汪利娜：中國城市土地所有制研究
發(fā)布時間:2020-06-18 來源: 人生感悟 點擊： 
土地是人類生存與發(fā)展之本，迄今為止的世界史反映出來的社會矛盾幾乎都與土地之爭相關(guān)。土地歸誰所有是國家與民眾的頭等大事。土地所有制是一定社會經(jīng)濟條件下對人們土地擁有形式和內(nèi)容的規(guī)范，主要表現(xiàn)為對土地所有者選擇和排它行為的承認和制約。本文將側(cè)重于土地制度與人們的社會經(jīng)濟行為的分析。土地所有制屬上層建筑，是更宏觀的社會意識形態(tài)和政治體制的集中體現(xiàn)，并可對社會經(jīng)濟表現(xiàn)出極其強烈的推動力或破壞力。開篇數(shù)語，足以讓任何有責任感的政府和學界重視中國的土地所有制問題及其變革。
城市化是中國與世界發(fā)達國家發(fā)展道路最相似的一個特點，中國現(xiàn)代社會經(jīng)濟的發(fā)展正以城市為中心輻射開來。城市化使人類在現(xiàn)代文明和技術(shù)條件下最充分使用著土地資源，不僅是生產(chǎn)力集約化、高效化的典范，也代表了中國未來社會經(jīng)濟發(fā)展的主流和方向。所以，在中國由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，城市的土地所有制的變革既是重要的經(jīng)濟課題，又是不可回避的社會政治問題，尤其值得我們慎思。
一．中國城市土地所有制的演變與成因
人們常說歷史是不可逆的。因為，哲學認為存在不能復制，自然科學認為時光不會倒流，經(jīng)濟學則認為成本是不可接受的。任何一種土地所有制都是多種社會政治、經(jīng)濟和環(huán)境因素系統(tǒng)演化的結(jié)果。經(jīng)幾十年時空運行而形成的中國土地所有制，肯定有其存在的合理性，當然也是問題多多，改革首先我們要從經(jīng)濟學角度弄清中國城市土地所有制的“歷史成本”。
第1節(jié)：
城市土地公有制的歷史延革
今天，當我們發(fā)現(xiàn)中國的城市土地制度存在許多重大問題時，不禁要問：當初為什么不去甚解西學？為什么以暴力革命 “一刀切”地終結(jié)了“原本來有市場”的舊中國城市土地制度？為什么要創(chuàng)建并實行社會效率并不高的土地公有制？這一切答案都需要從上世紀20年代的中國國情中去尋找答案。
1920年代的舊中國系半殖民地、半封建社會，社會的主要矛盾是帝國主義侵略與中華民族生存的斗爭，是封建官僚勢力壓榨與貧苦大眾反抗的較量。在尖銳的社會矛盾下，舊中國的土地產(chǎn)權(quán)制度早已病入膏肓，甚至不能支持社會簡單的再生產(chǎn)。傳統(tǒng)的“均田思想”只是善良者的愿望，“西學救國”更為國人唾棄，無公正而又少效率（僅有奴役效率）的土地私有制，無論于城、于鄉(xiāng)都不能改變舊中國水深火熱的社會剝削、欺壓現(xiàn)狀。
1929年，國民黨政府和中國共產(chǎn)黨人對中國的土地所有制作出了截然不同規(guī)范，引出了天壤之別的后果。民國政府頒布的《民法典》沿襲了土地私有制，而當時的中國正處封建掠奪之末、資本積累之初、列強侵略之顛，國土私有實際只被少數(shù)“強者”所占，民眾絕對的無產(chǎn)、少地形成了社會“干柴式”的貧困隱患。此時，中國共產(chǎn)黨人卻恰到好處地在《井岡山土地法》中提出：“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有，以人口為標準，男女老少平均分配”，從而引發(fā)了星火燎原的革命。相比之下，民國黨的《民法典》卻為其統(tǒng)治的失敗埋下了種子。此后20年億萬希望擁有土地的勞苦大眾“民不畏死”，自愿參加支持共產(chǎn)黨創(chuàng)建了新中國。
1949年10月，中華人民共和國成立時是個極其落后的農(nóng)業(yè)國，本來就很少的城市中，帝國勢力、外國資本、政府官僚和弱不禁風的民族資本，占據(jù)了絕大部分城市土地。所謂的“土地市場”只是外國冒險家的“樂園”、是少數(shù)富人和官僚勢力的“圈地俱樂部”。巧取豪奪是舊中國城市土地市場的主要游戲規(guī)則，地產(chǎn)總是向少數(shù)強權(quán)者集中，多數(shù)勞動者越來越依附于剝削、欺壓他們的人，其悲慘程度是西方人和后來人所難以想象的。中國社會的黑暗激勵新政府要徹底改變歷史形成的土地私有制，堅持人民共和國代表社會公正的原則，在城市中有條不紊地實施著土地國有化政策：
一是沒收外國資本、官僚資本、原國民黨政府和敵對分子占有的城市土地。當時，外國資本在中國城市的領(lǐng)地大多是殖民侵略的產(chǎn)物，是通過不平等的政治條約而掠奪進帳的，沒有任何合理的交易成本可言。特別是大城市中的所謂“租界地”，盡管通過外國資本多年的建設(shè)和經(jīng)營有所增值，但其政治上所享有的“城中之國”式的種種特權(quán)，對中國人民是不能容忍的“國恥”，新政府對其取締、沒收自然是在所難免。而中國政府在進城之后面臨敵對勢力的瘋狂顛覆，立即沒收官僚資本、舊政府和敵對分子所占有的城市土地，給廣大市民以改朝換代的社會警示，并以堅定的決心來承受對內(nèi)與舊勢力斗爭、對外與世界列強對抗的各類風險，是無可非議的。1950年11月，中國政府公布了《城市郊區(qū)土地改革條例》，沒收封建地主在市郊的土地歸國家所有，并規(guī)定了相應(yīng)的分配、使用辦法。到1951年底，歷史性的土地沒收工作基本完成，新中國政府擁有了屬于全民所有的一部分城市土地，這為以后的城市土地國有化奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。
二是對市區(qū)中、小資本占地，先保護、后贖買漸變?yōu)閲型恋亍Ｐ抡畬Τ鞘兄幸话闼接匈Y本產(chǎn)權(quán)采取了比較溫和的保護和改造政策，這與革命理論中的社會階級分析方法不無關(guān)系。中國共產(chǎn)黨人認為，城市中的私人資本占地大多不屬于封建主義和殖民買辦的性質(zhì)，進城后要團結(jié)中、小資本階層就應(yīng)當承認和保護其土地所有權(quán)。因此，1949~1955年間，中國在城市中實行了土地公有制與私有制并存的政策。即使在城市郊區(qū)的土地改革中，對民族資本、私人學校、宗教團體的市郊占地實施了有償?shù)恼魇铡?
