張曙光：如何破解中央與地方

　　《南方周末》編者按：6月1日，《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》實施。該文件詳細(xì)規(guī)定了對行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及一般公務(wù)員的土地違法的處分辦法，行政首長問責(zé)制是其亮點。然而土地違法行為屢禁不止，不僅是行政不力或執(zhí)法不嚴(yán)的問題，對土地制度與土地法律本身的審查革新，或更為切要。

　　圍繞著農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征地補償，中央和地方之間發(fā)生了嚴(yán)重的目標(biāo)沖突，進行著廣泛的利益博弈。從成本收益來看，在這個過程中，農(nóng)村集體和農(nóng)民是凈損失者，地方政府是凈得益者，中央政府是有得有失，有可能是得不償失。

　　土地目標(biāo)：中央與地方之爭

　　圍繞著農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征地補償，中央和地方之間發(fā)生了嚴(yán)重的目標(biāo)沖突，進行著廣泛的利益博弈。

　　中央政府土地政策的目標(biāo)是多重的，最重要的是保護耕地，保證糧食安全，其次是維護農(nóng)民利益，保持社會穩(wěn)定，然后是適當(dāng)增加建設(shè)用地，保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

　　這三個目標(biāo)既有一致之處，也存在著不少相互矛盾的地方。比如，糧食安全主要是國家目標(biāo)，它既不是地方政府目標(biāo)，也不是農(nóng)民個人目標(biāo)。在一定意義上，保護耕地等于只讓農(nóng)民務(wù)農(nóng)，與農(nóng)民通過參與工業(yè)化和城市化獲得利益的愿望相悖；
再如，保護耕地和增加建設(shè)用地也會發(fā)生矛盾。

　　對地方政府來說，一個是要實現(xiàn)增長目標(biāo)和政績目標(biāo)，即擴大建設(shè)用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長，再就是要實現(xiàn)財政目標(biāo)和利益目標(biāo)，增加地方收入和地方融資規(guī)模。這兩個目標(biāo)是高度一致的。加快農(nóng)地轉(zhuǎn)用，擴大建設(shè)用地，既能促進經(jīng)濟增長，又能增加財政收入。

　　不難看出，從土地政策目標(biāo)的取向來說，中央政府和地方政府之間存在矛盾和沖突。與很多人所想到的不同，如果暫時拋開目標(biāo)本身的合理性與重要性，地方政府實際上比中央政府更能實現(xiàn)自己的土地目標(biāo)。

　　中央政府的政策手段主要是加強行政控制和計劃管理，包括建立基本農(nóng)田，制定土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，加強土地執(zhí)法檢查等。由于這些手段要依靠地方實施和配合，因此，除了計劃本身的合理性以外，其有效性與其說取決于中央，不如說取決于地方——既要看中央目標(biāo)和地方目標(biāo)的一致性，也有賴于中央的控制能力和地方的忠誠度。

　　在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟條件下，以上三個條件基本上能夠得到滿足，這些手段基本上是有效的。但時異勢移，在目前的分權(quán)化和市場化的條件下，上述三個條件都不能滿足，中央控制手段的有效性就大打折扣。

　　俗話說，縣官不如現(xiàn)管，地方政府直接管理著本轄區(qū)的農(nóng)地和農(nóng)戶，直接負(fù)責(zé)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的具體操作，地方的操作者們可以采取多種辦法，規(guī)避中央的行政控制和計劃限制，使政策實施結(jié)果向自己一方傾斜。

　　比如，移花接木，調(diào)整基本農(nóng)田；
先斬后奏，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用時未批先用；
謊報軍情，隱瞞信息，用了說未用，多用少報，此用說成他用，此處用說成彼處用。更何況，中央政府要面對全國30個省直轄市自治區(qū)、70個大中城市，600多個市、2000多個縣、幾萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管理成本相當(dāng)高昂。因此，在土地政策的博弈中，中央政府經(jīng)�！岸凡贿^”地方政府，其土地政策目標(biāo)往往落空，而地方政府的土地政策目標(biāo)通常都能實現(xiàn)，除非倒霉碰到槍口上。這就使得中央的有效監(jiān)管和控制成為一種偶然事件。更多時候，監(jiān)管和控制處于無效狀態(tài)。

