吳孔凡：縣鄉(xiāng)財(cái)政體制與縣域財(cái)政能力建設(shè)

　　摘要：重構(gòu)與建立公共財(cái)政框架相適應(yīng)的職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)對(duì)等、收支平衡、管理有序的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，是增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力與實(shí)力，提高基層政府提供公共服務(wù)能力的重要保障。要以現(xiàn)有事權(quán)格局為基礎(chǔ)，逐步建立起基本支出以縣為主、重點(diǎn)支出分級(jí)投入、省級(jí)統(tǒng)籌、管理以縣為主的模式，創(chuàng)新縣鄉(xiāng)財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制、縣鄉(xiāng)最低財(cái)力保障機(jī)制和引導(dǎo)財(cái)力向下轉(zhuǎn)移的誘導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革，建立“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的農(nóng)村公共投入決策機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財(cái)政；
體制創(chuàng)新

　　20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)先后進(jìn)行了兩次重大的稅制改革：分稅制改革及農(nóng)村稅費(fèi)改革。如果說(shuō)前者旨在調(diào)整中央與地方各級(jí)政府的事權(quán)及財(cái)力分配關(guān)系，加強(qiáng)中央調(diào)控能力的話；
后者則是調(diào)整農(nóng)村分配關(guān)系，從根本上減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。雖然兩次重大稅改涉及不同層面的稅費(fèi)及利益分配，但是兩次稅改都對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政造成較大影響，不僅直接影響到縣鄉(xiāng)政府的財(cái)稅收入及財(cái)政能力，也對(duì)地方財(cái)政體制及運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生了重大而深刻的影響。本文旨在對(duì)兩次稅改對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政能力及財(cái)政體制的影響進(jìn)行分析，同時(shí)對(duì)稅改以來(lái)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的適應(yīng)性變化、改革進(jìn)展及存在的困難和問(wèn)題進(jìn)行討論，對(duì)未來(lái)縣域財(cái)政體制改革及財(cái)政能力建設(shè)提出建議。