1956年，中國經(jīng)濟得到了恢復和積累，抗美援朝戰(zhàn)爭也基本結(jié)束，新生政權(quán)和社會生活已全面穩(wěn)定，中國政府著手開始對城市資本主義工商業(yè)的社會主義改造。對市區(qū)的私人地產(chǎn)主要采取贖買、公私合營、國家經(jīng)租等方式，定價收購、按本付息。由于這部分土地私有者占全社會人口的比重不大，政策在推進中也比較寬松、穩(wěn)妥，所以這一歷史進程雖長達10余年卻沒有引起大的社會動蕩。1966年，中央政府宣布取消定息、停止付租，“社會主義改造運動”正式結(jié)束。屆時，中國城市中只剩下極其有限的私房占地了。有人以現(xiàn)在市場經(jīng)濟的眼光批評中國政府當年對市區(qū)中、小資本占地的贖買、經(jīng)租是壟斷、高壓下的不平等交易，這有失偏頗。因為，那時中國人的普遍愿望確實是要實現(xiàn)社會主義，國家的贖買價格不能、也不應(yīng)遠離當時社會的總體收入、分配水平。這就是“歷史成本”與“現(xiàn)實成本”的差異所在。
三是國家長年以定價征地不斷擴大國有土地。建國以后，中國實行以一切生產(chǎn)要素公有制為基礎(chǔ)的計劃經(jīng)濟，進行了空前規(guī)模的社會、經(jīng)濟和國防建設(shè)，興建了許多新的城市、工業(yè)基地和公共設(shè)施，中國的城市已經(jīng)從1949年的136個，發(fā)展到2002年660個，原有城市的土地面積也成倍擴大，城市的擴張必然要侵占城市周邊的非國有農(nóng)用地。在公有制經(jīng)濟發(fā)展中，大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)、基本建設(shè)投資和重大工程上馬，都是靠國家計劃來組織實施的，其間國家公共資本的注入也難以再延續(xù)原先的非國有化地權(quán)。于是，高度集中的計劃經(jīng)濟的“副產(chǎn)品”是大量土地所有權(quán)由私向公、由集體向國有單向轉(zhuǎn)移。
變更土地所有權(quán)涉及到許多敏感的社會矛盾，國家征地也不言而喻地染上了濃重的政治色彩。鑒于深刻的歷史經(jīng)驗，中央政府對征地相當慎重，早在1953年就頒發(fā)了《國家建設(shè)征用土地辦法》，此后又多次對法規(guī)進行了重新修訂和完善，其中對征收土地的原則、程序、審批權(quán)和各類補貼費用等方面均制定了相當嚴格的標準。在征收土地的同時，國家對城市用地實施行政劃撥，基本是確定國有土地產(chǎn)權(quán)后供公共部門和單位無償、無限期使用。
對政府壟斷征地和無償劃撥這樣的行政舉措，學術(shù)界頗多微詞。多年來的實踐也證明，如果在選項論證、設(shè)計規(guī)劃、建設(shè)施工、社會監(jiān)督等環(huán)節(jié)稍有失誤，本已稀缺的土地資源將會出現(xiàn)非常嚴重的浪費。而某些政府官員權(quán)力尋租，也滋虐出張青山、劉子善等層出不窮、別開生面的 “敗類”，不少城市工程即使僅從經(jīng)濟學角度也能堪稱無可逆轉(zhuǎn)的“敗筆”。如何改革國家征地、用地機制至今依然是中國必須改革的重大問題之一。
經(jīng)歷過33個錯綜復雜的春秋，中國城市中尚屬于集體和私人所有的土地已是零星，到1982年官方認為城市統(tǒng)一實行土地公有制的條件業(yè)已成熟，于12月以《中華人民共和國憲法》的方式宣布：“城市的土地屬于國家所有”，終于完成了城市土地產(chǎn)權(quán)全部國有化的漫長歷史進程，并從最高立法的角度確立了國家多年所推行的土地公有制。
1980年代中國實行改革開放，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，中國農(nóng)村土地重新推行私人承包經(jīng)營制，城市經(jīng)濟主體也出現(xiàn)了國有、集體、外資和私營等多元化趨勢，城市用地逐漸出現(xiàn)了市場化的迫切需求，此后分離城市國有土地所有權(quán)與使用權(quán)的實踐，也確實提高了城市土地的利用效率。雖然城市土地統(tǒng)歸國家所有的基本制度沒有實質(zhì)性的變化，但探索土地有償、有期限、可流通的使用方式，保護土地資源和社會環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，深化土地制度改革使之與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化相適應(yīng)，已成為全社會關(guān)注的焦點。
第2節(jié)：城市土地公有制的地緣環(huán)境
在土地所有制研究中引入地緣環(huán)境劃分方法，可把中國的土地資源或要素抽象為城市用地和農(nóng)村用地。從地理邊緣和行政區(qū)劃上看城市與農(nóng)村總是互動的，中國所有的城市均為農(nóng)村所包圍，這是研究中國城市土所有制時，所必需考慮二元社會結(jié)構(gòu)問題，這是有別于其他城市國家和經(jīng)濟發(fā)達國家的顯著特點之一。同時，中國城市和農(nóng)村土地多年來實施不同的土地所有制，前者為國家所有制，后者為勞動者集體所有制。1980年后，中國農(nóng)村自發(fā)興起的土地家庭承包經(jīng)營被國家肯定為新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度，這對城市土地公有制的改革也產(chǎn)生了積極的影響，這是研究時要考慮的特點之二。
從1947年開始，中國廣大農(nóng)村即展開了轟轟烈烈的“土地改革運動”，全部沒收了地主的土地并分給農(nóng)民所有。到 1952年底土改結(jié)束時，新政府給3億多無地或少地的農(nóng)民，按“當?shù)仄骄鶚藴省睙o償分配了7億多畝土地，實現(xiàn)了“均田式”的農(nóng)村土地私有制。10年后，經(jīng)過農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化等運動，1962年以《人民公社60條》的方式確定了農(nóng)村土地集體所有制又結(jié)束了農(nóng)村土地私有制。
農(nóng)村土地等生產(chǎn)要素的合作化、人民公社化，雖然在政治上不斷推進了國家土地公有化的產(chǎn)權(quán)制度，似乎符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化、規(guī)�；内厔�，但說到底只是套用了蘇聯(lián)舊時的經(jīng)驗而已。農(nóng)村土地的公有化等于告訴億萬中國農(nóng)民：農(nóng)地合作耕作的產(chǎn)出與私人所得將不再是對應(yīng)的責任關(guān)系。這種極其不明確的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，當然難以維持長久的農(nóng)業(yè)勞動積極性，并始終不能解決中國億萬農(nóng)民最基本的溫飽生活水平，這在1960~70年代釀成了中國最嚴重的社會危機。
1978年，中共中央第11屆3中全會以后，中國大力推行農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，“公地私營”不僅提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也證明集體所有制下的公共耕種、利益均分的生產(chǎn)方式，并不是中國農(nóng)民所追求的普遍目標。所以，1982年《中華人民共和國憲法》規(guī)定：
“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。以后的《中華人民共和國民法通則》在第74條指出：“集體所有制的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理�！辈艳r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)列入“與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)”等。
