李煒光：以參與式預算改革作為公共財政突破點

　　預算改革的困難是上層資源似乎有限，難以找到新的出路。但我相信，我們還有希望。希望在哪里？只能寄托在民間，“道在民間”，預算改革的希望只能到民間去找，也一定能找得到。這就是在浙江、廣東、上海、湖南等地出現(xiàn)的民眾自覺融身其間、地方政府積極推進，并且已經取得初步成效的“參與式預算”改革。

　　預算改革的困境在于政府本身

　　南方都市報：今年的全國兩會召開之前，4萬億元的刺激經濟計劃就廣受關注，民間的呼聲被代表委員們帶進了兩會，不少議案提案要求盯緊“4萬億”的流向和收益。這顯示出公共財政的預算民主意識正在覺醒。自1999年啟動新一輪預算改革走到今天，預算制度對于國家治理的重要性已經日益深入人心。但中國的預算改革一直是零敲碎打，就您看來，預算改革是否到了應當拿出一份改革路線圖的時候了？

　　李煒光：我覺得也到了這個時候了。目前“零敲碎打”式的預算改革實際上已經起不到大的作用，加強行政控制而不是人大的外部政治控制的預算改革模式已經過時，“國家養(yǎng)人民”的財政幻覺必須驅除，預算體制的改革必須有實質性的突破。

　　不能不承認，我國公共財政體制的改革已經進行了十幾年但效果并不盡如人意，扭曲走樣的問題在財政收、支、管的各環(huán)節(jié)都有所體現(xiàn)，其根本原因就在于未建立起符合市場經濟本質需要的真正的公共財政制度。我國應該考慮進行與政治體制相配合的財政制度的新一輪改革，全面完成財政公共化變革的任務，構建起真正的公共財政體制。

　　南方都市報：就今年兩會的議題而言，社會輿論最關注四萬億投資，但這筆錢怎么花似乎只是政府的事情，公共預算日益演化為政府預算。

　　李煒光：在真正的公共財政體制下，財政收支的最終決定權不在政府的手里，而是在別人的監(jiān)督控制之下，它自行其是的可能性就大大減少，法律和制度規(guī)定著它的運行模式和方向，只能按照社會公眾的意愿提供公共服務，這是它的本質的制度屬性。市場經濟需要的是這樣的財政體制，也只有這樣的財政體制才堪稱公共財政體制。人大作為最高的國家權力機關在預算和稅收方面作為有限，社會公眾更難以有效地約束和監(jiān)督政府及其官員的活動，這就缺乏一種機制保證政府嚴格按社會公眾的意愿行事，腐敗現(xiàn)象也就層出不窮。

　　解決問題的根本的辦法只有繼續(xù)進行公共財政體制的改革，半途而廢將一事無成。浙江溫嶺新河鎮(zhèn)等地的實踐就是觸動了這一重要地帶，它們的價值就在這里。通過改革，逐步形成由社會公眾來自己決定與約束財政的能力和機制。國家民主法治的轉型，在西方就是通過公共財政制度的建立而完成的，我國也只能是這樣，首先解決公共財政制度的轉型問題，使之形成“公共性”的根本性質，然后才有可能談其他的問題。

　　南方都市報：當前公共預算改革要取得進展，您認為存在哪些困境？

　　李煒光：預算改革的困難是上層資源似乎有限，難以找到新的出路。但我相信，我們還有希望。希望在哪里？只能寄托在民間，“道在民間”，預算改革的希望只能到民間去找，也一定能找得到。這就是在浙江、廣東、上海、湖南等地出現(xiàn)的民眾自覺融身其間、地方政府積極推進，并且已經取得初步成效的“參與式預算”改革。

　　和三十年前改革發(fā)源于聯(lián)產承包責任制一樣，參與式預算也是發(fā)源于民間。三十年前成功了，這一次又是一次十字路口的歷史機遇。中國改革走到了這一步，才會面臨這樣的問題。放在10年前，人們怎么也不會想起來要搞什么參與式預算改革。民間又一次走到了改革的最前列，下一步，也是跟三十年前的情況一樣，就看決策者怎么選擇、怎么做了。

　　所以，你問困境在哪里，要我說，困境就在政府本身�，F(xiàn)在民眾開始動起來了，基層政府也在積極行動，而真正執(zhí)掌體制、政策和法律大權的高層政府眼下還在一邊觀望。如果人民已經越來越多地進行參與式預算的實踐了，而政府卻未持積極態(tài)度，袖手旁觀，不給予法律、政策和體制上的支持、幫助，而是由其“自生自滅”，那么，基層預算改革就只會有“自滅”，而不會有“自生”。

