王德邦：責任政府與權力監(jiān)督

　　打造責任政府日益成為現(xiàn)代世界各國政府宣示的目標，然而怎樣的政府才是責任政府?怎樣的政府才能成為責任政府?這實在是首先值得分析的問題。

　　應該說人類歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過的正常情況下(即非戰(zhàn)亂與短期的失控狀態(tài))運行政治權力的一切政府都是要承擔責任的，現(xiàn)代責任政府理論認為\"責任政府的出現(xiàn)是現(xiàn)代民主發(fā)展的結果\"，這一論斷顯然是值得商榷的。也許說現(xiàn)代責任政府是現(xiàn)代民主發(fā)展的結果，更符合事實。本文基于正常情況下政府都要承擔責任的理論前提，認為其中不同的只是政府對責任承擔多少、承擔方式與時效性的差別，而應該不是責任有無的差別。

　　人類自從有了行使權力管理社會的政府后，大致可以從政府演進時間與責任承擔關系上來將政府劃分為：古代王權終極責任政府與現(xiàn)代民主實時責任政府。

　　所謂古代王權終極責任政府就是指短期責任不明顯，實時責任承擔性差，權力運行缺乏及時有效監(jiān)督與糾錯的機制，政府只能集中承擔權力運行的最終責任。這種終極責任政府集中體現(xiàn)于人類社會專制王權時代。在專制王權時代中，主權在君，君王是國家的所有者，也同時是政府最高權力的行使者，他所推行的政制事實上很難得到及時的監(jiān)督、糾錯，更難以被及時的追責。但是這些政制造成的影響將最終需要權力行使者來承擔，那就是專制王權的最終傾覆更替。這是終極的一種政府責任形式!

　　這種責任在專制王權時代通過精神領域與宗親關系兩個方面來形成對權力的約束。專制王權時代精神領域上的\"君權神授\"與\"天譴\"，說明權力雖為神授予，但同時是要得到神的管束的，如果違背天道就必將遭到懲罰。于是專制王權行使者遵循畏天使權、或敬天用權的理念，時時以天道來警惕自己。至于王權宗親關系約束那是現(xiàn)實領域物質(zhì)層面的一種直接約束。人類一切專制王權事實上不僅是以帝王本人身家性命為抵押，而且是以王親九族生命為抵押。王權統(tǒng)治時期，專制宗親雖然有的可盡享榮華富貴，但一旦王朝傾覆，王權更姓，那么宗族就將面臨滅門之禍。這種宗親生命的抵押是專制王權時代權力運行的終極責任，也應該是一種至今人類政府權力運行最高責任承擔方式。

　　由于有這種精神領域的敬神與現(xiàn)實領域的血親生命抵押，所以專制王權對權力運行不敢胡來。中外歷史上絕大多數(shù)王權統(tǒng)治者都不得不勤政愛民，并且對手下的官僚嚴加管束。也因此，在歷史上我們常�？吹疆敵霈F(xiàn)百姓與地方官僚產(chǎn)生大的分歧時，尤其大批百姓起來抗議政府某官僚時，政府權力的最高掌握者--帝王就會通常采取懲治官僚以安百姓的方式。之所以出現(xiàn)在官僚與百姓選擇上，王權的最高統(tǒng)治者會棄官僚而選百姓，就是因為有終極的責任在促使他不得不如此。

　　現(xiàn)代民主實時責任政府，或者叫現(xiàn)代責任政府，根據(jù)學者研究可以分為代議制政府與總統(tǒng)制政府兩類。代議制政府根據(jù)英國的政治家和學者研究概括本國的責任政府制度，提出了責任政府理論，其基本觀點如下：(1)議會的信任構成政府的執(zhí)政資格。(2)政府一旦在議會的重大表決中失敗，即視為政府喪失議會的信任，政府即應辭職，或提請國王解散議會，組織議會選舉，以取信于民。(3)政府對議會負責，而負責方式主要指向議會報告工作和在喪失議會信任后辭職。(4)內(nèi)閣必須團結一致，接受首相控制。(5)政府采用兩種形式對議會負責，即政府集體負責制和大臣個人負責制。(6)文官不對議會負責。這種理論實質(zhì)上認為，議會制政府就是責任政府，與它形成對照的是總統(tǒng)制政府，在總統(tǒng)制下，作為行政機構首腦的總統(tǒng)不對立法機關負責。

