黃建軍：民主議事從規(guī)則開始

　　2009年4月24日，十一屆全國人大常委會第八次會議表決通過了關于修改全國人大常委會議事規(guī)則的決定。這是中國最高國家權力機關22年來首次修改該議事規(guī)則。

　　近年來，在利益多元化這一新的歷史背景下，來自不同社會群體的民眾越來越關心最高權力機關的議事活動，其參與立法、表達意愿、維護自身權益的主體意識日趨濃厚。民眾對最高權力機關寄予的希望越來越大，對立法民主性、科學性、公正性、有效性的期望值也越來越高。而這些愿望能否得到更好的實現(xiàn)，與權力機關議事規(guī)則本身的完善程度密切相關。正因如此，此次全國人大常委會議事規(guī)則的修改雖然內(nèi)容不多，但意義重大，引起了社會輿論的廣泛關注。

　　民主議事需要規(guī)則“護航”

　　現(xiàn)代議事規(guī)則是從議事活動的長期實踐中產(chǎn)生的，最初都源于克服議事活動粗魯、混亂等弊病的現(xiàn)實需要。

　　議事規(guī)則不是議事活動的簡單流程圖，其內(nèi)容是有關會議活動中不同主體之間權利義務關系的調(diào)整，其實質(zhì)是對參會者議事權利的分配和規(guī)范。它涉及到議程決定權、議案提出權、議題控制權、出席權、發(fā)言權、表決權等諸多權利。而這些權利的行使情況往往又會影響到議事活動的最終結(jié)果。如果沒有一套明確具體的議事規(guī)則，或者議事規(guī)則本身不夠民主、科學，那么議事活動一旦真正開始，就很容易產(chǎn)生混亂、不公、專斷的弊病，甚至出現(xiàn)人身攻擊、肢體沖突等暴力現(xiàn)象。

　　這些弊病在西方早期的議會活動中比比皆是。以英國為例，盡管其早期的議會成員基本都是貴族、紳士等體面的“上流社會”人士，但其議會活動在起初很長一段時間經(jīng)常卻是“粗魯、混亂、不體面的”，后來逐步形成了成熟完善的議事規(guī)則，議員的議事活動才開始向文明、秩序、公正和效率方向發(fā)展。在當代的一些新興民主國家的議會活動中，我們?nèi)匀唤?jīng)常可以見到類似西方早期議會的各種弊病，可以說這些現(xiàn)象是各國議會民主發(fā)育初級階段的通病。

　　西方民間社會的議事活動同樣如此，一旦民間組織大量涌現(xiàn)，需要就各種公共議題開展議事活動，民間組織馬上就會遇到與早期議會相似的問題。美國陸軍工程兵準將亨利•馬丁•羅伯特發(fā)現(xiàn)，民間的各種協(xié)商會議都需要一套通用議事規(guī)則。因此，1876年前后，羅伯特“以國會的規(guī)則為基礎；
在具體細節(jié)上，適應一般組織的需要”，編寫了通用議事規(guī)則，并獲得巨大成功，為保障民間協(xié)商會議的文明、秩序、公正和效率發(fā)揮了巨大的作用。

　　現(xiàn)代議事規(guī)則蘊涵著法治、自由、平等、服從多數(shù)、保護少數(shù)以及權力制衡和正當程序的理念。它通過謹慎仔細平衡不同會議主體(主持者、多數(shù)方、少數(shù)方、缺席者和全體成員)的權利，發(fā)揮三種重要作用：第一是維持議事活動的秩序，使議事活動成為一種理性、和平的對話、交流過程。第二是保證議事過程的公正，讓參會者獲得平等的發(fā)言機會，開展實質(zhì)性的討論。第三是提高議事活動的效率，避免議題分散混亂、議案議而不決。

　　如果沒有一套具體明確的現(xiàn)代議事規(guī)則，那么議事活動最終結(jié)果的好壞在很大程度上將取決于某些關鍵人物的知識素質(zhì)和道德涵養(yǎng)，但在各種情感和利益的激勵下，個人素養(yǎng)的作用往往具有很大的不確定性。大量經(jīng)驗表明，缺乏現(xiàn)代議事規(guī)則的制約，議事活動難以避免混亂失序或?qū)�斷不公的結(jié)局。

