張峰：論協(xié)商民主與改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性

　　【摘要】人民政協(xié)是中國政治制度的重要政治形式和組織形式。人民政協(xié)不僅有利于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，而且因其以協(xié)商民主為主要形式、發(fā)揮政協(xié)委員中的共產(chǎn)黨員的表率作用、切實加強自身建設(shè)，而十分有利于改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

　　【關(guān)鍵詞】人民政協(xié) 黨的領(lǐng)導(dǎo) 協(xié)商民主

　　60年前，各民主黨派和無黨派民主人士積極響應(yīng)中國共產(chǎn)黨的號召，召開了中國人民政治協(xié)商會議，完成了建立中華人民共和國的任務(wù)，由此標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的形成。中國共產(chǎn)黨是這一政治制度的領(lǐng)導(dǎo)核心，人民政協(xié)是這一政治制度的重要政治形式和組織形式。在新的歷史條件下，加強人民政協(xié)工作，對于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)具有十分重要的意義。

　　人民政協(xié)是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立起來的，無論在制度層面、組織架構(gòu)還是履行職能上都體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，成為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要陣地。加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)是相輔相成的。只有加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能改善黨的領(lǐng)導(dǎo);只有改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。人民政協(xié)不僅有利于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，而且因其以協(xié)商民主為主要形式、發(fā)揮政協(xié)委員中的共產(chǎn)黨員的表率作用、切實加強自身建設(shè)，而十分有利于改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

　　人民政協(xié)寓黨的領(lǐng)導(dǎo)于實行協(xié)商民主中

　　中共中央《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》明確指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式�！边@兩種民主形式可以簡稱為選舉民主和協(xié)商民主。人民政治協(xié)商會議雖然也進(jìn)行選舉民主，但主要是承擔(dān)協(xié)商民主的功能。正是在這個意義上，可以把人民政協(xié)作為協(xié)商民主的主要載體。因此，《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》提出“堅持和完善人民政協(xié)這種民主形式”。

　　選舉民主是最根本的民主形式，但不是社會主義民主的唯一形式。特別是目前實行全國性的直接選舉的條件尚不具備，從縣鄉(xiāng)兩級人民代表的間接選舉過渡到更高層次更大范圍的直接選舉仍需一個相當(dāng)長的歷史過程，協(xié)商民主就不得不成為我國民主政治建設(shè)的重點。協(xié)商民主可以彌補選舉民主或代議民主之不足。選舉民主，是一個二者擇一的過程，要么贊成、要么反對，要么通過、要么否決，容不得中性的結(jié)果。而協(xié)商民主，廣泛聽取各方面意見，博采眾長、廣納賢言，呈現(xiàn)你中有我、我中有你的局面，促成的決策能夠達(dá)到多贏的效果。協(xié)商民主，是人民參政議政的過程，論域廣泛，不限于立法的主題，雖屬各家之言，但對于決策仍不失重要的參考價值。因此，江澤民同志強調(diào)：“兩種形式比一種形式好，更能真實地體現(xiàn)社會主義社會里人民當(dāng)家作主的權(quán)利�！雹� 協(xié)商民主正是由于這一優(yōu)勢，成為當(dāng)今世界政治學(xué)界研究的熱點。

　　我國的協(xié)商民主由來已久，完全是適應(yīng)我國社會主義民主政治的需要自然形成的，根本不是刻意模仿別國政治模式的結(jié)果。早在抗日戰(zhàn)爭時期，毛澤東同志就反復(fù)強調(diào)，“國事是國家的公事，不是一黨一派的私事。因此，共產(chǎn)黨員只有對黨外人士實行民主合作的義務(wù)，而無排斥別人、壟斷一切的權(quán)利�！雹凇肮伯a(chǎn)黨人必須和其他黨派及無黨派人士多商量，多座談，多開會，務(wù)使打通隔閡，去掉誤會，改正相互關(guān)系上的不良現(xiàn)象，以便協(xié)同進(jìn)行政府工作與各項社會事業(yè)�！雹垡虼苏f中國共產(chǎn)黨很早就提倡協(xié)商民主。改革開放之后，鄧小平同志也強調(diào)：“中國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，繼續(xù)需要政協(xié)就有關(guān)國家的大政方針、政治生活和四個現(xiàn)代化建設(shè)中的各項社會經(jīng)濟問題，進(jìn)行協(xié)商、討論，實行互相監(jiān)督，發(fā)揮對憲法和法律實施的監(jiān)督作用�！雹�

