過7次修訂。除取消國(guó)大之外，總統(tǒng)與五院架構(gòu)維持不變，但其間的權(quán)力分布狀態(tài)大變：行政院被矮化，它既受制于總統(tǒng)，又對(duì)立法院負(fù)責(zé)，進(jìn)退失據(jù)�？偨y(tǒng)在憲法上的權(quán)力不斷擴(kuò)大，政體從內(nèi)閣制傾向，倒向了總統(tǒng)制傾向。但因?yàn)槿匀槐３蛛p首長(zhǎng)制外表，故而總統(tǒng)仍保留在內(nèi)閣制下的權(quán)力。也就是說，這個(gè)總統(tǒng)集中了內(nèi)閣制與總統(tǒng)制下的總統(tǒng)的權(quán)力：總統(tǒng)有權(quán)不需立法院同意而直接任命行政院院長(zhǎng)。立法院可以通過對(duì)行政院的不信任案，通過不信任案后，行政院院長(zhǎng)必須向總統(tǒng)請(qǐng)辭，此時(shí)，總統(tǒng)既可接受行政院院長(zhǎng)的辭職，亦可咨詢立法院院長(zhǎng)后宣布解散立法院重新選舉之。這樣的總統(tǒng)的權(quán)力在某些方面超出了總統(tǒng)制下的總統(tǒng)，總統(tǒng)制下的總統(tǒng)不可能解散議會(huì)，臺(tái)灣總統(tǒng)卻可以。

　　對(duì)擁有如此廣泛權(quán)力的總統(tǒng)，幾乎不可能設(shè)想出什么有效的制約機(jī)制。可能正是由于這一結(jié)構(gòu)性缺陷，導(dǎo)致現(xiàn)代憲政運(yùn)作的基本機(jī)制——權(quán)力對(duì)抗權(quán)力——在臺(tái)灣失靈。陳水扁的腐敗盡管早被揭露，立法院也曾經(jīng)提起多次罷免、倒閣案，但最終都未能啟動(dòng)有效的機(jī)制來(lái)規(guī)制它。只能等到陳水扁下臺(tái)之后，才能啟動(dòng)司法程序。

　　對(duì)陳水扁啟動(dòng)司法程序，讓人們把目光集中在臺(tái)灣司法機(jī)構(gòu)身上。最后我們來(lái)看臺(tái)灣的法治狀態(tài)。

　　如果從清末立憲算起，在中國(guó)，獨(dú)立于政治和行政體系之外的現(xiàn)代司法機(jī)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)百年了。臺(tái)灣司法機(jī)構(gòu)完整地繼承并發(fā)展了這一傳統(tǒng)，大體上保持著司法的專業(yè)性，相對(duì)于政治與行政機(jī)構(gòu)也能夠保持基本的獨(dú)立性。借助于審慎——有的時(shí)候面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的政治權(quán)力甚至表現(xiàn)為軟弱妥協(xié)——司法系統(tǒng)也在整個(gè)社會(huì)樹立了自己的權(quán)威，贏得了信任。

　　這樣一個(gè)司法系統(tǒng)除了稱職地適用普通法律維護(hù)社會(huì)秩序之外，還承擔(dān)了以司法管理政治的職能：司法院以Chancellor會(huì)議形式解釋憲法及統(tǒng)一解釋法律命令，總統(tǒng)、副總統(tǒng)彈劾及政黨違憲解散案件由Chancellor臨時(shí)成立憲法法庭審理。這兩者加起來(lái)基本上構(gòu)成了二戰(zhàn)后各國(guó)興起的憲法法院。具有普通法傳統(tǒng)的國(guó)家因?yàn)榉ㄔ鹤允技聪碛薪y(tǒng)一解釋憲法、法律的職權(quán)，故能以在普通案件中進(jìn)行司法審查的方式履行其憲政功能。實(shí)行大陸法系的國(guó)家則只能通過建立憲法法院，實(shí)現(xiàn)法律對(duì)政治的管理。鑒于臺(tái)灣司法體系的這一結(jié)構(gòu)及運(yùn)作狀態(tài)，可以斷言，臺(tái)灣已形成相當(dāng)完善的法治秩序。