　　一、稅改背景下的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制與財(cái)政能力的變化

　　1994年進(jìn)行的分稅制財(cái)政體制改革是建國(guó)以來(lái)政府間財(cái)政分配關(guān)系涉及范圍最廣、調(diào)整力度最強(qiáng)、影響最為深遠(yuǎn)的重大制度創(chuàng)新。改革的核心內(nèi)容是在現(xiàn)有事權(quán)基礎(chǔ)上劃分中央和地方的財(cái)政支出與收入，并實(shí)行分稅分征。在中央和地方的事權(quán)上，中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控等方面的政策性支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。根據(jù)中央和地方現(xiàn)有的事權(quán)劃分，將與維護(hù)國(guó)家權(quán)益密切相關(guān)和有利于實(shí)施宏觀調(diào)控的稅種劃分為中央稅；
將收入數(shù)額較大，能夠穩(wěn)定增長(zhǎng)的稅種劃分為中央與地方共享稅；
將與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切，適合地方征管的稅種劃分為地方稅。從1995年開(kāi)始，我國(guó)又對(duì)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了改革，逐步建立了較為規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。這些改革在中央與地方之間初步搭建起了一個(gè)制度框架，在一定程度上規(guī)范了中央與地方的收入分配關(guān)系，有效矯正了原財(cái)政體制下稅收功能弱化、國(guó)家財(cái)力偏于分散、財(cái)政分配體制不夠規(guī)范等問(wèn)題，中央財(cái)政占GDP 的比重和宏觀調(diào)控能力迅速提高，各級(jí)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)政收入的積極性大大提高，有力促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　不過(guò)，分稅制在規(guī)范中央和省級(jí)政府分配關(guān)系的同時(shí)，由于省以下財(cái)政體制改革不到位，地方各級(jí)財(cái)稅關(guān)系并沒(méi)有理順。加上各地情況差異較大，省以下財(cái)政體制類型比較復(fù)雜，其中縣鄉(xiāng)財(cái)政體制更加錯(cuò)綜復(fù)雜。從省對(duì)市（地、州）縣財(cái)政體制看，主要模式：一是分稅加共享型。一些省份在按稅種劃分各級(jí)固定收入、分級(jí)分稅的同時(shí)，設(shè)立省與市縣共享稅種，一方面保證省級(jí)財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)，另一方面調(diào)動(dòng)市縣增加財(cái)政收入的積極性。二是分稅加增量分成型。一些地方按稅種劃分各級(jí)固定收入，并對(duì)市縣上劃中央“兩稅”收入增量返還部分進(jìn)行適當(dāng)集中。三是分稅加共享及增量分成型。一些省份在分稅的前提下，既設(shè)立省與市縣共享稅種，又適當(dāng)集中“兩稅”返還增量，以此增加省級(jí)財(cái)力。四是分稅加增長(zhǎng)分成型。江蘇、浙江等省明確劃分各級(jí)固定收入，對(duì)市縣財(cái)政收入超基數(shù)增長(zhǎng)部分，省與市縣實(shí)行比例分成。從市對(duì)縣財(cái)政體制看，主要分為以下幾大類：一是市幫縣型，財(cái)力基礎(chǔ)較好的市根據(jù)財(cái)力情況，對(duì)縣級(jí)予以適當(dāng)照顧，如減免原體制定額上解、降低遞增上解率等。二是市“挖”縣型，即市為保障本級(jí)財(cái)力需求，采取不同的方式對(duì)縣級(jí)財(cái)力進(jìn)行再集中。三是市縣平衡型，即地市對(duì)縣不集中財(cái)力，也不給予體制性照顧。從縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制看，主要類型：一是相對(duì)規(guī)范的分稅制，縣級(jí)財(cái)政在界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、財(cái)政收支規(guī)模較大、財(cái)政收入能夠滿足自身支出需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，實(shí)行比較規(guī)范的分稅制。二是原包干型財(cái)政體制，即縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照稅種劃分收入，收支均由縣財(cái)政核定，實(shí)行超收分成或留用、短收不補(bǔ)或補(bǔ)助的財(cái)政管理體制。三是統(tǒng)收統(tǒng)支型財(cái)政體制，即實(shí)行縣財(cái)政統(tǒng)一管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支全部納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算編制范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等由縣財(cái)政按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)安排�？傊�，與現(xiàn)行行政管理體制相適應(yīng)，縣鄉(xiāng)財(cái)政體制在錯(cuò)綜復(fù)雜的省以下財(cái)政體制中處于最基礎(chǔ)的地位，縣鄉(xiāng)財(cái)政也處于最薄弱、最困難的境地。

　　如果說(shuō)分稅制改革的不徹底及省以下財(cái)政體制不到位造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的話，2000年以來(lái)推行的農(nóng)村稅費(fèi)改革更以釜底抽薪的方式將縣鄉(xiāng)財(cái)政困境逼上層面。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，通過(guò)取消屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，減免直至全部取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)農(nóng)村縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政來(lái)源產(chǎn)生了重大的影響。傳統(tǒng)的以農(nóng)業(yè)稅收為主要來(lái)源的縣鄉(xiāng)的財(cái)政來(lái)源大幅度減少，收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。尤其是中西部糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政收入?yún)T乏的問(wèn)題顯得非常突出。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入和財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的變化，縣鄉(xiāng)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也相應(yīng)發(fā)生了重大調(diào)整，原來(lái)主要依靠農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、五保供養(yǎng)等公共支出逐步納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，實(shí)行以縣為主的投入體制。根據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來(lái)的縣鄉(xiāng)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的巨大變化，中央和地方各級(jí)財(cái)政積極采取各種措施，不斷改革和完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。①

　�。ㄒ唬┱{(diào)整收入分配政策，賦予縣鄉(xiāng)更多財(cái)力

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革以釜底抽薪的方式將長(zhǎng)期以來(lái)“以農(nóng)養(yǎng)政”的弊端徹底暴露出來(lái)，針對(duì)稅費(fèi)改革后縣鄉(xiāng)政府減收增支的壓力，為調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，增加縣鄉(xiāng)政府可用財(cái)力，一些地方采取收入返還、增量下放、財(cái)力下移等激勵(lì)措施，調(diào)整收入分配政策，激發(fā)縣鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在活力。

