洪朝輝：土地改革的比較研究：臺灣經驗與教訓

　　以優(yōu)化土地分配、土地使用和土地稅收為主題的土地改革,是世界各國、各地區(qū)面臨的共同難題。海峽兩岸的臺灣與中國大陸分別與1950年代初和1970年代末,實施了旨在解放農村生產力的兩大土地改革。首先,1949年至1953年,臺灣成功地推行了以\"三七五減租\"、\"公地放領\"和\"耕者有其田\"為三大特征和階段的第一次土改,導致自耕農人數從1952年的38%猛增至1960年的64%,佃戶的人數則在同期從36%減到14%。[1]在中國大陸,自1978年起也開始了旨在瓦解人民公社、實行家庭生產責任制的土地改革。到1983年底,仍沿襲人民公社式的集體經營之村社,只占總數的1.19%,即98%以上的農村耕地開始由家庭私自經營。[2]而且,大陸承包經營農戶占了總農戶數的96.3%,家庭承包經營的土地面積也占總面積的98.6%。[3]

　　盡管海峽兩岸這兩次土改皆取得了舉世矚目的成果,但由此所衍生的負面后果,為兩岸的農業(yè)經濟發(fā)展共同制造了新的瓶頸。為了深化土地改革的進程、維護土地改革的成果,臺灣和大陸分別自1962年和1985年起,再次實施了新一輪的土地改革,筆者在此稱之為土地改革的深化。在此土改深化的過程中,臺灣是以\"農地重劃\"為主題,大陸則以\"雙田制\"為目標,其共同目的旨在解決前一次土改所遺留的地塊細碎和小農經營危機,促進土地的規(guī)模經濟,提高農業(yè)生產效率,并為農業(yè)機械化的廣泛實施創(chuàng)造條件。比較與分析兩岸在深化土改過程中的經濟動因、政府角色、措施途徑和社會經濟效益等方面的異同,不僅有助于深刻認知土地經濟發(fā)展的一般規(guī)律,也能為兩岸互補長短,共同實現現代化農業(yè)的新飛躍提供一個新的觀察視角。

　　本文的臺灣方面資料主要根據筆者在1995年暑期對臺灣的實地考察,資料分類包括臺灣官方的統(tǒng)計數據、臺灣各級機構的土地法令法規(guī)、桃園土地改革訓練所和中華經濟研究院研究論著、南投縣草屯鎮(zhèn)農地調查、以及與各級農業(yè)官員、學者和農家的面談。有關大陸方面的資料,主要根據國務院農村研究中心、發(fā)展研究中心及筆者本人對下列四組地區(qū)的調查:一是1986-1988年期間,對大陸26個省市自治區(qū)除牧區(qū)以外的農村,所進行的全國性抽樣調查,樣本量為280個村,其中完全有效問卷為253份;二是1992年對大陸六個縣(北京順義、上海松江、江蘇常熟、浙江余姚、陜西武功和廣西臨桂)的調查。這組數據按每個縣抽取100個農戶作樣本,采用分層方法抽取,即縣抽取鄉(xiāng),再以中等收入的鄉(xiāng)為樣本鄉(xiāng),然后以樣本鄉(xiāng)中的中等收入村為樣本村,最后在樣本村中抽取居中收入的90戶樣本戶,并加上10戶規(guī)模經營戶。這樣,每縣共為百戶,六縣為六百戶;三是1992年對大陸土改深化的三個典型地區(qū)(山東省平度市、江蘇省無錫縣和浙江省樂清縣)的調查;四是1988-1995年筆者對浙江15個縣16種不同類型家庭農場的跟蹤調查。

　　第一節(jié) 兩岸土改深化的背景與動因

　　進一步深化兩岸土改的經濟動因首先存在許多相似與類同之處。時至1953年,臺灣順利完成了減租、放地和分地的土改三步曲,其正面的推動作用極為深遠。[4]但它的負面影響自1950年代初,即開始顯現。同時, 1978年后的中國大陸,以建立和健全家庭生產責任制為主題的土地改革也取得重大成果,農村貨幣收入在1978-1984年期間,年均增長37.2%,而1953-1978年的年均增長只有5.5%，[5]糧食產量1984年也比1978年猛增34%,凈增1.254億噸。[6]但是,自1985年起,家庭式的承包經濟普遍出現疲軟,類似臺灣第一次土改后的各種經營危機也日漸浮現。海峽兩地土改以后的共同危機主要表現在三大方面:

　　其一,農業(yè)生產率出現負增長。臺灣農業(yè)生產從1952年的年增長率9.7%銳減到1954年的-3.3%和1955年的-0.5%。1954年的農業(yè)生產總值也比1953年減少9.24%(9,429,000,000:10,390,000,000新臺幣) 。[7]在大陸,自改革以來,1985年的糧食產量第一次出現大幅減產。據統(tǒng)計,1985年比1984年大陸糧食減少2820萬噸(37,911萬噸:40,731萬噸),而且自此以后,糧食產量經常徘徊不前。[8]另據統(tǒng)計,1984-1988年,大陸糧食產量減少1,323萬噸,而社會需求量卻增加1,500噸,導致1988年大陸糧食缺口高達2,500萬噸,而且棉花產量持續(xù)出現負增長,造成1988年的棉花缺口達150萬噸。[9]同時,人均占有糧食從1985年的393.5公斤,也降到359公斤。[10]

　　其二,地塊畸狹,耕地分散。臺灣土改一方面促使大批小農獲得自主耕地,另方面則造成耕地細分、田埂用地增加。1962年前,臺灣嘉寶潭重劃區(qū)平均每一地塊面積大約只有五厘左右;而且,耕地極其散亂,1962年前,鹿草重劃區(qū)的農戶耕地分散在三處以上者約占總數的50%。同時,田間道路狹小,農產品運輸不便,如1962年農地重劃前,嘉寶潭重劃區(qū)平均臨路邊地塊數僅為20%,嚴重地浪費了人力,增加了生產成本。[11]同時,耕地面積也普遍偏小,1966年與1955年相比,耕作0.5公頃以下的農戶占總農戶的比例從34.4%上升到37.4%,同期耕種5-10公頃的農戶比例則從0.7%降到0.6%。[12]1978年以來的大陸土改也導致農戶土地支離破碎,條塊分割。根據前述六縣六百戶的調查,1992年當地平均每戶土地規(guī)模為9.2畝,并被分解成8.99塊,平均每塊面積只有1.02畝。而且,經營10畝以下土地的農戶占總數的68.82%。[13]同樣,在1980年代初期的山東省平度市,每戶土地平均被分割成七塊,平均每塊面積1.3畝;江蘇無錫縣平均每戶也被分成7.05塊,每塊平均面積只剩0.53畝。[14]

　　其三,農田水利系統(tǒng)受到破壞,給水排水不暢。在臺灣,由于農戶間的地塊互相間隔,導致地塊之間的灌溉相當不便,不能適時適量排水和給水。而且,農戶間為爭取用水經常發(fā)生糾紛,嚴重影響農田灌溉效率。以1962年前的引西重劃區(qū)為例,當地能直接灌溉的地塊數只有約20%。[15]同樣,大陸土地的條塊分割嚴重破壞了原有人民公社體系下的灌溉系統(tǒng)和水利工程。1985年與1980年相比,全大陸農村總耕地的排灌面積之比例從48.5%降到44.1%,其中機電排灌面積減少20%,大約46%的減少額是由于地塊分割,造成了排灌設施的廢置與失效。[16]而且,小規(guī)模的條塊型土地嚴重影響了農業(yè)機械化的發(fā)展。上述六縣六百戶中,在1980-1985年期間,機耕面積減少15.9%,機播面積減少19.2%。[17]但與此同時,大陸農機設備的數量卻迅速增加。以山東平度為例,1978-1987年期間,農機總動力增加13倍以上(50,236:656,668千瓦),百畝占有農機動力增加近3.5倍(7.34:25.19千瓦) 。[18]這種日益縮小的機耕、機播面積與不斷增長的機械設備之間的失衡發(fā)展,既表明現有農機利用率大大下降,也顯示大部分農機皆棄農經商,投入工商運輸領域。