　　不過，處理扁案的過程也顯示，這個(gè)司法體系似仍不夠成熟。如連續(xù)羈押多名政府高官，尤其是對(duì)陳水扁采取嚴(yán)厲的懲戒措施，是否必要？須知，對(duì)阿扁問責(zé)是一回事，但在復(fù)雜的政治情勢(shì)中，法院應(yīng)十分注意尊重其人格，避免擴(kuò)大社會(huì)裂痕。

　　憲政需要守護(hù)自由的技藝

　　上面的討論絕無(wú)意否認(rèn)臺(tái)灣憲政建設(shè)所取得的偉大成就。臺(tái)灣已經(jīng)建立了相對(duì)穩(wěn)定的自由憲政制度，這是中華文明完成晚清士大夫所說的“三千年未有之大變局”的一個(gè)前聲。

　　分析上述缺陷乃是為了說明，憲政是一項(xiàng)復(fù)雜的事業(yè)，是一項(xiàng)需要負(fù)責(zé)任的公民與有抱負(fù)的政治家長(zhǎng)期努力的事業(yè)。它既需要追求自由的激情，更需要守護(hù)自由的技藝。

　　這其中，最為重要的乃是自治。一個(gè)由熱愛自由、正義、并知道如何守護(hù)自由、正義的公民組成的社會(huì)，乃是憲政秩序的基礎(chǔ)。而民眾惟有通過各種各樣的社會(huì)自治組織，才能增強(qiáng)其公民意識(shí)、正義感，訓(xùn)練其守護(hù)自由的技藝。

　　憲政依賴法律之公平實(shí)施，因而，法院在憲政結(jié)構(gòu)中居于十分重要的位置。二戰(zhàn)以后，各國(guó)出現(xiàn)了政治司法化趨勢(shì)，這是現(xiàn)代憲政趨向成熟的一大標(biāo)志。但這也就對(duì)法院提出了更高要求。法院應(yīng)通過其日常運(yùn)作，獲得人民的尊敬。法院應(yīng)當(dāng)審慎地處理政治問題，包括解釋憲法和法律，審判政治人物。法院應(yīng)當(dāng)通過這些努力，尋求社會(huì)的共識(shí)，而不是擴(kuò)大社會(huì)的裂痕。

　　最后是政府的分權(quán)。首先是中央政府層面，現(xiàn)代以來(lái)已形成總統(tǒng)制、內(nèi)閣制兩種模式，除此之外，還有少數(shù)國(guó)家實(shí)行委員會(huì)制，法國(guó)實(shí)行獨(dú)一無(wú)二的雙首長(zhǎng)制。究竟如何取舍，需要復(fù)雜的考量。但政體設(shè)計(jì)的根本原則卻是不變的，那就是要實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一；
在授予某人權(quán)力的同時(shí)，必須設(shè)計(jì)出足以抗衡他的權(quán)力的制約機(jī)制。否則，權(quán)責(zé)不對(duì)稱，必然導(dǎo)致政府結(jié)構(gòu)失衡。臺(tái)灣的社會(huì)規(guī)模較小，故縱向分權(quán)并不是一個(gè)太大問題，但對(duì)大陸這樣的大社會(huì)，恰當(dāng)?shù)目v向分權(quán)安排，卻是社會(huì)治理體系合理與否的關(guān)鍵所在。

　　但愿臺(tái)灣民眾與政治領(lǐng)導(dǎo)人能夠總結(jié)過去十幾年的民主實(shí)踐歷史，尤其是檢討扁案的成敗，以審慎的智慧彌補(bǔ)這些缺陷，使臺(tái)灣憲政制度逐漸完善，為中華政治的良性演進(jìn)樹立更為完美的標(biāo)桿。

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