　�。ǘ�）加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難

　　隨著國(guó)家財(cái)力的壯大和中央財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，中央對(duì)地方的各類轉(zhuǎn)移支付大大增加，省、市財(cái)政也積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)縣鄉(xiāng)的支持力度，縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難的勢(shì)頭得以遏制并開(kāi)始向好的方向轉(zhuǎn)變，縣鄉(xiāng)政府工資保障不足的問(wèn)題基本得到解決。（三）推行“扁平化”改革，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)財(cái)力安排基層財(cái)政普遍困難的狀況牽動(dòng)整個(gè)財(cái)政體制。為此，一些地方借鑒浙江省經(jīng)驗(yàn)，大力推行財(cái)政管理“扁平化”改革。一是全國(guó)多數(shù)省份實(shí)行了“省直管縣”財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)。一種是比較徹底的“完全直管型”，省財(cái)政在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣；
另一種是“部分直管型”，縣級(jí)財(cái)政收支范圍、體制上繳或補(bǔ)助以及轉(zhuǎn)移支付等事項(xiàng)由省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，市級(jí)財(cái)政仍然負(fù)責(zé)匯總報(bào)表、調(diào)度國(guó)庫(kù)資金、進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)等。二是在經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革試點(diǎn)，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下，由縣級(jí)財(cái)政直接管理和監(jiān)督。

　　二、當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制存在的主要困難和問(wèn)題

　　隨著縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制的改革和調(diào)整，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難得到較大緩解，財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)效率得到較大提高。但總體上看，縣鄉(xiāng)財(cái)政仍然是財(cái)力最薄弱的層級(jí)，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行管理體制還面臨著一些困難和問(wèn)題。

　�。ㄒ唬┛h鄉(xiāng)主體稅源缺乏，相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)無(wú)稅可分

　　受傳統(tǒng)的粗放型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)低水平發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性制約，縣鄉(xiāng)財(cái)源結(jié)構(gòu)單一、主體稅種不足的問(wèn)題相當(dāng)突出，留給縣鄉(xiāng)的稅種大多是零星分散的小稅種，稅基小、征收成本高、來(lái)源不穩(wěn)定、受政策調(diào)整的影響大，非稅收入所占比重較大，中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政收入普遍增長(zhǎng)乏力。

　�。ǘ�）財(cái)力與支出責(zé)任嚴(yán)重不對(duì)稱，縣鄉(xiāng)“小馬”拉不動(dòng)“大車”

　　實(shí)行分稅制后，在財(cái)權(quán)上移、財(cái)政收入格局發(fā)生重大調(diào)整的同時(shí)，中央和地方政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分比較模糊，各級(jí)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“三農(nóng)”、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的支出責(zé)任劃分不具體、不明確，縣鄉(xiāng)政府基本上維持原包干財(cái)政體制下的事權(quán)格局。而且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，縣鄉(xiāng)政府從事社會(huì)管理的職責(zé)逐步增強(qiáng)，提供公共服務(wù)的范圍逐步擴(kuò)大，各項(xiàng)支出剛性增長(zhǎng)，可用財(cái)力與支出責(zé)任嚴(yán)重不對(duì)稱，形成“小馬拉大車”的局面。盡管當(dāng)前縣鄉(xiāng)保工資的壓力基本消除，但保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生的壓力仍然很大，縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍比較困難的局面仍然沒(méi)有得到根本改觀。

　�。ㄈ�）轉(zhuǎn)移支付制度不完善，資金統(tǒng)籌整合難度大

　　近年來(lái)，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度不斷增加，對(duì)均衡地區(qū)間、城鄉(xiāng)間財(cái)力分布發(fā)揮了重要作用。但在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重較大，種類多，項(xiàng)目散，這類資金在下達(dá)時(shí)就明確了專門用途，“一個(gè)蘿卜一個(gè)坑”。這樣，盡管基層政府得到了較多轉(zhuǎn)移支付，盡管中央鼓勵(lì)以縣為主自下而上開(kāi)展財(cái)政資金整合試點(diǎn)，但由于相關(guān)制度建設(shè)沒(méi)有跟上，基層無(wú)法根據(jù)本地實(shí)際統(tǒng)籌安排、整合使用相關(guān)資金，不敢貿(mào)然地“用打醬油的錢去買醋”，往往是“想要的錢沒(méi)給，給了的錢不能用”，而且有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付硬性要求縣鄉(xiāng)承擔(dān)相應(yīng)的配套比例，加重了基層負(fù)擔(dān)。