2002年8月，第9屆人大常委會第29次會議高票通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，進一步允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，對集體所有制的農(nóng)村土地設(shè)有長期、穩(wěn)定的私有使用權(quán)，直至出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等。這有益于長期保護農(nóng)民對土地的投入，穩(wěn)定農(nóng)村生產(chǎn)積極性。
從地緣行政區(qū)劃上看，中國改革中先行的農(nóng)村土地私營化和市場化，對農(nóng)地邊的城市土地制度產(chǎn)生了潛移默化的共振作用。中國雖然是農(nóng)村廣大、農(nóng)民眾多的發(fā)展中國家，但用地緣政治或地緣經(jīng)濟的方法來分析，城市與農(nóng)村相比，不僅戰(zhàn)略上居于優(yōu)越的主導地位，而且蘊藏著無限的社會凝聚力和發(fā)展?jié)摿�，是國家的政治、�?jīng)濟和文化的中心。與世界各國一樣，中國的城市化滿足了社會先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求、代表了人類文明的進步方向。地緣分析得出的簡明邏輯令人疑惑：因為城市在社會穩(wěn)定與發(fā)展中比農(nóng)村重要，所以國家對城市用地的改革要比農(nóng)村用地的改革來得更謹慎、也更滯后。這種思路與歷屆中國政府總是忽略和犧牲農(nóng)民的利益，形成了最不好解釋的問題，難道城市土地在改革中也享有與農(nóng)地不同的重要“地位”？(點擊此處閱讀下一頁)
看來我們有必要談?wù)撘幌轮袊恋厮兄频牡匚黄缫晢栴}。在城鄉(xiāng)土地的所有制劃分中，中國根據(jù)產(chǎn)權(quán)實際情況作了 “大公無私”和“小公有私”之分。農(nóng)村土地集體所有制是歸當?shù)剞r(nóng)村人口所共有的產(chǎn)權(quán)，這與國家、全民所有制的土地產(chǎn)權(quán)相比，畢竟是相對次要級別的公有制。中國在理論上也習慣于這樣的假說：“多數(shù)人的利益重于少數(shù)派的所得”，國家利益、長遠發(fā)展、絕大多數(shù)人的根本需求在任何條件下總是第一位的。盡管各時期具體的城鄉(xiāng)地緣環(huán)境變化錯綜復雜，但每當城市化發(fā)展中不同土地所有制發(fā)生矛盾時，總是國家的全民所有制占據(jù)上峰，總是城市用地侵噬農(nóng)村土地，總是政府以壟斷的價格順利征收到農(nóng)用地并改變其所有權(quán)。城鄉(xiāng)地緣環(huán)境沿著這樣“一邊倒”的非市場取舍趨勢不斷演化著。直到市場經(jīng)濟漸成社會主流的今天，城鄉(xiāng)差別和非市場化的行政征地依然是我行我素。
第3節(jié)：城市土地公有制的法制基礎(chǔ)
計劃經(jīng)濟時代也好、市場經(jīng)濟改革也罷，凡土地所有權(quán)者，都需要國家以有相關(guān)的法律制度來保護其實施。中國的城市土地所有制就經(jīng)歷了3個不同的法制建設(shè)階段，且每個階段都以相應(yīng)的法規(guī)“紋路”與社會主流意識和土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)相輔相成：
1949—1986年的計劃經(jīng)濟階段。核心是推行計劃經(jīng)濟、鞏固城市土地國有化，即統(tǒng)的色彩多、放的措施少。其中，1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》是推行城市土地國有制的奠基石，1982年的《中華人民共和國憲法》是鞏固城市土地國有化的里程碑。本階段立法的主要傾向是保護計劃經(jīng)濟體制下的城市土地統(tǒng)一歸公，從法律上給予國家土地壟斷制度以充分的承認和保護，城鄉(xiāng)土地的一切計劃外使用、侵占和交易行為均系非法而被嚴格禁止。
雖然到1980年國家因?qū)ν忾_放的需要，及新的用地經(jīng)濟主體的出現(xiàn)，出臺了《關(guān)于中外合營企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》，但這是不情愿下開的“小門縫”，勉強允許合營的中方國營企業(yè)以收取的“場地使用費”投資作股。而1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》則進一步重申了社會主義的商品經(jīng)濟不能包括土地。以上諸多的法規(guī)思路，不僅對1986年《中華人民共和國土地管理法》確定土地違法行為的刑事處罰力度起到了綱領(lǐng)作用，而且鞏固了全社會特定的城市土地公有制情結(jié)。
與立法氛圍相應(yīng)的是從中央到各省、市、縣的土地管理體制。多年來，中央政府的計劃用地指標起著決定性的作用，各省、市政府則有臨近當?shù)赝恋睾兔癖姷闹苯有姓憷由蠂兄品ㄈ说奶摂M化和政府橫向部門之間的職責界定不清晰，國有單位作為土地的使用者幾乎是在無償、無限期地占用屬于國家或全民的城市土地，法律在保護國家對土地等重要公共資源壟斷的同時，也保護了相當嚴重的低效、浪費、甚至掠奪土地的現(xiàn)象。
1987—1996年的制度轉(zhuǎn)軌階段。核心是改革國家的計劃用地制度、推動城市土地有償出讓市場機制出臺，即從保護計劃、統(tǒng)一、公有，向維護市場、公正、有序轉(zhuǎn)變。1987年后，農(nóng)村土地改革已見成效，城市改革也使中國經(jīng)濟主體進一步多元化。于是，黨的第13屆代表大會果敢地提出，要大力推進社會主義市場經(jīng)濟，包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)力要素均應(yīng)在改革中引進市場機制。理論上的突破，以及深圳、上海國有土地有償使用的大膽探索，都呼喚法規(guī)的支持，1988年，中國在《憲法修正案》中將有關(guān)不得出租土地的條文修改為“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年12月，中國《土地管理法》也相應(yīng)地修改為“國家依法實行國有土地有償使用制度”。
1990年5月，國務(wù)院進一步出臺《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，明確規(guī)定對國有土地的使用權(quán)可采取協(xié)議、招標和拍賣等市場交易方式來轉(zhuǎn)讓。1992年的《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》對傳統(tǒng)的行政批地進行了新的規(guī)范。1994年的《股份有限公司土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》則深入到了針對計劃經(jīng)濟所遺留的歷史用地結(jié)構(gòu)進行改革等等。
為與經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌相適應(yīng)，政府還發(fā)布了開征土地使用稅、增值稅等的條例。與此相應(yīng)的是各級政府成立了專門的土地行政部門，對全國城鄉(xiāng)土地實施統(tǒng)一管理。城市國有土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離機制和市場化探索，有力地支撐了中國經(jīng)濟的改革開放，為城市化高速發(fā)展籌措到寶貴的建設(shè)資金，而新法制環(huán)境形成中的經(jīng)驗和教訓，也具有較高的社會改革價值。
