龍文軍,溫閩贇：改革開放以來農(nóng)業(yè)保險發(fā)展回顧

　　一、農(nóng)業(yè)保險體制的重大變革

　　改革開放以來，農(nóng)業(yè)保險進行了積極探索，經(jīng)歷了從恢復發(fā)展到逐步萎縮再到穩(wěn)步發(fā)展的曲折歷程。

　�。ㄒ唬�1982－1992年：恢復發(fā)展階段

　　1982年2月，國務院批轉(zhuǎn)中國人民銀行《關(guān)于國內(nèi)保險業(yè)務恢復情況和今后發(fā)展意見的報告》中指出：“為了適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，保險工作如何為八億農(nóng)民服務，是必須予以重視的一個課題。要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，按照落實農(nóng)村經(jīng)濟政策的需要，從各地的實際情況出發(fā)，積極創(chuàng)造條件，抓緊做好準備，逐步試辦農(nóng)村財產(chǎn)保險、畜牧保險等業(yè)務�！备鶕�(jù)國務院的要求，中國人民保險公司（現(xiàn)在的中國人民財產(chǎn)保險公司）當年就開始恢復經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務。1986年，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團農(nóng)牧業(yè)保險公司（現(xiàn)在的中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司）成立，主要經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務。農(nóng)業(yè)保險按照“收支平衡，略有結(jié)余，以備大災之年”的經(jīng)營原則，不以盈利為目的，不斷探索發(fā)展，保費收入從1982 年的2.3 萬元上升到1992 年的8.17億元。雖然這一時期的賠付率相當高，11年間有5年的賠付率超過100%，呈現(xiàn)出“大干大賠”的現(xiàn)象，但是，農(nóng)業(yè)保險品種從1982年恢復試辦時僅有的生豬、大牲畜等幾個險種，到1992年時發(fā)展了棉花、水稻、烤煙、雞、兔、羊、對蝦養(yǎng)殖、扇貝養(yǎng)殖等近百個險種，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等各個領(lǐng)域，為保障農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展做出了積極貢獻。

　�。ǘ�）1993－2003年：逐漸萎縮階段

　　由于農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營風險大、成本高、缺少國家財政扶持等多種原因，保險公司在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險時呈現(xiàn)持續(xù)虧損狀況。從1993年起，農(nóng)業(yè)保險保費收入逐年下降，險種不斷減少，規(guī)模逐漸萎縮，盡管如此，11年中仍然有3年的賠付率超過100％。尤其是自1996 年起，保險公司向商業(yè)化轉(zhuǎn)型，國家和有關(guān)部門沒有制訂特殊的支持農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展政策，而且在治理農(nóng)村亂收費時，把農(nóng)業(yè)保險費的收取作為亂收費的項目取締掉了，農(nóng)業(yè)保險因此而缺乏基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和農(nóng)技部門的支持，業(yè)務進一步萎縮。到2003年，我國農(nóng)業(yè)保險保費收入僅5億元，與1992年（8.17億元）相比，下降了38.8%。農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)不能滿足農(nóng)村和廣大農(nóng)民日益增長的保險需求。

　�。ㄈ�）2004－2008年：穩(wěn)步發(fā)展階段

　　黨的十六大以來，黨中央、國務院高度重視農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。十六屆三中全會《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》、2004－2008年連續(xù)五年的中央一號文件、國家“十一五”規(guī)劃、2006年的國發(fā)23號文件都對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展提出了明確要求。各地區(qū)和有關(guān)部門認真貫徹落實中央文件精神，積極推進農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。國家先后允許在上海、吉林、黑龍江、安徽等省市分別設(shè)立安信農(nóng)業(yè)保險公司、安華農(nóng)業(yè)保險公司、陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司和國元農(nóng)業(yè)保險公司等四家專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司；
允許法國安盟集團在成都設(shè)立分公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。在江蘇、四川、遼寧、新疆等地依靠地方政府支持，開展了保險公司為政府代辦和保險公司自營等形式的農(nóng)業(yè)保險試點工作。中國漁業(yè)互保協(xié)會也在積極開展?jié)O業(yè)保險經(jīng)營的探索。自2004 年起農(nóng)業(yè)保險保費收入出現(xiàn)持續(xù)性上升。2004－2007年，全國農(nóng)業(yè)保險保費收入分別為3.73億元、7億元、8億元、53.33億元。

