何俊志：官僚體制的內(nèi)在缺陷：新公共管理視角的分析

　　【摘要】古典官僚制理論認為，官僚體制所體現(xiàn)的工具理性與價值理性的沖突是官僚體制自身不可超越的內(nèi)在困境。在新公共管理的視角下，官僚體制不但存在工具理性與價值理性的沖突，在工具理性的內(nèi)部也可能產(chǎn)生沖突，它所帶來的效率也只是一種相當有限的機械效率。其內(nèi)在缺陷就是缺乏競爭效率和創(chuàng)新機制，在政策制定和公共利益認定上偏離了原定的目標。

　　【關(guān)鍵詞】官僚體制；
新公共管理；
內(nèi)在缺陷

　　官僚體制(bureaucracy) 是指由馬克斯•韋伯和伍得羅•威爾遜等人所概括提煉出的，以法理權(quán)威為基礎(chǔ)，以等級結(jié)構(gòu)、非人格化、連續(xù)性和專業(yè)分工為基本特征的正規(guī)化政府組織形式，它在穩(wěn)定地指揮和控制現(xiàn)代社會中發(fā)揮著重要的作用。工業(yè)革命以來，貨幣經(jīng)濟的發(fā)展和行政事務的集中使西方國家普遍經(jīng)歷了一個政府管理全面官僚化的過程。官僚體制以其技術(shù)和效率優(yōu)勢橫掃一切傳統(tǒng)體制并在全球范圍內(nèi)蔓延開來，成為現(xiàn)代政府的典型特征。但是這種體制從其誕生之日起便內(nèi)在地埋藏了自身不可克服的缺陷。隨著政府管理官僚體制化的開展和深入，其外在的弊端也不斷顯露。為此，當代世界各國幾乎都在進行著一場非官僚體制化的改革與超越，從而構(gòu)成當代行政改革的重要主題。力圖超越官僚體制的新公共管理運動就是從結(jié)構(gòu)、管理、政策制定和公共利益認定這四個方面來提出新的替代模式的。筆者認為，在對官僚體制的改革和研究過程中，不少人都將注意力放在環(huán)境的改變對官僚體制的外在挑戰(zhàn)，而末將重心放在其內(nèi)在缺陷的探求上。因此，本文的目的，是在排除掉環(huán)境因素影響的前提下，以新公共管理的視角來分析理想的官僚體制模式的內(nèi)在缺陷，即在大力張揚市場價值的大背景下，跳出官僚體制本身來對官僚體制內(nèi)在的缺陷做外在觀察。

　　古典官僚體制理論認為，官僚體制之所以能在現(xiàn)代社會中得以長足發(fā)展，其決定性的原因就在于它技術(shù)上的優(yōu)勢超過了任何其他傳統(tǒng)的組織形式。這種效率和穩(wěn)定優(yōu)勢的來源則是官僚體制所體現(xiàn)和追求的以手段和程序的可計算性為特征的工具理性。但是，官僚體制的這種技術(shù)上的優(yōu)勢恰恰又成了它的阿基里斯之踵，官僚體制的發(fā)展本身就隱藏著一種內(nèi)在的二律背反。因為強調(diào)手段和程序的工具理性的擴展會與強調(diào)目的和結(jié)果的價值理性產(chǎn)生沖突。在馬克斯•韋伯看來，官僚體制在工具上的合理性與其價值上的非理性基本上是一種正相關(guān)關(guān)系，即工具理性程度越高，其在價值上的理性程度就越低[1 ]。因此官僚體制的這種內(nèi)在困境是其自身難以超越的，需要用代議民主制來對官僚體制實施外在的政治控制。

　　在新公共管理的視角下，古典官僚制理論對官僚體制的批判無疑是有價值的。但是，古典官僚制理論的這種批判還遠遠不夠，因為古典官僚制理論所肯定的官僚體制的效率穩(wěn)定優(yōu)勢實際上是非常有限的。官僚體制效率的取得在組織結(jié)構(gòu)上是通過層級結(jié)構(gòu)，即通過上級對下級的監(jiān)控而減少“搭便車”和偷懶的現(xiàn)象，通過職責和權(quán)限的規(guī)定使公務得以分級辦理，在管理上則是通過對規(guī)則的服從來減少武斷，用文字的傳輸來實現(xiàn)精確的。

　　但是，通過等級結(jié)構(gòu)、專業(yè)化管理和對規(guī)則的服從所帶來的組織管理效率還是一種機械效率，而機械效率是一種相當有效的效率，推到了極端則只能是局部效率甚至是無效率。因為等級結(jié)構(gòu)的森嚴和對規(guī)章的嚴格服從會窒息官員的創(chuàng)造性；
用規(guī)章制度和上級的命令來取代個人的判斷，并把人與人之間的關(guān)系變成純粹事的關(guān)系，會導致組織內(nèi)部人際關(guān)系松馳與冷漠；