　　盡管海峽兩岸經歷了土改后相似的土地經營危機,并由此提供了進一步深化土改的共同動力。但兩地相較,大陸的土地經濟存在著更為復雜的結構與功能,既為大陸農村在1985年后實施土改的深化增加了難度,也為兩岸土地規(guī)模經濟發(fā)展的不同動因提供了比較研究的素材。

　　首先,大陸土改的均田性質所導致的后果與臺灣不同。盡管兩岸的土改皆有均田的性質,如臺灣放領公地的對象為所有承租公地的現耕農、雇農和承租耕地不足的佃農；
[19]同樣在大陸,根據前述253個村的調查,69.4%的村是按人口平均承包土地，[20]但是,在臺灣,這種均田制的土改與子女有權平均繼承耕地的法制相結合,導致已經細碎的土地更加分散。[21]而且,由于土地價格的上漲和交易成本的增加,又抑制了農戶出租或轉賣土地的愿望,導致大批農戶陷在細碎的耕地上而難以自拔。[22]

　　然而,均田化的土改在大陸則產生了兩大獨特的后果,為土改的深化提供了更大的動力。一是以家庭責任承包制為核心的大陸土改孕育了激勵超生多生的機制。按照人多地多以及社會主義不能使人餓死的原則,新增人口自然要求重分土地,呼喚新一輪的土改;二是由于商品經濟的發(fā)展和婚嫁喪死等自然原因,農民對土地的追求愿望出現多元。根據山東平度的調查,時至1987年,45%的農戶因為人口增長要求增加所承包的土地數量,而28%的農戶由于務農人口的減少,則希望少包和轉包部分土地,還有2%的農戶希望完全放棄土地,從事非農產業(yè)。[23]另外,在吉林省白城地區(qū)扶余市的四個村,一部分承包者長期在外,任土地粗放經營;而1983-1987年新增的占人口總數34%的勞力卻無地可耕。[24]由此表明,按人均分田之原則必然受到人口變動的沖擊,人口的增減和流動自然迫使土地出現新的調整和變化。所以,人口變動因素已經成為大陸進一步深化土地改革、優(yōu)化資源配置的重要動力。

　　其次,在商品經濟的共同沖擊下,兩岸農民對農地經營產生了不同的態(tài)度,采取了不同的行為模式,并為大陸和臺灣土改的深化和土地的規(guī)模經營,提供了不同的動力。在大陸,傳統(tǒng)的工農業(yè)剪刀差加上新興的市場經濟之推動,導致務工與務農的收入日益懸殊,促使農民無心務農,大批拋荒土地,由此為進一步深化土改、并在閑置的土地上實施規(guī)模經營,創(chuàng)造了可能性。根據對無錫縣100個樣本戶資料的統(tǒng)計,在1986年當地工農收入相差五倍以上(714.71元:139.49元)。同時,農業(yè)的生產成本日益增加,1986-1988年期間,無錫縣每畝農地的物質費用上升8.16%,而畝均糧食純收入卻下降5.14%。[25]同樣,在上述六縣六百農戶中,80.1%的農戶在1984年只能勉強維持土地的簡單再生產,但無法擴大投資。[26]在1987年,全大陸市民與農民收入的差距已達3:1。[27]由此所造成的直接后果是農村勞動力加速轉移,例如到1991年止,二百萬浙江農民離開農村,全大陸現有20個以上規(guī)模巨大的\"浙江村,\"以及100條相當規(guī)模的\"浙江街,\"僅在北京市,就有150,000來自浙江樂清的農民從事服裝業(yè)。[28]總體而言,1978-1992年期間,大陸共有三千萬農民離開土地。[29]大批農民離開和閑置土地,顯然為人多地少的大陸農村實施規(guī)模經濟提供了有利的契機,有助于重新分配和組合耕地,促使土地連片集中,并提高土地的利用率和產出率。

　　當大陸農民在商品經濟大潮中,主要以離鄉(xiāng)經商和拋荒土地作為他們的行為選擇之時,臺灣農民則更樂于選擇兼業(yè)農業(yè),普遍希望通過兼業(yè),增加家庭收入,由此也反映了農業(yè)生產比較成本高、比較效益差的共性。例如,在1960年,臺灣的兼業(yè)農戶竟然超過了專業(yè)農戶(50.7%:49.3%)。[30]究其原因,其一是50-60年代的臺灣,工農業(yè)收入不存在剪刀差的問題。例如在1966年,農家比非農家的家庭所得只低5.2%(32,320:34,080新臺幣),而農家收入比勞工家庭卻高出21.9%(32,320:26,509新臺幣) ，[31]所以,臺灣的務農顯然比大陸更有利可圖。但是,這種工農差別不明顯的后果卻造成臺灣農業(yè)人口下降遲緩的現象。例如,盡管在1960年代臺灣的工業(yè)化已經起步,但在農業(yè)收入居高不下的激勵下,在1952-1960年期間,臺灣農戶數占總戶數的比例只下降5個百分點(45.5%:40.5%),農家人口下降2.6個百分點(52.4%:49.8%),農業(yè)就業(yè)人口同期也只減少5.9%(56.1%:50.2%)。[32]其二是臺灣第一次土改解決了土地的所有權問題,多數農民享有土地的產權,所以不可能出現象大陸農民那樣拋荒土地,也不存在退包、轉包土地的現象。

　　臺灣大量兼業(yè)農民的存在與大陸農民對土地的閑置是農業(yè)經濟向工業(yè)經濟轉型的兩種不同反映,但卻產生了一個共同的負面作用,即土地利用率降低、農業(yè)投入減少、以及農業(yè)人力資本不易積累。[33]所以,如果說,大陸在1985年后土地的閑置和農業(yè)勞力的流失為土改的深化提供了可能性,那么臺灣在1960年后兼業(yè)農民的大量出現則為土改的深化創(chuàng)造了必要性,兩者共同推動了農業(yè)經濟制度的進一步創(chuàng)新,并影響了兩地農業(yè)發(fā)展的不同軌跡。

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　　最后,大陸土改深化還存在另一特殊的原因,即家庭責任承包制所衍生的分戶經營,嚴重弱化了政府征購、統(tǒng)購糧食的行政機制,影響了長年行之有效的糧食收購體制。在臺灣,盡管農產品價格也存在保證價和政府收購價兩種，[34]但臺灣的農產品購銷基本上按照市場經濟的原則運行,少有計劃強制的歷史包袱。

　　但在大陸,政府的糧食收購面臨著改制后的兩大挑戰(zhàn)。其一,農民交納公糧的激勵機制弱化。當初人民公社時期,農民的權利與義務存在邏輯上的一致,即農民既享有公社的所有廉價資源(包括農機、化肥和農具等),又承擔繳納公糧的所有義務,權責相符。但在家庭承包的新環(huán)境下,一方面農民已不再是集體的寵兒,一切以自力更生為主,另方面農民仍要履行公社時期交納公糧的義務。在這權利與義務的倒置過程中,農民顯然失去了履行義務的積極性,而且農民的利益也受到了極大的侵犯。[35]其二,政府的糧食收購成本增加。土地承包后,政府的糧食收購對象由統(tǒng)一集中而又數量有限的25,000個左右的人民公社,開始轉為分散獨立、數量高達二億的家庭農戶,由此不僅極大地提高了收購糧食的經濟成本和社會成本,更導致農村的\"催糧官\"和農戶、中央政府和地方政府之間的關系急劇惡化。[36]據1988年全大陸固定觀察點的調查,農村干部與群眾的關系與前幾年相比,變壞的占50.6%。[37]對此,為了因應糧食收購的需要,急需分層經營和擴大經營現有土地,建立大批專產谷物的家庭農場,旨在把糧食收購的矛盾縮小和集中,明確商品糧農的責權利。

　　所以,一方面,上述兩岸土地經濟變遷的共同動力,在相當程度上規(guī)定了兩地土地改革深化的基本任務,包括促進土地規(guī)模經濟、改善農田水利和交通設施、增強農業(yè)機械化程度、以及提高農業(yè)生產率和土地產出率;另方面,兩岸土改以后的不同經歷與困擾,又豐富了各自農業(yè)經濟的結構與功能,為人們進一步比較與理解兩地土改深化的不同方式和特征提供了借鑒。