　　新河模式代表了我國公共財政體制的發(fā)展方向

　　南方都市報：我知道您前些年就提出了公民參與式預算的概念。而近些年，少數(shù)基層政府也正在積極探索參與式預算。2005年3月，浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)將民主懇談機制運用到預算領域，此后的幾年間，逐步設計出一種將預算民主懇談與人大代表制度相結合的機制，一定程度上使得公民參與了人大對政府預算的審查。

　　李煒光：新河試驗是一種值得關注的創(chuàng)新。這些探索對于在預算領域中重構國家與公民之間的權力關系有著非常重要的價值，是具有中國鄉(xiāng)土特色的社會主義民主創(chuàng)新，是為了解決各種新問題而發(fā)展出來的新型治理模式，是中國式的公共預算，代表了我國公共財政體制未來的發(fā)展方向。

　　新河模式，據(jù)媒體報道的情況，預算的討論和審議采取“兩上兩下”的方式，分人代會之前和人代會期間兩個階段進行。第一階段預算報告草案和預算的細化說明提前兩天發(fā)給人大代表。在人代會正式審議之前兩天，召開預算初審民主懇談會，新河鎮(zhèn)的社會公眾可自愿參加。他們可以把預算方案帶回單位、帶到家里，按他們自己的說法，“預算方案其實是向全鎮(zhèn)公開”。第二階段的參加者是官員和人大代表，沒有社會公眾參加。另外，新河預算有較為細化的說明，列出15個支出大項，其所包含的全部具體的子項目，共計110項。這樣，人大代表對鎮(zhèn)政府機關的行政開支就一目了然，就能夠仔細地審查各項行政開支的必要性和合理性。

　　還有就是他們試探著改進討論方式，設置了分小組討論的程序。兩次分組、兩次集中進行審議，參與者可較為充分地表達意見的機會，使討論更有質量。新河要求五名人大代表聯(lián)名才能提出預算修正議案，經過大會主席團審查，然后提交大會表決，過半數(shù)通過。它們這次通過了兩個預算修正案。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權來說，這絕對是“破天荒的一大步”。其實，這也是國內第一起人大代表行使我國預算法尚未明確規(guī)定出來的“預算修正權”。

　　南方都市報：新河試驗帶給我們的啟示，不在于他們審計結果有多合理，而在于民眾與政府共同實踐一種協(xié)同治理模式和參與程序。但新河模式能否得到長時間的延續(xù)，乃至得到法律的保障，能否得到更廣層面的推廣，都存在很多未知數(shù)。

　　李煒光：新河的民主懇談只是一種體制外的民間試新，沒有法律保障，也缺乏外界特別是政治層面的充分支持，現(xiàn)有財政體制與新河試驗的精神與內容相容配套的地方也不多。這種非制度化的試驗，只是暫時的現(xiàn)象，很難有可持續(xù)性效果，任何一位領導的更迭都可能使試驗半途而廢，“廢”了之后民間并無力量可以提出有力的質疑和恢復。

　　我曾到中山大學去開過預算改革的專題研討會，據(jù)說在新河試驗中，“人大代表在討論預算的過程中容易對政府的讓步感到滿意”而往往中途放棄與官員的進一步討論和爭論。從中反映出人大代表產生機制上的問題，他們很難去跟官員“較勁”。

　　在參與式預算的發(fā)源地巴西，連總統(tǒng)都積極參與預算改革的實踐，給民間參與公共預算的編制和監(jiān)督以實質性的支援，這才有了民間廣泛的參與熱情和持久的發(fā)展動力。也就是說，只有代議制民主還不夠，還要有直接民主，這兩者的結合，才有了參與式預算改革的成功。這是他們的經驗，也是參與式預算風靡許多國家的原因。