　　地方政府征地的幾個嚴(yán)重后果

　　在現(xiàn)行土地政策實施的博弈中，由于地方政府處于信息優(yōu)勢和操作優(yōu)勢地位，而中央的懲罰又往往難以到位，造成的一個嚴(yán)重后果是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的規(guī)模大大超過了計劃控制的規(guī)模和實際需要的規(guī)模。

　　政府征地和供地的具體操作有三種，一是行政劃撥，二是“協(xié)議”出讓，三是通過市場和半市場機制拍賣。

　　對增加地方利益和收入的作用表現(xiàn)在以下方面，

　　一是可以增加工業(yè)用地，甚至可以用低地價、零地價招商引資，進而加快本地區(qū)GDP增長和增加地方稅收。

　　二是可以用低地價補貼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等于為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，改善本地投資環(huán)境；

　　三可以壟斷土地一級市場，控制二級市場，并通過招、拍、掛獲取土地增值收益，增加地方預(yù)算外收入。不少地方的土地出讓金占預(yù)算外收入的60%。此外，通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用和城市擴張，增加建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅和所得稅，一些發(fā)達(dá)縣市這兩種稅收已經(jīng)占地方稅收總量的37%。由于把農(nóng)民排除在土地增值收益之外，這是一種用剝奪農(nóng)民來增加財政收入的方式。數(shù)據(jù)顯示，各級財政從農(nóng)民手中獲得的土地凈收益，2004年為5894億元；
2005年5505億元；
2006年達(dá)到了7000多億元的歷史高峰，而北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心教授平新喬估計超過1萬億元。這樣一來，它的另一個嚴(yán)重后果就是造成了大量的尋租機會，產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。

　　不僅如此，由于土地一頭連著財政，一頭連著金融，土地成為撬動銀行資金的重要工具。在東南沿海的一些縣市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資每年高達(dá)數(shù)百億元，60%靠土地抵押從銀行貸款融資。西部地區(qū)的貸款比例更高。這些貸款都是政府的土地儲備中心、政策性公司和開發(fā)區(qū)管委會以土地作抵押或者以政府財政信用作擔(dān)保獲得的。如果再考慮到房地產(chǎn)開發(fā)商和居民按揭抵押貸款以及建設(shè)大學(xué)城和新校區(qū)的貸款，這種依靠農(nóng)地轉(zhuǎn)用而發(fā)展地方經(jīng)濟的道路潛藏著很大的金融風(fēng)險和危機。

　　現(xiàn)行土地政策是弊端之源

　　現(xiàn)行土地政策有三根支柱：一是中央政府對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政管制和計劃控制，二是地方政府以各種方式加速農(nóng)地征用和過度擴張城市，三是農(nóng)村集體和農(nóng)民基本上被排除在農(nóng)地轉(zhuǎn)用之外。

　　從成本收益來看，在這個過程中，農(nóng)村集體和農(nóng)民是凈損失者，地方政府是凈得益者，中央政府是有得有失，有可能是得不償失。由于農(nóng)村集體和農(nóng)民的弱勢、無權(quán)和利益受侵占地位和處境，中央政府無法依靠集體和農(nóng)民去約束地方政府，集體和農(nóng)民也無力對抗政府的侵占行為，因而在中央和地方的土地博弈中，保護耕地的目標(biāo)落空，城市化也被扭曲。這是現(xiàn)行政策的必然結(jié)果。

　　從今后土地政策的演變方向來看，由于地方政府征地的方式造成了嚴(yán)重的后果，中央政府加強了對土地轉(zhuǎn)用的行政控制和計劃管理。其結(jié)果只能進一步加劇中央和地方之間的土地博弈，形成一種管制和征地的惡性循環(huán)，即土地管制－擴大征地－加強管制－更多地征地。

　　在這種惡性循環(huán)中，地方政府一方面合法爭取，另一方面非法行政，嚴(yán)控土地轉(zhuǎn)用使得地方出現(xiàn)更多和更加隱蔽的土地違法行為。