　　（四）省以下政府間財(cái)政管理體制不順暢，縣鄉(xiāng)自主權(quán)和積極性受挫

　　一是省以下財(cái)政管理體制不規(guī)范而且不穩(wěn)定，省市級(jí)在收入劃分、稅收返還和轉(zhuǎn)移支付安排等體制設(shè)計(jì)中享有較大的“自由裁量權(quán)”，容易產(chǎn)生收入上劃、支出下移的現(xiàn)象，財(cái)力在省以下政府間分配不均衡，縣鄉(xiāng)財(cái)力被層層集中，影響縣鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培育財(cái)源的積極性。二是省級(jí)統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)供給和財(cái)力均等化的責(zé)任不清而且不到位，省市在中央對(duì)縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付逐年大幅增加的情況下，等、靠、要依賴思想增強(qiáng)，一些地方甚至隨意減少省市對(duì)縣鄉(xiāng)應(yīng)有的支持政策，存在“上進(jìn)下退”的現(xiàn)象和“擠出效應(yīng)”，降低了中央扶持政策的實(shí)施效果。三是省以下財(cái)政層級(jí)和中間層次較多，管理方式比較復(fù)雜，一些地方存在財(cái)政資金“雁過(guò)拔毛”和運(yùn)行效率低下等問(wèn)題。②

　　三、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的改革與財(cái)政能力建設(shè)

　　十七屆三中全會(huì)明確指出，擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，增加對(duì)縣的一般性轉(zhuǎn)移支付、促進(jìn)財(cái)力與事權(quán)相匹配，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力和實(shí)力。推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍。這為推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革指明了方向。要按照形勢(shì)發(fā)展變化的要求，以現(xiàn)有事權(quán)格局為基礎(chǔ)，逐步建立起基本支出以縣為主，重點(diǎn)支出分級(jí)投入、省級(jí)統(tǒng)籌、管理以縣為主的模式，創(chuàng)新縣鄉(xiāng)財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制、縣鄉(xiāng)最低財(cái)力保障機(jī)制和引導(dǎo)財(cái)力向下轉(zhuǎn)移的誘導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革，建立“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的農(nóng)村公共投入決策機(jī)制，重構(gòu)與建立公共財(cái)政框架相適應(yīng)的職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)對(duì)等、收支平衡、管理有序的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，提高基層政府提供公共服務(wù)的能力，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　（一）以現(xiàn)有事權(quán)格局為基礎(chǔ)，逐步建立起基本支出以縣為主，重點(diǎn)支出分級(jí)投入、省級(jí)統(tǒng)籌、管理以縣為主的模式

　　支持“三農(nóng)”、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共事業(yè)發(fā)展，為公眾提供必要的基本公共服務(wù)，是各級(jí)政府的共同責(zé)任。農(nóng)村稅費(fèi)改革基本終結(jié)了“農(nóng)民辦事業(yè)”的格局，以農(nóng)村義務(wù)教育為典型代表的基本公共服務(wù)全部納入公共財(cái)政保障范圍，實(shí)現(xiàn)了重大的歷史性變革。在農(nóng)村稅費(fèi)改革中形成并逐步固化的這種事權(quán)格局，基本順應(yīng)了現(xiàn)行行政管理體制和財(cái)力格局的要求，較好地保證了各級(jí)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)和各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展，為合理劃分政府間事權(quán)，既打下了良好基礎(chǔ)，又提供了可靠的依據(jù)。

