付建明：現(xiàn)代政治中的民主、法治與憲政

　　民主、法治和憲政作為現(xiàn)代政治中的三大核心要素在當(dāng)今被普遍承認(rèn)。然而，三者之間尤其是民主與憲政的關(guān)系如何，人們的認(rèn)識則存在較大分歧。當(dāng)下中國的政治發(fā)展以民主和法治為基本取向，在這一背景下，厘清民主、法治與憲政的關(guān)系，明確憲政對民主和法治有何意義，無疑是一個具有重要現(xiàn)實關(guān)照性的理論課題。本文主要就“三要素”在現(xiàn)代政治中的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性作一初步分析。

　　一、制度化——民主與憲政的契合

　　民主與憲政的關(guān)系歷來存在爭議。分歧的焦點在于：憲政是促進(jìn)民主還是限制民主？肯定者認(rèn)為，民主與憲政相互依賴、密不可分，憲政并非排斥民主，相反卻能鞏固和加強民主體制。反對者則聲稱，民主與憲政互不相容，憲政是死者統(tǒng)治活人的工具，在本質(zhì)上是非民主的。[1]孰是孰非？關(guān)鍵在于民主與憲政之間是否存在契合點。以筆者的分析，回答應(yīng)該是肯定的，這就是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的制度化趨勢。

　　民主是什么？最簡單也最沒有爭議的回答是：民主是指人民的權(quán)力或多數(shù)人的統(tǒng)治。正如薩托利所說：“民主的詞源學(xué)定義很簡單，民主即人民的統(tǒng)治或權(quán)力�！盵2]然而，人民何指？人民的權(quán)力表現(xiàn)為什么？多數(shù)人的統(tǒng)治又是何種狀態(tài)？對這些問題的解答衍生出不同的有關(guān)民主的思想和理論。

　　在各種民主理論和主張中，從民主的本義出發(fā)追求理想化的純粹民主思想，無論是從理論上還是從實踐上看都一直有著不可忽視的影響。純粹民主理論強調(diào)人民享有主權(quán)的完整性、行使權(quán)力的直接性、人民對政治的廣泛參與和自治，以及多數(shù)統(tǒng)治和權(quán)力的絕對性。不同的純粹民主論者或各有側(cè)重，但對民主的追求始終不會放棄這些基本主張。

　　然而，在當(dāng)代，對民主的探索更多的是把民主定義為制度的類型，專注于基于一定價值理念——例如人權(quán)、自由、平等之上的制度安排和設(shè)計，著力解決民主制度如何才能既是合理的又是有效的問題。西方的民主理論大家如熊彼特、達(dá)爾、薩托利等人，都對民主的制度化和制度設(shè)計傾注了很大熱情。例如，熊彼特就指出，“民主是一種政治方法，即，為達(dá)到政治——立法與行政的——決定而作出的某種形式的制度安排。”[3]進(jìn)而他提出了一種競爭性的民主設(shè)計。羅伯特·達(dá)爾從多元主義立場出發(fā)，闡述了實行多頭政體（相對于霸權(quán)政體或寡頭政體）的民主思想。達(dá)爾認(rèn)為，“當(dāng)一種制度變得更有競爭性或包容性時，政治家們就要尋求那些現(xiàn)在比較容易參與政治生活的集團(tuán)的支持�！盵4]理想的民主狀態(tài)——政治制度“能完全地或幾乎是完全地響應(yīng)所有公民的要求”[5]——在現(xiàn)實中很難達(dá)到，而多頭政體是民主化程度較高的政體。薩托利則從民主的現(xiàn)實性上提出了“被統(tǒng)治的民主”的著名觀點。他認(rèn)為，在大規(guī)模范圍內(nèi)，直接民主——人民自治的民主，是很難實現(xiàn)的�！罢嬲�自治的直接民主，可以說只有在較小的團(tuán)體——例如議會規(guī)模的團(tuán)體——中才能存在�！盵6]因此，現(xiàn)代民主只能是“被統(tǒng)治的民主”，即統(tǒng)治的少數(shù)統(tǒng)治被統(tǒng)治的多數(shù)這一既定事實下的民主。其關(guān)鍵并不在于被統(tǒng)治的多數(shù)親自掌握和行使權(quán)力，而在于有效制約統(tǒng)治的少數(shù)，這樣才能防止個人獨裁。[7]基于這一觀點，薩托利從與獨裁相對的意義上對民主作了如下定義：“民主是這樣一種制度，其中誰也不能選擇自己進(jìn)行統(tǒng)治，誰也不能授權(quán)自己進(jìn)行統(tǒng)治，因此，誰也不能自我僭越無條件的和不受限制的權(quán)力�！盵8]而這樣的民主是以個人自由首先是政治自由為前提的。在這一點上，自由主義者持有類似的觀點，只是更強調(diào)自由、平等的目的價值。哈耶克就認(rèn)為，作為一種方法的民主須以自由原則為基礎(chǔ)，服從自由的價值目的。他指出：“如果民主是一種維護(hù)自由的手段，那么個人自由便無異于民主運行的一項基礎(chǔ)性條件�！盵9]羅爾斯則在傳統(tǒng)自由主義的基礎(chǔ)上，把自由的基本價值同平等、公正的理念聯(lián)系起來，并把重心從前者轉(zhuǎn)向后者，以此為出發(fā)點來構(gòu)筑他的民主大廈。正如羅爾斯在他的《政治自由主義》導(dǎo)論中所指出的，正義——“公平正義”——“構(gòu)成了民主社會制度最恰當(dāng)?shù)幕�礎(chǔ)”。[10]