　　南方都市報：公民參與式預算，使得財政預算本身的本地性因素特別突出，這是否還需要有一種分權相對合理的財政體制相配套才能施行？

　　李煒光：參與式預算目前還游離于體制之外，缺乏法律的和體制的保障，除非得到法律的確認和保護以及與國家的財政體制掛鉤，否則這樣孤單單的地方試驗很難維持下去。參與式預算需要分權式的財政體制相配合，如果實行的是集權型的財政體制，最好不實行參與式預算，因為意義不大。我國目前財政體制應該進行改革，應當分權化，并且與財政公開、預算民主的變革相聯(lián)系與配合，使各級財政成為一級真正的財政。這樣，財政資源就被分散到政府的各個層級，而不是大家都必須面對鐵板一塊的政府總體，各個層級范圍內的社會公眾就有機會參與進來告訴自己這一塊兒的政府，哪些事情該做，哪些事情不該做；
哪些事情應當多做，哪些事情應當少做；
哪些事情現(xiàn)在就該做，哪些事情可以留待將來再做，等等。這樣，“公共財政”就不再是一個看不見、摸不著的虛幻之物，而是實實在在地落實到公眾的視野里，各級政府的行政運作上了。

　　在新的財政體下，各級政府財政具有切實的自主權和分散性。政府的各層級、各部門和各單位之間更多的是獨立、平等、合作的關系，更多地使用合同協(xié)議方式，按市場方式處理相互間的協(xié)作配合問題。如美國的“以績效協(xié)議為紐帶建立的政府間的伙伴關系”。傳統(tǒng)的處理政府間財政關系的行政方式將日益失效，機構內部的關系更具平等的契約色彩，權責關系將發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)官僚模式下垂直式的權力結構將被動搖。到那時，一切就開始發(fā)生變化了。

　　南方都市報：但在目前，只要我國地方財政還不是真正的一級財政，合作的平等互利就難以保證。

　　李煒光：我國財政體制改革不是簡單的“下放權力”，而是市場經濟式的權力分散化，也叫“財政體制的分權化”，它使各級財政成為一級真正的財政，并且與財政預算的公共化變革（如公眾的參與式預算）相聯(lián)系、相配合。財政體制改革核心內容是通過將權力和責任的有機調整，使得各級政府，有一級政府就有一級事權，有一級事權就有一級財權，有一級財權就有一級財力，讓各級政府有責任也有能力行使自己的職責。

　　未來，我們國家應該有這樣一種制度安排：不管政府愿不愿意，都得進行財政層級的調整，都得將財權、財力分散化，都得允許、容忍公民對預算事務的介入，并最終將財政預算的決定權拱手交給人民自己。政府將來只是，也只能是一個接受人民委托和授權的執(zhí)行者，那個時候我們的財政體制改革才真正“到位”了。但也不得不清醒地看到，目前我國的改革還只能依靠政府的“自我革命”來推動，“參與式預算”還遠沒有成為改革的主流，還在外圍“打轉”，隨時有夭折的可能。

　　“參與式預算”的改革動力在哪里

　　南方都市報：要達到“參與式預算”的預期目標，單純依靠政府的“自我革命”來推動肯定不夠，一定還需要有效的社會力量來推動。

　　李煒光：是的。目前看人大代表和政協(xié)委員們大多對預算還是持比較冷漠的態(tài)度，或者以看不懂為說辭，要自上而下地推進預算改革確實是很難的一件事情。如果沒有真正的外部和內在的壓力的話，恐怕今后很長一個時期都維持這個狀態(tài)，不會有很多人真的把預算審議當回事。

　　世界各國的歷史表明，民主總是由少數(shù)人逐步向多數(shù)乃至所有人逐步擴展的過程，這個過程伴隨著缺乏民主權利的人們的抗爭和執(zhí)掌公權的人們的容忍、妥協(xié)，弄不好，矛盾激化，還可能爆發(fā)大規(guī)模的社會沖突甚至流血事件。所以說，民主權利是大家一步步爭取到的，而不是被誰賜予的�，F(xiàn)在，民眾參與式預算改革就是切切實實的爭取民主權利的實踐，往深處說，這就是我國政治體制改革的切入點。

　　南方都市報：那現(xiàn)在問題的關鍵是，壓力如何產生？

　　李煒光：從下面慢慢培養(yǎng)出來。這里面有個問題，就是必須要有合格的或者負責任的有獨立自主民主法制精神的公民，對預算特別較真特別關注的公民，才會有真正對預算較真的代表或者委員。如果社會整體上對這個事情都不那么關心，你要求代表能做什么呢？而且人大代表們也應該具備這種專業(yè)素質素養(yǎng)，在高素質、高水平的公民當中產生我們的代表。