　　隨著政府公共服務(wù)供給責(zé)任的合理歸位，國(guó)家與農(nóng)民之間的關(guān)系得到基本理順，但不同政府間的權(quán)責(zé)劃分尚未完全理清。事實(shí)上，理論和實(shí)踐界關(guān)于政府間事權(quán)劃分的探索和努力一直沒(méi)有停止過(guò)，但要找到一種理論上明確界定、實(shí)踐中嚴(yán)格執(zhí)行的事權(quán)劃分模式，并不是一件容易的事。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)各級(jí)政府所作的適應(yīng)性調(diào)整及形成的事權(quán)與支出格局，留給我們的啟示是，在體制尚在變動(dòng)調(diào)整的過(guò)渡性階段，以現(xiàn)有事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，借鑒農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革中分項(xiàng)目按比例分擔(dān)的經(jīng)驗(yàn)做法，探索研究原則而富有彈性的事權(quán)模式，不失為靈活而有效解決問(wèn)題的好辦法。具體思路是，根據(jù)支出的不同性質(zhì)、規(guī)模大小、滿足程度等因素，按照共同但有區(qū)別的原則，分別確定兩種不同的保障模式。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　一是基本支出以縣為主的模式。作為基層政府，縣鄉(xiāng)負(fù)有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理和提供公共服務(wù)等基本職責(zé)，對(duì)于維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)等過(guò)程中發(fā)生的、在縣鄉(xiāng)財(cái)力承受范圍之內(nèi)的、經(jīng)常性的基本支出，應(yīng)實(shí)行以縣為主的投入體制。上級(jí)政府出臺(tái)增支減收政策給縣鄉(xiāng)財(cái)政造成的缺口，應(yīng)由上級(jí)全額補(bǔ)足。二是重點(diǎn)支出分級(jí)投入、省級(jí)統(tǒng)籌、管理以縣為主的模式。對(duì)于義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公眾需求高、受益群體廣、受惠人口多、支出規(guī)模大的重點(diǎn)民生保障任務(wù)，應(yīng)綜合考慮收入規(guī)模、人均財(cái)力水平、財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)等因素，將支出重心適當(dāng)上移，加大中央和省市政府的責(zé)任，逐步建立起重點(diǎn)民生支出分級(jí)投入、省級(jí)統(tǒng)籌、管理以縣為主的模式。中央加大對(duì)全國(guó)性的重點(diǎn)民生項(xiàng)目的支持力度，并以適當(dāng)形式進(jìn)行明確和規(guī)范；
切實(shí)加大省級(jí)統(tǒng)籌、保障的責(zé)任，發(fā)揮市級(jí)以城帶鄉(xiāng)的作用；
縣鄉(xiāng)主要承擔(dān)具體的組織實(shí)施工作，保證上級(jí)有關(guān)政策和資金落實(shí)到位。具體分擔(dān)辦法，可以采取“按比例分擔(dān)”、“按類型分擔(dān)”和“按類型分比例分擔(dān)”三種方式�！鞍幢壤�分擔(dān)”就是根據(jù)基本公共服務(wù)的財(cái)政需求，由中央和地方各級(jí)政府按一定比例承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，受益范圍越廣、偏好差異越小、外溢性特征越明顯的公共服務(wù)，中央政府承擔(dān)的比例就越高，反之就越低③：“按類型分擔(dān)”就是按照基本公共服務(wù)支出的類型劃分政府間的投入責(zé)任，比如某一級(jí)政府保運(yùn)轉(zhuǎn)，某一級(jí)政府保發(fā)展�！鞍搭愋头直壤�分擔(dān)”就是在合理劃分基本公共服務(wù)支出類型的基礎(chǔ)上，對(duì)保運(yùn)轉(zhuǎn)或保發(fā)展支出中規(guī)模較大、一級(jí)政府難以獨(dú)立承擔(dān)的某類支出，可以在不同政府間進(jìn)一步確定分擔(dān)比例。

　　（二）建立縣鄉(xiāng)財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制、縣鄉(xiāng)最低財(cái)力保障機(jī)制和引導(dǎo)財(cái)力向下轉(zhuǎn)移的誘導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)基層政府財(cái)政能力均等化

　　1.合理劃分和規(guī)范省級(jí)政府與縣鄉(xiāng)政府財(cái)政收入，建立縣鄉(xiāng)財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

