李凡：用建立政府和公眾對(duì)話體制的方式推動(dòng)中國(guó)民主發(fā)展——紀(jì)念溫嶺民主懇談十周年

　　當(dāng)前中國(guó)的基層政治出現(xiàn)了很大的問題，主要表現(xiàn)在大的群體性事件不斷出現(xiàn)，農(nóng)村的基層政府和農(nóng)民之間的矛盾以及不信任感在擴(kuò)大，很多跡象表明中國(guó)基層政府和公眾之間的矛盾所導(dǎo)致的公眾對(duì)基層政府的不信任已經(jīng)在擴(kuò)大，并嚴(yán)重地影響了總體上的公眾對(duì)政府的信任度。這些會(huì)使得中國(guó)公眾和政府之間的矛盾加大。因此從總體來(lái)看，中國(guó)社會(huì)的矛盾有可能已經(jīng)從社會(huì)之間的不同群體、階層之間的矛盾在向國(guó)家與社會(huì)之間的矛盾轉(zhuǎn)換，并有可能繼續(xù)擴(kuò)大。因此在國(guó)家與社會(huì)之間矛盾和沖突逐步加大的時(shí)候，建立一個(gè)全國(guó)性的國(guó)家與社會(huì)之間的對(duì)話體制是非常必要的。從民主發(fā)展的歷程來(lái)看，這種對(duì)話制度應(yīng)該是一個(gè)簡(jiǎn)單的民主制度，但是作用卻是非常大的，它可以化解許多的矛盾，減少?zèng)_突，建立政府和公眾之間的信任關(guān)系。但是從中國(guó)的整體情況來(lái)看，這樣簡(jiǎn)單的制度要想建立起來(lái)也會(huì)是非常難的。實(shí)際上，溫嶺所建立的民主懇談制度就是這樣的政府與公眾、國(guó)家與社會(huì)之間的對(duì)話體制。因此溫嶺的建立政府和公眾之間的對(duì)話體制經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)民主的發(fā)展，對(duì)緩解社會(huì)和國(guó)家之間的矛盾是有很大的參考意義的。

　　一、溫嶺民主懇談的十年實(shí)踐

　　浙江溫嶺的民主懇談已經(jīng)進(jìn)行了十年，這是一個(gè)不簡(jiǎn)單的記錄。因?yàn)閺闹袊?guó)最近一段時(shí)間地方政府改革創(chuàng)新的情況來(lái)看，能夠維持十年以上的地方案例屈指可數(shù)，大部分的地方政府的民主創(chuàng)新改革，由于各種各樣的原因都或者已經(jīng)夭折，或者無(wú)聲無(wú)息，只有溫嶺的民主懇談在繼續(xù)發(fā)展并持續(xù)得到國(guó)內(nèi)外的關(guān)注。對(duì)溫嶺的這個(gè)經(jīng)驗(yàn)加以研究對(duì)于中國(guó)民主發(fā)展的未來(lái)進(jìn)程有很大的意義。

　　從溫嶺的民主懇談的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，可以分為兩個(gè)階段。

　　第一階段從1999開始，用了五年的時(shí)間，建立了一個(gè)政府和老百姓之間的對(duì)話體制。這個(gè)對(duì)話體制是由政府提出一些大家關(guān)心的問題，邀請(qǐng)老百姓來(lái)就這些問題進(jìn)行對(duì)話，并且將對(duì)話的內(nèi)容作為政府決策的參考意見。這樣的一個(gè)對(duì)話機(jī)制一般在農(nóng)村進(jìn)行，所談?lì)}目非常廣泛。從實(shí)踐來(lái)看，這種政府和公眾之間的對(duì)話體制基本上是一個(gè)在當(dāng)前政治體制之外所建立的對(duì)話系統(tǒng)，創(chuàng)造了一個(gè)新的政府和公眾之間的溝通形式，也逐漸演變成了一個(gè)當(dāng)?shù)氐闹贫取＿@個(gè)對(duì)話系統(tǒng)對(duì)于及時(shí)有效地了解公眾的意見，并且讓公眾表達(dá)自己的意見和要求是有用的，對(duì)于政府的決策也有很大的幫助。這樣的一種民主懇談的對(duì)話方式是中國(guó)基層民主的發(fā)展中的一個(gè)制度創(chuàng)新，對(duì)中國(guó)民主的發(fā)展有所推動(dòng)。