　　從實施黨的領(lǐng)導(dǎo)角度看，協(xié)商民主是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的最佳形式。一方面，通過民主協(xié)商，充分吸取黨外人士的意見，廣納群言、廣求善策，以便促進(jìn)黨和國家各項重大決策的科學(xué)化、民主化。另一方面，通過民主協(xié)商，把黨的正確主張化為參加人民政協(xié)的各政黨、各團體、各界別的共識，把堅持和貫徹黨的路線方針政策變成他們的自身行動，從而團結(jié)和帶領(lǐng)他們共同致力于有中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。只有通過協(xié)商，才能形成共識，黨的路線方針政策才能得到很好地貫徹執(zhí)行。按西方協(xié)商民主理論的奠基人哈貝馬斯的經(jīng)典定義，協(xié)商民主必須貫徹三個重要原則即真實性、正確性和真誠性;交往行為的參與者必須是平等的，并要排除公共權(quán)力與暴力的干預(yù);協(xié)商民主的全過程，必須發(fā)揮法律的特殊作用。我國人民政協(xié)的協(xié)商民主不僅是合格的，而且是卓越的。參加協(xié)商的各行為主體，包括各政黨，從全中國人民的根本利益和中華民族的整體利益出發(fā)，抱有實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的真誠愿望，能夠充分表達(dá)自己真實的意見和主張。參加協(xié)商的各行為主體，在法律地位上是平等的，各民主黨派不是在野黨，更不是反對黨，而是參政黨，能夠暢所欲言，共商國是。參加協(xié)商的各行為主體，包括中國共產(chǎn)黨，都以憲法為根本活動準(zhǔn)則，自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動，不得有超越憲法和法律的特權(quán)，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。這樣的協(xié)商民主，不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是進(jìn)一步改善了黨的領(lǐng)導(dǎo)。在人民政協(xié)工作中，黨要善于利用協(xié)商民主這一形式，擴大協(xié)商范圍，豐富協(xié)商內(nèi)容，充實協(xié)商形式，改善協(xié)商效果。比如，重大人事安排的協(xié)商，即“協(xié)商候選名單”，毛澤東同志曾將其確定為政協(xié)任務(wù)之一，其實施產(chǎn)生了很好的效果;周恩來同志認(rèn)為“今后仍要繼續(xù)這樣做”。⑤近來，一些地方重大人事安排廣泛聽取政協(xié)各界人士的意見，也積累了一些新的經(jīng)驗。重大人事安排納入人民政協(xié)的民主協(xié)商范圍，是改進(jìn)和健全黨管干部、黨管人才原則的有利形式。

　　人民政協(xié)寓黨的領(lǐng)導(dǎo)于發(fā)揮共產(chǎn)黨員表率作用中

　　在人民政協(xié)中，中國共產(chǎn)黨對民主黨派和其他非中共代表人士的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)。政治領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容，主要是政治原則、政治方向和重大方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。只要中共提出的政治原則、政治方向和重大方針政策得到貫徹落實，就是在人民政協(xié)中全面實現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。因此，在人民政協(xié)，發(fā)揮作為政協(xié)委員的共產(chǎn)黨員的模范表率作用，對于改善黨的領(lǐng)導(dǎo)極為重要。毛澤東同志曾指出：“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議�！雹捺囆∑酵�志也曾指出：“一切政府中的共產(chǎn)黨員，特別是負(fù)責(zé)干部，必須成為工作中的模范，這是保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要條件之一�！雹摺爸灰�黨員正確地執(zhí)行政策，就體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)�！雹噙@個道理，不僅適用于統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部中共黨員與非中共人士的關(guān)系，而且適用于人民政協(xié)的工作。

　　中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》明確提出：“要依靠中國共產(chǎn)黨正確的路線方針政策和思想政治工作、共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用，團結(jié)民主黨派為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)而共同奮斗;要堅持團結(jié)—批評—團結(jié)的公式，在重大是非、重大原則問題上，做好政治引導(dǎo)工作，堅持正確的政治方向。”中共中央《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》進(jìn)一步指出：“發(fā)揮政協(xié)組織中共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用。政協(xié)委員中的共產(chǎn)黨員和政協(xié)機關(guān)中的共產(chǎn)黨員，要增強政治責(zé)任感，努力提高自身修養(yǎng)和能力，積極貫徹黨的方針政策，帶頭遵守政協(xié)章程，繼承和發(fā)揚黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的優(yōu)良傳統(tǒng)，廣交、深交黨外朋友，努力成為合作共事的模范、發(fā)揚民主的模范、廉潔奉公的模范�！边@對政協(xié)組織中的共產(chǎn)黨員是很高的要求。