　　議事規(guī)則發(fā)展到今天已經(jīng)相當復雜、精妙。其一般原則主要有法定人數(shù)原則、議事公開原則、多數(shù)決原則(少數(shù)服從多數(shù))、一事不再議原則、言論自由原則、議事平等原則等；
具體的議事規(guī)則可按議事活動的階段不同，分為議程規(guī)則、提案規(guī)則、動議規(guī)則、發(fā)言和辯論規(guī)則、表決規(guī)則等。越是重大復雜的協(xié)商會議，越是需要精密合理的議事規(guī)則。在所有的會議規(guī)則中，議會議事規(guī)則通常是最復雜、最豐富、最規(guī)范的。

　　中國議事規(guī)則的特色

　　由于不采用正式辯論制度，即使各方的觀點和利益存在沖突對立，但在會議主持者的引導下，這種現(xiàn)實的沖突對立不會以顯性、集中、直接的形式表現(xiàn)出來

　　1987年，中國制定了全國人大常委會議事規(guī)則，兩年后又制定了全國人大的議事規(guī)則。各地方人大及其常委會也先后制定了地方的議事規(guī)則。這些議事規(guī)則在基本原則和規(guī)定上大同小異，內(nèi)容比較一致，且變化都不大。20多年來，與中國長期穩(wěn)定的政治體制相適應，中國權力機關議事規(guī)則制度保持了高度穩(wěn)定，對于規(guī)范議事程序，提高議事效率，保障權力機關依法行使職權，發(fā)揮了重要作用。中國權力機關的議事規(guī)則是根據(jù)本國政治制度的需要設計的，有自身的邏輯和特色，因而與國外議會通行的議事規(guī)則有根本不同，基本上不具有可比性。

　　在規(guī)則形式上，中國權力機關的議事規(guī)則較為簡單、抽象，原則性、概括性都很強。全國人大及其人大常委會的議事規(guī)則分別是54條和36條，地方權力機關的議事規(guī)則大多在40到70條之間。這樣的議事規(guī)則給具體執(zhí)行留下了較大的選擇空間。例如，目前的議事規(guī)則規(guī)定了會議的次數(shù)，但對會期長短均未作規(guī)定。因而，每次全國人大及其常委會的會議時間都可以根據(jù)當時的需要做靈活安排。根據(jù)慣例，全國人大每年會期一般半個月左右，近年來會期比以往有所縮短。全國人大常委會每次會議的時間基本在4到6天之間。

　　權力機關議事規(guī)則貫徹了民主集中制原則，既有民主，也有集中。例如民主表現(xiàn)在人民代表有權參加人大會議、議事討論、提出議案、提出詢問和質(zhì)詢、提出罷免案、投票表決等，人大常委會委員組成人員十人以上聯(lián)名，可以向常務委員會提出屬于常務委員會職權范圍內(nèi)的議案等等。在實行民主的同時，議事規(guī)則又充分體現(xiàn)了集中的精神。例如委員長會議作為全國人大常委會的領導機構(gòu)，有權決定常委會每次會議的召開日期和會期，擬定會議議程草案；
對各方向常委會提出的議案和質(zhì)詢案，有權決定交由有關的專門委員會審議或提請常委會全體會議審議，決定回答質(zhì)詢案的方式等。

　　議事規(guī)則規(guī)定權力機關審議活動主要以人大的小組會議、代表團會議和常委會的分組會議、聯(lián)組會議的形式進行，基本不采用全體會議審議的形式。例如，在常務委員會會議上，全體會議負責聽取關于議案的說明和有關部門的工作報告。議案說明由分組會議進行審議，工作報告可以由分組會議和聯(lián)組會議進行審議。在分組會議和聯(lián)組會議審議后，常務委員會全體會議進行表決。

　　議事規(guī)則無正式的辯論制度，權力機關的議事活動以協(xié)商討論為主。代表和委員的發(fā)言分別主要是在人大的小組會議、代表團會議上和常委會的分組會議、聯(lián)組會議上進行。