　　第二節(jié) 兩岸土改深化的途徑與特點

　　臺灣和大陸在1950年代施行的土地改革(包括大陸的人民公社),共同完成了土地所有權的制度安排,即臺灣實行土地私有化,大陸實行土地集體所有制,兩者共同解決了土地所有權的分配問題。(必須指出,1978年后的家庭生產責任承包制,并沒有否認自50年代以來土地集體所有的基本原則,只是由社隊三級所有改為村級所有,恢復了50年代初農村初級社的制度形態(tài)。)這樣,1962年后的臺灣與1985年后的大陸所推行的土地改革深化,其共同任務即是一般土改所面臨的第二主題--優(yōu)化土地的使用和經營。由此反映了兩岸、以至于世界各國土地改革所不能超越的一般邏輯走向,即土地產權分配和土地經營使用兩大主題。

　　為了因應第一次土改的各種缺失,臺灣土改的深化主要由二個階段和二大主題構成,一是\"農地重劃\"(1962-1971年);二是\"第二階段農地改革\"(1981-1985年)。1985年后大陸土改的深化則主要以\"雙田制\"和家庭農場的建立和完善為特征�？傮w而言,兩岸在深化土改的目標上是一致的,即科學利用土地結構、加速實施規(guī)模經營、以及提高農業(yè)生產率和改善農民生活水平,但各自在實現共同目標過程中的政府角色、政策措施和實施途徑等方面,存在明顯的可比性。

　　第一,兩岸政府在土改深化過程中的角色和作用不同。在臺灣,政府自始至終發(fā)揮著積極干預和直接參與的功能,實施自上而下的主動規(guī)劃模式;而在大陸,政府的功能是模糊指導、彈性規(guī)劃,遵循\"摸石頭過河\"的戰(zhàn)略。

　　以臺灣的\"農地重劃\"為例,政府的角色主要體現在四個方面。其一,立法規(guī)范。早在1946年的臺灣《土地法》和《土地法施行法》即設專章、專條,規(guī)定對不適于農作、不利于排灌和不便于規(guī)模經營的耕地,實施農地重劃,同時對土地重劃的基本原則、方式方法、地塊整理和土地重組和補償作出規(guī)定。[38

　　其二,科學設計。臺灣省政府運用定量和定性分析的科學方法,精確計算土地重劃的成本和收益,包括農路水路重建的施工費用、勞力投入和政府補貼,也包括對重劃后經濟效益的預估,如重劃后可能帶來的生產量增加、管理費用減少和勞動力節(jié)省等。如此決策,顯然有助于提升重大施政的成功概率。[39]

　　其三,以點帶面。自1958年始,政府所屬的中國農村復興委員會(現改為農委會)協(xié)調相關的水利、農業(yè)、土地和銀行等部門,選擇臺南大甲、屏東社皮和臺灣中南部水災地區(qū),作為試辦重劃的三大基地,獲得空前成功。[40]隨后,政府在1961年繼續(xù)慎重地擴大試點,勘選七縣十一處作為示范重劃,再次獲得重大成就。[41]最后,臺灣省政府在1961年10月5日正式通過952號令,決定實施十年重劃計劃(1962-1971) 。[42]

　　其四,組織落實。臺灣省政府創(chuàng)造性地把土地重劃機構按功能分為三類,一是由省一級各功能部委成立指導單位,負責規(guī)劃和督導;二是由各縣級主管組成執(zhí)行單位,側重規(guī)劃的具體推動和執(zhí)行;三是協(xié)助單位,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所和農民代表參與,推動重劃的順利進行和重劃糾紛的有效仲裁。[43]

　　在大陸,盡管1985年后的土改深化與1978年開始的自下而上的家庭承包責任制改革相比,具有一定的政府干預和事先規(guī)劃之特色,但是與臺灣相比,大陸中央政府的功能是被動的,動機也有許多可議之處。首先,中央政府的改革原則既模糊,又靈活,沒有任何法律法規(guī)指導和規(guī)范土改深化的實施。1985年,基于土地的大量拋荒和糧食產量的持續(xù)下降,中共中央開始發(fā)布文件,允許農民少包或退包當初的責任田,允許農戶之間協(xié)商轉包,鼓勵耕地向種田能手集中,以利于地盡其用,提高糧食產量。1987年,中共中央文件進一步指出:\"從長遠看,過小的經營規(guī)模會影響農業(yè)進一步提高積累水平和技術水平,\"并提出可以有計劃地興辦\"具有適度規(guī)模的家庭農場或合作農場,也可以組織其它形式的專業(yè)承包,以便探索土地集約經營的經驗\"，[44]但并沒有象臺灣那樣由決策部門作出詳盡的運作和操作規(guī)劃。

　　另外,大陸各級地方政府對土改深化的積極性普遍高漲。以浙江省為例,自1987年始,該省政府即選擇了十六個不同類型的村進行土改深化的試點,并于1988年把試點擴大到經濟發(fā)達的十五個縣(市、區(qū))。其主要目標是擴大土地經營規(guī)模,其主要形式包括建立家庭農場、連戶農場、村辦農場、廠辦農業(yè)車間和扶持種田能手經營廢包、轉包的耕地。[45]在山東平度市,為了指導土改深化的順利執(zhí)行,市政府在1988-1991年期間共舉辦專題培訓班687期,受訓人員157,000人次,并定期下鄉(xiāng)監(jiān)督、試驗示范、交流經驗和總結推廣,有效推動了各項復雜的土地制度的設計和創(chuàng)新,包括土地分等定級、組織招標、地力評價、獎罰兌現、承包權轉移的法律程序,以及土地承包費的管理和使用。[46]必須指出,大陸部分政府機構推動土地規(guī)模經營的動機之一,是恢復傳統(tǒng)的集體經濟,部分官員往往把追求家庭農場的規(guī)模經濟與重建人民公社時期的集體經濟混為一談,自覺不自覺地以搞規(guī)模經濟為名,行集體經濟之實。[47]

　　最后,大陸各級政府普遍注重頒行沒有法律約束力的文件條文。大陸縣市一級政府普遍成為土改深化文件的具體設計者和直接實施者。如山東平度市政府為了有效推動土改的深化,先后頒行了《關于實行土地適度規(guī)模經營和完善土地承包合同的意見》、《土地制度建設試行意見》和《建立健全農村積累制度試行意見》等九個文件和規(guī)定,提出了\"一條標準\"(生產力標準)、\"兩個關系\"(即處理好穩(wěn)定與完善、改革與發(fā)展的關系)和\"三個不變\"(即土地公有不變、家庭經營主體地位不變和雙層經營體制不變) 。[48]在大陸,官方習慣以文件代替法律,這固然與法制觀念薄弱有關,不過這也是有效推動一件意義重大,但難以確定的新事物的變通手段,更為今后隨機應變、見風使舵提供轉寰的空間與方便。

　　第二,兩岸土改深化的主要措施與手段不同。在促進土改深化、提高農業(yè)生產水平的過程中,臺灣主要采取了二大經濟手段。一是前述的\"農地重劃,\"它遵循了12個不同的步驟,包括重劃地區(qū)確定、重劃申請受理、重劃機構成立、測量、調查、規(guī)劃設計、土地分配、施工、公告、清理和補償、地籍整理和成果統(tǒng)計等。[49]農地重劃的最大特點是側重在土地結構本身的變動,很少牽動土地所有者的重組,主要是耕地本身形態(tài)與位次的調整,例如細碎地塊的合并、地塊面積的擴大和標準化、農戶耕地的集中、越丘灌溉排水改為每丘直接排灌、以及缺乏農路的田埂改為直接臨路。[50]盡管參與重劃的土地都有一個交換分合的過程,但重劃之后的各宗土地仍要分配給原所有人,原有土地產權和土地所有人原則不變。[51]

　　二是通過第二階段農地改革,政府提供購地貸款、推行合作經營,旨在擴大農地經營規(guī)模,促進農業(yè)機械化。1982年臺灣行政院核定\"第二階段農地改革方案\"，[52]規(guī)劃首先由政府撥出18億新臺幣專項貸款,資助農家購地,擴大農地經營規(guī)模;其次,土地重劃后的農場結構由長600公尺、寬200公尺的土地構成,打破田埂即可形成12公頃的大農場,為合作經營、共同經營和委托經營提供了可能性和必要性。例如,臺灣糖業(yè)公司北港糖廠在其甘蔗原料區(qū)實施共同經營,統(tǒng)一按排耕作,防治病蟲,以及灌溉排水,導致甘蔗生產產量比未重劃和未共同經營的地區(qū)增加50-60%。[53]