　　南方都市報：前段時間上海律師嚴義明就要求國家財政部和發(fā)改委公開四萬億的財政預算和決算信息。

　　李煒光：這樣的人是有公民精神的，我本人表示欽佩。但是在這種體制之下未免有螳臂當車、孤膽英雄的感覺，悲壯則悲壯矣，卻無法產生真正的推動力。面對一成不變的體制，我們都有無可奈何之感。最可悲的是甚至無法引起社會更大的和更廣泛的呼應，網絡上有一些同情的聲音，但走上社會看看，律師顯得有點太過孤單了，這跟我們學者的呼吁多次碰壁是一樣的情況。面對的是一座銅墻鐵壁，我們這點聲音很快會被反彈回來，跟沒說差不多。叫我看，中國的體制改革早在上世紀90年代中期就完成了，利益格局大體定局，社會財富分配的分配比例也切割完畢了，在一些人的眼里，這樣的體制已經很好了，修修補補改良一下可以，根本性的創(chuàng)新改造則不必要，大局不能變了。但我們的預算體制問題偏偏是要動大局的，動核心的東西，怎么動？事實也教育了我，我們開了這么多預算改革的會，寫了那么多的文章，其實起的作用非常小，根本不能實質性地推進預算改革的進程。

　　南方都市報：顯然，(點擊此處閱讀下一頁)

　　這其中需要更多的知識分子和專業(yè)人士的責任擔當和道義力量。

　　李煒光：知識分子承擔著社會進步的責任，像參與式預算這樣有價值的實踐，就是實實在在的民主，是一種習慣與生活方式，得去學習，實踐是一種學習，專家的專業(yè)輔導也是一種學習，缺一不可。所以知識分子應當知道自己的責任在哪里，該說話的時候要說，該“闖紅燈”的時候你要闖，因為只有你們最懂什么是預算民主，以及如何把民眾的財政預算的權利落實到實踐中，只有你們說得清楚、說得最好，你們不說，這個社會就更沒有人能說了�？墒俏覀円部吹�，當社會需要知識分子們敘說民主、敘說預算權利的時候，非常遺憾，包括我本人，并沒有很好地承擔起這個偉大的社會責任來，搞得我們許多人大代表一再抱怨他們“看不懂預算”。

　　所以我認為，知識分子們與其整日空喊民主口號，不如關心一下身邊的民眾的權利問題，關心一下財政預算的錢是怎么花的問題，多向民眾宣講怎樣行使自己的權利，以及預算制度應該怎樣改革才真正符合社會大多數(shù)的意愿的知識和技能，像當年的伏爾泰先生，也寫幾本宣講憲政民主的小冊子，因為我們的社會實在太需要了！

　　南方都市報：知識分子的良好意愿如果不能與具體的事件相聯(lián)系，只是停留在專業(yè)人士和少數(shù)公共人士的共識當中，就不可能構成一種社會力量推動改革的健康進行。

　　李煒光：預算的改革必須由社會力量來推動，我們可以看到英國法國的下議院制度13世紀末就產生了，也就是普通的工商市民介入到搶錢袋子的事情中去了，財政權的分配是整個社會都參與的事情，甚至到最后法國變成大革命，起因還是財政問題。沒有社會廣泛的社會參與，是不可能有政治權利核心部分的改革的。

　　我們把希望放在民間，預算的“道”在民間去找，這個思路大體上是對的，問題是突破點在什么地方呢，關節(jié)在什么地方？具體的方法、工具都好辦，以中國人的聰明才智，西方人想到的我們肯定能學過來，或者我們再創(chuàng)造新的，這都不是問題。問題在人們參與的熱情和積極性，也就是他并沒有必須參與這個事情的動力。

　　南方都市報：人們沒有參與的動力，可能還是由于公民自身的利益與預算的關聯(lián)依然是一種隱形的關系。這必然要考慮如何去強化公民的自我利益與社會公共利益的關聯(lián)度。對此您是如何看待的呢？

　　李煒光：我覺得還是在利益上面，必須把大家的利益和預算的透明度掛起來，他自然而然地就要關心錢是怎么用的了，關鍵點在這，但我們現(xiàn)在還沒有找到辦法把它掛起鉤來。不這樣，你再公開他也不關心，因為他不參與。公開透明的目的是讓人們參與。參與監(jiān)督參與管理了，預算的效率就提高了，錢就不亂花了，腐敗就降低了。目的不就達到了嗎？不參與，一切都是空的。

　　南方都市報：那怎么樣才能讓公民的自身利益與預算改革掛起鉤來呢？

　　李煒光：進行財政體制的改革，把我國“半截子”的分稅制改革真正做到位，也就是把分稅制改革的重點放在省以下的部分，從上次分稅制改革停步的地方起步，繼續(xù)走下去，最后完成整個分稅制改革，在我國實施完全、徹底的分稅制。

