金太軍：推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選要慎行

　　中國農(nóng)村村民自治的逐步發(fā)展, 特別是村委會直選的成功經(jīng)驗, 提高了村民的政治素質(zhì)、政治能力和政治信心, 使他們有可能提出進一步的政治參與要求。正如彭真在通過《村組法( 試行) 》時指出的, “村民自治, 實行直接民主, 是最廣泛的民主實踐。農(nóng)民把一個村的事情管好了, 逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情；

把一個鄉(xiāng)的事情管好了, 逐漸就會管一個縣的事情, 逐步鍛煉、提高議政能力。”因此, 有的村民現(xiàn)在提出問題: “既然我們可以選出自己信任的村長(村委會主任), 為什么我們不可以選出自己信任的鄉(xiāng)長? ”

　　實際上, 近年來在村委會選舉的推動下, 一些地方對完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度進行了大膽探索, 歸結(jié)起來, 主要有四種類型: 一是四川遂寧縣的直接選舉制, 是可以被載入中國政治發(fā)展史冊的制度創(chuàng)新；
二是四川南部縣的公推公選制；

三是深圳龍崗區(qū)的“海選”鎮(zhèn)長候選人試點；
四是山西臨猗縣開展的兩票選任鎮(zhèn)主要干部試點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選或“海選”, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政首長的產(chǎn)生方式發(fā)生了方向性變化, 并由此使其責(zé)任取向由事實上的對上負責(zé)變?yōu)槭紫葘ο仑撠?zé)；

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的施政綱領(lǐng)是基于對民眾需求的回應(yīng), 并在公開和透明的狀態(tài)中具體實施, 民眾則對治理效果進行評議監(jiān)督。這種新的治理機制有效地改善了鄉(xiāng)村關(guān)系和干群關(guān)系。

　　那么, 現(xiàn)階段是否可以并且應(yīng)該在全國推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選或“海選”呢? 筆者以為中國各地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展極不平衡, 由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源稟賦、歷史背景、風(fēng)俗習(xí)慣、民眾素質(zhì)、社會關(guān)聯(lián)、人口、面積以及宗族、地緣特點各不相同, 其推行民主的進程必然表現(xiàn)出明顯的不均衡性。具體就鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選而言, 只有具備以下幾方面的條件的地方才有可能進行試點。

　　首先是一定的經(jīng)濟發(fā)展程度。村委會選舉倘且要投入一定的人力、物力、財力。與村委會選舉相比, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選或“海選”的規(guī)模要大得多, 所需的成本自然不能相提并論。因此, 在經(jīng)濟比較落后甚至貧窮的鄉(xiāng)鎮(zhèn), 是難以實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選或“海選”的, 即使實行了, 也難以為繼。目前, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“海選”搞得有聲有色的深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)就是一個經(jīng)濟相當(dāng)發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

　　其次是適度的人口規(guī)模。根據(jù)奧爾森的集體行動理論, 由足夠少的人數(shù)組成的小集團, 更有條件達成集體理性和利益的實現(xiàn)。因為人數(shù)少一方面意味著個體的影響力相對提高, 另一方面意味著由個人行動向集體行動過渡的成本大大降低。而在大集團中, 即使存在著某種迫使或誘使個人努力謀取集體利益的激勵機制, 但因為集團規(guī)模大、成員多, 從而使做到賞罰分明所花費的成本巨大。此外, 分享收益的人越多, 為實現(xiàn)集體利益而努力的個人分享的份額就越少, 也就越希望別人都去努力而自己“搭便車”。因此, 大的集體行動難以實現(xiàn), 大集團的利益難以達到, 小集體比大集體更容易組織起集體行動從而成功實現(xiàn)其公共利益。筆者深入調(diào)查的步云鄉(xiāng)正是這樣一個規(guī)模較小的集團。步云鄉(xiāng)許多村民在表現(xiàn)出對直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的向往同時, 也普遍擔(dān)心一個鄉(xiāng)范圍太大, 而一般村民只熟悉來自本村甚至本村民小組的候選人, 要在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的適宜人選, 僅從技術(shù)層面上看,就有相當(dāng)難度。

　　第三是上級乃至中央高層的支持。學(xué)界已有人樂觀地呼吁, 村民自治將會推動鄉(xiāng)級乃至縣級的行政首長的直接選舉。中國政治改革采用“非政黨式競爭選舉制度”的時機已經(jīng)成熟, 下一步改革首先應(yīng)進行縣、市長的競爭性選舉。甚至“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán), 實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。還有學(xué)者認為, “可以肯定, 八億多農(nóng)民積極地參與各個層次的選舉, 必將成為一種無可抵擋的力量, 自下而上地重塑整個國家”。然而, 鄉(xiāng)、縣畢竟是正式的國家兩級政權(quán), 鄉(xiāng)縣兩級政府實行競爭性直接選舉, 不僅會重構(gòu)我國根本的政治體制———人民代表大會制度(政府間接由人大選舉產(chǎn)生), 而且還會沖擊中央與地方既定的權(quán)力格局。實際上, 最高權(quán)力中心對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選或“海選”制度至今未予明確肯定, 已經(jīng)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選或“海選”的地區(qū), 其上級政府內(nèi)部對此事的意見也很不統(tǒng)一。最高權(quán)力中心是否給予肯定、何時給予肯定, 則取決于這一制度創(chuàng)新以及由于示范效應(yīng)可能引發(fā)的同類制度安排是否為最高權(quán)力中心帶來正收益, 這包括: 政治穩(wěn)定程度、中央政府政策號令的有效執(zhí)行程度、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的程度。如果認可新制度所產(chǎn)生的收益小于維持舊制度所產(chǎn)生的收益, 那么, 在最高權(quán)力中心看來, 舊制度就是對新制度的證偽, 或者說這一創(chuàng)新充其量是一次試錯；
反之, 如果維持舊制度的收益小于實施新制度的收益, 那么, 最高權(quán)力中心就會在適當(dāng)?shù)臅r機予以認可, 而這又取決于新制度所帶來的治理績效。因此,就目前的情況看, 至少短期還難以大范圍推廣。

　　我個人認為, 在前兩個條件已經(jīng)具備或基本具備的地區(qū), 中央應(yīng)允許并提倡開展直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試點, 探討問題, 總結(jié)經(jīng)驗, 為適時向上延伸直選做好準備。直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試點, 如同改革開放初期沿海建立特區(qū)以及憲法后來對市場經(jīng)濟體制的確認一樣, 是突破性地創(chuàng)新。如果試點成功了, 或可為將來修憲提供依據(jù)。

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