　　在大陸,土改深化的途徑具有其自身的顯著特點。首先是建立和健全雙田制。雙田制既是大陸土改深化的主要形式和成果,也是大陸農民的一大發(fā)明,其影響可與家庭責任承包制相提并論。雙田制旨在按照土地的功能和使用原則,將土地分為兩類。一是口糧田,其分配方法仍沿襲承包制時期的慣例,按人口均分,分戶經營,滿足一家一戶的口糧所需,并籍此維護土地承包制的穩(wěn)定和延續(xù)。另一類是商品糧田,旨在建立土地集中制度,規(guī)定相當規(guī)模的承包面積,實施規(guī)模經營,滿足國家和社會對糧食的需求。[54]與臺灣的農地重劃相比較,大陸的雙田制不僅涉及了臺灣所經歷的土地結構的交換分合,還需經歷土地使用者的重新組合,即不僅是地地關系的變動,還有人地關系的互動,其過程自然更為復雜。

　　以山東平度為例,口糧田主要根據福利、公平和平均的原則予以分配。其數量主要根據三方面因素決定,包括口糧(每人225公斤)、飼料糧(每戶400公斤)和種子糧(每畝20公斤)。三要素合計人均年需糧食350公斤,按當地正常畝產量折算,每人可分口糧田0.5畝。[55]很顯然,口糧田是為了維護農者有其田的象征意義,純屬自給性生產資料。除了口糧田以外,平度市的絕大部分耕地作為商品糧田,實施再分配。根據平等競爭、優(yōu)勝劣汰的原則,對商品糧田進行公開和公平的招標。招標前,各鄉(xiāng)往往借鑒臺灣農地重劃的經驗,優(yōu)化配置土地資源,以20-30畝為一耕作單位,實行井、渠、機科學配套,為規(guī)模經營創(chuàng)造條件。平度市規(guī)定商品糧田10畝起包,承包期僅為5年。全市口糧田和商品糧田占總耕地的比例分別為33%和67%,有些村還留出約3%的機動田,以因應未來人口變化之需。[56]承包商品糧田的農戶必須履行三大義務,包括向國家繳農業(yè)稅,向集體繳土地承包費(約為純收入的30-40%)和完成國家的糧食定購任務。[57]

　　除了雙田制以外,大陸土改深化的另一途徑是建立家庭農場。許多大陸鄉(xiāng)村,尤其是東南沿海,普遍利用商品糧田建立家庭農場。1980年代中期以來,大批農民棄農務工或經商,但他們往往希望離土不離鄉(xiāng),與當地的\"種田能手\"和\"種糧大戶\"簽約,一方面繼續(xù)保持土地的承包權,另方面轉移土地的使用權給種田能手,由這些能手們經營土地。1988年的浙江溫州,170,000農戶把250,000畝耕地有償轉移給種田能手,這批土地占全市承包耕地總農戶的14%,以及總耕地的9.1%。[58]僅1994年一年,浙江全省共有40,000戶家庭,在1,200,000畝耕地上擁有了土地的使用權。[59]于是,這些擁有土地使用權的種田能手就成為家庭農場主,他們所經營的土地逐漸演變成家庭農場。并且,這些農場主開始按照商品經濟的原則,促進土地適度流動,不斷擴大土地經營范圍。[60]例如,浙江省樂清縣柳市鎮(zhèn)農科人員南士木先生于1985年主動辭職,有償接包耕地298畝,創(chuàng)辦\"繁興農場,\"實行種、養(yǎng)、加、銷四結合的現代經營方式。他還創(chuàng)造性地建立了\"田頭糧站,(點擊此處閱讀下一頁)

　　\"農民可按他發(fā)的供糧卡,隨時領糧。[61]

　　長期穩(wěn)定這批家庭農場的關鍵是農場主的收入必須高于務工、經商農民的收入。對此,政府的特殊扶持政策就成為必要。例如,浙江省政府首先允許和鼓勵鄉(xiāng)村集體對家庭農場提供廉價、甚至免費的社會化服務,在化肥、機械、種子、植保、灌溉和排污等方面實施全面優(yōu)惠政策。同時,浙江省根據農場經營面積的大小和提供商品糧數量的多少,給農場主相當數目的\"貼農金,\"這與臺灣的保護農產品價格政策是異曲同工。另外,家庭農場還被允許利用5-10%的耕地實施多種經營,種植經濟價值高、收益快的經濟作物。[62]

　　很顯然,兩岸土改深化的手段與途徑各具特點,但兩者在追求優(yōu)化使用土地和有效經營土地的目標上具有一致性。同時,由于大陸土改的起點較低,所以在土改深化過程中,不僅要變動土地結構,還要補上完善土地制度這一課,因而導致大陸土改深化的任務更艱巨、過程更復雜。

　　第三節(jié) 兩岸土改深化的積極功能和負面影響

　　總體而言,實施不同戰(zhàn)略和措施的兩岸土改深化運動皆取得了令人矚目的成功,但也留下了許多可供反思的負面效應。對此,兩岸的相同點在于各自所取得的成果,而土改深化的缺失,則是兩岸的不同之處。

　　首先,兩岸土改深化的共同成果表現在以下二個方面。第一,臺灣的農地重劃和第二階段土改與大陸的雙田制和家庭農場一樣,都在很大程度上解決了土地細碎化問題。在臺灣,農地重劃的成果卓著。到1971年止,臺灣共完成重劃面積260,000公頃，[63]占當時耕地總數的28.8%。[64]1962-1967年期間,直接臨路、直接灌溉和直接排水的地塊分別增加77%、76%和79%。[65]此外,在1981-1985年臺灣第二波農地重劃過程中,重劃后與重劃前相比,7.84%的農戶失去了土地所有權,戶均占有土地面積增加0.0334公頃,同期的地塊則減少45%,農地集中一處的農戶增加42%,而農地分散二處者減少48%,分散三處及以上的農戶則下降了79%以上。[66]到1994年止,整個臺灣共重劃土地374,310公頃，[67]占全部耕地的43%，[68]同時,重劃后地塊形狀改良為長方形,面積平均擴大三倍以上,而且重劃后地塊的數量平均減少63%,土地集中一處者高達86%。[69]

　　在大陸,土地改革的深化促使原有土地結構重組和土地規(guī)模擴大。根據前述26個省市自治區(qū)253個村的數據分析,截止1988年,65.2%的村對承包地進行調整,其中37.1%村調整一次,39.8%的村調整二次,調整三次的村占總數的8.3%。[70]調整的后果之一是土地規(guī)模的迅速擴大,例如上海松江縣倉橋鄉(xiāng)利用雙田制促使30個糧食專業(yè)大戶承包了22個村的1,203畝商品糧田,戶均40.1畝,到1989年底,全縣土地規(guī)模經營面積(戶均10畝以上)已占糧田總面積的14%以上,而且呈不斷增長趨勢。[71]另外,到1990年底,浙江樂清全縣已有18%的農戶完全離開了土地,并導致二萬戶農戶有可能利用這些農戶廢棄和退包的土地,實施規(guī)模經營。[72]據統(tǒng)計,在上述的六縣六百戶中,經營十畝以上的農戶已達20.7%。[73]

　　第二,土改的深化還促使兩岸農業(yè)生產率迅速提高。盡管規(guī)模生產與經濟效益之間的關系,仍是見仁見智,但根據現有資料表明,兩岸的多數地區(qū)在土地集中和擴大的過程中,勞動生產率、土地產出率和農民收入增長率皆有明顯提高。在臺灣,十年農地重劃期間(1962-1971),農業(yè)生產指數上升19.6個百分點,同期農作物生產總值增長約40%(18,163,000,000:30,048,000,000新臺幣),僅在1966-1971年的六年期間,農戶所得增長21%左右。[74]1962-1971年期間,臺灣各地的農業(yè)產量大多增加了20%-40%之間。[75]另外,根據對嘉義、南投、花蓮、彰化、臺東、新竹和云林七縣所選七個農地重劃區(qū)的調查,它們在1981-1985年第二波農地重劃期間,每公頃稻米的平均產量增加15.8%,平均每人節(jié)約工時15.8天,節(jié)省工資8,070新臺幣,以及減少農藥費開支7,542新臺幣,這樣在每公頃耕地上農民受益18,202新臺幣。[76]

