蔡永飛：省委任命縣委書記應(yīng)是過(guò)渡性選擇

　　縣委書記由省委任命，是為了適應(yīng)現(xiàn)階段“省直管縣”改革的需要。近日，財(cái)政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》，“省直管縣”財(cái)政改革將在2012年底前在中國(guó)大部分地區(qū)推行。落實(shí)了省對(duì)縣的人事和財(cái)政管理權(quán)，“直管”的問(wèn)題基本上也就解決了。（7月23日《中國(guó)新聞周刊》）

　　但以筆者之見(jiàn)，無(wú)論是人事權(quán)還是財(cái)政權(quán)，省級(jí)的直管都將是以“省直管縣”替代“市管縣”體制的一種過(guò)渡性的做法。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“省直管縣”既不必要，也不可能；
縣級(jí)地方自治將是改革的最終目標(biāo)。

　　現(xiàn)階段“省直管縣”改革本身就是一個(gè)“放權(quán)強(qiáng)縣”的改革，強(qiáng)調(diào)的不是省對(duì)縣的管，而是賦予縣的自主權(quán)。比如吉林省在省委直接任命縣委書記、縣長(zhǎng)的同時(shí)，一下子下放了876項(xiàng)權(quán)力給縣級(jí)政府。當(dāng)然，事實(shí)上即便如此也還是不夠的，就縣級(jí)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要來(lái)說(shuō)，還有一些仍由中央直管如國(guó)稅、海關(guān)、鐵道、能源、銀行、外匯等方面的權(quán)力、一些由省級(jí)直管如工商等的權(quán)力，是否還需要繼續(xù)下放，或者以適當(dāng)?shù)姆绞接芍醒�、省和縣分享，是值得進(jìn)一步探討的。

　　而對(duì)于一級(jí)政府來(lái)說(shuō)，在所有權(quán)力當(dāng)中，財(cái)政權(quán)恰恰是最重要的權(quán)力。這一權(quán)力暫時(shí)不直接還給縣級(jí)地方是有一定的策略意義的，比如說(shuō)如果直接給縣級(jí)地方，在縣級(jí)地方民主不健全、監(jiān)督體制不完善的情況下，難免有一些縣委書記會(huì)胡來(lái)。但是，省級(jí)政府的“管”也很可能只是形同虛設(shè)。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，省與縣之間的“分稅制”和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度將成為省縣分權(quán)的重要基礎(chǔ)，由縣級(jí)人大取代省政府對(duì)縣政府財(cái)政預(yù)算的管理權(quán)，將是最終選擇。

　　財(cái)政預(yù)算管理權(quán)將不得不還給縣級(jí)人大，由此而來(lái)，縣級(jí)人大將實(shí)際上形成對(duì)縣級(jí)政府權(quán)力的有效監(jiān)控，縣級(jí)主政者由縣級(jí)地方選舉產(chǎn)生也將成為必要和可能。目前人事權(quán)由省委掌控也是人們所習(xí)慣的領(lǐng)導(dǎo)方式，它也將因時(shí)而變。縣級(jí)地方的主政者當(dāng)然必須服從省級(jí)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，但領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式并不一定要通過(guò)掌控人事權(quán)來(lái)體現(xiàn)。

　　因?yàn)榭h委書記由省委直接任命，就會(huì)使縣委書記一定要向上負(fù)責(zé)而不一定要向下負(fù)責(zé)；
而如果“省直管縣”改革賦予了作為縣級(jí)地方主政者的一大堆權(quán)力，他卻不能夠以向下負(fù)責(zé)為主的話，要么其權(quán)力的性質(zhì)有可能發(fā)生變化，對(duì)地方利益妥協(xié)而對(duì)上陽(yáng)奉陰違。隨著改革的深化，中央、省對(duì)縣級(jí)地方的控制最終應(yīng)當(dāng)主要通過(guò)法律關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不會(huì)通過(guò)直接的行政管理的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

　　如果說(shuō)在“省直管縣”改革初期省委直接任命縣委書記、省政府控制縣財(cái)政是必要的話，那么從這一改革開(kāi)始的時(shí)候，改革的領(lǐng)導(dǎo)者就需要對(duì)國(guó)家縱向治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整和對(duì)未來(lái)縣級(jí)地方自治作出戰(zhàn)略規(guī)劃，并且積極穩(wěn)妥地逐步實(shí)施這一規(guī)劃，從而在推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、全面建設(shè)小康社會(huì)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)縣級(jí)地方的有效領(lǐng)導(dǎo)。

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