　　表1　1982－2007年農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營情況

　　年份保費收入賠付金額農(nóng)業(yè)保險的賠付率（％）

　　19820.00230.002295.65

　　19830.01730.0233134.68 ＊

　　19840.10070.072572.00

　　19850.430.53122.40 ＊

　　19860.781.06135.86 ＊

　　19871.001.26125.65 ＊

　　19881.160.9279.52

　　19891.301.0782.52

　　19901.921.6786.76

　　19914.555.42119.11 ＊

　　19928.178.1599.77

　　19935.616.47115.33 ＊

　　19945.045.39106.94 ＊

　　19954.963.6573.59

　　19965.743.9568.82

　　19975.764.1972.76

　　19987.155.6378.77

　　19996.324.8676.86

　　20004.003.0075.00

　　20013.003.00100.00 ＊

　　20025.004.0080.00

　　20035.003.0060.00

　　20043.732.8175.34

　　20057.005.6781.00

　　20068.505.9169.53

　　200753.3329.7555.78

　　注：1.資料來源：1982-1984年數(shù)據(jù)來自中國人民財產(chǎn)保險公司。1985-2007年數(shù)據(jù)來自歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》記載，1997年以前的數(shù)據(jù)均來自中國人民保險公司（PICC），而不包括新疆兵團保險公司和中國漁船船東互保協(xié)會等單位的農(nóng)險經(jīng)營情況。1997年以后的數(shù)據(jù)雖然包括其他公司的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營數(shù)據(jù)，但不包括協(xié)會等主體的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營數(shù)據(jù)。

　　2.賠付率為賠付金額與保費收入之比，實際上是簡單賠付率。帶＊表示賠付率超過100％的年份。

　　二、農(nóng)業(yè)保險改革的重大成就

　　經(jīng)過近年來的改革，我國農(nóng)業(yè)保險事業(yè)得到了前所未有的發(fā)展，取得了一系列的成就。

　　（一）形成了支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的共識

　　全社會對農(nóng)業(yè)保險的認識由恢復之初的“是商業(yè)化經(jīng)營險種，由保險公司自主經(jīng)營”，發(fā)展到“是政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要工具，必須依靠國家支持”。尤其是黨中央和國務院高度重視解決“三農(nóng)”問題，農(nóng)業(yè)保險也受到社會各界的廣泛關(guān)注。對投保農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民進行保費補貼，既有效利用了WTO規(guī)則中的“綠箱”政策，又可以將其作為支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)民發(fā)展的平臺，全社會對此基本達成共識。在推進試點的過程中，盡管中央有關(guān)部門仍然存在不同程度的分歧，但是整體支持和推進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的思路和政策體系已經(jīng)形成。

　　專欄　十六大以來的農(nóng)業(yè)保險法律和政策

　�。�1）2002年12月28日，修訂后的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第46條規(guī)定：“國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度。”首次確立了國家建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度的目標。

　�。�2）2004年的“中央一號”文件提到：“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點，有條件的地方可對參加種養(yǎng)業(yè)保險的農(nóng)戶給予一定的保費補貼�！�

　�。�3）2005年的“中央一號”文件提到：“擴大農(nóng)業(yè)政策性保險的試點范圍，鼓勵商業(yè)性保險機構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務�！�

　�。�4）2006年的“中央一號”文件提到：“穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)政策性保險試點工作，加快發(fā)展多種形式、多種渠道的農(nóng)業(yè)保險”，“鼓勵龍頭企業(yè)資助農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險。”

　�。�5）2006年的“國發(fā)23號文件”提到，要加快政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作。該文件對發(fā)展農(nóng)業(yè)保險做出了全面的政策規(guī)定，指明了今后農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展方向。

　�。�6）2007年的“中央一號”文件提到：“積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，按照政府引導、政策支持、市場運作、農(nóng)民自愿的原則，建立完善農(nóng)業(yè)保險體系。擴大政策性農(nóng)業(yè)保險試點范圍，各級財政對農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險給予保費補貼，完善農(nóng)業(yè)巨災風險轉(zhuǎn)移分攤機制，探索建立中央、地方財政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系。鼓勵龍頭企業(yè)、中介組織幫助農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險�！�

　　（7）2008年的“中央一號”文件提到：“完善政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機制和發(fā)展模式。建立健全農(nóng)業(yè)再保險體系，逐步形成農(nóng)業(yè)巨災風險轉(zhuǎn)移分擔機制�！�

　�。ǘ�）促進了保險經(jīng)營主體的不斷成長

　　農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體在恢復經(jīng)營時的一家，即中國人民保險公司（現(xiàn)在的“中國人民財產(chǎn)保險公司”）發(fā)展到現(xiàn)在的8家以上，這些主體中既有經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的綜合性公司，也有專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司，還有中國漁業(yè)互保協(xié)會等協(xié)會組織也在積極推進農(nóng)業(yè)保險。完全符合2002年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》的第四十六條規(guī)定：“國家逐漸建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險。鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的互助合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務。”也符合2006年下發(fā)的《國務院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)［2006］23號）提出“探索發(fā)展相互制、合作制等多種形式的農(nóng)業(yè)保險組織”的要求。

　�。ㄈ�）加快了政策性農(nóng)業(yè)保險立法進程

　　一直以來，農(nóng)業(yè)保險的立法都是個空白。2002年修訂的《中華人民共和國保險法》附則第一百五十五條規(guī)定：“國家支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險另行規(guī)定�！贬槍�這一實際，各級政府、有關(guān)部門和保險經(jīng)營機構(gòu)都已經(jīng)認識到立法的重要性。2006年底，在國務院法制辦、中國保險監(jiān)督管理委員會、農(nóng)業(yè)部、財政部、國家發(fā)展改革委員會等相關(guān)部門的積極倡導下，于啟動了《農(nóng)業(yè)保險條例》（以下簡稱“條例”）的起草工作�！稐l例》對農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)、費率水平、保障范圍經(jīng)營模式、組織機構(gòu)與運行方式、政府、保險機構(gòu)和農(nóng)民的責任、各主體的保費負擔比例、風險準備金的提留、監(jiān)管責任、稅收優(yōu)惠、財政補貼方式等都有明確的規(guī)定。目前，這項工作正在積極推進。