　　溫嶺民主懇談第二階段的實(shí)踐，從2004年開始到現(xiàn)在，也是五年的時(shí)間。在這一階段的實(shí)踐中，溫嶺將民主對(duì)話體制從體制外轉(zhuǎn)向體制內(nèi)，在政府體制內(nèi)部形成了公眾和政府的對(duì)話機(jī)制，對(duì)話以政府預(yù)算為主要內(nèi)容，對(duì)話的過(guò)程也圍繞著政府的預(yù)算過(guò)程進(jìn)行。這個(gè)圍繞預(yù)算而進(jìn)行的對(duì)話的載體主要是人大，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和市（縣）人大，也包括了社會(huì)廣泛的介入。從第二階段的實(shí)踐來(lái)看，這個(gè)對(duì)話體制的內(nèi)容更加深入也更加廣泛，圍繞預(yù)算過(guò)程所涉及到的問題不僅僅是老百姓所關(guān)注的日常的鄉(xiāng)村建設(shè)問題和民生問題，也包括更為廣泛的政府開銷、官員的行為、政府以及人大的法治建設(shè)、人大代表的能力問題等等。從內(nèi)容上比第一階段已經(jīng)有了非常大的提高，從一般性的農(nóng)村問題已經(jīng)發(fā)展到更為廣泛的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治問題。由于第二階段民主懇談的對(duì)話方式是通過(guò)以人大為中心的立法機(jī)關(guān)來(lái)完成的，因此對(duì)話的結(jié)論對(duì)于建立公共政策的制度、對(duì)于預(yù)算的制訂和執(zhí)行以及政府的行為有了更為剛性的約束力。而且在建立這個(gè)對(duì)話體制的發(fā)展過(guò)程中，對(duì)各種更為擴(kuò)大的公眾參與方式都進(jìn)行了不同程度的探討，從而使得對(duì)話的方式更加活躍。由于溫嶺第二階段的民主懇談是在政府體制內(nèi)所建立的對(duì)話體系，因此使得溫嶺的民主懇談更為有效，對(duì)于民意的表達(dá)、法治的建設(shè)、政府的行為和政府的公共政策等都有了一個(gè)更好的表現(xiàn)平臺(tái)，也成為了十年來(lái)溫嶺民主懇談和其他地方的創(chuàng)新改革相比能夠繼續(xù)深入、持續(xù)發(fā)展的重要原因。

　　從溫嶺民主懇談的十年經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，從第一階段體制外對(duì)話體系的建立，到第二階段體制內(nèi)對(duì)話體系的建立，是民主懇談不斷深入和持續(xù)發(fā)展的結(jié)果。這樣的一個(gè)發(fā)展過(guò)程，將一個(gè)比較弱小的對(duì)話體系逐步發(fā)展為一個(gè)比較剛性的體制內(nèi)的對(duì)話系統(tǒng)，十年實(shí)踐的發(fā)展表明，民主懇談可以作為中國(guó)基層民主發(fā)展的一個(gè)重要內(nèi)容，繼續(xù)加以改進(jìn)并發(fā)展。溫嶺的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于全國(guó)基層民主的發(fā)展來(lái)講，不完全是一個(gè)地方的試驗(yàn)，只具備地方的意義，而且具有總體性的意義，對(duì)中國(guó)的民主發(fā)展來(lái)講是有全局意義的。

　　二、政府和公眾的對(duì)話體制是中國(guó)民主發(fā)展的實(shí)踐產(chǎn)物

　　從溫嶺民主懇談的實(shí)際經(jīng)歷來(lái)看，它的產(chǎn)生和發(fā)展既有地方的特殊原因，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下小政府大社會(huì)的產(chǎn)物，也是溫嶺地區(qū)廣大基層干部具有開拓、改革、創(chuàng)新和感為天下先的精神的產(chǎn)物。從中國(guó)民主發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，溫嶺民主懇談的出現(xiàn)也是中國(guó)民主發(fā)展的結(jié)果，體現(xiàn)了中國(guó)形式的民主特色。