　　在大陸,1985-1992年期間,糧食總產量增加63,548,000噸,8年提高了14.3%以上(379,110,000:442,658,000噸),其中土改深化的主要目標--稻谷產量增長9.4%。[77]另外,從下列規(guī)模經營的具體地區(qū)也可證明大陸土改深化的成果。例一,根據1988年對浙江省第一批16個試點村的80個家庭農場的統(tǒng)計,其勞均生產糧食比全省平均水平高出5.7倍以上,平均畝產比全省平均產量高出17.6%,糧食的商品率則高達84.9%;例二,1988年對浙江樂清的71個家庭農場統(tǒng)計表明,當地農場戶均經營耕地26.1畝(浙江全省人均占地只有0.56畝),其糧食產量比全縣平均畝產高出24.3%,一年出售糧食1,124.36噸,商品率達84.68%；
[78]例三,在山東平度,1992年與1990年相比,在戶均經營十畝以上的耕地上,其單產比平均水平高30%左右,畝均收入則高出15%左右；
[79]例四,在江西常熟市任陽鄉(xiāng)蔣巷村,1989年已建家庭農場6個,畝均生產商品糧670公斤,商品率高達92%,并比上年同類地塊提高土地產出率3%,而且勞均收入達6,057元,比全村村辦企業(yè)工人平均工資高出四倍多；
[80]例五,根據上述六縣六百戶的調查,耕地規(guī)模在20-30畝之間,其產量最高,畝產達689公斤,比經營5-10畝耕地的產量增加近12%。[81]

　　除了共同的成果以外,兩岸的土改深化也暴露了不同的弊端。限于篇幅,筆者在此只側重分析由兩岸土地產權制度的缺陷,所產生的不同負面影響。

　　首先在大陸,土地產權至今仍處于模糊和彈性狀態(tài)。土地產權的優(yōu)劣不在于公有或私有,而在于清晰和穩(wěn)定。在當今大陸土地產權歸屬不清、土地承包權和使用權互相重疊的作用下,三大負面影響已經顯現。一是人口增長的壓力仍將迫使現有土地不斷變更。由于集體所有的社會主義土地制度是這次大陸土改深化的禁區(qū),所以當農民人口增加以后,自然要求共同所有的集體根據農者有其田的原則,重新調整土地,平均享有土地的經營權。據統(tǒng)計,前述的26個省市自治區(qū)253個村,到1988年的土地一次變動率高達65.2%,其中70-80%鄉(xiāng)村調整土地的首位原因是由于人口的變化,只有20%的村調整土地的第一動力是為了解決土地零散化。[82]

　　二是土地生產者無法培育對土地投資的長期預期,短期行為頻仍。由于農民今日使用的土地很可能隨未來人口的變動而發(fā)生變更,如果傾力投資,很可能為他人作嫁衣裳。這種短期行為的典型表現在于農民對地力保護的忽視。例如,浙江余姚市在1988年,施用氮磷鉀三種肥料的比例分別為1:0.24:0.01,而正常的比例應為1:0.5:0.3，[83]由此可見,農民重氮肥輕磷鉀的傾向非常明顯,因為氮肥有助于短期產量的提高,而磷肥鉀肥只利于地力的長期維護。所以,長期輕視磷鉀,既表明農民對土地的長期經營缺乏信心,更是對地力的嚴重耗竭。另外,根據上述253個村的統(tǒng)計,1988年與1984年相比,農用工業(yè)品投入量明顯減少,如粉劑農藥、溶劑農藥和塑料薄膜使用量分別減少77.3%、7%和50%,而且用于糧食生產的固定資產支出也下降32.2%。[84]由于對土地投資缺乏興趣,促使農民的資金大量流向非生產性的房屋建造。如在1981-1989年期間,大陸農民的私房投資占農民總投資的70%左右。[85]由此也導致1987年大陸農業(yè)勞均產值僅為765美元,不僅與發(fā)達國家的14,395美元無法相比,而且明顯低于世界平均水平(1,815美元),并比發(fā)展中國家的平均水平還低150美元。[86]

　　大陸土地產權不清的第三個表現在于官農結合,公私不分。一方面,許多地方和集體采取強制的手段,迫使一些農民放棄土地的承包權,如在上述的253個村中,9.4%的鄉(xiāng)村規(guī)定農民因無力或無法耕種的土地,不得轉租,必須全數交地給集體,對于農民自帶口糧進集鎮(zhèn)落戶所留下的土地,11.4%的村規(guī)定必須收回，[87]這些土地往往由家庭農場主優(yōu)先使用;而且為了使種植商品糧的農場主有利可圖,各種由集體發(fā)放的\"貼農金\"遍布各地,發(fā)多發(fā)少,給他給你,毫無章法可言;除此以外,個別農場濫用政府給予的優(yōu)惠政策,壟斷貸款、肥料、種子和機械設備等特權。[88]但是另一方面,在土改深化過程中建立的家庭農場,往往成了各方亂攤派的對象。這是集體經濟體制下的必然產物,因為既然家庭農場是集體養(yǎng)大的,那么集體與社區(qū)民眾就有權力無償享用和索取農場的財產。這樣,一些家庭農場經營者被迫大量施舍自己的錢糧,希望籍此獲取新的、更大的經濟和非經濟的利益。由此形成典型的\"特權效應,\"即受特權之害是為了獲取特權之利,而所受的特權之利則為更深重的特權之害準備新的條件。[89]這樣,不僅家庭農場的道德形象受到損害,而且農場本身的資本積累和擴大再生產更遭到嚴重阻礙。

　　在臺灣,盡管第一次土改基本解決了土地產權問題,促使人地關系相對清晰,但由此所留下的后遺癥也日益明顯。其一,土地的全面私有化嚴重影響了土地的有效使用和規(guī)模經營。在一個人多地少的社會,土地私有的最大弊端是土地經營規(guī)模無法擴大,土地交易成本過高,并鼓勵土地投機。[90]臺灣自1950年代末開始的歷時數十年、耗資無數億的土改深化工程,在某種意義上說,就是為了解決土地私有所留下的負面影響。

　　盡管臺灣的土改深化工程作出了卓越貢獻,但積重難返。如不少農戶以私有土地利益為唯一依歸,不愿配合對社區(qū)公共建設有利的農地重劃,拒絕負擔農地重劃后地塊的整地費用,嚴重影響農地重劃的總體效益。[91]另外,建立在私有土地基礎上的農村公益設施,即使在一時行政強制下獲得成功的建立,也很難予以長期的維護,私人擅自占有農路水路的現象時有發(fā)生,而且基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所和水利會人員和經費有限,無法有效防止私欲驅使下的各種侵權行為。[92]更重要的是,臺灣土地規(guī)模過少的問題遠未解決,1990年與1955年相比,耕種0.5公頃耕地以下的農戶占總農戶的比例反從34.4%增加到46.8%,而同期耕種2-3公頃土地的農戶則從7.8%減到4.3%，[93]并且每一農戶平均占有耕地的數量也從1952年的1.29公頃減為1994年的1.08公頃。[94]而且,在土地私有的現狀下,臺灣第二階段農地改革的\"擴大農場經營規(guī)模\"之目標未能有效完成,因為農民不愿主動出售其狹小的耕地,所以在1979-1981年三年期間,臺灣省政府的購地貸款只貸出13億元,遠低于預訂的18億元。[95]可以想見,如果臺灣農民象大陸農民那樣只擁有土地的承包權而不是所有權,再加上臺灣健全的土地交易市場,也許有利于土地的不斷交易和集中,降低土地交易的經濟成本和社會成本。