　　近兩年，土地違法仍大量發(fā)生。在土地有償出讓中形成了地方政府、銀行和開發(fā)商三方合謀，無風(fēng)險套利�？梢�，加強土地轉(zhuǎn)用的政府管制和計劃控制根本無法解決中國的土地問題，只能在錯誤的道路上越陷越深。

　　好在，土地問題的尖銳矛盾和激烈沖突，使決策者開始反思現(xiàn)行政策，并出現(xiàn)了一些新的跡象，國務(wù)院28號文提出了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題，廣東省率先出臺了促進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方法規(guī)，再加上全國各地的大量制度創(chuàng)新，我們有可能走出一條新的農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場化道路。

　　讓地權(quán)所有者直接參與市場交易

　　歸納起來，7億農(nóng)村人參與中國城市化、工業(yè)化進程的路徑有四種：第一種是農(nóng)村勞動力進城加入產(chǎn)業(yè)工人隊伍，不妨稱之為“勞力遷徙型”參與。第二種是農(nóng)村興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展工業(yè)和旅游等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，可以稱之為“產(chǎn)業(yè)發(fā)展型”參與。第三種是隨著城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)的擴展，毗鄰的鄉(xiāng)村人口不斷地融入城鎮(zhèn)，我們稱之為“城鎮(zhèn)輻射型”參與。第四種是遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動者，通過合作發(fā)展農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，借以加入國內(nèi)外專業(yè)化分工（市場）體系，我們稱之為“鄉(xiāng)村自主型”參與。如果以1990年代前半期為界分為兩個階段，那么，前兩種是第一階段的參與方式，目前仍在繼續(xù)，后兩種是后一階段的創(chuàng)造，正在很多地方實施。

　　在“城鎮(zhèn)輻射型”中，農(nóng)民巧妙地運用了法定權(quán)利以及現(xiàn)行法律政策的矛盾和空隙，參與了土地要素的市場交易，把土地產(chǎn)權(quán)變成他們的永久物業(yè)，從而使農(nóng)村融入城鎮(zhèn)，耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，農(nóng)民變?yōu)槭忻窈蜏?zhǔn)市民，告別了原有的生產(chǎn)方式，創(chuàng)造著新的生活方式。

　　在“鄉(xiāng)村自主型”中，那些看上去遠(yuǎn)離都市大工業(yè)的鄉(xiāng)村居民，勿需背井離鄉(xiāng)，也不必拋棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就能加入工業(yè)化和市場化進程。

　　工業(yè)化并不排斥小塊土地和分散農(nóng)業(yè)，只要改造傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式，就能夠有效地規(guī)避市場風(fēng)險和自然風(fēng)險，解決農(nóng)村公共物品的供給問題。這些都需要合適的組織和制度探索，其中農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的實施和保護始終是探索的核心。

　　發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易，需要打破對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國家壟斷，改變政府對集體土地的用途管制，讓地權(quán)所有者直接參與市場交易過程，主導(dǎo)土地要素的定價權(quán)。這是中國農(nóng)地制度改革和政策調(diào)整的基本方向，也是中國工業(yè)化和城市化的必由之路。

　　通過農(nóng)戶合作參與市場過程，是中國農(nóng)民參與工業(yè)化和城市化過程的一種制度保證。包括土地入股、農(nóng)民合作社、社區(qū)型企業(yè)等方式在內(nèi)，在廣東南海、山東德州、江蘇昆山、遼寧海城東三道等地，已經(jīng)有形式多樣的探索，不同的做法各有千秋，有效率的組織和制度最具生命力，自然會發(fā)展壯大，同時也需要政府的支持和保護。

　　除了這些核心的探索之外，還有譬如“土地財政”這樣的問題需要配套解決。

　　消除地方政府“土地財政”激勵

　　目前，土地出讓金數(shù)額巨大，與土地相關(guān)的收費也是地方政府各部門改善福利的重要途徑，土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收，成為地方預(yù)算內(nèi)收入的重要部分�？傊�，從土地上取得的收入占地方收入的一半以上，地方財政成為名副其實的“土地財政”。這是地方政府熱衷圈地、賣地的主要動機。