　　1.適合中國(guó)的國(guó)情。在中國(guó)農(nóng)村的廣大地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是很高，群眾的素質(zhì)也不是很高，長(zhǎng)期以來(lái)又缺少文化和教育的資源，也沒有民主發(fā)展的意識(shí)，因此要在中國(guó)建立一個(gè)民主發(fā)展的對(duì)話體制、建立一個(gè)和中國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的制度安排并不是一件容易的事情。從全國(guó)許多地方的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，有一些地方試圖在做這類的工作，但絕大部分都沒有成功，也就證明真正推動(dòng)中國(guó)民主的發(fā)展不是一件簡(jiǎn)單的事情，既需要有地方官員推動(dòng)民主發(fā)展的勇氣、決心和智慧，也需要有廣大公眾的參與，同時(shí)也需要在制度的建設(shè)上找到一個(gè)適合中國(guó)國(guó)情的方法。因此，在中國(guó)基層推動(dòng)民主的發(fā)展，需要適合中國(guó)的情況，找到一種簡(jiǎn)單、方便、有效、成本低，既包括經(jīng)濟(jì)成本要低，也包括制度成本低的方法推動(dòng)基層民主的發(fā)展。而溫嶺的民主懇談就是適合中國(guó)國(guó)情的，它體現(xiàn)了簡(jiǎn)單、方便、有效和低成本的做法。無(wú)論是第一階段的民主懇談，還是第二階段政府體制內(nèi)的民主懇談都體現(xiàn)了這個(gè)精神和原則。一個(gè)簡(jiǎn)單方便的對(duì)話機(jī)制可以解決許多的問題，而一個(gè)復(fù)雜的制度過(guò)程可能會(huì)使本來(lái)簡(jiǎn)單的問題復(fù)雜化。例如在中國(guó)基層民主發(fā)展的過(guò)程中，現(xiàn)在許多的農(nóng)村地區(qū)為了推動(dòng)基層民主的發(fā)展，建立了各種各樣類似于理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、財(cái)經(jīng)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。表面上看，似乎機(jī)構(gòu)健全，但是在一個(gè)小小的村莊里這些制度的疊床架屋，將一個(gè)簡(jiǎn)單的農(nóng)村最基層的治理結(jié)構(gòu)搞得過(guò)于復(fù)雜、制度成本過(guò)高，實(shí)際無(wú)法運(yùn)作，也無(wú)法長(zhǎng)期存在下去；
也有一些地方試圖建立一些推動(dòng)民主發(fā)展的方法，通常的做法是在現(xiàn)有的制度外建立另外一個(gè)制度，而這個(gè)制度從法律上講并不存在，是地方創(chuàng)新的產(chǎn)物，但是這種創(chuàng)新的東西很容易隨著領(lǐng)導(dǎo)人的更迭而被取消，所以相對(duì)的來(lái)講，這種新制度所維持的成本會(huì)比較高，而且難以持續(xù)。而溫嶺的方法就是先建立進(jìn)行簡(jiǎn)單有效的對(duì)話機(jī)制、然后在已經(jīng)有了對(duì)話的基礎(chǔ)上盡量地利用現(xiàn)有的體制內(nèi)的制度化資源，特別是法律規(guī)定的憲政機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行改革。例如，從溫嶺的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，推行預(yù)算改革的方法不是要去創(chuàng)造一個(gè)新的制度，而是通過(guò)激活現(xiàn)行的地方人大制度的方式，這就是一種簡(jiǎn)單、方便、有效而且制度成本比較低的改革方式，這是適合中國(guó)國(guó)情的。

　　2.適合中國(guó)文化特色。在中國(guó)的傳統(tǒng)文化中，政府和老百姓處于一種對(duì)立的兩極，老百姓不信任政府，政府也不信任老百姓。依照傳統(tǒng)文化的解釋，從官員來(lái)看，老百姓或者是順民，或者就是刁民和反民，順民就要聽話，刁民和反民就要鎮(zhèn)壓，只允許政府施恩于民，卻不允許民有權(quán)；
從老百姓的角度來(lái)看，官員們或者是貪官，或者是清官，是清官就給你建生祠送萬(wàn)民傘，是貪官就造你的反。因此在中國(guó)傳統(tǒng)文化之下，沒有現(xiàn)代政治的內(nèi)容，官民兩方面不可能坐下來(lái)商議問題表達(dá)意見，更不可能進(jìn)行妥協(xié)磋商。因此現(xiàn)代的議會(huì)制度、政黨制度、法律制度等等都不可能從中國(guó)文化中產(chǎn)生。在中國(guó)民主發(fā)展的過(guò)程中，從各地的經(jīng)驗(yàn)案例來(lái)看，建立這樣的對(duì)話機(jī)制是非常困難的。但是現(xiàn)代政治的一個(gè)中心內(nèi)容就是老百姓應(yīng)該有自己的意見表達(dá)的渠道，或者直接表達(dá)自己的意見，或者通過(guò)自己的代表表達(dá)自己的意見、制訂公共政策。而政府也應(yīng)該還權(quán)于民，成為真正老百姓的公仆，而不是騎在人民頭上的官僚，政府是為公眾服務(wù)的，而不是公眾是為政府服務(wù)的。這些觀念都不是中國(guó)的傳統(tǒng)文化中所具有的觀念。因此在這樣的一種傳統(tǒng)文化的特色影響之下，用什么樣的方式能夠建立現(xiàn)代民主制度，是一個(gè)需要認(rèn)真探討的問題。從溫嶺的實(shí)踐來(lái)看，比較好的方式就是先從建立一個(gè)簡(jiǎn)單的政府和公眾之間的對(duì)話體系做起，政府官員和老百姓如果能夠平等地坐下來(lái)就某些問題交換意見，老百姓愿意并且能講敢講，而官員們?cè)敢饴�，并把老百姓多�?shù)形成的意見變成自己的決策，再進(jìn)一步就是將這種意見的表達(dá)和表達(dá)方式用法律和制度的形式固定下來(lái)，這就是中國(guó)民主發(fā)展中出現(xiàn)的制度雛形。這是符合中國(guó)的文化傳統(tǒng)的。溫嶺的實(shí)踐表明的也就是這樣的一個(gè)發(fā)展過(guò)程。從溫嶺的實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，這樣的發(fā)展路徑就是要用一種法治化、制度化的直接表達(dá)方式和代議方式建立的政治制度來(lái)加以體現(xiàn)，溫嶺走的是激活人大代表制度，完善人大代表制度，加上提供公共參與的渠道的方式加以解決的。從中國(guó)文化特色的角度來(lái)考慮，建立一種政府和公眾之間的對(duì)話機(jī)制是改變傳統(tǒng)文化中官員和老百姓對(duì)立的一種簡(jiǎn)單而且有效的方法，通過(guò)對(duì)話的方式雙方可以互相了解對(duì)方之考慮，并在充分了解雙方意見的基礎(chǔ)之上，讓多數(shù)老百姓的意見變成政府決策。這種方法可以從基層做起然后逐漸擴(kuò)大，并在做的過(guò)程中逐步地完善、激活現(xiàn)在的人大代表體制，發(fā)揮基層人大的作用。