　　具體來說，一是要有使命感。擔(dān)任政協(xié)委員的共產(chǎn)黨員實際上是黨在人民政協(xié)中的代表，肩負(fù)著宣傳貫徹黨的方針政策的任務(wù)，要學(xué)深吃透黨的最新精神，自覺地與黨中央在政治上保持高度一致，對不同的思想傾向要進(jìn)行積極的政治引導(dǎo)。二是要有責(zé)任感。作為共產(chǎn)黨員的政協(xié)委員是一種很高的政治榮譽，也意味著崇高的政治責(zé)任，要認(rèn)真履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，積極開展調(diào)查研究，精心設(shè)計并提出提案或其他形式的意見建議，以高質(zhì)量的建言獻(xiàn)策成果彰顯出共產(chǎn)黨員的表率作用。三是要有親切感。作為政協(xié)委員，不論過去現(xiàn)在職位高低，都是政協(xié)中的普通一員，要以平等的態(tài)度對待非中共的政協(xié)委員，認(rèn)真聽取他們的意見和建議，真心實意地廣交深交黨外朋友，以親和力協(xié)助黨做好協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾、理順情緒、爭取人心、凝聚力量的工作。目前，人民政協(xié)在發(fā)揮政協(xié)委員中的共產(chǎn)黨員表率作用方面還有些不足，主要表現(xiàn)是：在建言獻(xiàn)策的數(shù)量和質(zhì)量方面，黨外政協(xié)委員的優(yōu)勢比較明顯，而中共政協(xié)委員有所欠缺。要從實施和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)真研究解決這一問題，從根本上克服“參政議政只是黨外政協(xié)委員的職責(zé)”的狹隘觀念，采取切實措施增強中共政協(xié)委員履行職能的意識和能力，在合作共事中切實體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

　　人民政協(xié)寓黨的領(lǐng)導(dǎo)于加強自身建設(shè)中

　　改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，最根本的是加強黨的自身建設(shè)。在第20次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上胡錦濤同志指出：“如果我們黨自身建設(shè)沒搞好，黨內(nèi)存在的消極現(xiàn)象和突出問題長期得不到解決，領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力不高，不能保持先進(jìn)性，要有效實行對我國多黨合作的領(lǐng)導(dǎo)是不可想象的�！雹狳h的自身建設(shè)的好壞，關(guān)系到黨的形象，黨的吸引力、凝聚力和號召力。因此，為了使黨的領(lǐng)導(dǎo)作用充分發(fā)揮出來，重點是切實加強黨的自身建設(shè)。人民政協(xié)中的黨的建設(shè)是黨的自身建設(shè)的一個重要組成部分，并且對于參加政協(xié)的各民主黨派的參政黨自身建設(shè)具有直接的示范意義，應(yīng)當(dāng)切實貫徹執(zhí)行黨的十七大的要求，率先垂范。目前腐敗現(xiàn)象還沒有從根本上得到遏制，人民政協(xié)中一些擔(dān)任政協(xié)委員甚至政協(xié)重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部也牽涉進(jìn)某些大案要案之中，給人民政協(xié)的聲譽造成嚴(yán)重的不良影響，值得高度重視。為此，要扭轉(zhuǎn)把政協(xié)當(dāng)作二線崗位的觀念，嚴(yán)格政協(xié)委員遴選標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把好入口關(guān)，防止“帶病”進(jìn)政協(xié)的現(xiàn)象發(fā)生。要克服把政協(xié)看作“清水衙門”、與腐敗現(xiàn)象無關(guān)的觀念，對政協(xié)中的共產(chǎn)黨員深入開展黨風(fēng)黨紀(jì)教育，形成拒腐防變教育長效機制。要從根本上糾正把政協(xié)當(dāng)作“閑差”的觀念，形成規(guī)范的“不作為”的政協(xié)委員退出機制，強化政協(xié)委員的責(zé)任心和作為意識，維護(hù)人民政協(xié)的聲譽和威望。

　　加強黨的自身建設(shè)，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，就要不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。具體來說，就是必須堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。在完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式方面，人民政協(xié)具有重要的促進(jìn)和配合作用。科學(xué)執(zhí)政，就是要結(jié)合中國實際不斷探索和遵循共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律，以科學(xué)的思想、科學(xué)的制度、科學(xué)的方法領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義事業(yè)。人民政協(xié)素有智力庫、人才庫之稱，匯集了各個領(lǐng)域的專家學(xué)者，政協(xié)委員是我國社會各界的精英人士和杰出代表。他們圍繞政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題及人民群眾普遍關(guān)心的問題，選擇一些具有綜合性、全局性、前瞻性的課題，深入開展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論，提出有見解、有分量的意見和建議，能夠為黨和政府決策提供依據(jù)和參考，使黨的執(zhí)政方式更加科學(xué)。