　　現(xiàn)在緊急要做的，是合理劃分中央政府和地方政府的事權范圍，應該由中央負責的事情全部收歸中央，應該由地方負責的事情就全部下放地方，真正做到各行其是，各負其責。然后根據(jù)各級政府的事權，劃分各級政府的財政支出，再根據(jù)各級政府的財政支出，確定各級政府的財政收入。屬于區(qū)域內部的地方性公共產品和服務，就放手由地方財政負責，相應的財權、財力應全部劃歸地方，由地方自己作主安排使用。科學劃分權力邊界之后，由全國人大常委會審議通過，成為國家的一項法律。今后，也就不會再有中央政府干預地方財權、事權的問題，因為體制一經確定就用法律確認下來，誰“越界”，誰犯法，誰承擔責任。這才是真正的分稅制和適應市場經濟的公共財政體制。

　　財政體制改革的意義在于，地方政府必須有充分的自主性的財政資源，這樣，民眾參與協(xié)商資源配置才有意義，而一旦財政資源落實到地方了，民眾的切身利益就會與體制掛上鉤，人民也才會有熱情關注地方財政的財政預算問題。

　　參與式預算代表著一種服務于自身價值和利益的機會，實施這種預算模式，政府執(zhí)政的合法性、公民對政府決策和治理的認可度和遵從度會大大提升，官員們在民眾的參與和監(jiān)督下改善其工作效益，并因此而增強其自身的“安全性”（因為不公開的、民眾不知曉的行政風險性更大），而財政資源的配置和使用也因效益的提高而有益于社會和諧的形成，等等。由是，民間參與式預算改革就大有前程，功德不可限量。

　　NGO運作和預算掛鉤是一個新模式

　　南方都市報：剛才您更多地從政府的算計角度，考量了參與式預算改革的必要性。那么對于民間而言，自身要做怎樣的突破，才能有效地促進公民參與式預算模式的深入展開呢？

　　李煒光：NGO組織運作和預算掛起鉤來，也許是一個新的思路，比如阿拉善SEE生態(tài)協(xié)會。公共服務和公共產品應該也幾乎都是由政府提供，用財政的錢來修橋、鋪路、治安等等。非政府組織從事公共服務在當前還非常不發(fā)達，但是阿拉善SEE生態(tài)協(xié)會已經在嘗試著做了。它是以企業(yè)的形式運作，但從事的是公共服務，主要搞生態(tài)治理。本來生態(tài)保護習慣上是政府做的，比方說建立三北防護林等等，但這個協(xié)會是志愿者去做。怎么做呢？政府的錢，企業(yè)家的錢，社會公眾贊助的錢，合起來運作。美國就是這樣做的，政府心甘情愿，這一塊的事情我不做了，你來做，我給你錢，你做預算，告訴我怎么花的，而且政府要派人進入你這個協(xié)會，也不只是監(jiān)督，而是參與進來協(xié)作。這個組織是獨立的，不是政府一級的組織，但它又和政府、社會各界廣泛合作。

　　南方都市報：這只是其中一類NGO，把政府相應的預算項目拿過來，進行透明化操作，但是這一類預算的比例是非常小的。而當前我們還要更多地考慮，公民如何有效地形成壓力團體，既有效地推動政府進行預算改革，同時又能夠長期、有效地參與到預算中來。

　　李煒光：在中國，NGO和社區(qū)自治團體是未來公民組織的主要形式。這些自治團體不能隸屬于某級政府，而是就某一或某些公共事項專門成立的機構；
它們是由當?shù)鼐用褡栽附M成，其范圍依受益涵蓋面，而不是按行政區(qū)劃來確定的；
各種非政府公共機構的業(yè)務活動就是提供公共服務，為此獲得的業(yè)務收費和財政撥款等收入是它們的“費用價格”。為此，我國的財政體制應當包括以“社區(qū)”為名或為性質的內容，使之脫離原有行政機構序列的控制。否則，我國的財政體制無論怎么改革都是不可能成功的。

　　這種自上而下、期盼產生“下行上效”效應的改革嘗試目前還在進行過程中，最終的成敗很難說。我們只是承認它非常有意義，但是不是非常有前景，還需觀察一段時間才可判斷。我和許多人的心態(tài)是一樣的，只要還能試，就向前推進它。嘗試隨時可能被中斷，但不去試，所有的希望便都不存在。

　　來源：南方都市報評論周刊

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