　　3.對(duì)現(xiàn)有的政治體制進(jìn)行改革。對(duì)于現(xiàn)有的政治體制，如何進(jìn)行改革是當(dāng)前中國(guó)民主化，也是中國(guó)政治體制改革的一個(gè)重要任務(wù)。從溫嶺改革的實(shí)踐來(lái)看，從基層老百姓與基層政府相交往的接口來(lái)進(jìn)行改革是一個(gè)比較好的辦法。所謂的接口就是在中國(guó)的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣，政府和公眾是直接接觸的。由于政府和公眾在基層可以進(jìn)行直接接觸，老百姓可以比較容易地向政府表示自己的意見，而基層政府也可以用和直接接觸公眾這一比較方便的特點(diǎn)在政府政策中表達(dá)公眾的意見。由于有這樣的機(jī)會(huì)，基層政府如果愿意聽取公眾的意見，就比較容易開展有關(guān)的改革活動(dòng)。因此，在政府和公眾交接的地方所進(jìn)行的改革，就會(huì)比較符合實(shí)際的需要。從溫嶺的例子來(lái)看，在民主懇談的過(guò)程中，政府從公眾充分表達(dá)自己的意見和人大代表要充分了解情況、表達(dá)意見和行使權(quán)力的地方所進(jìn)行的改革，以及所進(jìn)行的制度改革和法律修改等，例如議案的修正權(quán)、人大辯論、投票權(quán)等來(lái)看，就有可能更好地形成公共利益和公共政策。因此在老百姓的意愿和基層政府相交接的接口如果能夠進(jìn)行民主懇談式的對(duì)話，就有可能產(chǎn)生一個(gè)符合地方需要的公共利益和公共政策。從這種公共政策的產(chǎn)生過(guò)程入手，充分地讓基層群眾和基層政府都表達(dá)雙方的意愿，然后經(jīng)過(guò)反復(fù)地討論、對(duì)話，以至妥協(xié)、讓步，在制度的運(yùn)作中形成公共政策，這樣不僅可以使得公共政策本身適合社會(huì)的需要，而且也可以在這種對(duì)話的過(guò)程中推動(dòng)現(xiàn)有政治體制的改革。經(jīng)過(guò)十年的改革，溫嶺的地方人大的體制目前已經(jīng)變成了中國(guó)國(guó)內(nèi)基層人大中最活躍、最有生命力的基層人大，而溫嶺的政府也變成了中國(guó)最愿意接受人大監(jiān)督的政府。通過(guò)預(yù)算改革所形成的政治體制改革的環(huán)境，對(duì)于改善溫嶺的生活環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)發(fā)展是非常有益的。