1997年以來的完善市場制度階段。核心是鞏固和深化改革、完善城市土地配置市場機制，重點是從探索和規(guī)范市場運行機制，轉(zhuǎn)向保證新制度下的可持續(xù)發(fā)展。在中國改革開放可喜成績面前，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌也引出許多新法規(guī)始料不及的情況和問題。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，法規(guī)體系的不完善日益突出，其中，最突出的當屬經(jīng)濟主體多元化后的“房地產(chǎn)、開發(fā)區(qū)、大學城”形成的泡沫”和孿生的“廉政風波”，這不僅僅造成了新形勢下對城市土地資源的掠奪與浪費，甚至引起了建國以來罕見的社會分配不公現(xiàn)象。這些無疑給改革開放的成就和未來的發(fā)展增添了陰影。
現(xiàn)實中的問題沒有使中國的改革者怯步，人們在更精心地完善市場和法制。1997年4月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，即“11號文件”，針對改革中出現(xiàn)的問題，凍結(jié)建設(shè)占用耕地，并全面修訂《刑法》，增設(shè)了非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪等條款。1998年又通過了新的《土地管理法》，確立了土地規(guī)劃、用途管制、土地收益分配等規(guī)范。同年12月，國務(wù)院發(fā)布了《土地管理法實施條例》，為從中央到縣、鄉(xiāng)的“5級土地管理體制”提供了行政綱領(lǐng)。這些都為全國土地市場的建立和健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)性保障。2001年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強土地資產(chǎn)管理的通知》，即15號文件，對控制用地總量、嚴格有償使用制度、大力開展市場化運作、加強市場、價格和審批等行政管理做出了新的規(guī)范，進一步完善了城市土地交易場所、基準地價、信息公開化等方面的建設(shè)。
國家土地主管部門1998年的《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》和1999年的《閑置土地處理辦法》、《關(guān)于進一步推行招標、拍賣出讓國有土地使用權(quán)的通知》等，則要求在改革中引入市場機制優(yōu)化土地資源配置，盤活城市存量建設(shè)用地，提高用地效率。國土資源部2002年6月的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》和2003年8月1日實施的《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)的規(guī)定》，進一步促進了國有土地使用權(quán)從“雙軌制”向統(tǒng)一、公開的市場交換的轉(zhuǎn)化。2002年國土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于嚴格實行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓的通知》，要求追究相關(guān)的違法亂紀官員的責任。
據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計，1997年時全國城市土地的招標、拍賣或掛牌出讓的比率僅僅為2%～5%，到2002年時上升到了15%，2003年1—9月時已經(jīng)達到30%[1]。市場化成交的價格比率也由1997年的20%，上升到了2002年41.5%。這5年中處理違法批租、轉(zhuǎn)讓和開發(fā)土地的案件達到60萬起，查辦涉及人員4000多人，其中有260人被追究刑事處分。總之，通過治理整頓，中國城市土地市場的法制環(huán)境確實得到了改善。
第4節(jié)：城市土地公有制的理論基礎(chǔ)
雖然是存在決定意識，但理論又總是在實踐前閃光。在任何產(chǎn)權(quán)制度的背后，一定有更具普遍指導意義的理論來支持。由于觀念指導、約束著人們的行為，所以意識形態(tài)最核心的內(nèi)容就是對社會制度的公正性與合法性做出判斷。從這一點上說，沒有國家的政治取向和主流意識體系，就不可能創(chuàng)建出中國的城市土地所有制。
中國共產(chǎn)黨人是在革命斗爭中找到了馬克思列寧主義，而這一理論體系幾乎就是為進行政治革命的中國人寫的。馬克思從社會交換與分配不公的現(xiàn)象入手，認定生產(chǎn)資料私有制是造成社會欺榨的萬惡之源，他在論述私有產(chǎn)權(quán)時指出：“私有財產(chǎn)的真正基礎(chǔ)，即占有，是一個事實，是不可解釋的事實，而不是權(quán)利。只是由于社會賦予實際占有以法律的規(guī)定，實際占有才具有合法占有的性質(zhì)，才具有私有財產(chǎn)的性質(zhì)�！盵2]廣大無產(chǎn)者只有以暴力革命手段來改變阻礙社會生產(chǎn)力發(fā)展的私有制，實現(xiàn)包括土地在內(nèi)的一切生產(chǎn)資料的公有制，才能徹底消滅社會剝削、欺壓現(xiàn)象。
1848年，馬克思和恩格斯在著名的《共產(chǎn)黨宣言》中指出，共產(chǎn)黨建立的新型國家要“剝奪私有地產(chǎn)，把地租用于國家支出，”[3]并以此作為消滅私有制的重要舉措。1863年，馬克思在其巨著《資本論》中進一步闡述了土地私有權(quán)的荒謬性，他認為全世界的人“都不是土地的所有者，他們只是土地的占有者和利用者，并且必須像好的長輩那樣，把土地不斷改良后傳給下一代人�！盵4]
列寧以領(lǐng)導蘇聯(lián)社會主義革命和建設(shè)的實踐，不斷豐富了馬克思主義，特別是提出了許多更具操作性的土地公有制策略。在武裝革命剛剛勝利的1917年11月8日，全俄蘇維埃第二次代表大會即通過了列寧起草的《土地法令》，宣布廢除土地私有制，實行全部土地國有化。中國現(xiàn)在農(nóng)村實行土地集體所有制，其理論基礎(chǔ)也來自于列寧，他“主張立即把地主的土地無償?shù)亟唤o當?shù)剞r(nóng)民……由當?shù)剞r(nóng)民共同耕種。決不主張把農(nóng)村土地變成共同耕種的農(nóng)民新的私產(chǎn)�！盵5]
我們可以看出，馬克思列寧主義的核心是倡導包括土地在內(nèi)的社會生產(chǎn)資料公有制，從而實現(xiàn)社會分配的公正化。其派生出的政治、經(jīng)濟策略，也是圍繞這一大目標而運作的。至于公有制建立以后的社會生產(chǎn)效率問題、立法與行政問題、市場與競爭問題等等，在當時的社會變革中或不是主要矛盾、或尚不突出，沒有社會需求也就缺少了深入的論述。這恰恰說明了任何理論都有其社會的、歷史的局限性。
中國共產(chǎn)黨人無論在22年艱苦卓絕的武裝斗爭中，還是在1949年奪取全國政權(quán)后，均虔誠地、不折不扣地采納了馬克思、列寧的主張，創(chuàng)建了新的、以馬克思列寧主義理論為基礎(chǔ)的、帶有中國特色的城市土地公有制，并在近30年的國家建設(shè)實踐中不斷堅持和完善。這半個世紀奮斗的核心任務(wù)就是實現(xiàn)國家計劃經(jīng)濟體制下的土地公有制，完全禁止對城市土地的任何私有化和市場化行為。在此，我們必須要著重指出：中國多年來所實行的是“無市場交易的全國土地公有制”，這在世界上很少可比性。今天，雖然仍有人引述一些西方國家的土地國有化傾向，來為吃力地為“中國式的土地公有制”尋求合理性，在研究細節(jié)上只需稍稍比較，就不難發(fā)現(xiàn)其與中國的土地制度市場化改革是完全不同的兩碼事。