　　按照財(cái)政與事權(quán)相匹配的原則，以事權(quán)定財(cái)權(quán)，以責(zé)任定財(cái)權(quán)。在保持中央收入占全國(guó)財(cái)政收入比重相對(duì)穩(wěn)定的前提下，按照不同稅種的宏觀調(diào)控功能、稅源的流動(dòng)性和分布情況以及稅收征管效率等因素，適當(dāng)調(diào)整中央與地方政府的收入劃分。可根據(jù)不同地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況，逐步完善稅制，充實(shí)地方稅體系，將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動(dòng)性不大的稅種作為市縣級(jí)政府的主體稅種，逐步將房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅、耕地占用稅等稅種收入主要留給縣鄉(xiāng)政府，將非稅收入中來(lái)源穩(wěn)定、具有明顯稅收特性的排污費(fèi)、水資源費(fèi)、教育費(fèi)附加、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等收費(fèi)項(xiàng)目實(shí)行費(fèi)改稅，并劃為地方固定收入。通過(guò)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變目前縣級(jí)無(wú)稅可分和缺乏主體稅種的局面，調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。④

　　2.科學(xué)測(cè)算縣鄉(xiāng)財(cái)力最低保障水平，建立縣鄉(xiāng)財(cái)力最低保障機(jī)制

　　縣鄉(xiāng)政府是農(nóng)村公共服務(wù)供給最直接的責(zé)任主體，承擔(dān)著較大的供給責(zé)任�？紤]到縣鄉(xiāng)財(cái)政仍然比較困難，且不同省份之間縣鄉(xiāng)保障水平存在較大差異，在測(cè)算縣鄉(xiāng)財(cái)力最低保障水平時(shí)，一方面應(yīng)按照轄區(qū)內(nèi)財(cái)政能力均等化的要求，以省為單位分別測(cè)算；
另一方面應(yīng)以保工資、保公用經(jīng)費(fèi)、保正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及提供必要的公共服務(wù)和社會(huì)管理等方面的支出責(zé)任為依據(jù)，合理測(cè)算縣級(jí)人均財(cái)力最低標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)低于底線標(biāo)準(zhǔn)的由省級(jí)財(cái)政“托底”補(bǔ)齊，既保證省域內(nèi)縣鄉(xiāng)財(cái)力的基本平衡，又保證基層政府維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)和履行公共服務(wù)的最低財(cái)力需要。

　　3.進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立引導(dǎo)財(cái)力向下轉(zhuǎn)移的誘導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制

　　應(yīng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付，取消直接用于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，整合投向相同、零星分散的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，按照財(cái)力向公共需求傾斜、向基層傾斜的原則，加大中央財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度，縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間財(cái)力差異，增強(qiáng)財(cái)力薄弱地區(qū)的財(cái)政保障能力，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府履行職責(zé)和提供公共服務(wù)的能力。健全完善引導(dǎo)財(cái)力向下轉(zhuǎn)移的激勵(lì)機(jī)制，關(guān)鍵是要適應(yīng)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的要求，建立起省市對(duì)縣鄉(xiāng)多予、少取、放活的體制和機(jī)制。多予，就是強(qiáng)化省級(jí)政府調(diào)節(jié)省內(nèi)財(cái)力差異、統(tǒng)籌省內(nèi)財(cái)力均等化的責(zé)任，加大省市對(duì)縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度，確保縣鄉(xiāng)有可靠的財(cái)力保障；
少取，就是在收入劃分上賦予縣鄉(xiāng)較大的空間，并保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性；
放活，就是在多予、少取的基礎(chǔ)上，給予縣鄉(xiāng)更多的自主權(quán)，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)活力。⑤

　�。ㄈ�）繼續(xù)推進(jìn)“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理“扁平化”