　　三、如何在中國(guó)建立民主對(duì)話體制

　　1.建立體制外的對(duì)話機(jī)制。從當(dāng)前中國(guó)的基層政治來(lái)看，建立一個(gè)民主對(duì)話的體制對(duì)于改善中國(guó)目前的政治環(huán)境，推動(dòng)基層的民主、推動(dòng)政治體制改革是非常必要的。從溫嶺的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立一個(gè)民主對(duì)話機(jī)制可以分為兩步走。第一步可以先從體制外的對(duì)話機(jī)制入手，例如可以建立各種類型的政府和公眾的對(duì)話方式，叫懇談會(huì)、對(duì)話會(huì)、交流會(huì)、表達(dá)會(huì)等等都可以，其辦法是讓群眾充分地就自己關(guān)心的問題表達(dá)意見，而在群眾意見充分表達(dá)之前，政府不要急于做決策，這是最為簡(jiǎn)單的方式。稍微進(jìn)一步的是應(yīng)該允許公眾建立各種不同的社會(huì)組織，例如在全國(guó)各地有些地方出現(xiàn)的工會(huì)、出租車司機(jī)聯(lián)合會(huì)，還有其他的NGO組織，例如關(guān)注環(huán)境問題的、關(guān)注弱勢(shì)群體的、扶貧的等等都可以，通過(guò)這一類公眾的社會(huì)組織方式可以集中同類公眾的意見，利于表達(dá)公眾的想法。同樣，政府也可以通過(guò)和他們的接觸，比較清楚地了解社會(huì)公眾在想什么、在做什么，他們的要求和政府之間的要求有什么樣的差距，一個(gè)比較適合于公眾和政府的公共政策是什么，免得在許多地方出現(xiàn)社會(huì)群體性事件。許多社會(huì)群體性事件發(fā)生的原因就在于社會(huì)和政府之間沒有對(duì)話體制，這就使得政府第一不知道老百姓在想什么，第二不知道該通過(guò)什么方式和老百姓進(jìn)行對(duì)話，第三不知道該和誰(shuí)進(jìn)行對(duì)話。這樣往往等到事件的發(fā)生給當(dāng)?shù)卦斐删薮蟮呢?cái)產(chǎn)甚至于是人員的傷亡之后才進(jìn)行處理。因此，一種經(jīng)常性的、制度性的體制外的對(duì)話機(jī)制應(yīng)該提前建立起來(lái)。

　　2.將對(duì)話機(jī)制從體制外發(fā)展到體制內(nèi)。從溫嶺的實(shí)踐來(lái)看，建立體制內(nèi)的政府和公眾的對(duì)話系統(tǒng)是非常必要的，而且是擴(kuò)大基層民主發(fā)展決定性的一步。所謂體制內(nèi)的對(duì)話系統(tǒng)就是要將現(xiàn)行的政治體制特別是人大體制變活，使之能夠成為社會(huì)與政府進(jìn)行對(duì)話的場(chǎng)所，并通過(guò)相關(guān)的法律規(guī)定和憲政原則讓人大具有真正法定所賦予的權(quán)力，這樣能夠更為有效地進(jìn)行政府和老百姓之間的對(duì)話，并且提高公眾制度化參與的程度，這在中國(guó)民主的發(fā)展過(guò)程中是至為關(guān)鍵的一步。從溫嶺的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，應(yīng)該考慮當(dāng)民主對(duì)話體制能從體制外建立之后，應(yīng)迅速地和體制內(nèi)的政治制度相結(jié)合，以保證對(duì)話體制具備持續(xù)發(fā)展的可能性。目前從法律的規(guī)定講，我們的人大已經(jīng)具有相當(dāng)大的憲法所賦予的權(quán)力，能夠行使對(duì)政府的制約、監(jiān)督，因此將政府和老百姓的對(duì)話機(jī)制建立在人大基礎(chǔ)之上，通過(guò)具體的某一項(xiàng)公共政策例如預(yù)算的產(chǎn)生、執(zhí)行、監(jiān)督的過(guò)程以及其他相類似的公共政策的制訂過(guò)程來(lái)轉(zhuǎn)變成政府和社會(huì)的對(duì)話，將會(huì)有效地推動(dòng)中國(guó)政治體制的改革和民主的發(fā)展，擴(kuò)大公眾參與政治的空間。建立這樣體制內(nèi)的政府和公眾的對(duì)話機(jī)制能夠更為有效地提高對(duì)話的效率，提高對(duì)話的合法性和制度化的程度。這些對(duì)于中國(guó)基層民主的發(fā)展來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的。這種體制內(nèi)的對(duì)話機(jī)制的建立可以從溫嶺的經(jīng)驗(yàn)來(lái)加以考慮，先在基層政府，也就是縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行這樣的制度建設(shè)，然后再逐步擴(kuò)大。

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