　　在馬克思主義的理論中，民主首先也是作為一種國家制度和政治制度出現(xiàn)的。馬克思曾經(jīng)指出：“民主制是作為類概念的國家制度。君主制則只是國家制度的一種，并且是不好的一種�！盵11]列寧也說，“民主是國家形式，是國家形態(tài)的一種�！薄懊裰饕馕吨�在形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國家制度和管理國家的平等權(quán)利�！盵12]馬克思主義民主理論的最大貢獻(xiàn)在于揭示了作為國家形態(tài)的民主的階級本質(zhì)，說明任何民主都是一定階級的政治統(tǒng)治，無論采取何種形式，民主對被統(tǒng)治者即意味著專政；
同時深刻闡明了民主的歷史性、條件性和暫時性，指出民主的發(fā)展是一個長期過程，會經(jīng)歷不同階段，在不同的社會歷史條件下表現(xiàn)出不同的形式，當(dāng)人類在新的條件（共產(chǎn)主義）下真正實現(xiàn)“完全的”民主時，作為國家形態(tài)的政治民主本身亦歸于消亡。當(dāng)下中國的政治改革和發(fā)展，堅持以馬克思主義為指導(dǎo)，同時著眼于中國的現(xiàn)實國情和條件。把制度建設(shè)視為根本，強調(diào)民主的制度化、法律化，是中國特色社會主義民主政治發(fā)展在理論上和實踐上的一個顯性特征。

　　從制度的角度認(rèn)識民主，即已在民主和憲政之間建立起了一種內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。憲政是什么？這可以從價值和形式兩個方面進(jìn)行簡單的考察。就價值層面而言，憲政的核心在于限制和制約政治（政府）權(quán)力，保障公民權(quán)利。對此，憲政的支持者和反對者的看法是基本一致的，不存在實質(zhì)性分歧。在形式上，憲政則可以從法、法的規(guī)范內(nèi)容和法的實施三個層面去考察。從法的層面看，憲政以憲法的存在為前提。并且，不管是以成文法為主還是以習(xí)慣法為主，憲法都是整個國家法制體系的核心，處于最高地位，具有至上權(quán)威。憲政就是立憲的政治，元憲法也就無所謂憲政。從法的規(guī)范內(nèi)容層面看，憲政是憲法對國家和社會活動約束性的根本制度規(guī)范。國家的基本活動和制度都納入憲法規(guī)范之內(nèi)，憲法對各類政治主體及其權(quán)力（權(quán)利）、責(zé)任（義務(wù)）都有確定的規(guī)范，為政治和社會運行提供總體構(gòu)架，無論政黨、國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民個人，都有憲法所確定的基本行為和活動規(guī)范。在這個意義上，憲政又是規(guī)范的政治，一旦有任何權(quán)力主體脫離憲法規(guī)范，也就不可能有真正的憲政。從法的實施層面看，憲政以憲法在實際生活中的“真實”實施為實現(xiàn)標(biāo)志。實際的政治體制和政治運行在根本上與憲法保持一致，而不脫離憲法所確定的軌道。概言之，憲政在形式上就是以憲法為核心的制度規(guī)范及其實施。這恰恰契合了民主發(fā)展的制度化趨勢，從而也為憲政和民主在現(xiàn)代政治中的互動提供了基本前提。也正因為如此，在現(xiàn)實政治中，民主和憲政的分歧正在逐步彌合，變得越來越相互依賴和支持。