　　這種財政安排與地方政府壟斷建設(shè)用地是一套共生的制度安排。只有從改變地方收入的取得方式入手，使其擁有與其事權(quán)相適應(yīng)的永續(xù)的收入來源，才能打破政府壟斷土地一級市場的格局，使其不再充當(dāng)建設(shè)用地“地主”和土地經(jīng)營者的角色，放棄低價征地和高價供地的行為方式。

　　具體來說，在阻斷賣地機制的同時，中央政府應(yīng)立即著手建立和完善土地財產(chǎn)稅制度，停止在土地規(guī)費上與地方政府討價還價的做法。在制度上保證土地利益相關(guān)當(dāng)事人在土地增值收益分配上的公平的同時，改革土地稅制，設(shè)計讓地方歷屆政府可以常年分享的土地或財產(chǎn)稅，使土地財產(chǎn)稅成為城市化進程中地方政府的重要而穩(wěn)定的收入來源。

　　需要盡快出臺土地出讓金納入地方預(yù)算管理實施辦法，作為建立財產(chǎn)稅制的過渡措施。“31號文”已經(jīng)明確規(guī)定，要將“國有土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實行‘收支兩條線’管理”。盡快出臺有關(guān)實施辦法并予以實施，不僅有利于這筆資金的規(guī)范運作和有效使用，而且也是走向財產(chǎn)稅制的一種準(zhǔn)備。

　　在目前體制下，地方政府事權(quán)無限，財權(quán)上收，入不敷出，這是造成地方政府通過城市擴張和賣地來獲取收入的一個重要原因。要減低地方政府謀求預(yù)算外收入的動機，就必須建立和完善公共財政體制，保證財權(quán)和事權(quán)一致。

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　　修改土地相關(guān)法律的具體建議

　　土地承包法的立法目的在于保護農(nóng)民土地權(quán)利，但是，與之平行的土地管理法使這種保護只限于農(nóng)地范圍，使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)變成一種殘缺的產(chǎn)權(quán)；
集體所有權(quán)的內(nèi)涵規(guī)定不清，造成集體所有權(quán)侵犯農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)；
對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)保護的基礎(chǔ)性工作薄弱。

　　當(dāng)務(wù)之急是，盡快修改與保護農(nóng)民土地權(quán)益相沖突的法律條款，讓農(nóng)民享有土地非農(nóng)化進程中的土地所有權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。在農(nóng)村內(nèi)部，要進一步明確集體所有權(quán)就是社區(qū)成員的成員權(quán)，杜絕集體經(jīng)濟組織以產(chǎn)權(quán)規(guī)定的模糊性來侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益。政府應(yīng)著力提供保護農(nóng)民土地權(quán)益的制度性基礎(chǔ)設(shè)施，包括頒發(fā)有物權(quán)含義的土地長期使用權(quán)證，進行農(nóng)民土地的登記、（東、南、西、北）四至劃定、土地流轉(zhuǎn)的信息登記，建立保護農(nóng)民土地權(quán)益的土地法庭。

　　主要修法建議具體如下：

　　——修改土地承包法第十七條，刪去“維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”；

　　——將土地承包法第三十三條第二款“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”修改為，“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)”。

　　——修改土地管理法第四條，刪去“國家實行土地用途管制制度”。

　　——修改土地管理法第十二條，將“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)”，修改為“依法改變土地權(quán)屬的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)；
改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)辦理備案手續(xù)”。

　　——將土地管理法第十四條中的“承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)”一句，修改為“承包經(jīng)營土地的人有保護和合理利用土地的義務(wù)”。

　　——將土地管理法第四十三條第一款修改為：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地和集體土地；
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有權(quán)依法使用本集體所有的土地興辦商業(yè)性建筑和村民建設(shè)住宅，或者用于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”。

　　——將土地管理法第四十七條中的“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償”，修改為“征用土地的，按照被征用土地的市場價值給予補償”。

　　——修改物權(quán)法第一百五十三條，將“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，改為“農(nóng)民宅基地及其房屋所有權(quán)人依照法律規(guī)定享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。

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