　　民主執(zhí)政，就是要堅持為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，支持和保證人民當(dāng)家作主，以發(fā)展黨內(nèi)民主帶動人民民主，壯大最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。人民政協(xié)是我國社會主義民主政治的重要形式，人才集聚，聯(lián)系廣泛，具有廣泛的代表性和包容性，實行以協(xié)商討論和批評建議為主要形式的民主監(jiān)督，具有自己獨特的優(yōu)勢和作用。堅持并不斷完善這種民主形式，是發(fā)展社會主義民主政治的必然要求和重要內(nèi)容。黨的十七大報告提出：“要以擴大黨內(nèi)民主帶動人民民主，以增進(jìn)黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會和諧。”在黨內(nèi)民主和人民民主之間還有一個中間環(huán)節(jié)，就是黨際民主。因此，黨的十七大把政黨關(guān)系的和諧列為五大關(guān)系和諧之首，并且認(rèn)為“對于增進(jìn)團結(jié)、凝聚力量具有不可替代的作用”。中國共產(chǎn)黨之所以對民主黨派始終貫徹長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的方針，實質(zhì)是發(fā)展黨際民主。黨際民主之所以重要，在于它既是中共黨內(nèi)民主的延伸，又對人民民主有示范性作用。人民政協(xié)作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式，是開展和發(fā)展黨際民主的平臺。人民政協(xié)中的黨際民主，就是要尊重和保障各民主黨派在政協(xié)的各種會議上以本黨派名義發(fā)表意見的權(quán)利，使人民政協(xié)中的各民主黨派真正履行民主監(jiān)督的職能。這對于我國社會主義民主政治建設(shè)，使黨的執(zhí)政方式更加民主，具有十分重要的意義。因此，要著眼于建立健全黨和國家決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，由此來認(rèn)識人民政協(xié)民主監(jiān)督的定位，發(fā)揮人民政協(xié)在社會主義監(jiān)督體系中的重要作用。

　　依法執(zhí)政，就是要堅持依法治國，領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進(jìn)國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化。人民政協(xié)實行民主監(jiān)督的主要內(nèi)容之一是：國家憲法、法律和法規(guī)的實施。參加人民政協(xié)的中國共產(chǎn)黨和各民主黨派都必須以憲法為根本活動準(zhǔn)則，負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)。長期以來，人民政協(xié)按照這一要求認(rèn)真履行職能，積極開展工作，在我國的社會主義法制化建設(shè)中起了積極的作用。在新歷史條件下，人民政協(xié)要進(jìn)一步促進(jìn)黨的依法執(zhí)政，應(yīng)當(dāng)有新的作為。要按照黨的十七大明確提出的“堅持科學(xué)立法、民主立法”的精神和“制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”的要求，認(rèn)真研究黨提出的重大立法建議，在人民政協(xié)進(jìn)行民主協(xié)商，廣泛聽取各界政協(xié)委員的意見。政協(xié)不立法，但要議法。這對我國社會主義民主法制建設(shè)是只有好處而無壞處的。我國憲法已經(jīng)規(guī)定了人民政協(xié)的歷史作用和重要地位，要以此為依據(jù)在推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的制度化、規(guī)范化和程序化的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)人民政協(xié)工作的法治化，為保證黨的依法執(zhí)政，發(fā)揮更大更好的促進(jìn)作用。

　　(作者為中央社會主義學(xué)院黨組成員、副院長、教授)

　　　　注釋

　　　�、佟督瓭擅裾撚兄袊�特色社會主義(專題摘編)》，北京：人民出版社，2002年，第347頁。

　　　�、凇睹珴蓶|選集》(第3卷)，北京：人民出版社，1991年，第767頁。

　　　�、勖珴蓶|：“一九四五年的任務(wù)”，1944年12月15日在陜甘寧邊區(qū)參議會上的演說，《解放日報》，1944年12月16日。

　　　�、堋多囆∑轿倪x》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第187頁。

　　　　⑤全國政協(xié)秘書處編�。骸吨袊�人民政治協(xié)商會議資料選集》第3冊，1962年。

　　　�、蕖睹珴蓶|選集》(第2卷)，北京：人民出版社，1991年，第742頁。

　　　�、撷唷多囆∑轿倪x》(第1卷)，北京：人民出版社，1994年，第19、153頁。

　　　�、帷妒�六大以來重要文獻(xiàn)選編》(下冊)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2008年，第551頁。

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