　　二、互為依歸：民主與憲政的交互影響

　　制度化趨勢為民主和憲政的相互契合提供了前提和基礎(chǔ)，但二者的關(guān)系并非如此簡單。進(jìn)一步分析我們會發(fā)現(xiàn)，民主和憲政在現(xiàn)代政治中實際上形成了不能分離的互為條件和歸依的關(guān)系。這種關(guān)系，可以分別從民主立場看憲政和憲政立場看民主這兩個不同的視角來考察。

　　以民主的立場看憲政，我們可以得出兩個基本的認(rèn)識。首先，民主是憲政的前提。民主首先是一種國家形態(tài)、一種政治制度。這是當(dāng)代多數(shù)主流民主理論所一致認(rèn)同的。民主作為政治制度是與人民主權(quán)、多數(shù)決定和普遍參與等因素不可分割地聯(lián)系在一起的，是與專制政體和獨裁制度相對的一種政治制度。這正是憲政得以確立的不可缺少的前提和基礎(chǔ)。沒有民主就不可能有作為國家根本法對權(quán)力進(jìn)行規(guī)制的憲法，更不可能有真正意義上的憲政。專制權(quán)力不需要也不允許受到憲法和憲政的規(guī)制。從歷史上看，近代憲法和憲政也正是在資產(chǎn)階級民主革命勝利后產(chǎn)生和完善的。資產(chǎn)階級推翻封建專制，建立和發(fā)展民主政治，為制定憲法和確立憲政提供了必要前提和基礎(chǔ)。同時，從維護(hù)自身統(tǒng)治的目的出發(fā)，資產(chǎn)階級民主也需要采取憲政形式。社會主義憲法和憲政同樣是在無產(chǎn)階級和人民群眾通過革命斗爭實現(xiàn)了人民民主后得以產(chǎn)生和確立的。正如毛澤東所說：“世界上歷來的憲政，不論是英國、法國、美國，或者是蘇聯(lián)，都是在革命成功有了民主事實之后，頒布一個根本大法，去承認(rèn)它，這就是憲法�！盵13]在這方面，西方民主理論的缺陷主要在于避開了民主及其相關(guān)因素的階級本質(zhì)而從一般的抽象角度討論和設(shè)計民主，用民主的形式掩蓋了制度的本質(zhì)。其次，憲政在本質(zhì)上是民主政治。民主的發(fā)展經(jīng)歷了漫長的歷史，近代以來，憲政逐漸成為民主所采取的一種普遍形式。作為民主發(fā)展的現(xiàn)代形態(tài)，憲政即是民主的制度化、法律化，是對民主政治的一整套以憲法為中心的法律化、制度化設(shè)計和安排。盡管一些民主論者認(rèn)為“憲政是非民主的”[14]，但實際上憲政和民主只存在形式差異而沒有實質(zhì)沖突。例如，在“多數(shù)決定”這一民主主義和憲政自由主義爭論的焦點問題上，就并不存在根本的分歧。誠如哈耶克所說，民主傳統(tǒng)和自由傳統(tǒng)都贊同這樣的觀點，即“在要求采取國家行動的時候，尤其在不得不制定強制性規(guī)則的時候，相關(guān)決策應(yīng)當(dāng)由多數(shù)作出”[15]。只不過憲政主義者強調(diào)多數(shù)決定應(yīng)當(dāng)在范圍上有明確的限制，多數(shù)的權(quán)力不能凌駕于那些為人們共同接受的原則（如自由原則）之上。憲政論者和民主論者現(xiàn)在越來越多地在以下觀點上達(dá)成了共識：憲政在本質(zhì)上應(yīng)該或者必須是民主的。抽調(diào)了民主的本質(zhì)和內(nèi)容，憲政也就不復(fù)存在。從憲政的基本原則、制度設(shè)計和近代以來的憲政實踐來看，憲政實際上也體現(xiàn)了民主的精神和實質(zhì)。人民的權(quán)力、基本人權(quán)、自由、平等、公正、多數(shù)決定和大眾參與，這些民主政治的基本要素在憲政中以不同的形式被制度化、法律化。從而可以說，“憲政是以法治為條件或環(huán)境，以憲法實施為依據(jù)的民主政治形態(tài)及其運行過程”[16]。憲政對國家權(quán)力的規(guī)范、限制和制約，對公民權(quán)利的保障，都在于防止專制，消除暴政，維護(hù)民主。