　　其二,土地的私有化衍生了土地資源配置不均的弊端,導致土地交易和所得分配嚴重不公和不均,使得臺灣決策部門在土改深化過程中難以全面啟動土地稅制的改革,推動全民的均富政策。按照\"漲價歸公\"的原則,土地所有者必須使土地之地利(如地租),透過課稅方式予以歸公。但是,由于第一次土改導致相對稀少的土地大量流向生產力低下的農業(yè)部門,而且為了維護\"耕者有其田\"的理想和保證糧食生產的穩(wěn)定,臺灣一直限止農地自由買賣,這就導致城市土地嚴重地供不應求,助長了土地投機的持續(xù)盛行,由此引發(fā)地價飆漲,產業(yè)經營成本大幅上升。[96]由此也導致臺灣近年來貧富分化日漸嚴重,如從1976-1993年,臺灣貧富收入的差別已從4.18倍擴大到5.42倍，[97]第一次土改以來,臺灣引以為傲的均富成果正在逐漸消失。正如薛琦先生(現任臺灣行政院經濟建設委員會付主委)所指出,\"過去我們引以為自豪的土地改革或土地政策,已成為今日許多經濟問題、瓶頸的根源\"。[98]對此,在土改深化過程中,臺灣于1990年的全國經濟會議中,制定了對漲價的土地實施\"按實價課稅\"的政策,這是殺富濟貧均貧富的戰(zhàn)略措施。[99]但是,私有土地的既得利益者不可能輕易放棄土地所得,任何類似剝奪剝奪者的政策沒有強大的政府強制力量為后盾,(點擊此處閱讀下一頁)

　　往往事倍功半。最后,面臨財團和官商的重重壓力,臺灣的地稅改革以力主均富的財政部長王建煊的悲劇性辭職而告終，[100]臺灣的貧富分化問題勢將隨著大土地財團的巧取豪奪而不斷惡化。

　　第四節(jié) 兩岸土改深化的經驗和教訓比較

　　海峽兩岸在土改深化過程中,各自積累了寶貴而又可資互相借鑒的經驗和教訓。值得指出的是,目前海內外學術界流行著一種研究定勢,即只有臺灣經驗可供大陸借鑒,沒有或少有大陸經驗值得臺灣學習。于是,交流成為一種單向的灌輸,失去了交流本身所特有的雙向互動的機制。有鑒于此,利用文章的最后一節(jié),筆者希望分析一些兩岸在土改深化進程中值得互補長短的經驗和教訓。

　　首先,關于大陸土改的經驗。大陸的耕地只占世界耕地的7%,卻養(yǎng)活了世界人口的24%以上。這一事實本身,從某種方面說明了大陸現有農業(yè)政策和土地政策的存在價值。根據臺灣的農業(yè)現況,大陸的土改深化至少可以提供兩方面的經驗。

　　其一,充分放寬土地的使用權,提高土地的利用率和產出率。1978年后大陸實施的家庭生產責任承包制,首先促使了土地所有權與土地承包權的分離,即集體仍然控制所有權,農戶則享有承包權;1985年后的土改深化工程,則進一步推動了土地承包權的分解,促使土地承包權和土地使用權發(fā)生分離,即許多承包農不再從事土地生產,把土地交給種田能手和種田專業(yè)戶使用,后者即控制了土地的使用權,建立大規(guī)模的家庭農場,實施規(guī)模經營。[101]臺灣近年來地價飆漲和投機盛行的根源之一,在于農用土地難以進入交易市場,導致土地供不應求。

　　盡管臺灣土地的私有化和大陸土地的集體所有化一樣,是目前兩岸土地制度改革過程中不可觸碰的禁區(qū),但兩岸皆可在土地使用權的開放上,有所作為。臺灣農戶所擁有的土地不必也不應該僅限于從事農業(yè),可以根據市場經濟的規(guī)律,允許農民有償出讓土地的使用權,建立規(guī)范的土地所有者和土地使用者之間的合同和合作關系。盡管,臺灣近年來鼓勵代耕和合作經營,但一方面農村土地仍然僅限于農用,無法緩解非農用土地資源的嚴重稀缺,另方面農民擔心長期委托代耕有可能在未來新一波的土改中,失去土地所有權。[102]所以1984年據臺灣全省12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)587位農民的抽樣問卷調查顯示,參加共同作業(yè)的農民只有20.3%,參加委托代耕的為29.5%,加入委托經營的則為9.9%。[103]

　　所以,在現有條件下,放寬臺灣土地使用權的有利之處,至少有四點:一是安定擁有土地產權的農民之心理,使他們在完全擁有土地所有權的前提下,有條件地出讓土地的使用權;二是通過有償、定期地轉讓土地所有權,有助于增加土地所有者的經濟收入;三是緩解尖銳的土地供需矛盾,抑制土地價格的急劇上升和土地投機的猖獗橫行;四是由專業(yè)人員從事土地的科學經營和合理使用,有利于土地效率和農業(yè)產量的提高。

　　其二,高度重視稻米的種植,強化未來社會因應國際和國內突發(fā)變局的能力。大陸官方始終信奉\"無糧不穩(wěn)\"的原則,所以大陸土改深化的第一激勵是阻止糧食產量自1985年以來的滑落,希望通過大量施行政策優(yōu)惠、搞活土地使用權、鼓勵雙田制和建立家庭農場等建設性措施,增加商品糧的產量,穩(wěn)定農業(yè)生產,并防止社會動蕩。但在臺灣社會上下,已經完全淡化了對稻米生產的非經濟意義的認識,導致40年來的稻米絕對產量和相對產量急劇下降。例如,1992年比1985年稻米產量減少34%(1,627,854公噸:2,173,536公噸),同期稻米產值占全部農作物產值的比重也從32.6%降到24.7%。[104]更嚴重的是,臺灣務農人口不斷老化,1965-1992年期間,臺灣60歲以上的務農人口比例從2.8%增加到13.2%,而同期青少年(15-29歲)務農比例則從26.6%降到10%。[105]

　　忽視稻米種植、輕視農業(yè)生產的原因自然與產業(yè)升級、社會經濟轉型有關,但也與種稻比較成本高昂密切相關,臺灣近年來的稻米成本比優(yōu)質的泰國米高出3-4倍，[106]所以自種糧食不如進口糧食。更重要的是,臺灣決策部門不斷鼓勵和創(chuàng)造條件促使稻農放棄種稻,(與大陸政府竭力扶持糧食生產形成鮮明對比),其原因之一是臺灣稻米生產過剩,而大量出口過剩稻米又有傾銷之嫌。[107]很顯然,從短期利益和經濟層面上看,限制稻米生產存在非常充分的理由,但以長遠發(fā)展和社會政治效益而言,則是弊大于利，[108]尤其是臺灣目前正在結構上和體制上抑制稻米生產,今后一旦情勢有變,很難再度在短期內恢復關系國計民生的稻米生產。對此,臺灣方面有必要學習大陸政府在扶植稻米生產、保護糧農利益的各種建設性措施。

　　除了臺灣應該向大陸吸取正面經驗外,大陸更有必要既借鑒臺灣土地制度改革的成功經驗,也需要接受臺灣失敗的教訓。根據前述臺灣土改深化的歷史進程,它給大陸的土地改革提供了幾點很有普遍意義的啟示。

　　第一,土地產權的不同形式不是,也不應該是農業(yè)生產發(fā)展的絕對決定因素。土地所有制的私有或公有只是提高農業(yè)生產力的眾多手段之一,大陸土地的公有產權有其缺陷(如產權模糊和短期行為),臺灣的私有土地制度也有其弊端(如土地規(guī)模狹小和土地投機盛行),所以流行的\"土地制度決定論\"頗有可議之處。筆者以為,當今大陸土地的村級集體所有制度值得肯定,它一方面避免了土地的高度公有和國家所有,有助于維護和激勵農村基層對土地生產的積極性和責任心;另方面它也避免了在一個人多地少的國家,實施土地徹底私有所可能造成的土地交易成本劇升、土地投機蔓延、土地規(guī)模碎小、以及貧富急劇分化。

　　當今大陸的土地制度所要完善的是延長土地承包周期,如延長到70年為限,并在70年后根據具體情況允許續(xù)約,旨在鼓勵農民進行長期投資。同時應允許各地根據不同的經濟現狀,進行土地所有制的多元實驗,即不僅僅是土地的村級集體所有,也應允許實施私有私營、公有私營、公私合營的多元土地制度,只要有利于農村生產力的提高、有利于農民生活水平的改善,不同的土地所有制只是一種經濟手段和工具而已,政府皆應允許農民自由選擇、優(yōu)勝劣汰。對此,我們應堅持一種價值中立(Value Free)的觀念,淡化階級觀念,強化工具理性,以一份平常心,面對大陸農民對不同土地所有制的選擇。