建國以后，經(jīng)過多年的城市土地國有化實踐和理論宣傳，城里人漸漸淡忘了舊中國土地私人所有的歲月，思考重點也不斷遠離市場交易而貼近計劃劃撥。在計劃經(jīng)濟條件下，國有化的城市土地在充分肯定其制度屬性后，依然是要供給具體的部門和單位來使用。此時，土地使用權(quán)的歸屬就具有了決定性的意義。由于被政府計劃審批后即可無限期地占有和使用土地，那么無償?shù)膰彝恋貙徟潛軜I(yè)務(wù)實際上隱含著“另類交易成本”。中國的城里人都懂得這樣的道理：獲得劃撥土地的成本在任何條件下都不會高出城市土地的實際價值，而這種成本支出一旦獲得成功，國家所有制就會遠離土地，便可以相當自由地、相對長遠地使用、閑置、儲備土地，這等于在國家福利之上創(chuàng)造外加的單位福利。所以，各城市、各單位、各部門和每個市民大多對占地、占房樂此不疲，以至形成了今天這樣難以逆轉(zhuǎn)的粗放式占地、用地格局。
1980年代以后，中國在鄧小平的領(lǐng)導下，展開了又一場前無古人的改革開放實踐。中國人開始意識到幾十年來的土地公有制，雖然解決了舊社會那樣的分配不公問題，但社會效率問題卻日顯突出，計劃審批土地甚至引發(fā)出許多社會不公的新危機。于是，中國人認真檢討既往的理論，以空前的熱情學習、引進了一些比較成熟的國外現(xiàn)代經(jīng)濟理論，包括相當多的西方產(chǎn)權(quán)思想，并不斷地在實踐中探索和運用。終于有了城市土地所有權(quán)的分解、有了社會主義性質(zhì)的土地市場化運作、有了與之相應(yīng)的法規(guī)建設(shè)等等。這一學以致用的過程產(chǎn)生了被現(xiàn)代中國冠名的 “鄧小平理論”。
改革開放至今，中國雖然在實踐上已經(jīng)允許國外資本和私人在一定條件下使用公有土地、以經(jīng)營土地來參與相關(guān)的分配、并建立起土地市場的雛型、完善了相關(guān)的交易法規(guī)等等，但至少中國指導理論上的兩個重要原則并沒有改變：一是中國共產(chǎn)黨人的主導思想依然是馬克思列寧主義，其反對社會不公，力爭以包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)要素公有制，最終實現(xiàn)共產(chǎn)主義的政治理想并沒有發(fā)生改變；
二是改革開放后一切城市土地制度上的變革，并不是要簡單地廢除公有制和計劃經(jīng)濟體制，(點擊此處閱讀下一頁)
更不是要恢復到舊中國那樣的私有制和“偽市場”中去，而是要探索并建立一種新的社會公正與社會效率雙贏的“社會主義市場”新機制。
由于土地國有化的氛圍沒有根本性的改變，雖然社會上有“人多地少、節(jié)約用地、提高效率、保護環(huán)境”等教育，但政府、市民和企事業(yè)單位的“惜地觀”依然十分淡薄。如全國城市工業(yè)用地平均產(chǎn)值排第4位的青島市，盡管其每平方公里城市土地的工業(yè)產(chǎn)值在2000年前已達到 9.23億元。[6]但近期青島市城市規(guī)劃和土地管理部門對本市30家企業(yè)的調(diào)查表明，企業(yè)現(xiàn)有的閑置土地仍然占其總用地的50%以上[7]。高效用地的城市和企業(yè)尚切如此，差的也就可想而知了。
即使在市場化改革深入人心的新世紀，城市經(jīng)濟主體早已多元化，但保留下來的城市行政劃撥土地，仍然令土地使用權(quán)市場黯然失色，地產(chǎn)商們在用地時還是寧可去“找市長”。由于城市土地資源法定為政府所壟斷，因此公共選擇行為就高深莫測，既有的改革并沒有影響用地“雙軌制”的頑強存在，新興土地市場競爭的無序和扭曲，也反過來阻礙著與市場經(jīng)濟相應(yīng)的多元化理論觀念的更新。結(jié)果，政府官員與利益集團以地尋租的便利依舊，國有土地和資源環(huán)境的破壞和浪費依舊。這恰恰應(yīng)了毛澤東的話：“貪污和浪費是極大的犯罪”。在政府直接入市的環(huán)境下，“土地市場”是難以解決城市土地供需矛盾的，說一有偏頗的警句：中國的城市首先缺少的不是土地，而是指導土地制度的正確理論！
二．制度的困惑與理論的反思
馬克思主義認為，社會制度是社會活動的產(chǎn)物，“先有交易，后來才由交易發(fā)展為法制。通過交換和交換中才產(chǎn)生的實際關(guān)系，后來獲得了契約這樣的法的形式，”[8]這與現(xiàn)代“新制度經(jīng)濟學”的精辟分析不謀而合。凱恩斯說：“如果正統(tǒng)經(jīng)濟學有錯誤的話，其毛病不會在上層建筑，而在其前提的不夠明白、不夠普遍�！盵9]言外之意也是提醒我們在今天要敢于捫心自問：多年來土地公有制產(chǎn)生了什么樣的社會激勵？這有助于我們在改革中判斷產(chǎn)權(quán)制度重新安排的合理性。
第1節(jié)：城市土地公有制的優(yōu)越性與相對性
在世界上實施土地國有化并不是多么新鮮的事情，許多西方國家近年來甚至不斷加大土地國有化、限制私人地產(chǎn)的力度。但這都不能說明中國土地公有制的高明。因為，人家始終存在著健全的土地市場，而中國的土地國有化卻是以消滅土地市場來完成的。對此，有必要對指導理論進行剖析。實行無市場交易的土地公有制，從理論上看是一個讓億萬中國人激動不已的理想，在土地資源存量、技術(shù)利用能力和人口增長趨勢等因素不變的假設(shè)下，土地國有化至少表現(xiàn)出社會意識、公共選擇和收入分配等重要的優(yōu)越性：
一是人人在意識上自覺擁護和執(zhí)行土地公有制，社會生產(chǎn)要素的任何所有者（試想，某“勞動模范”本人即使不擁有土地，卻可能懷揣著使土地增值最大化的特殊技能，這一生產(chǎn)要素常常與個人自身牢不可破而與社會分離）之間的思想，不需要任何“激勵成本”就能達成心照不宣的、完備的獻身公有制的“契約”。這意味著社會意識和教育的“零成本”。
二是各社會組織、包括政府（如果還需要它們的話）均沒有自身利益目標，公共選擇的偏好都是國有土地產(chǎn)值的最大化、利用的最優(yōu)化，它們能夠精確地在任何條件下（包括實踐中一定會出現(xiàn)的意外情況）履行同樣精確的計劃。嚴格遵守土地公有制契約，對各個社會組織來說是不必浪費“社會監(jiān)督成本”的自律義務(wù)。這意味著公共協(xié)調(diào)和管理的“零成本”。
三是齊心協(xié)力的人們不僅找到了最佳土地資源配置格局（它的存在是變化的，以現(xiàn)有知智來尋找真是麻煩多多），而且其高收益在全社會絕對公平地分配著，充分滿足的“消費列車”只會向更加美好的方向前進……人們也不會再現(xiàn)享受上的邊際效應(yīng)，因為生活將日新月異。這意味著社會分配和積累的“零成本”。
我們能繼續(xù)對“零成本”或低成本的公有制社會構(gòu)想下去，直到思索的邊際。但計劃經(jīng)濟時代的土地公有制理論假說，需要建立在相當苛刻的社會條件上：其中，人的意識、公共選擇、社會運行成本等實際變量，都被設(shè)定為合理的、可知的、不會變壞的、或一定能通過努力變好的固化參數(shù)，這樣宏觀上的經(jīng)濟計劃才容易制定出來。改革開放20年來，我們在理論上的重大進步正是實事求是地承認：公有制在中國決不會無成本地變?yōu)樯鐣䦟崿F(xiàn)，新中國建立以來從不曾具備過這樣高難度、高成本的社會客觀存在。歷史的人、獨立的人就為制度規(guī)范奠定了最客觀的基礎(chǔ)。
今天改革還要求我們重新分析社會意識形態(tài)與土地公有制的關(guān)系。新中國實行土地公有制之初，雖然得到了全社會90%以上人口的衷心擁護。但國家并沒有以相適應(yīng)的機制來引導和激勵這一可貴的社會思潮，而是過高地估價了當初的“高比率擁護”，甚至認為社會的普遍覺悟已經(jīng)到達了“無需交易成本”式的公有制水平，這是新中國思想史上的一大缺憾。當年高比率“社會擁護”的性質(zhì)，與其說是人民為新的土地公有制歡呼，倒不如說是為舊的私有化分配制度送終。即使經(jīng)過“大躍進”、“學雷鋒”等共產(chǎn)主義運動，廣大市民們對土地國有制的認識也大多局限于“歡迎無地租剝削時代”的到來。不僅缺乏對新的“國家地租”的深刻理解，而且與無市場的土地公用制應(yīng)備的崇高社會意識也無法相提并論。