　　由于不采用正式辯論制度，在上述會議中，即使各方的觀點和利益存在沖突對立，但在會議主持者的引導下，這種現(xiàn)實的沖突對立不會以顯性、集中、直接的形式表現(xiàn)出來，杜絕或減小了觀點利益發(fā)生激烈對抗的可能性。

　　議事規(guī)則的修改和完善

　　隨著政治體制改革不斷深化，有序參與的民主政治不斷發(fā)展，中國民主政治還將進一步制度化、規(guī)范化、程序化，權力機關議事規(guī)則還有改革和完善的巨大空間

　　新修改的議事規(guī)則規(guī)定常務委員會組成人員在全體會議、聯(lián)組會議和分組會議上發(fā)言應當圍繞會議確定的議題進行。這一規(guī)定可以減少議事活動中的“跑題”現(xiàn)象，防止議事活動變成松散的漫談會，這有助于集中審議確定的議題，對提高議事效率大有裨益。在議事活動中，發(fā)言者的思考可以發(fā)散、聯(lián)想，但表達意見必須集中而不能馬放南山、漫無邊際。但這一規(guī)則的實施還需要主持者積極發(fā)揮作用，及時制止發(fā)言中的“跑題”行為。

　　新的議事規(guī)則要求在聯(lián)組會議和分組會議上，第一次發(fā)言不超過15分鐘，第二次對同一問題的發(fā)言不超過10分鐘。事先提出要求，經(jīng)會議主持人同意的，可以延長發(fā)言時間。這一發(fā)言時限的規(guī)定過去僅針對聯(lián)組會議，現(xiàn)在也適用于分組會議�；�于小組會議是與會者發(fā)言的最主要場合，這一新規(guī)定更具實際意義，不僅可以避免個別人的“冗長發(fā)言”，可以提高議事效率，而且有助于保障其他與會者獲得平等發(fā)言的時間和機會。

　　舊的議事規(guī)則規(guī)定：“對任命案，提請任命的機關應當介紹被任命人員的基本情況；
必要的時候，有關負責人應當?shù)綍�回答詢問�！毙薷暮蟮淖h事規(guī)則改為“任免案應當附有擬任免人員的基本情況和任免理由；
必要的時候，有關負責人應當?shù)綍�回答詢問”。要求提請任命的機關提供任免的理由，便于常委會組成人員對任免案有更多的了解，能更好地審議任免案。

　　這次議事規(guī)則的修改還涉及其他方面的一些內(nèi)容，也都具有重要意義。從整體上看，新的議事規(guī)則完全保持了原有規(guī)則的基本精神，議事規(guī)則制度體系表現(xiàn)出相當?shù)姆�(wěn)定性。究其原因，權力機關議事規(guī)則與政治體制密切關聯(lián)，它反映了政治體制的性質(zhì)，是政治體制的具體表現(xiàn)和細節(jié)安排。政治體制決定了議事規(guī)則的基本價值理念。

　　20多年來，雖然中國的經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)和文化觀念發(fā)生了重大變遷，但政治體制一直高度穩(wěn)定。這就決定了權力機關議事規(guī)則必然也相當穩(wěn)定。

　　隨著政治體制改革不斷深化，有序參與的民主政治不斷發(fā)展，中國民主政治還將進一步制度化、規(guī)范化、程序化，權力機關議事規(guī)則還有改革和完善的巨大空間。

　　例如，如何保障權力機關的成員有更充分的時間履行職責、表達意見、維護各階層民眾的正當權益？如何保障權力機關的議事活動在會場內(nèi)外更具公開性和開放性，以提高立法、決策的民主性和科學性？如何保障議事活動的討論更為集中、更加深入？特別在利益日益多元化的今天，如何通過改革、完善議事規(guī)則，更好地破解“權力部門化，部門利益化，利益法制化”的弊�。咳绾畏婪对谧h事活動中，某些特殊狹隘的利益訴求搭公共利益的“便車”，損害人民群眾的利益？這些都是擺在我們眼前、今后需要不斷加以解決的重大現(xiàn)實課題。

　　原載2009年4月30日《法制日報》（周末版）。

　　(作者系南京航空航天大學副教授，中國政法大學博士研究生。文章發(fā)表時略有刪節(jié)。)

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