　　總統(tǒng)制政府根據(jù)作為總統(tǒng)制典型國家的美國研究發(fā)現(xiàn)：其憲法關于總統(tǒng)承擔責任的理論認為，美國總統(tǒng)不但承擔政治責任，而且還承擔法律責任。漢密爾頓指出：\"美國總統(tǒng)可以受彈劾、受審判，而且如果被判明犯有叛國、接受賄賂或其他重罪時，還得予以撤職;事后可以收到普通法律的控告和處罰。\"直到依法剝奪其生命財產(chǎn)。這就是總統(tǒng)承擔責任的體現(xiàn)。美國憲法規(guī)定的總統(tǒng)責任制度，體現(xiàn)了行政權必須對人民主權負責，行政首長必須對選民負責的思想，而這個思想正是責任政府的靈魂。它體現(xiàn)了各種類型的責任政府的共性，即執(zhí)政機關最終和直接對選民負責。

　　在百度百科的詞條解釋上還闡述現(xiàn)代責任政府理論中責任政府的核心特征應該是責任政治。責任政治作為現(xiàn)代民主政治的一個基本特征，其涵義可以狹義的理解為責任內(nèi)閣制政府，即行政機關由代議機關產(chǎn)生并對代議機關負責的政權組織形式。而廣義責任政治，則指人民能夠控制公共權力的行使者，使其對公共權力的行使符合人民的意志和利益，直接或間接地對人民負責的政治形式。在廣義的責任政治中，責任政治的責任就形式而言又包括法律責任和政治責任。法律責任是指責任主體因違法而承擔相應法律后果。政治責任則不一定要違法才構成責任后果，責任主體在政府工作中，因違反道德或政治上的約定均可以構成政治責任。政治責任主要體現(xiàn)在官員在政府工作中應負的責任。無論從廣義還是狹義方面理解責任政治，作為責任政府，都必須迅速、有效地回應社會和民眾的基本要求，并積極采取行動加以滿足。在行使職責過程之前，要有所交待，向公眾解釋這么做的理由。在完成職責后，如出現(xiàn)差錯或損失，應承擔道義上的、政治上的、法律上的、行政上的責任;選擇正確的責任形式，做到罰當其責。一個政府只有在其能夠保障社會利益，促進實現(xiàn)社會意志所提出的目的，真正履行其責任時，才是合理合法的。

　　比較兩種現(xiàn)代責任政府，我們會發(fā)現(xiàn)它是一種實時性責任承擔方式，政府權力的運行隨時受到來自議會或選民的監(jiān)督，政府重大決策隨時要面臨議會表決與選民票決。而議會制責任政府事實上也是對公民負責的方式，只是它不如總統(tǒng)制那么直接，而是在公民與政府間有議會作為公民代表而已。

　　現(xiàn)代責任政府是植根于主權在民理念上的政府。它明確權力來自于公民授予，權力運行的目的是服務于公民，同時權力運行接受公民監(jiān)督，官員由公民選舉與罷免。可見實現(xiàn)現(xiàn)代責任政府的基礎或前提在民主選舉，無論議會制還是總統(tǒng)制，都通過選舉來作為權力合法性的支撐。而支持選舉的社會條件就是多黨并存，與平等競爭。事實上多黨的平等存在就是提供民主選舉的必要條件，在一定程度就是為落實責任政府服務的。

　　由古代立足\"主權在君\"到現(xiàn)代立足\"主權在民\"而生發(fā)出的古代王權終極責任政府與現(xiàn)代民主實時責任政府，應該說都是對天下人不得不負責的政府。產(chǎn)生這種政府責任主要有如下幾方面條件：首先是主權明確。無論主權在君還是主權在民，都有具體而明確的權利承擔對象，也就是天下有負責人;其次有明確的行使主權的機制。王權責任政府與民主責任政府都有一套較成熟的運行機制;再次是政府受到強有力的監(jiān)督與約束機制。王權政府在精神上對天的敬畏與在血親上的對權力的抵押，使責任極其重大。民主政府則隨時要接受公民的信任投票，隨時面臨不信任下的辭職，或遭到彈劾、受到審判等。