　　第二,地租的合法化和制度化有助于土地使用者和承包者之間關系的良性互動。商品經濟一個重要條件與關鍵要求是任何生產要素都必須進入市場,旨在通過流動實現各類要素的優(yōu)化組合。土地經營就應通過地租的激勵,順暢地在市場中流動,籍此提高地力和人力的使用效率。目前,大陸的地租分別以土地承包費和使用費的形式予以曲折表現。例如,一方面,當農戶向村委會承包商品糧田時,必須交納相當于純收入30-40%的承包費,類似臺灣第一次土改時的\"三七五減租\"(即佃農須交占收入37.5%的地租);另方面,當承包農愿意將所承包的土地交給當地種田能手耕種使用時,土地使用者往往以實物或現金支付土地使用費。[109]但是,這種變相地租的最大弊端,在于土地價格不能準確而又穩(wěn)定地反映土地價值,許多人為的因素阻礙了市場機制和供求信號對地租的正確和及時的反映,尤其是因為土地的承包費和使用費因時因人因地極不相同,導致人際間的糾紛大量出現。根據大陸前述253個鄉(xiāng)村的統(tǒng)計,1985-1992年,95.1%的村發(fā)生過農地糾紛,其中關于引起糾紛的第一位原因,28.4%的村是由于在轉讓土地承包權時,為土地使用費的支付和作價所引起。[110]

　　所以,大陸各地有必要把各種隱性地租轉暗為明,去除所謂\"地租剝削\"的傳統(tǒng)觀念,應該公開承認地租,促使地租合法化,由此至少將會帶來五大好處。一是增加村民委員會的固定收入,真正體現大陸土地村級所有的特點,并有助于村一級集體不斷利用這筆地租,擴大土地再生產,興建農田水利,并增加農業(yè)投入,減輕國家負擔;二是強化土地承包人的次所有人地位,促使土地承包者通過土地使用權的轉讓和地租收入的獲取,真正成為土地的主人翁;三是有利于土地的真正經營者在使用土地的過程中和繳付地租的壓力下,高度自覺地重視地力的維護和土地的投資,并減少短期行為,為提高產量和增加收入提供最大的激勵機制;四是減少土地的拋荒,鼓勵對土地經營缺乏興趣的承包人,及時將土地出租給種田能手,促進土地的合理流動和土地的規(guī)模經營；
[111]五是國家可以通過對地租的稅收,增加一筆巨大的收入。這樣,在地租的杠桿作用之下,大陸的土地集體所有制和臺灣的土地私有制將產生異曲同工的經濟效益。

　　第三,土地產權分配和土地經營使用問題基本解決之后,土地的所得分配問題將是任何一個社會的土地改革所必須及時面對的。臺灣的土改教訓是未能及時注意土地所得和土地稅收問題,直到第一次土改結束了40年后的1990年代,才予以重視。但此時的臺灣已為以土地所有人為主體的大財團所全面主導,迫使政府最后不得不屈服,把孫中山先生的土地漲價必須歸公的理想付之東流,成為臺灣土地改革歷史長河中的一大缺憾,使40多年來的臺灣土改只能善始而未能善終。

　　對此,中國大陸應該把土地制度、土地使用和土地稅收作為一個系統(tǒng)的土改三步曲,系統(tǒng)規(guī)劃,缺一不可。尤其應該及早規(guī)劃土地稅收制度,嚴格按照\"漲價歸公\"的原則,征收土地增值稅,對那些征而不建、圈而不用的經濟開發(fā)區(qū)土地應加重稅收;對沿海地區(qū)價格飆漲的土地和房地產投機集團,更要強力征收增值稅。而且,不僅在土地發(fā)生移轉時,對于增長的地價征收增值稅,也要對不發(fā)生移轉的土地(如房地產)定期進行價值評估,然后對增加的地價及時征收增值稅(如美國) 。[112]今日大陸必須趁私人財團尚未全面主導政經命脈、尚未侵入社會各個毛孔之際,應盡快以土地稅為杠桿,打擊投機,平抑地價,縮少貧富差距。如果姑息養(yǎng)奸,必然后患無窮,臺灣的前車之鑒必須認真吸取。

　　很顯然,海峽兩岸深化土地改革所取得的成功經驗和負面教訓表明,土地改革是一個長期的、不斷延續(xù)的歷史過程,它以土地產權分配、土地經營使用和土地所得稅收為三個重大任務和階段,互相制約,互相聯系,三者缺一不可。這猶如發(fā)射衛(wèi)星上天,一級火箭是不夠的,需要多級火箭不斷而又連續(xù)地推動,才能成其大業(yè)。對此,衡量一個社會土地改革的成敗,不能僅以一項指數和一個階段為參照�？傮w比較而言,臺灣在1950年代土改第一階段的土地產權分配方面,比大陸更為成功;兩岸在第二階段優(yōu)化土地經營和使用的土改深化方面,則各有所獲,長短互見;而臺灣在土改第三階段的土地稅收方面則失敗教訓多于成功經驗,但它為大陸未來進行土地稅制改革提供了極其寶貴的預警和借鑒。

　　因此,臺灣與中國大陸近50年來所進行的多階段和多主題的土地改革,不僅為兩岸的農業(yè)交流和農業(yè)現代化的推動提供了寶貴的資源,也是炎黃子孫對世界農業(yè)和土地經濟發(fā)展的共同貢獻,成為人類進步和繁榮的共同精神財富和物質財富。根據兩岸土地改革輝煌的歷史進程,我們可以樂觀地相信,占世界人口四分之一以上的兩岸人民必將對二十一世紀的人類世界作出更大的農業(yè)貢獻,為未來的中國人世紀奠定堅實的農業(yè)基礎。

　　此節(jié)部分內容曾載于徐滇慶等主編：《臺灣經驗與海峽兩岸經濟戰(zhàn)略的選擇》（北京：經濟科學出版社，1996年）

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　　[1] Council for Economic Planning and Development,Taiwan Statistical Data Book,1995 (Taibei:Council for Economic Planning and Development,1995) ， p. 68.

　　[2]何道峰,\"村級農地制度的變革,\" 《中國農村土地問題國際研討會論文(未發(fā)表) 》, 北京,1992年9月, 頁2。

　　[3]陳吉元等主編,《中國農村社會經濟變遷,1949-1989》(太原:山西經濟出版社,1993年), 頁589。

　　[4]Chen Cheng, Land Reform in Taiwan (Taibei: Land Reform Training Institute,1995) ， pp. 42-48,63-65,81-91.(點擊此處閱讀下一頁)

　　[5]國務院發(fā)展研究中心,《農地規(guī)模與農業(yè)發(fā)展》 (河北:南海出版公司,1992年), 頁7。

　　[6]中共研究雜志社,《中共年報,1995》(臺北:中共研究雜志社,1995年) ，第11篇,第129頁; 歐陽正宅,《中國現代經濟發(fā)展史》(北京:國際文化出版公司,1992年) ，第291頁。

　　[7]行政院農業(yè)委員會,《中華民國農業(yè)統(tǒng)計要覽, 1993年》(臺北:行政院農委會,1993年) ，第17-18頁)。

　　[8] 中共研究雜志社, 前引書，第11篇,第129頁。

　　[9] 陳吉元等, 前引書，第587頁。

　　[10] 陳吉元等, 前引書，第615頁。

　　[11]臺灣省文獻委員會,《臺灣土地改革紀實》(臺北:臺灣省文獻委員會,1989年) ，第436頁。

　　[12]行政院農業(yè)委員會, 前引書，第9頁。

　　[13] 國務院發(fā)展研究中心, 前引書，第8頁。

　　[14]王西玉,\"中國耕地制度個案研究--平度、無錫、樂清三縣(市)比較分析,\" 《中國農村土地問題國際研討會論文(未發(fā)表) 》,北京,1992年9月，第9頁。

　　[15] 臺灣省文獻委員會, 前引書，第436頁。

　　[16]國務院發(fā)展研究中心, 前引書，第9頁。

　　[17] 國務院發(fā)展研究中心, 前引書，第9頁。

　　[18] 王西玉, 前引文，第九頁。

　　[19]土地改革訓練所,《臺灣土地改革簡介》(桃園:土地改革訓練所編印,1995年) ， 第3頁。

　　[20]何道峰, 前引文，第4-5頁。

　　[21] 臺灣省文獻委員會, 前引書,第436頁。

　　[22]文貫中,\"海峽兩岸的土地制度及對農業(yè)發(fā)展的影響,\"見趙玉琪、文貫中主編,《臺灣的啟示:土地改革研討會記詳》(紐約:紐約東方新聞出版社,1992年) ，第67頁。