當然，土地公有制也曾為戰(zhàn)后千瘡百孔的中國城市經(jīng)濟帶來過盎然生機，但是，1950年代中國經(jīng)濟的恢復并不能完全證明土地公有制的合理性，如制度的重新安排對國人的分配和產(chǎn)能均有積極的影響，經(jīng)濟恢復和發(fā)展是多變量共同運行的結(jié)果。如果忽視新產(chǎn)權(quán)對財富分配所產(chǎn)生的社會激勵效應(yīng)和邊際時效，就容易夸大公有制的合理性，簡單地認為國家經(jīng)濟一旦恢復就能自動、穩(wěn)定地增長下去，以至不能理解國家土地所有制的變革面對著復雜的社會意識和利益格局的雙重“阻力”。多年來土地公有制的教訓無情地指出：市場搞不好的事情，政府也不一定管得好！這就是鄧小平“社會主義初級階段理論 “的勇氣所在。
不論怎樣宣揚公有制的優(yōu)越，理論研究其實只承認：制度對于地產(chǎn)來說總是相對的多。一是因為地權(quán)是從地產(chǎn)中抽象出來的，絕對的無地產(chǎn)則常常意味著無地權(quán)；
二是絕對的地產(chǎn)可以產(chǎn)生出多元化之相對的地權(quán)為人們的多種社會需求服務(wù)；
三是地權(quán)與社會和意識均互動多變，而地產(chǎn)則要穩(wěn)定的多，土地作為自然資源一般很少受人為因素而改變自我運行規(guī)律。權(quán)益和制度的相對性斬釘截鐵地告誡人們：世界上沒有永恒的地權(quán)和土地所有制。當人們認為一切產(chǎn)權(quán)既定、完美到只需全社會努力前進時，卻總是發(fā)現(xiàn)制度模式出現(xiàn)了危機。德姆塞茨曾深刻地指出：“新技術(shù)的發(fā)展和新市場的開發(fā)，都會促使舊產(chǎn)權(quán)發(fā)生不適而改變”[10]。公有制的相對性正是我們改革合理性的邏輯起點。在土地所有制這樣的開放系統(tǒng)面前，人們本來就擁有更多、更好的選擇，沒有什么制度是絕對不可以變更的。在多元化的發(fā)展與選擇中，我們應(yīng)具備先賢之勇敢和智慧，應(yīng)比他們當年的選擇更實際、更開明。
土地所有制規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)主要包括3方面的內(nèi)容，這是新制度經(jīng)濟學人張五常總結(jié)的：
一是土地的使用權(quán)：即在法律規(guī)范下自由使用土地資源的權(quán)利；
二是土地的收益權(quán)：即在法律（有時需要道德相助）的規(guī)范下收享土地資源所生利益的權(quán)利；
三是土地的讓渡權(quán)：即在法律規(guī)范下出售、轉(zhuǎn)讓土地資源的權(quán)利；
當然，在這“三權(quán)鼎立”之下人們還根據(jù)社會的多種需要，進一步細分出土地的空間權(quán)（對地上地下的占有程度）、地役權(quán)（設(shè)定相鄰土地關(guān)系）、抵押權(quán)（以地設(shè)債）、他物權(quán)（讓他人利用吾地）、國際地權(quán)（充許他國用地的限制）等等。但從現(xiàn)有的分析歸納中可以看出，細分之權(quán)還沒有超出3個主要方面的內(nèi)容。
既然土地產(chǎn)權(quán)是由一系列相關(guān)權(quán)利組成的、可分解的 “權(quán)利束”，那么土地所有權(quán)的權(quán)威性也就不是絕對的了，而是與這一組權(quán)利的實際構(gòu)成相輔相成。從社會實踐發(fā)展的需要上看，其權(quán)力結(jié)構(gòu)的分解過程仍將繼續(xù)下去。而從理論探討中我們也認識到，土地所有權(quán)的各項權(quán)能是可以、也應(yīng)該在為了滿足特定社會需求時，與所有權(quán)適當分離，這在適當?shù)闹贫缺Ｗo下一般不會影響所有權(quán)的地位，甚至是充分行使所有權(quán)最合理、最有效選擇。但是，“權(quán)利束”的分解只能是相對的，是有條件的、暫時的、并且夠能最終回歸的。否則，制度上的漏洞也會引出“反客為主”動搖土地所有權(quán)的問題。因此，任何土地所有制一定要針對“權(quán)利束”的實際特點來進行具體的規(guī)范，這是避免制度缺憾的關(guān)鍵所在。
再談?wù)勍恋厮兄菩再|(zhì)上的相對性。從嚴格的概念分析中，我們應(yīng)承認土地的公有制或私有制都是相對的“模糊概念”，與長、短、高、低一樣，只是在相對意義上對事物進行了定性。因此，法律上使用“國有制”在概念上顯然更加清晰、準確。公有制與私有制在定性上又是相互依存的（無私即無公），所謂的“公有”、“私有”只是對實際土地產(chǎn)權(quán)擁有者的數(shù)量和排他范圍而言的。如，中國城市的土地被法定為歸國家所有，與農(nóng)村土地的集體所有制相比，當然無愧是全民所有的“公有制”稱謂，而農(nóng)村的土地只歸當?shù)氐哪切┺r(nóng)民所有，其中體現(xiàn)出“小公”或“大私”的含義。但是，如果同時把中國的國家土地所有制放大到全球范圍去定性，那就堪稱是“私有”的，絕對具有對全世界各國的排他性。因此，土地所有制的排他范圍是確定其性質(zhì)的主要標準。
從哲學的思辨角度來分析，土地的公有制或私有制也是可以相互轉(zhuǎn)化的。只要社會主客觀條件都具備了，公有制與私有制或巨變、或漸變，都可能最終走入相對的陣營中去。這又多了一個動態(tài)中的相對性。新中國成立后，城市土地所有制經(jīng)歷了翻天覆地的變化，那是一種從私有到公有的巨變形式。研究此后的國家所有制演化的實際趨勢，對今后土地制度改革實踐具有深遠的理論指導意義。中國的城市土地確立國家所有制后，是以行政劃撥方式，按計劃供應(yīng)給各機構(gòu)和單位無償使用的。這是頗有“中國特色”的土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離：從無償性來分析，行政劃撥所得的城市土地使用權(quán)，盡管有“成本”但決不屬于轉(zhuǎn)讓，而更像是一種借用；
但從借用權(quán)的限制來分析，這又是無期限、不流通的權(quán)利，至少在理論上與共和國同在，也就不是一般意義的借用了。這種定性上的困惑，恰恰為我們的土地公有制研究增加了濃厚的趣味。
其實，行政劃撥城市土地使用權(quán)是公有制基本理論的產(chǎn)物，是更大范圍內(nèi)生產(chǎn)要素公有制的組成部分，是國家計劃經(jīng)濟體制運行的必然選擇。由于消滅了市場，中國只能以行政手段來劃撥城市土地使用權(quán)。而且，土地是國家的，用地單位也是國家的，國家的地租可以通過用地單位產(chǎn)出的統(tǒng)一歸屬來實現(xiàn)。這并不是西方式國有土地與用地者之間的轉(zhuǎn)讓或交易，而是一種特大型經(jīng)濟組織內(nèi)部的公共資源配置。為什么在全球經(jīng)濟市場化時代，中國在使用價格機制的替代物──計劃供給機制呢？除歷史演進因素外，從公有制理論和新制度經(jīng)濟學的研究中，均可以得出近似的結(jié)論：即以行政指令來配置資源比引入市場機制更節(jié)約“交易成本”。因為，市場調(diào)協(xié)機制是建立在幾乎各個生產(chǎn)要素所有者之間公開競爭、談判、妥協(xié)和簽約的基礎(chǔ)上，其善后構(gòu)建“成本”相當高昂，許多經(jīng)濟落后國家難以在短時間建立起這樣的經(jīng)濟機制。這里不僅指市場建設(shè)成本，還包括資源存量、歷史延革和人文傳統(tǒng)等成本。