　　以憲政的立場看民主，民主政治離不開憲政，現(xiàn)代民主只能是憲政民主。盡管對憲政是限制民主還是能夠促進(jìn)民主這個問題的爭論還會繼續(xù)下去，但是，如果不是從理想主義出發(fā)而是從現(xiàn)實性上考慮問題，那么，憲政對實現(xiàn)民主的巨大作用就是不容置疑的。首先，憲政使現(xiàn)代民主真正成為“有組織”的現(xiàn)實的民主。就其終極意義而言，民主是指人民的統(tǒng)治，即人民當(dāng)家作主，其理想狀態(tài)是人民直接行使權(quán)力實現(xiàn)自我管理或治理。然而，就現(xiàn)代社會所能達(dá)到的條件而言，直接自治的民主，正如薩托利所說，只能在小規(guī)模范圍內(nèi)才是可能的。在大規(guī)模——國家——范圍內(nèi)，民主只能是間接的。這就需要通過一系列的制度和程序把自然狀態(tài)的民主“組織”起來，保證人民雖不直接行使但卻最終擁有國家權(quán)力。這正是憲法的首要功能，也是憲政制度的主要著力方向。[17]憲法和憲政通過對普選權(quán)和其他公民權(quán)利的確認(rèn)，通過投票、選舉、代表等一系列制度和程序，通過對國家機(jī)關(guān)責(zé)任的設(shè)定及對權(quán)力的限制和制約，一方面使公民參與政治過程，使國家權(quán)力歸屬于人民，另一方面又使社會得到有效治理，從而使民主成為現(xiàn)實的民主。因此，在現(xiàn)實性上，民主就是以民主的方式進(jìn)行統(tǒng)治的政權(quán)�！懊裰鞯暮诵囊�素是‘代表’、‘責(zé)任’和‘公民參與’�！盵18]在這個意義上，現(xiàn)代民主就是憲政民主。其次，憲政以法的權(quán)威為民主提供可靠保障�，F(xiàn)實的民主必須是有保障的民主。全面地看，民主的實現(xiàn)需要經(jīng)濟(jì)的、文化的和社會的條件和保障。而就政治領(lǐng)域而言，憲法和憲政體制對民主的保障最具有可靠性和根本性。哈耶克指出：“一般性的思考及當(dāng)下的經(jīng)驗都表明，只有當(dāng)政府將它采取的強制性行動嚴(yán)格限于那些能以民主的方式實施的任務(wù)時，民主才能有效運行�！盵19]實施憲政，民主獲得法治條件和環(huán)境，憲法和法律以其超越任何政治權(quán)力的權(quán)威性，能夠?qū)�專制進(jìn)行有效限制，并運用國家的強制力量對任何破壞民主的行為進(jìn)行懲罰性打擊，從而使民主得到可靠保障。最后，憲政為民主政治提供必要的秩序。隨著社會結(jié)構(gòu)、功能、利益群體和社會關(guān)系的復(fù)雜化，秩序越來越成為現(xiàn)代民主政治運行不可或缺的條件。在沖突不能得到有效控制，缺乏秩序和穩(wěn)定的條件下，民主政治就無法運行。因此，“在現(xiàn)代社會，為了滿足積極自由的需要，有‘必要’發(fā)展一種民主的秩序”[20]。而對秩序的維護(hù)和控制，正是憲政和法治的突出特征。在一定意義上，憲政即意味著規(guī)范和秩序，憲法就是“規(guī)范和保障民主政治秩序的法律”[21]。憲政和法治使民主對秩序的需要從兩個方面得到滿足：一是對社會關(guān)系和社會行為進(jìn)行規(guī)范，為民主提供必要的社會秩序；
二是通過確定政治參與和權(quán)力運行的一整套規(guī)范秩序，(點擊此處閱讀下一頁)

　　對政治運行本身進(jìn)行規(guī)范，為民主提供必要的政治秩序。達(dá)爾認(rèn)為，憲法會有助于民主的基本政治制度的穩(wěn)定，“它不僅搭起了一個民主政府的框架，而且，也為基本政治制度提供了一切必須的權(quán)利和保證”[22]。正是有了憲政秩序的確立，現(xiàn)代民主政治才得以有效運行。

　　三、秩序的實現(xiàn)：憲政如何決定法治

　　較之憲政和民主的復(fù)雜關(guān)系，憲政和法治的關(guān)系是相對明晰的。如果說憲政與一般民主有何重大差異，那就是憲政在承認(rèn)民主的基本價值和原則的基礎(chǔ)上，著重強調(diào)規(guī)范和秩序。憲政民主是規(guī)范化、制度化、程序化的民主。這意味著憲政在內(nèi)容和本質(zhì)上是民主的，在形式和手段上則是法治的。法治是近代憲法確立的一個基本原則，也是憲政實施的一個突出特征。作為憲政民主的實現(xiàn)形式和手段，現(xiàn)代法治以憲法和憲政為核心，憲政決定法治，無憲政就無法治。簡言之，憲政必然施行法治，而法治的核心就是憲政。那么，在何種意義上理解憲政在法治中的核心地位呢？