　　[23]王西玉, 前引文，第6頁。

　　[24] 陳吉元等, 前引書，第607頁。

　　[25] 王西玉, 前引文，第九頁。

　　[26] 國務院發(fā)展研究中心, 前引書，第8-9頁。

　　[27] 陳吉元等, 前引書，第635頁。

　　[28] 《人民日報(海外版)》,1992年6月7日,第二版。

　　[29]王言彬,\"三千萬農民告別農業(yè),投身第三產業(yè)顯身手,\"《人民日報(海外版)》,1992年6月20日,第二版。

　　[30] 行政院農業(yè)委員會, 前引書，第11頁。

　　[31]行政院農業(yè)委員會, 前引書，第41頁。

　　[32]行政院農業(yè)委員會, 前引書，第13-14頁。

　　[33] 文貫中, 前引文，第67-68頁。

　　[34] 行政院農業(yè)委員會, 前引書，第31-32頁。

　　[35]洪輝,\"論鄧小平時代中共的第二次土地改革,\"《中國大陸研究》,1994年11月,第47頁。

　　[36] 王西玉, 前引文，第6頁。

　　[37] 陳吉元等, 前引書，第634頁。

　　[38] Chen Cheng, 前引書，第160-161,185頁。

　　[39] 臺灣省文獻委員會, 前引書，第442-444頁。

　　[40]臺灣省政府農林廳,《臺灣農地重劃問題之研究》(臺灣:臺灣省政府農林廳編印,1978年) ，第16頁)。

　　[41]臺灣省政府研究發(fā)展考核委員會,《臺灣省農地改革之檢討與研究》(臺灣:臺灣省政府研究發(fā)展考核委員會,1975年)，第75頁。

　　[42] 臺灣省文獻委員會, 前引書，1989年,第446頁。

　　[43] 臺灣省文獻委員會, 前引書，第454頁。

　　[44] 國務院發(fā)展研究中心, 前引書，第11頁。

　　[45]浙江省政府農村政策研究中心,\"浙江省土地規(guī)模經營情況介紹\"(未出版之文件)。浙江杭州,1989年6月，第5-6,10-11頁。

　　[46] 王西玉, 前引文，第12-13頁。

　　[47]洪輝,\"論中國大陸家庭農場的生機與危機,\"《中國大陸研究》,1994年4月, 第29頁。

　　[48] 王西玉, 前引文，第12頁。

　　[49] 臺灣省政府農林廳, 前引書，第18-24頁。

　　[50]草屯鎮(zhèn)志編篡委員會,《草屯鎮(zhèn)志》(南投:草屯鎮(zhèn)志編篡委員會編印,1986年) ，第327頁。

　　[51] 臺灣省政府農林廳, 前引書，第21頁。

　　[52] The Council of Agriculture of the Executive Yuan, The Second-Stage Farmland Reform Program (Taipei: The Council of Agriculture of the Executive Yuan,1987).

　　[53] 臺灣省文獻委員會, 前引書，第470頁。

　　[54] 洪輝, ,\"論中國大陸家庭農場的生機與危機,\" 第22頁。

　　[55] 王西玉, 前引文，第1-2頁。

　　[56] 王西玉, 前引文，第2頁。

　　[57] 洪輝, “論中國大陸家庭農場的生機與危機, ” 第27-29頁。

　　[58] 浙江省政府農村政策研究中心, 前引文件，第10頁。

　　[59]《人民日報》,1994年6月7日。

　　[60] 洪輝, “論中國大陸家庭農場的生機與危機, ” 第21頁。

　　[61]浙江省政府農村政策研究中心, 前引文件，第15頁。

　　[62] 浙江省政府農村政策研究中心, 前引文件，第8頁。

　　[63] 臺灣省文獻委員會, 前引書，第465頁。

　　[64] 行政院農業(yè)委員會, 前引書，第7頁。

　　[65] Peter C.R. Hsieh, Principles and Practices of Farm Land Consolidation in Taiwan,The Republic of China (Taoyuan:Land Reform Training Institute,1993) ，p 60.

　　[66] 臺灣省文獻委員會, 前引書，第493-494頁。

　　[67] 土地改革訓練所, 前引書，第8頁。

　　[68] Council for Economic Planning and Development,Taiwan Statistical Data Book,1995, p. 67.

　　[69] 土地改革訓練所, 前引書，第8頁。

　　[70] 何道峰, 前引文，9-10頁)。

　　[71] 國務院發(fā)展研究中心, 前引書，第51,52頁。

　　[72] 王西玉, 前引文，第4頁。

　　[73] 國務院發(fā)展研究中心, 前引書，第17頁。

　　[74] 行政院農業(yè)委員會, 前引書，第40頁。

　　[75]國立政治大學地政研究所,《我國土地問題與土地政策》(臺北:國立編譯館,1982年) ，第244頁。

　　[76] 臺灣省文獻委員會, 前引書，第510頁。

　　[77] 中共雜志研究社, 前引書，第11編第129頁。

　　[78] 浙江省政府農村政策研究中心, 前引文件，第12-13頁。

　　[79] 王西玉,前引文，第19頁。

　　[80] 國務院發(fā)展研究中心, 前引書，第82頁。

　　[81] 國務院發(fā)展研究中心, 前引書，第18頁。

　　[82] 何道峰, 前引文，第10頁。

　　[83] 國務院發(fā)展研究中心, 前引書，第6頁。

　　[84] 國務院發(fā)展研究中心, 前引書，第8頁。

　　[85]Loraine A. West and Minling Pan, “The Role of Farm Household Investment and Its Contribution to Agricultural Development in China,” China Economic Review 5 (Spring 1994):127.

　　[86] 陳吉元等, 前引書，第608頁。

　　[87] 何道峰, 前引文，第14-15頁。

　　[88] 洪輝, “論中國大陸家庭農場的生機與危機, ” 第29頁)。

　　[89]洪輝, “論中國大陸家庭農場的生機與危機, ”,第29-30頁。

　　[90] 文貫中, 前引文，第75頁。

　　[91] 臺灣省文獻委員會, 前引書，第503-504頁。

　　[92] 國立政治大學地政研究所, 前引書，第248頁。

　　[93] 行政院農業(yè)委員會, 前引書，第9-10頁。

　　[94]Council for Economic Planning and Development,Taiwan Statistical Data Book,1995, p. 69.

　　[95]黃俊杰,《臺灣農村的黃昏》(臺北:自立晚報社文化出版部,1990年) ，第185-186頁。

　　[96]蔡吉源,\"論二次土地改革中土地稅制的改革方向,\"《國家政策雙周刊》,1992年,第42期，第5頁。

　　[97] Council for Economic Planning and Development,Taiwan Statistical Data Book,1995, p. 64-65.

　　[98]國家政策研究中心,《國家政策雙周刊》,1992年9月,第42期,第8頁。

　　[99] 王力行,《無愧--郝柏村的政治之旅》(臺北:天下文化出版股份有限公司,1994年), 第168-169頁。

　　[100] 王力行, 前引書，第170-171頁。

　　[101] Zhaohui Hong,\"Family Farm and Agricultural Modernization in China: A Case Study in Zhejiang Province Since 1980s，\" China Report (February 1993).

　　[102]韓亦舜,\"臺灣農業(yè)發(fā)展的回顧與展望,\"易綱、許小年編,《臺灣經驗與大陸經濟改革》(北京:中國經濟出版社, 1994年) ，第181頁。

　　[103] (黃俊杰, 前引書，第184頁。

　　[104] 行政院農業(yè)委員會, 前引書，第19-20頁。

　　[105] 行政院農業(yè)委員會, 前引書,第15頁)。

　　[106] 韓亦舜, 前引書，第182頁。

　　[107] 錄自與臺灣桃園土地改革訓練所代所長高浴新先生的面談,臺灣桃園,1995年8月12日。

　　[108] 黃俊杰, 前引書,第173-181頁),

　　[109] Hong,\"Family Farm and Agricultural Modernization in China.”

　　[110] 何道峰, 前引文，第20頁。

　　[111] 文貫中, 前引文，第75-76頁。

　　[112]柴強,《各國(地區(qū))土地制度與政策》(北京:北京經濟學院出版社,1993年) ，第237-239頁。

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