在經(jīng)濟組織內(nèi)部對生產(chǎn)要素（包括土地資源）進行配置和安排則要簡單得多，由于要素所有者之間的相互關(guān)系早在參加組織時就預(yù)定好了，服從組織權(quán)威和行政指令是公有制組織最基本的“契約”，對此來不得一點市場式的討價還價。在公有制和計劃經(jīng)濟的協(xié)同運行中即使出現(xiàn)某些大的變化，從理論上講也不會發(fā)生所有權(quán)性質(zhì)變更的風險。對經(jīng)濟組織的所有者來說，這自然要比依靠市場調(diào)節(jié)、所有權(quán)隨時可能異位的成本低得多。同時，這種資源配置機制也比市場協(xié)調(diào)更容易被組織權(quán)威所控制，更容易充分利用國家機器的職能，這多少超出了純經(jīng)濟的“成本”分析。
中國在30年的計劃經(jīng)濟時代里，幾乎把全國辦成了一個“超級航空母艦型”的經(jīng)濟組織，從運行成本上分析，其實施生產(chǎn)要素公有制所具備的對外競爭優(yōu)勢是顯而易見的。但是，為什么大一統(tǒng)的制度優(yōu)勢沒有最終形成“多、快、好、省”的社會主義生產(chǎn)效率呢？這恰巧是制度“成本”的另一辯證法則。即用經(jīng)濟組織的內(nèi)部協(xié)調(diào)來替代市場交易、對抗成本矛盾等，也是有條件的、相對的，其節(jié)約成本的效用并不是絕對的、無限度的。中國的土地公有制在節(jié)約交易成本時，也不可避免的喪失了社會價值和激勵機制；
當行為意識、法規(guī)監(jiān)管、資源供給等方面出現(xiàn)差距時，(點擊此處閱讀下一頁)
經(jīng)濟組織規(guī)模的無限擴大就帶來與理論初始設(shè)計相悖的結(jié)果�？梢姡恋毓兄频某跏肌俺杀尽敝皇且粋�相對變量，并不足以代表體制的“全能”。
在任何經(jīng)濟組織的實際運行中內(nèi)耗是不可避免的，組織規(guī)模的擴大也意味著內(nèi)部成本的同步上升。當組織內(nèi)部的成本和矛盾大于市場交易成本和矛盾時，經(jīng)濟組織就達到了規(guī)模效應(yīng)的極限，再前進一步就意味著對初始成本優(yōu)勢的反蝕，公有制的“負效益危機”正是這樣發(fā)生的。其實，關(guān)于經(jīng)濟組織過于龐大的風險，并不僅限于中國的公有制經(jīng)濟，類似的問題在西方世界也比比皆是。美國學者阿爾溫. 托夫勒在其名著《第三次浪潮》中詳盡地描繪了西方“大公司的共同危機”[11]。這就明確地告誡人們：任何比較研究首先必須是動態(tài)的比較。西方新制度經(jīng)濟學的邏輯不也是在反復強調(diào)：“我們必須考慮各種社會格局的運行成本（不論是市場機制還是政府管理體制）和轉(zhuǎn)成一種新制度的成本。在設(shè)計和選擇社會格局時，我們應(yīng)當考慮總的結(jié)果�！盵12]
第2節(jié)：城市土地公有制的社會激勵
任何制度都會生產(chǎn)著社會激勵。務(wù)實的經(jīng)濟學家也只能把學問建立在總結(jié)正常人錯綜復雜的行為趨動上。為了便于人們的理解，我們就以身邊的生活來說明土地制度與行為趨動、社會激勵與經(jīng)濟利益的必然關(guān)系。北京有許多四周以房相圍而成的“四合院”，庭院中土地 — 空間是固定的。如果院內(nèi)只1戶家庭居住，其需要在庭院中建庫房時，總是可以從容地計算出最佳的用地格局和建房規(guī)模，因為這只是其“邊際收益”與“邊際成本” 的聚集點。但是，如果這個“四合院”里有3戶家庭居住，并共同享有庭院土地的使用權(quán)，假設(shè)院內(nèi)人們的意識是理性的、均追求個人利益的最大化，且各戶建房的單位支出是固定的，那么，每戶家庭不論其用途，只要在庭院中建房就等于把公地占為已有，就一定有私利可圖。
當公共教育和法規(guī)監(jiān)督均不到位（沒有交易激勵的公共管理多不可能到位）時，庭院中占地建房、追求私利的行為就會持續(xù)擴張，直到庭院中只剩下狹窄的人行道。這時，如果各家再競相圈地建房就會使院落內(nèi)所有家庭進出無路，就意味著各家要增加新投入或破壞已有投入，這時庭院中的公地的掠奪行為才會停止。多年來，北京市“四合院”內(nèi)的居民在院中“私搭亂建”，堪稱令房管部門最頭痛的“公房一景”。其反映出來的公共資源問題非常典型，足可以小見大：即缺乏公有制意識的社會對國有城市土地的過度搶占和浪費，只靠行政管理是杜絕不了的，這類行為要到占地的投入成本與收益到達平衡的邊際時才會停息。
建立土地公有制的另一個有力依據(jù)認為：新制度下的社會宣傳教育和理論灌輸能夠在人們中間形成崇高的公共意識取向，最終促進土地公有制的建設(shè)和完善。這有一定的道理。宣傳與公有制合法性相關(guān)的價值觀念當然利于克服私有思想。但是，30多年土地的國有化和20多年的改革實踐，國家始終面對著“精神文明”、“社會公德”等諸如此類的意識差距。因此，崇高的社會意識并不是無“成本”憑空產(chǎn)生的，這應(yīng)驗了新制度經(jīng)濟學代表人物諾思的觀點：“法律、公正和防衛(wèi)的設(shè)計相關(guān)的規(guī)模經(jīng)濟是文明的基本源泉”。[13]
在傳統(tǒng)的計劃體制下，政府劃撥土地的優(yōu)先次序是以國家利益的最大化為原則。但實踐證明，判斷和解決這一問題存在許多困難。最核心的問題是，從用地申請者一時的承諾和過去的行為上，國家決策者很難以獲得代表其真實思想和未來行為的完整信息。因為，人的內(nèi)心思想是一個典型的、變化莫測的“黑箱”，中國合法的公有制的社會意識取向也會壓抑人們內(nèi)心私有傾向的外露，使得選擇和決策變得更加復雜。同時，對社會接受教育程度和結(jié)果的判斷，同樣是“高難度、高成本”的，我們在肯定社會教育發(fā)揮作用時，也同樣要肯定其作用力又因人而異，而最嚴格、最完備的“思想考試”也常常會在作弊者面前失效。
土地所有者在對使用者的心理信息缺乏時，會增加獲取可靠信息的渠道與投入，但在現(xiàn)實不能間斷的制度變化和運行中，人們更多的是寧可承認判斷能力上的不足或承認社會教育成本太高，甚至干脆放棄對土地使用者的復雜鑒別，而轉(zhuǎn)向最簡單的對策：加強對土地使用權(quán)的行政監(jiān)管。試想，國家減少了社會教育支出，就一定會加大社會監(jiān)督支出，這種“成本”支出上的轉(zhuǎn)換，實質(zhì)上已經(jīng)承認了社會意識與公有制的差距，并在政策制定上動搖著當初的理論藍圖。面對步履相悖的制度困惑，即使設(shè)定“加強監(jiān)管能有效地保護土地產(chǎn)權(quán)”的假說成立，人們也仍然面臨一個誰來監(jiān)管“監(jiān)管者”的問題？誰來充當土地所有權(quán)與使用權(quán)之間的中立的仲裁者？結(jié)果答案只有一個：即國家。公有制就是這樣又回到了國家等于公正的老話題。
但是，不同偏好的激勵機制是無所不在的。國家如果在土地所有制安排中承擔全部運行風險，這就會產(chǎn)生一種社會激勵：即無視土地托管和使用的效益來實現(xiàn)土地 — 公共資源的開發(fā)利用，這等于在激勵單位和個人減少一心為公的“閑情逸致”。試想，各單位不論怎么樣，只能獲得土地使用中的“固定收益”，這對那些更積極的國土創(chuàng)收者無疑是一種批評和懲罰。加之國有土地在托管過程中的信息不對稱性，這正好鼓勵各單位無效益的多占土地、浪費資源。因為，如果使用者的土地收益與使用中的努力程度不是絕對的因果關(guān)系，他們就可能受此激勵來侵害國家所有者的利益。由于國家監(jiān)管成本高，且效果不佳，這等于拿全民的土地資產(chǎn)來承擔公有制的風險。
同時，由于城市土地是極稀有的致富源泉，城市土地國家和單位所有制壟斷，幾十年形成的用地格局以及由此產(chǎn)生的不同的利益集團，這使得土地所有制和激勵機制的天平出現(xiàn)“傾斜”。一些既得利者或集團不甘心公有制安排下的利潤，他們利用政治、經(jīng)濟實力控制較多的選民，進而自稱代表大多數(shù)人的利益來“游說”政府，企圖制定出更有利于本利益集團的土地制度。如果政府為某些集團而犧牲人數(shù)眾多但社會影響力差的弱勢群體（如農(nóng)民、城市市民等）的權(quán)益，以至發(fā)展到在公共政策方面也向既得利益集團讓步，那么，土地公有制的合法性則會受到社會的質(zhì)疑。