等級鏈條拉長還會帶來信息溝通的困難，使決策出現(xiàn)失誤或延誤時機。同時，在復雜的官僚體制整體中，總體效率是要以某些局部效率在某種情況下的犧牲來取得的，官僚體制專業(yè)化所帶來的局部效率的提高反而有可能在某些情況下?lián)p害整體效率。條塊分割式的專業(yè)化分工的發(fā)展，會導致部門的無休止擴大，出現(xiàn)部門與部門的交叉與重疊，由此出現(xiàn)的溝通障礙和協(xié)調(diào)困難，必然會帶來整體效率的降低。

　　更為關(guān)鍵之處在于，官僚體制還是一種缺乏競爭效率的制度安排，其管理技術(shù)也相當落后。在官僚體制內(nèi)部，由于官員并不占有行政資源，在其住所與辦公地點分開的條件下，他是在為“公務”而不是為“私產(chǎn)”而從事其工作。官員報酬的取得是依據(jù)他在等級金字塔中所處的層級，而與其個人的勞動補償和勞動效率無關(guān)，或只有間接關(guān)系，或者甚至是負相關(guān)關(guān)系。勞動和報酬的分離使得在官僚體制內(nèi)部因缺乏“內(nèi)部市場”而使官員缺乏一種追求效率提高的內(nèi)在驅(qū)動力和創(chuàng)新意識。而終身任職的人事機制又使得官員的報酬能旱澇保收，即使不思進取任職年限的累積照樣會提高他的收入。這樣，內(nèi)在動力的減弱又加上了一層外在的防護機制。

　　在管理技術(shù)上，官僚體制著重依賴的是對規(guī)則的服從，對程序的嚴格要求和對文字傳輸信息的嚴重依賴。但是，對規(guī)則的服從會帶來一切循常規(guī)而行的行為模式，致使官僚體制走向因循守舊，墨守陳規(guī)，對新生事物和復雜環(huán)境缺乏應變，導致僵化保守和整齊劃一。這既不利于適應新的環(huán)境，也不能滿足多樣化的社會需求。對程序的嚴格要求所帶來的是對公務的求全責備和對細節(jié)的過分苛求，在重大緊急和新的事物面前往往會貽誤時機，阻塞行政事務的正常流道。對文書傳遞公務的嚴重依賴，會帶來文件數(shù)量的增多和文牘主義的盛行，將官僚體制淹沒于文山會海之中。在社會日益走向信息化的時代，文書傳遞相對于新的信息技術(shù)來說已經(jīng)相當落后。

　　在新公共管理視角下，官僚體制不是傳統(tǒng)官僚理論家所講的那樣是一種效率機制，其機械效率的內(nèi)在沖突、競爭效率的缺乏和管理技術(shù)的落后都說明官僚體制恰恰是一種缺乏效率的制度安排。因此，就有必要通過等級結(jié)構(gòu)的破除、市場機制的引進和管理技術(shù)的提高來消除和超越傳統(tǒng)的官僚體制。這就引出了新公共管理在第二個層面上對傳統(tǒng)官僚體制的批判，即傳統(tǒng)官僚理論家為克服官僚體制的異化而設(shè)計的對官僚體制的控制制度也沒有達到本來的目的，必須設(shè)計出新的模式來從第二層面對官僚體制進行弱化。這一層面的分析則主要通過政策制定模式和公共利益的認定兩個方面來進行。

　　在傳統(tǒng)官僚體制理論的體制設(shè)計中，體現(xiàn)效率的官僚體制是一個中性機構(gòu)，在政策領(lǐng)域?qū)Ｋ菊�策的�?zhí)行；

而政策的制定則由高居于官僚體制之上的代議民主體制來實行。這就是經(jīng)典的政治——行政二分法。準確地說，現(xiàn)代社會的官僚體制其實是一種代議民主官僚制。在新公共管理的視角下，這種體制并不是一種有效的體制。因為在這種體制下，官僚行政部門的委托——代理關(guān)系具有雙邊壟斷的性質(zhì)，即官僚行政機構(gòu)是提供公共物品的唯一單位，形成賣方壟斷；