　　憲政在法治中的核心地位首先可從法的等級關(guān)系上得到說明。有一整套規(guī)范體系即法律的存在是法治的前提。在現(xiàn)實中，法律作為規(guī)范體系“不是一個相互對等的、如同在同一平面上并立的諸規(guī)范的體系，而是一個不同級的諸規(guī)范的等級體系”。法律的等級秩序即法律秩序主要表現(xiàn)為：較高的規(guī)范決定較低的規(guī)范，“以一個最高的規(guī)范即基礎(chǔ)規(guī)范為終點”。[23]這個最高的規(guī)范或基礎(chǔ)規(guī)范是什么呢？它就是憲法規(guī)范。因此，正如凱爾森所指出的，“由于預(yù)定了基礎(chǔ)規(guī)范，憲法是國內(nèi)法中的最高一級”[24]。在現(xiàn)代社會，一個國家的法制體系是以憲法為中心構(gòu)建起來的。如果說法治以法律的存在為前提，那么，法制體系的確立則以憲法——形式上和實質(zhì)上的——為根據(jù)。

　　憲政在法治中的核心地位還體現(xiàn)在憲法對國家法制的統(tǒng)一上。法治以有法可依為前提，同時要求法律必須是能夠有效實施的。法律何以才是有效的？這既決定于制定的法律必須是良法，即符合人民的利益和社會需要，同時決定于法制的統(tǒng)一，即法律的規(guī)范體系必須內(nèi)在統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，等級不同的各規(guī)范之間和同級的各規(guī)范之間不應(yīng)相互沖突和不一致。如果法制不統(tǒng)一，法律自身的秩序存在沖突和混亂，法律的實施就不可能產(chǎn)生應(yīng)有的效果。[25]那么，依靠什么才能實現(xiàn)法制的統(tǒng)一？這就是憲法。法律作為規(guī)范等級體系在根本上是指法律的效力等級體系。憲法因其作為基礎(chǔ)規(guī)范和最高法而具有最高的效力，“其他任何法律、法規(guī)不得與之相抵觸，一切機(jī)關(guān)、組織和個人都必須以之為根本的活動準(zhǔn)則”[26]。凡是與憲法規(guī)范相違背或抵觸的法律法規(guī)或行為，都沒有合法的根據(jù)，從而也不具有實施的理由。憲法正是以其作為“最高的規(guī)范”以及由此產(chǎn)生的最高效力，使法制的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)得到維護(hù)。憲法規(guī)范“作為整個法律秩序的效力的最高理由，就構(gòu)成了這一法律秩序的統(tǒng)一體”[27]。這是任何其他的法律規(guī)范所做不到的。

　　憲政在法治中的核心地位最根本的在于它決定法治的實現(xiàn)。法治的真義是法律之治，或法律的統(tǒng)治。這意味著法治不僅要有法，而且法律在國家和社會治理中具有最高的權(quán)威性，其他任何權(quán)威，即使是立法者也不能凌駕于法律之上�！八�有的法律權(quán)力都是有限的，任何人（人們）都不可能處于屬于主權(quán)者的不受法律限制的地位�！盵28]尤其是，“法治只有在立法者認(rèn)為受其約束時才是有效的”[29]。有法而無權(quán)威，一旦有任何權(quán)力凌駕其上，無論法律有多優(yōu)良，法律體系有多完善，也只是徒具形式而不能真正實現(xiàn)法治——法律的統(tǒng)治。而法律的權(quán)威是通過憲法和憲政確立的。憲法以其作為國家最高法的地位對所有的國家權(quán)力進(jìn)行根本的規(guī)范和限制并將其置于自身的權(quán)威之下，使法治原則得以確立，規(guī)定任何組織、團(tuán)體和個人都必須受到憲法和法律的約束，而不能享有超越其外的特權(quán)。如哈耶克所言，“憲法性規(guī)定（constitutional provisions）可以使侵犯法治變得更加困難”[30]。所以，法律權(quán)威源自并從屬于憲法權(quán)威，法律至上首先是憲法至上，法律之治核心是憲法之治，法治的根本是憲政。

　　憲政保障并促進(jìn)民主；
憲政是法治的根本。當(dāng)代中國在全面建設(shè)小康社會和現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，要發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義法治國家，就必須加強社會主義憲政建設(shè)。

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