總之，城市土地公有制與社會公共意識取向是相輔相成的，當已經(jīng)消亡的舊中國仍給人們留有“追求私利的思維烙印” 時，當城市土地的資源短缺且產(chǎn)出效益低下時，制度安排上的任何理想化和激勵失誤，都會造成難以逆境轉(zhuǎn)的城市土地資源配置失誤。在中國當前的社會條件下， “無市場的城市土地的公有制”雖然達到了使國家和政府擁有了絕對的土地壟斷權(quán)，但推行這一制度的“成本”也是高昂的，不僅沒有帶來設(shè)計初衷的社會公正和高效產(chǎn)出，而且在“一切為公”的旗幟掩護下，造成了對土地等公共資源的大規(guī)模掠奪和浪費。1980年代后的改革開放，中國只是在城市土地使用權(quán)上引進了市場機制，結(jié)果極大地促進了社會生產(chǎn)力的發(fā)展。如果從人們經(jīng)濟行為上作一些研究就不難發(fā)現(xiàn)，我們應(yīng)當承認在現(xiàn)有的社會存在條件下，“大公無私”不是制定社會普遍“游戲規(guī)則”的主流意識，“先天下之憂、后天下之樂”已經(jīng)十分難能可貴了。
第3節(jié)：城市土地公有制的演化方向
在公有制下土地使用權(quán)無償、無限期、無流通地劃撥給國有單位使用，是社會主義計劃經(jīng)濟下最基本、最常見的產(chǎn)權(quán)分解方式。盡管行政劃撥帶有配額限制、權(quán)審限制、用途限制等強制性管理措施，對掠奪和浪費公共資源有一定的抑制作用，但土地公有制龐大的“運行成本”確為國家所始料不及。試想，城市土地使用權(quán)經(jīng)行政劃撥后，獲得使用權(quán)的單位是以最終產(chǎn)品上繳國庫來完成“地租義務(wù)”的，這就形成了用地者與國家之間可巧妙周旋的余地。既然用地單位的產(chǎn)出不局限于土地這一種生產(chǎn)資料的使用，還需要劃撥其它多種要素才能組織生產(chǎn)，就會有多種無法控制的隨機變量影響著生產(chǎn)，所以國家考核單位的用地動機和需求，同“考查用地者的私心”一樣，都面臨著多種因素互動“高成本”的監(jiān)察困難。這等于鼓勵各單位打著“生產(chǎn)需要”的旗號在城里多圈地。
國家用地機制上的失控，并非劃撥這一個環(huán)節(jié)，更嚴重的問題是土地所有權(quán)的實際喪失。長期以來，由于國有用地單位都姓“公”，無限期的使用國有土地就是順理成章，按“生命周期理論”來分析，如果無地租或地租回收成本過高，那么永久的使用權(quán)等于實際的所有權(quán)，因為使用者被所有者賦予了時限上的“特命全權(quán)”。而且，也正因為實行了所有生產(chǎn)要素的公有制，中國的國有單位更有“不死鳥”之稱，即使經(jīng)營不善也極少破產(chǎn)，雖然有個別用地單位的變更和消亡，但劃撥的土地被國家收回卻是極少的案例。其實，在城市從用地單位已形成格局下回收土地，常常會構(gòu)成另一次“高成本交換”。這使我們想到巴澤爾的警世明言：“假如充分保護和讓渡產(chǎn)權(quán)的費用相當高，那么產(chǎn)權(quán)是不可能被充分界定的。因為，此時要獲取占有資產(chǎn)的潛在收益往往會得不償失”。[14]
中國的國家土地劃撥更像是“公姓家族”內(nèi)部的一次次不動產(chǎn)分割，由于政府批出用地后，其產(chǎn)權(quán)界定、教育管理和使用監(jiān)察等成本過高，實際生活中最簡單的辦法是官僚主義式地立幾條規(guī)矩，由各單位去自律土地使用權(quán)。值得注意的是，城市土地公有制運行的各個階段還有更加豐富的戲劇性變化。首先，在政府對土地的征用、定性和劃撥階段，所完成的是對國家產(chǎn)權(quán)的界定。這時，產(chǎn)權(quán)清晰、交易明確、保護有力，制度運行成本也恰如其分，城市土地歸國家所有在本階段幾乎是沒有疑義的。但是，運行到了各城市土地無償、無限期地劃撥給國有單位使用的階段，公有制的性質(zhì)就潛移默化了，雖然名義上土地還是歸國家所有，但實際的所有權(quán)卻隨著“無限制的使用權(quán)”而發(fā)生了質(zhì)的變化。
在單位所獲得的土地上，國有產(chǎn)權(quán)模糊（使用者也擁有部分法定國有地權(quán)）、地租間接（地租與使用、經(jīng)營行為不直接核算）、保護不力（在法規(guī)、監(jiān)察等高成本支出后仍不能把握后果）等問題便接踵而來，城市土地事實上的所有權(quán)已歸使用單位所有，各單位完全可以依靠占地來為小集團和個人謀取自己的利益了……這就是中國特有的、不違法的、也不宜公開講的“單位所有制”，而城市中最令人熟視無睹的風景線──圍墻林立，正是各單位界定自我土地產(chǎn)權(quán)最為有效而成本又最低的“成熟技術(shù)”。中國城市土地的“單位所有制”說明了一個極其深刻的道理：國家所有權(quán)在分解后的完整與否，總是與排斥其利益外流的程度和能力成正比。如果國家分權(quán)的成本過高，那么初始土地所有者就可能在資源配置過程中逐漸喪失其權(quán)益。因為，土地所有權(quán)的失控和擴散是有限度的，處于邊際以外的土地使用者可以很便利地“反客為主”，不再完全受制度規(guī)范約束，他們甚至不會滿足于只侵占國家的一部分壟斷地租，而是希望最終將國家演化成“名譽產(chǎn)權(quán)”的所有者。
就中國的土地“單位所有制”的性質(zhì)而言，雖然仍是國有單位占地、用地，但國人都知道各個單位早就是獨立核算的社會、經(jīng)濟組織，其追求小集團利益的最大化與社會利益的最大化，總是一對難解矛盾。特別是在制度出現(xiàn)某些漏洞時，演變的趨勢只能是“公權(quán)私有化”，城市中 “單位所有制”的性質(zhì)其實早就與中國農(nóng)村式的集體所有制相仿，說穿了，這只是擴大了的私有制而已。特別是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，市民的主要經(jīng)濟收入和福利還是來自單位，某些多占土地的單位仍然可以在職工就業(yè)和住房等方面提供優(yōu)惠，可以通過土地存量的流通來化解改革的難度，有這等“遠見卓識”的單位領(lǐng)導者也容易獲得群眾的擁戴和上級的賞識，社會群體意識反過來鞏固了“單位所有制”。因此，城市居民和職工對公共土地產(chǎn)權(quán)的漠不關(guān)心與對本單位用地的斤斤計較形成了極鮮明的對照。多年來，理想化的土地公有制卻演變出私有化的趨向，這動態(tài)中的“假公真私、公私互換”更是令人回味無窮！
面對中國“名存實亡”的國有土地所有權(quán)，剖析在城市土地實際存在的“單位所有制”，我們不禁想到了新制度經(jīng)濟學中“事實上的所有權(quán)”，即人們對資源實際所控制和占有的權(quán)利，因為只有這些“實際權(quán)利”及演化進程，才會對社會經(jīng)濟行為產(chǎn)生真正的影響。“事實上的所有權(quán)”理論也告訴我們：現(xiàn)在，仍然局限于土地所有制性質(zhì)的公與私、與國還是為民之類的爭論，已經(jīng)沒有多少實際意義，土地所有制所面臨的問題早就不是能改或不能改，而是怎么改革？中國土地所有制的合理性應(yīng)當依據(jù)資源配置效益與社會分配的最優(yōu)化來判定，應(yīng)當通過改革來建立一種使微觀主體的行為與宏觀的社會發(fā)展相互協(xié)調(diào)、相得益彰的激勵機制，這不僅是中國城市化、現(xiàn)代化的需要，而且對今后充分保護和利用中國城市土地這樣稀有的生活基礎(chǔ)與生產(chǎn)要素，都具有特別深遠的意義。
第4節(jié)：城市土地公有制的風險分析
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