　　實(shí)踐證明，推行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”財(cái)政管理體制改革，減少了財(cái)政管理層次和中間環(huán)節(jié)，較好地調(diào)動(dòng)了縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，對(duì)于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財(cái)行為、控制鄉(xiāng)村債務(wù)增長(zhǎng)、保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資按時(shí)發(fā)放和必要支出等具有明顯的作用。要在總結(jié)各地財(cái)政管理“扁平化”改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)“省直管縣”、“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革試點(diǎn)，將財(cái)力薄弱的農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍，妥善解決財(cái)政預(yù)算級(jí)次過(guò)多、公共財(cái)政資金運(yùn)行效率低、縣鄉(xiāng)財(cái)力被過(guò)度汲取和基層財(cái)政困難等問(wèn)題，為規(guī)范地方各級(jí)政府間的分配關(guān)系，建立架構(gòu)合理、職能規(guī)范、運(yùn)行高效的分稅制財(cái)政體制奠定基礎(chǔ)。

　　（四）以縣為主開(kāi)展農(nóng)村公共投入整合，建立“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的農(nóng)村公共投入決策機(jī)制

　　按照公共服務(wù)提供的效率原則，縣鄉(xiāng)政府的比較優(yōu)勢(shì)在于能更接近于當(dāng)?shù)鼐用瘢�能更好地了解轄區(qū)內(nèi)居民的偏好。因此在農(nóng)村公共投入分配、使用和監(jiān)督管理過(guò)程中，既要體現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給主要來(lái)自上級(jí)政府或部門的“自上而下”的特性，也要體現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)受益的地域性原則，充分發(fā)揮最接近農(nóng)民的縣鄉(xiāng)政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的組織實(shí)施和監(jiān)督管理作用，同時(shí)對(duì)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)推行“一事一議”民主議事制度，擴(kuò)大農(nóng)民在農(nóng)村公共服務(wù)供給決策中的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共投入決策“自上而下”與“自下而上”的有機(jī)結(jié)合。在當(dāng)前通過(guò)“上下聯(lián)動(dòng)”開(kāi)展農(nóng)村公共投入整合的時(shí)機(jī)還不成熟的條件下，要發(fā)揮縣級(jí)政府在公共投入整合中的作用，以縣為主通過(guò)“下動(dòng)上不動(dòng)”的基層推動(dòng)型的整合方式，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)一組織，合理分工，統(tǒng)籌兼顧，集中財(cái)力辦大事，切實(shí)扭轉(zhuǎn)農(nóng)村公共投入“一少、二散、三亂、四低效”的格局，提高農(nóng)村公共投入的效率與合力。中央和省級(jí)應(yīng)將更多的精力由審批具體項(xiàng)目轉(zhuǎn)到編制“三農(nóng)”發(fā)展總體規(guī)劃上來(lái)，廣泛推行項(xiàng)目公示制，將農(nóng)村公共服務(wù)投入的政策、方向、規(guī)模等以各種形式公之于眾，并抓緊修改完善相關(guān)資金管理制度和辦法，為投入整合工作創(chuàng)造便利條件和寬松環(huán)境。

　　此外，應(yīng)繼續(xù)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革力度，加快基層行政管理體制改革步伐，轉(zhuǎn)變基層政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，解決生之者寡、食之者眾的問(wèn)題。同時(shí)，適應(yīng)取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)等方面發(fā)生的變化，逐步健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)上級(jí)財(cái)政和有關(guān)部門實(shí)施到鄉(xiāng)村的項(xiàng)目和資金進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)力，使國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)村的各項(xiàng)投入得到從頭至尾、貫穿始末的監(jiān)管，提高農(nóng)村公共投入的規(guī)范性、安全性和有效性。

　　注釋

　�、賲强追玻骸度∠�農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)村稅費(fèi)制度研究》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006年，第56頁(yè)。

　　　　②閻坤：《中國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006年，第121頁(yè)。

　　　　③王紹光：《美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的啟示》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002年，第87頁(yè)。

　　　�、茇�(cái)政部預(yù)算司：《實(shí)施三獎(jiǎng)一補(bǔ)激勵(lì)約束機(jī)制，切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難》，《中國(guó)財(cái)政》2006年第9期。

　　　�、葙Z康、閻坤：《改進(jìn)省以下財(cái)政體制的中長(zhǎng)期考慮與建議》，http://www.mof.gov.cn/caizhengbuzhuzhan/zhengwux-inxi/diaochayanjiu/200805/t20080519_21622.html，2005年5月17日。

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