代議機構(gòu)代表全體投票人作為買方壟斷，是官僚行政機構(gòu)獲得撥款的唯一來源[2 ]。這種設(shè)計的本意是要通過對官僚機構(gòu)實施控制來使官僚行政機構(gòu)忠實地執(zhí)行政策，但事實恰恰相反。因為官僚行政機構(gòu)的信息優(yōu)勢使其對代議機構(gòu)的情況一清二楚，而公共產(chǎn)品的難以測度和代議機構(gòu)的信息缺乏卻使其難以真正對官僚行政機構(gòu)實施有效控制。同時，行政事務的復雜化所帶來的專業(yè)化和常任文官在任期、專業(yè)、信息、時間和數(shù)量上的優(yōu)勢，也使政務官對文官的控制越來越艱難。而如果進一步加劇控制又會影響政策執(zhí)行的專業(yè)標準和執(zhí)行效率。這就使得官僚行政機構(gòu)事實上掌握了政策的制定權(quán)，官僚行政機構(gòu)越來越多地參與了政策制定過程，其意志和信仰滲入政策制定階段的成分增多，甚至達到可以抵制、阻撓政策制定的地步。由此也就表明，由傳統(tǒng)官僚制理論家所研究設(shè)計的一套試圖彌補官僚體制缺陷的體制不是一種成功的設(shè)計，這種體制的運轉(zhuǎn)已經(jīng)越來越偏離原來的方向，必須及時予以糾正。

　　在公共利益的認定上，官僚體制對公共產(chǎn)品的提供體現(xiàn)出的是不可選擇性和高投入的特征。不可選擇性意味著官僚體制對公共利益的實現(xiàn)只存在一種強制性的集體選擇，而不是自愿性的社會選擇和個人選擇或?qū)θ�者的�?quán)衡。官僚體制對公共利益的認定是通過政治行政規(guī)則和相應的技術(shù)標準為尺度，通過壟斷性的官僚行政機構(gòu)來提供給社會和個人的。公共利益的實現(xiàn)程度則取決于官員的執(zhí)行效率。公眾對于公共產(chǎn)品也只能被動接受而不能參與選擇或者權(quán)衡是否接受。高投入則意味著把官僚體制假定為一架高效率運轉(zhuǎn)的精密機器，只要你給它喂進足夠多的原料，專業(yè)的流程就會自動生產(chǎn)出大規(guī)模的標準化產(chǎn)品。但是，官僚體制的壟斷經(jīng)營使其在本身就缺乏內(nèi)在競爭機制的同時又免除了外在的競爭壓力，從而降低了公共產(chǎn)品的服務效率和質(zhì)量，使其所提供的公共產(chǎn)品并不一定真正為社會所需。又由于官僚體制的這種產(chǎn)出是一種非市場產(chǎn)出，公共機構(gòu)目標的多元性和富于彈性，以及產(chǎn)出和效果之間的滯后性，使得其產(chǎn)品極為難以測定和量度[3 ]。官僚機構(gòu)產(chǎn)品的壟斷性特征使其難以真正擔當高效率地提供公眾所需的公共產(chǎn)品這種責任。而強制性的輸出又使得公眾難以抵制這種自己并不一定需要的產(chǎn)品。

　　對官僚體制的高投入并不一定帶來高效率的產(chǎn)出，這一點已由前述的官僚體制的效率缺陷所證明。但是，即使這一體制能帶來高效率的產(chǎn)出，其結(jié)果也并不一定就能體現(xiàn)和滿足公眾的真正利益需要。因為官僚體制生產(chǎn)出的是大規(guī)模的標準化產(chǎn)品，而公眾的需求卻是多種多樣的。把公眾當作管制而不是服務的對象，使公眾的愿望和需求很難真正輸入官僚體制。在公眾毫無選擇的條件下，這既抑制了公眾的自由，又造成了社會資源的浪費。

　　在新公共管理視角的第二個層面上，官僚體制的政策制定模式和公共利益認定方式都有著嚴重的缺陷，二者都陷入了自身難以超越的二難困境。超越這一體制的出路同樣在于對傳統(tǒng)體制的重新審視并引入新的活動機制。在政策制定模式上，新公共管理運動一方面接受政策制定與執(zhí)行分離原則，意使官僚體制的政策制定、戰(zhàn)略分析功能和日常管理、服務功能專一化而“雙向加強”；

另一方面又要求文官系統(tǒng)更多地參與決策、介入政策制定[4 ]。在公共利益認定上，新公共管理運動在強調(diào)投入產(chǎn)出分析的同時，還強調(diào)要引入新的機制，采用多種競爭性機制和社會化服務方式來實現(xiàn)由單一選擇到多樣化選擇的轉(zhuǎn)變，以真正實現(xiàn)公共產(chǎn)品服務的顧客取向。

　　參考文獻:

　　[1]王威海.韋伯: 擺脫現(xiàn)代社會的兩難困境[M ]1 沈陽: 遼寧出版社, 1999.24

　　[2]樊綱.市場機制與經(jīng)濟效率[M ]1 上海: 上海三聯(lián)書店, 上海人民出版社, 1995.169

　　[3] (美) 查爾斯•沃爾夫.市場或政府—— 權(quán)衡兩種不完善的選擇[M ] 1 北京: 中國發(fā)展出版社,1994.4-26

　　[4]國家行政學院國際合作交流部.西方國家行政改革述評[C ]1 北京: 國家行政學院出版社, 1998.序151

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