　　隨著社會發(fā)展，人類當代也出現(xiàn)了一種既非王權政府也非民主政府的政府。這種政府形式上或者口號上宣稱是民主政府，也一再標榜一切權利屬于人民，但政權組成形式上卻缺乏公民選舉權力、授予權力與監(jiān)督權力的機制，當然政府也會時不時提出監(jiān)督權力，但無論司法還是輿論都成為政府監(jiān)控的對象，監(jiān)督也就無從談起，從而使主權在民理念懸置成空。同時這種政府也不是王權政府，因為它已經(jīng)沒有了敬畏天道與用血親抵押的王權行使者了，也沒有人愿意或者敢出來承擔自己是天下的主了。如此一來天下就既不是主權在君，也不是主權在民，而是出現(xiàn)天下無主了。

　　這種天下無主的時代就必然導致誰手中有權誰就成為權力行使范圍內(nèi)的主，從而出現(xiàn)了一種權主時代。這個時代不管是打著什么樣的名份，無論以專制的一黨執(zhí)政，還是以民主的家屬執(zhí)政，事實上在法理上都難以立住。當然建立在\"主權在君\"理論上的王權專制也早為人類所拋棄，也沒有人敢再冒天下之大不韙而公行王權專制了。在這種王權成為歷史，而民主又沒有建立的時代，政府就成了權力擁有者掠奪搜括天下，將一個個大大小小的權力者化為天下之主的工具。這時政府不會承擔什么責任，甚至都不知道向誰承擔責任。這是人類最特殊的時代--政府缺失責任的時代。

　　這個時代權力的來源仍然是槍桿子里面出政權，政府靠槍建立，政府也靠槍來維持。天下從法理上不是政府的，同時政府也不屬于天下，但政府卻掌管著天下。雖然這個政府事實上受制于某個團伙，而某個團伙名義上卻外在于政府。這樣的政府只會對團伙責任，只會以團伙的宗旨為宗旨，不可能對天下的公民及其財產(chǎn)產(chǎn)生責任。

　　縱觀人類歷史上的王權責任政府與民主責任政府，它們的責任都來自于權力之外的力量監(jiān)督。王權責任政府的使權者通過精神領域的敬畏天命與現(xiàn)實領域的性命抵押，使權力行使的統(tǒng)治者絕大多數(shù)不敢松懈、大意。而民主責任政府則有獨立于政府權力之外的立法、司法、輿論，更有一套約束更替權力執(zhí)掌者的選舉、罷免、監(jiān)督、彈劾、審判程序。這一切都是外在于政府行政權力的力量。由是觀之，一切責任政府都必須具有如下幾方面因素：其一、必須有明確的主權界定。今天社會普遍認識是主權應該在民，那么現(xiàn)代責任政府就必須立足于主權在民，政權民授;其二、必須有嚴格的權力選舉、罷免、監(jiān)督程序，并且這種選舉必須是主權所有--民的直接選舉，或直接選舉的代表的選舉，沒有普遍的主權所有者對權力的選舉、罷免、監(jiān)督，是不可能讓權力者產(chǎn)生責任的;其三、有獨立于政府權力之外的司法審判權;其四、有揭露政府行為的新聞自由權;其五、有配合選舉的平等的多黨競爭。

　　如果一個國家設置中沒有如上一套外在于權力而約束權力的程序與機制，那么這個國家的政府是不可能產(chǎn)生責任�？v使在某一時期或某個掌權者忽然要求政府責任，但那肯定是不會長久的，只會是曇花一現(xiàn)�？梢娨陨蠋�點因素是裁量一個政府能否成為責任政府的要件，離開這一切因素的任何所謂責任政府都是欺世盜名的，是虛假的!所以一切宣稱要打造責任政府的國家，都應該從上面所列責任政府的要素入手，著力建立這些機制與程序，唯有如此，責任政府才能成為現(xiàn)實。

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