　�。ㄋ模�強化了農(nóng)業(yè)保險的“社會穩(wěn)定器”作用

　　各地發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的步伐雖然有快有慢，但農(nóng)業(yè)保險在補償損失、幫助農(nóng)民恢復生產(chǎn)、保障農(nóng)民生活、促進社會和諧方面起到了“穩(wěn)定器”的作用。農(nóng)業(yè)保險既穩(wěn)定了農(nóng)民基本生活水平，又保障了農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力。農(nóng)業(yè)保險逐漸改變了農(nóng)民“一次重災，即刻致貧”的困境。2005年“麥莎”臺風中，僅上海安信農(nóng)業(yè)保險公司就賠付8000萬元，與地方政府下?lián)艿木葹目钕喈敚�有力地支持了當�(shù)剞r(nóng)村抗災工作，投保農(nóng)戶和企業(yè)切身感受到了保險的好處，投保積極性大大提高。

　　 總體來看，農(nóng)業(yè)保險最近幾年取得較好成績的主要經(jīng)驗是：一是將農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展置于構(gòu)建和諧社會、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的大環(huán)境之中，緊密圍繞中央關(guān)于解決“三農(nóng)”問題的政策精神，充分發(fā)揮保險的社會管理功能；
二是因地制宜，根據(jù)區(qū)域特點采取不同的模式；
三是充分調(diào)動地方政府、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的積極性，形成多方合力；
四是試點地區(qū)政府對農(nóng)業(yè)保險保費補貼等方面給予了大力支持。

　　三、進一步推進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的思路

　　建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度是一項系統(tǒng)工程，今后一個時期，建立農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的長效機制是推進農(nóng)業(yè)保險工作的主要任務，因此，應該在“政策扶持、商業(yè)運作、多模式發(fā)展”的經(jīng)營原則下，積極推進農(nóng)業(yè)保險的各項工作。

　�。ㄒ唬┙�立完善的農(nóng)業(yè)保險管理體制

　　要將農(nóng)業(yè)保險政策體制納入到國家解決“三農(nóng)”問題的總體框架，在國務院的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，明確主管部門，建立農(nóng)業(yè)保險的管理體系，有效調(diào)劑整合政府、社會、企業(yè)、農(nóng)民多方資源，尤其是要明確行政管理部門的職責范圍，形成合力，共同支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，增強政策性農(nóng)業(yè)保險體制的政策效力。

　　（二）建立各方參與的利益銜接機制

　　在國家政策支持下，基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，在地方政府支持下，建立一個合作平臺，基層農(nóng)技部門（包括農(nóng)技、畜牧獸醫(yī)部門、農(nóng)經(jīng)管理站）、保險機構(gòu)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)戶、金融機構(gòu)等多方聯(lián)動、協(xié)調(diào)推進、實現(xiàn)共贏。即在農(nóng)技部門的技術(shù)支持和金融部門的資金支持下，以農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為橋梁，依托保險經(jīng)營機構(gòu)提供的保險保障，積極開展各方合作，促進農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。通過平臺，把風險補償機制與科技服務機制有機地結(jié)合在一起，把農(nóng)業(yè)保險與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營有機結(jié)合在一起，建立農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的機制。

　�。ㄈ�）加快多行業(yè)多主體多形式的試點

　　現(xiàn)階段中國開展農(nóng)業(yè)保險不能完全套用國外任何一種現(xiàn)成模式，不能完全依靠國家財政補貼，不能走單一主體經(jīng)營的道路。在試點的基礎(chǔ)上加快總結(jié)推廣，探索成立專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司、商業(yè)保險公司代辦政策性農(nóng)業(yè)保險、保險公司共保經(jīng)營、保險公司與地方農(nóng)技服務部門共保、行業(yè)協(xié)會互保、相互制公司經(jīng)營、合作制公司經(jīng)營等，建立制度，逐步建立多層次體系、多渠道支持、多主體經(jīng)營的符合中國國情的農(nóng)業(yè)保險制度。

　�。ㄋ模┘涌旖�立巨災風險管理機制

　　加快在財政部門設(shè)立農(nóng)業(yè)巨災風險基金，并將其作為全國巨災風險基金的一個組成部分，逐年滾存，不斷壯大。在使用時分成兩部分，一部分用于沒有投保農(nóng)業(yè)保險的損失補償，即承擔災害救濟的責任，這部分的比例可以隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐漸減少；
另一部分補貼農(nóng)業(yè)保險的超額賠付，可以按照再保險機構(gòu)的設(shè)置賠付辦法，給予再保險機構(gòu)一定比例的補貼，為農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展解決后顧之憂。

　　本文發(fā)表于《中國保險》2008年第11期，第22－25頁。

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